FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
ANTONIO TIZZANO
fremsat den 9. september 2004 (1)
Sag C-293/03
Gregorio My
mod
Office National des Pensions (ONP)
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunal du travail de Bruxelles (Belgien))
»Arbejdskraftens frie bevægelighed – artikel 39 EF – EU-tjenestemænd – førtidspension – medregning af beskæftigelsesperioder ved De Europæiske Fællesskaber – national lovgivning – afslag – artikel 10 EF – tjenestemandsvedtægten – lovlighed«
I – Indledning
1. Den foreliggende sag omhandler et præjudicielt spørgsmål om pensionsordningen for fællesskabsinstitutionernes ansatte, som Tribunal du travail de Bruxelles (Belgien) har forelagt for De Europæiske Fællesskabers Domstol.
2. Den forelæggende ret har i korte træk anmodet Domstolen om at oplyse, om fællesskabsretten er til hinder for en national lovgivning, hvorefter der ved tilkendelse af en førtidspension ikke kan tages hensyn til de år, hvor en fællesskabsborger har haft erhvervsmæssig beskæftigelse ved en fællesskabsinstitution.
II – Retsforskrifter
Den relevante fællesskabsret
3. Sagen drejer sig først og fremmest om anvendelsen af artikel 39 EF, der som bekendt indfører princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed og i stk. 2 forbyder »enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår«.
4. Hvad angår de relevante bestemmelser i den afledte ret er der også grund til at fremhæve Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (herefter »forordning nr. 1612/68«) (2).
5. Denne forordnings artikel 7 bestemmer følgende:
»1. En arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, må ikke på grund af sin nationalitet behandles anderledes på de øvrige medlemsstaters område end indenlandske arbejdstagere med hensyn til beskæftigelses- og arbejdsvilkår, navnlig for så vidt angår aflønning, afskedigelse og, i tilfælde af arbejdsløshed, genoptagelse af beskæftigelse i faget eller genansættelse.
2. Arbejdstageren nyder samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere.
[…]«
6. Der bør i øvrigt henvises til Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1606/98 af 29. juni 1998 (3) (herefter »forordning nr. 1408/71«).
7. Denne forordnings artikel 2 bestemmer:
»1. Denne forordning finder anvendelse på arbejdstagere, som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og som er statsborgere i en af disse stater, eller er statsløse eller flygtninge bosat på en medlemsstats område, samt på deres familiemedlemmer og efterladte.«
8. Endelig vil jeg citere artikel 11 i bilag VIII til vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber, som er vedtaget i medfør af artikel 283 EF, og hvori følgende præciseres:
»1. Tjenestemanden, der fratræder for:
– at tiltræde en stilling i en administration eller en national eller international organisation, der har en aftale med Fællesskaberne, eller for
– at udøve en lønnet virksomhed eller selvstændig erhvervsvirksomhed, på grundlag af hvilken han erhverver pensionsrettigheder i henhold til en ordning, hvis forvaltningsorganer har indgået en aftale med Fællesskaberne,
er berettiget til at få overført den aktuarmæssige modværdi af de pensionsrettigheder, han har erhvervet i Fællesskaberne, til denne administrations eller organisations pensionskasse eller til den pensionskasse, hvor han erhverver pensionsrettigheder på grundlag af sin lønnede virksomhed eller selvstændige erhvervsvirksomhed.
2. Tjenestemanden, der indtræder i Fællesskabernes tjeneste efter
– at have fratrådt en stilling i en administration eller en national eller international organisation, eller efter
– at have udøvet lønnet virksomhed eller selvstændig erhvervsvirksomhed,
kan ved sin fastansættelse foranledige, at enten den aktuarmæssige modværdi eller den fastsatte tilbagekøbsværdi af de pensionsrettigheder, som han har erhvervet på grundlag af de ovenfor nævnte aktiviteter, indbetales til Fællesskaberne.«
De nationale bestemmelser
9. Artikel 3 i lov af 21. maj 1991 om etablering af visse forbindelser mellem belgiske pensionsordninger og pensionsordninger indført af internationale offentligretlige institutioner bestemmer følgende: »En tjenestemand kan med den kompetente institutions samtykke ansøge om, at alderspension vedrørende tjenesteforhold og perioder, der ligger forud for vedkommendes indtræden i institutionens tjeneste, overføres til institutionen« (4).
10. I henhold til nævnte lovs artikel 9 kan den pågældende person imidlertid tilbagekalde sin ansøgning om overførsel af pensionsrettigheder efter den belgiske ordning. Tilbagekaldelsen er endelig og uigenkaldelig.
11. Oprindeligt gav den nationale belgiske ordning imidlertid ikke en tjenestemand ved fællesskabsinstitutionerne mulighed for at overføre de pensionsrettigheder, han havde erhvervet under Fællesskabets pensionsordning, til den belgiske ordning.
12. Dette blev ændret med vedtagelsen af lov af 10. februar 2003, hvorefter tjenestemænd og midlertidigt ansatte, der fratræder deres stilling ved en »fællesskabsinstitution« for at udøve en erhvervsmæssig beskæftigelse, som giver adgang til alderspension under den belgiske ordning, har ret til at anmode om overførsel af de pensionsrettigheder, der er optjent under Fællesskabets ordning, til den belgiske ordning (artikel 14).
13. Artikel 29 i lov af 10. februar 2003 bestemmer, at »denne lov træder i kraft den 1. januar 2002 og finder anvendelse på anmodninger om overførsler, der indgives efter dette tidspunkt […]«.
14. Den bestemmelse, der har størst betydning for den foreliggende sag, er imidlertid artikel 4, stk. 2, i kongelig anordning af 23. december 1996, som har følgende ordlyd: »Førtidspension […] udbetales til personer, der kan dokumentere et ansættelsesforløb på mindst 35 kalenderår, som er betingelsen for tildeling af pension i henhold til denne anordning, i henhold til lov af 20. juli 1990, i henhold til kongelig anordning nr. 50, i henhold til en belgisk ordning for arbejdere, funktionærer, minearbejdere, sømænd eller selvstændige, i henhold til en belgisk ordning, som finder anvendelse på personer ansat i det offentlige eller i Société nationale des Chemins de fer belges eller i henhold til en hvilken som helst anden belgisk ordning« (5).
III – De faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
15. Gregorio My, der er italiensk statsborger, har boet i Belgien, siden han var ni år gammel. Han begyndte at arbejde i Belgien, da han var 15 år gammel.
16. Efter at Gregorio My i 19 år havde arbejdet for forskellige belgiske virksomheder, blev han i 1974 ansat som tjenestemand ved Generalsekretariatet for Rådet for Den Europæiske Union, hvor han arbejdede i 27 år indtil den 31. maj 2001.
17. I marts 1992 ansøgte Gregorio My under henvisning til den belgiske lov af 21. maj 1991 Office national des pensions (herefter »ONP«) om at få overført sine pensionsrettigheder under den belgiske ordning til fællesskabsinstitutionernes pensionsordning. I oktober 1992 underrettede ONP ham om størrelsen af disse pensionsrettigheder.
18. Gregorio My besluttede herefter at give afkald herpå, hvilket Rådet meddelte ONP ved anbefalet brev af 10. oktober 2000. Rådet gjorde desuden ONP opmærksom på, at afkaldet i henhold til artikel 9 i lov af 21. maj 1991 var endeligt.
19. ONP orienterede Gregorio My om dette brev den 17. oktober 2000.
20. I forlængelse af Rådets skrivelse anmodede Gregorio My den 20. oktober 2000 om at få tildelt en førtidspension i henhold til artikel 4, stk. 2, i kongelig anordning af 23. december 1996.
21. Ved afgørelse af 2. maj 2001 afslog ONP anmodningen med den begrundelse, at der ikke kunne tages hensyn til de år, hvor Gregorio My var ansat i Rådets tjeneste, og at han derfor ikke havde de 35 års ansættelse, som ifølge artikel 4, stk. 2, i kongelig anordning af 23. december 1996 kræves for at få tildelt en førtidspension.
22. Gregorio My anlagde ved stævning indleveret til Tribunal du travail de Bruxelles den 18. maj 2001 sag til prøvelse af dette afslag.
23. Tribunal du travail de Bruxelles er i tvivl om, hvorvidt lov af 21. maj 1991 og kongelig anordning af 23. december 1996 er forenelige med fællesskabsretten, og har derfor i medfør af artikel 234 EF forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er nationale bestemmelser, såsom den belgiske lov af 21. maj 1991 (om etablering af visse forbindelser mellem belgiske pensionsordninger og pensionsordninger indført af internationale offentligretlige institutioner) og såsom artikel 4, stk. 2, i den belgiske kongelige anordning af 23. december 1996 (til gennemførelse af artikel 15, 16 og 17 i lov af 26.7.1996 om modernisering af den sociale sikring og om styrkelse af de lovbestemte pensionsordninger) eller artikel 11 i bilag VIII til vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber, i strid med artikel 2, 3, 17, 18, 39, 40, 42 og 283 i traktaten om Den Europæiske Union og med artikel 7 i forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet: 1) for så vidt som disse nationale bestemmelser og denne vedtægt ikke gør det muligt for en borger i Den Europæiske Union, såsom sagsøgeren, hvis erhvervsmæssige karriere er foregået i en virksomhed eller i en national offentlig tjeneste, og derefter i Fællesskabernes offentlige tjeneste, eller omvendt, at sammenligne de pensionsrettigheder, som vedkommende ville opnå i hver ordning, det være sig den nationale eller europæiske, ved overførsel af de rettigheder, som er erhvervet i de øvrige ordninger, og på baggrund af denne sammenligning at anmode om overførsel af disse rettigheder, enten fra den nationale ordning til den europæiske ordning eller omvendt, altså fra den europæiske ordning til den nationale ordning, 2) for så vidt som disse bestemmelser ved at foreskrive, at den pågældende udtrykkeligt skal give afkald på overførsel fra den belgiske ordning til den europæiske ordning, eller ved at føre til en administrativ praksis af dette indhold, uden at der er sket en sådan sammenligning, vildleder eller kan vildlede den pågældende arbejdstager, 3) for så vidt som disse nationale bestemmelser ikke gør det muligt ved tilkendelse af en national førtidspension at tage hensyn til de år, hvor den pågældende har haft erhvervsmæssig beskæftigelse som tjenestemand ved Den Europæiske Union?«
24. Der er i forbindelse med denne sag indgivet skriftlige indlæg af Gregorio My, ONP, Kommissionen, Kongeriget Nederlandene og Den Hellenske Republik.
25. Gregorio My, ONP og Kommissionen afgav mundtlige indlæg under retsmødet den 17. juni 2004.
IV – Juridisk vurdering
Formaliteten med hensyn til det præjudicielle spørgsmål
26. For at kunne tage stilling til den forelæggende rets spørgsmål er det nødvendigt først at tage stilling til de forskellige formalitetsindsigelser, som Kongeriget Nederlandene, ONP og Kommissionen har fremsat.
27. a) Den nederlandske regering har anført, at forelæggelsesafgørelsen ikke beskriver de faktiske omstændigheder og de retsforskrifter, der er af relevans for hovedsagen, tilstrækkeligt fyldestgørende. Det gør det umuligt at få det fornødne overblik over det præjudicielle spørgsmåls rækkevidde.
28. Det ser efter regeringens opfattelse ud til, at hovedsagen drejer sig om supplerende pensionsordninger, hvorimod det præjudicielle spørgsmål vedrører en national lovgivning om lovbestemte pensionsordninger. Den mener i øvrigt ikke, at det fremgår af denne afgørelse, hvilke belgiske regler der gælder for overførsel af pensionsrettigheder.
29. Lad mig straks bemærke, at den nederlandske regerings indsigelse efter min opfattelse ikke kan tages til følge. Jeg skal i denne forbindelse minde om, at hovedformålet med den nationale rets forpligtelse til at give en tilstrækkelig klar beskrivelse af de faktiske omstændigheder og de regler, der er relevante for sagen, er at gøre det muligt for Domstolen at give en fortolkning af fællesskabsretten, som den nationale ret kan bruge (6), og at give medlemsstaternes regeringer samt andre berørte parter mulighed for at tage stilling til det forelagte spørgsmål og afgive indlæg i henhold til artikel 20 i EF-statutten for Domstolen (7).
30. I den foreliggende sag er der ingen tvivl om, at forelæggelsesafgørelsen er noget mangelfuld. De faktiske omstændigheder og de retsforskrifter, der er relevante for sagen, samt årsagerne til, at retten har fundet det nødvendigt at indbringe sagen for Domstolen, er nemlig kun beskrevet ganske kort.
31. Men de sparsomme oplysninger i denne afgørelse har alligevel været tilstrækkelige til, at parterne og den græske og nederlandske regering har kunnet afgive skriftlige indlæg, hvori de tager stilling til det præjudicielle spørgsmål for så vidt angår EF-traktatens bestemmelser om arbejdskraftens frie bevægelighed.
32. De oplysninger, der er indeholdt i forelæggelsesafgørelsen, er desuden blevet suppleret med de af den nationale ret fremsendte sagsakter og de skriftlige indlæg, der er indgivet til Domstolen. Medlemsstaterne og de andre berørte parter blev herefter gjort bekendt med alle disse dokumenter med henblik på retsmødet, hvorunder de kunne fremsætte supplerende bemærkninger og udtale sig nærmere om det spørgsmål, den forelæggende ret har rejst.
33. På denne baggrund og ikke mindst i lyset af Domstolens praksis (8) må jeg konkludere, at Domstolen har fået tilstrækkeligt kendskab til de faktiske og retlige omstændigheder i hovedsagen til at kunne vurdere, om en lovgivning som den belgiske er forenelig med fællesskabsretten.
34. Jeg foreslår derfor, at den nederlandske regerings formalitetsindsigelse forkastes.
35. b) Også ONP har anført, at det præjudicielle spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, men begrunder dette med, at spørgsmålet efter vedtagelsen af loven af 10. februar 2003 er blevet uden genstand.
36. Denne lov giver efter ONP’s opfattelse fællesskabsinstitutionernes ansatte ret til at anmode om, at de pensionsrettigheder, de har erhvervet under Fællesskabets ordning, overføres til den nationale belgiske pensionsordning, hvilket gør det muligt at tage hensyn til overførte beskæftigelsesperioder ved sammenlægningen af bidragsperioder.
37. ONP har derfor pligt til at tage hensyn til den periode, hvor Gregorio My var ansat ved Rådet, hvilket betyder, at han er berettiget til den førtidspension, han har søgt om.
38. ONP fastholdt dette synspunkt under retsmødet den 17. juni 2004. Kommissionen har – efter min mening med rette – givet udtryk for tvivl om, hvorvidt loven af 10. februar 2003 finder anvendelse i den foreliggende sag.
39. Tvivlen drejer sig først og fremmest om det materielle og tidsmæssige anvendelsesområde for loven af 10. februar 2003.
40. Hvad det første aspekt angår mener jeg, at det synes at fremgå af oplysningerne i sagen, at loven af 10. februar 2003 kun finder anvendelse i tilfælde, hvor en fællesskabsborger anmoder om overførsel af de pensionsrettigheder, der er erhvervet ved fællesskabsinstitutionerne, fra Fællesskabets pensionsordning til den belgiske ordning. Loven synes derimod ikke at pålægge de belgiske myndigheder også at medregne den periode, hvor en fællesskabsborger har været beskæftiget ved institutionerne, ved sammenlægningen af bidragsperioder.
41. Det fremgår imidlertid af sagsakterne, at Gregorio My ikke har anmodet ONP om at få overført de pensionsrettigheder, han erhvervede under sin ansættelse ved Rådet, fra Fællesskabets ordning til den belgiske ordning. Gregorio My har blot indgivet en ansøgning om tildeling af førtidspension.
42. Men uanset om loven af 10. februar 2003 måtte finde anvendelse på anmodninger om sammenlægning af bidragsperioder med henblik på tildeling af førtidspension, er der stadig problemet med lovens tidsmæssige anvendelse.
43. I henhold til nævnte lovs artikel 29 træder den nemlig i kraft den 1. januar 2002 og finder kun anvendelse på anmodninger om overførsel af pensionsrettigheder, der er indgivet efter dette tidspunkt.
44. Det fremgår imidlertid af sagen, at Gregorio My indgav sin anmodning om førtidspension den 20. oktober 2000, dvs. halvandet år før loven af 10. februar 2003 trådte i kraft.
45. ONP nævnte under retsmødet, at der fandtes en administrativ praksis, hvorefter de nye bestemmelser også kunne anvendes på anmodninger, der var indgivet før den 1. januar 2002, såfremt der på dette tidspunkt ikke var taget endelig stilling til disse anmodninger.
46. Sådanne generelle indvendinger kan dog efter min opfattelse ikke anses for tilstrækkelige til at tilsidesætte entydige bestemmelser i den pågældende lov.
47. Jeg mener derfor ikke, at Domstolen kan fastslå med sikkerhed, om nævnte lov faktisk finder anvendelse i den foreliggende sag, og om den som følge heraf gør det muligt at afgøre tvisten i hovedsagen. De oplysninger, der er fremlagt, peger snarere i den modsatte retning.
48. Jeg foreslår i betragtning heraf, at Domstolen forkaster ONP’s formalitetsindsigelse.
49. c) Jeg vil slutte med at gennemgå Kommissionens formalitetsindsigelse.
50. Kommissionen har kort fortalt gjort gældende, at Domstolen kun behøver at tage stilling til det præjudicielle spørgsmåls tredje led, som vedrører spørgsmålet om, hvorvidt en lovgivning, hvorefter der ved tildelingen af en førtidspension ikke kan tages hensyn til de år, hvor en fællesskabsborger har været ansat ved EU-institutionerne, er forenelig med fællesskabsretten.
51. Det er således Kommissionens opfattelse, at det præjudicielle spørgsmåls to første led ikke har nogen forbindelse med hovedsagen og derfor er uden betydning for den forelæggende rets afgørelse af den sag, der verserer for den.
52. Jeg mener, at Kommissionens indsigelse er begrundet og bør tages til følge.
53. Det fremgår af Domstolens praksis (9), at den præjudicielle forelæggelsesprocedure har til formål at give den nationale ret de svar, som den behøver for at kunne afgøre den sag, der verserer for den. Formålet med det samarbejde, der finder sted i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse, er med andre ord ikke, at Domstolen skal afgive responsum, men at den skal bidrage til løsningen af en konkret verserende retstvist (10).
54. Men som jeg allerede har fastslået, har Gregorio My i forbindelse med hovedsagen slet ikke anmodet om at få de pensionsrettigheder, han erhvervede under sin ansættelse ved Rådet, overført fra Fællesskabets ordning til den belgiske pensionsordning. Han har udelukkende anmodet om at få tildelt en førtidspension og anfægtet ONP’s afgørelse om ikke at tage hensyn til de 27 år, hvor han arbejdede som tjenestemand ved Rådet, ved beregningen af det ansættelsesforløb på 35 kalenderår, som i henhold til artikel 4, stk. 2, i kongelig anordning af 23. december 1996 er en forudsætning for tildeling af nævnte førtidspension.
55. Det følger heraf, at hovedsagen kun vedrører spørgsmålet om, hvorvidt de belgiske myndigheder er forpligtet til at sammenlægge de beskæftigelsesperioder, som Gregorio My har tilbagelagt under den belgiske ordning, med dem, han har tilbagelagt under fællesskabsinstitutionernes pensionsordning.
56. Ud fra disse betragtninger mener jeg, at det udelukkende er spørgsmålets tredje led, der har reel betydning for hovedsagen, og at Domstolen kun ved at besvare denne del af det præjudicielle spørgsmål kan forsyne den nationale ret med de oplysninger, der reelt kræves for at afgøre den tvist, som verserer for denne ret.
57. Jeg mener på den baggrund, at Domstolen ikke skal besvare det præjudicielle spørgsmåls to første led.
Det præjudicielle spørgsmåls tredje led
58. Jeg vil derfor nøjes med at behandle denne del af det præjudicielle spørgsmål, idet jeg først tager udgangspunkt i forelæggelsesafgørelsen og dernæst kommer med en række præciseringer hertil.
59. I denne forbindelse er det vigtigt at påpege, at Kommissionen med rette har anført, at spørgsmålet bør uddybes nærmere.
60. Det fremgår således af forelæggelsesafgørelsen, at den forelæggende ret er usikker på, om artikel 4, stk. 2, i den kongelige anordning af 23. december 1996 er forenelig med visse bestemmelser i fællesskabsretten. Den har i den forbindelse nævnt artikel 2 EF, 3 EF, 17 EF, 18 EF, 39 EF, 40 EF, 42 EF og 283 EF samt artikel 7 i forordning nr. 1612/68.
61. Bortset fra artikel 39 EF og artikel 7 i forordning nr. 1612/68 mener jeg ikke, at disse bestemmelser har betydning for denne sag.
62. Hvad angår artikel 2 EF og 3 EF fremgår det som bekendt af Domstolens faste praksis (11), at disse bestemmelser ikke udgør et komplet materielt regelsæt, men blot fastsætter generelle mål, som Fællesskabet og medlemsstaterne skal forfølge. Disse artikler kan derfor højst påberåbes i fortolkningsøjemed i kombination med de øvrige traktatbestemmelser, der fører deres indhold ud i livet (12).
63. Artikel 40 EF og 42 EF udgør heller ikke et materielt regelsæt. Disse artikler tjener udelukkende som retsgrundlag for Rådets vedtagelse af de foranstaltninger, der er nødvendige for gennemførelsen af arbejdskraftens frie bevægelighed som omhandlet i artikel 39 EF. Det samme gælder for artikel 283 EF, der blot bemyndiger Rådet til at udfærdige »vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og ansættelsesvilkårene for disse Fællesskabers øvrige ansatte«.
64. Hvad endelig angår artikel 18 EF bestemmes det som bekendt heri, at enhver unionsborger i almindelighed har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område. Ifølge Domstolens faste praksis finder denne artikel imidlertid kun anvendelse på forhold, der ganske vist falder ind under traktatens materielle og personelle anvendelsesområde, men for hvilke traktaten ikke indeholder særlige bestemmelser om den frie bevægelighed (13). Eftersom den foreliggende sag er omfattet af artikel 39 EF, der netop regulerer arbejdskraftens frie bevægelighed, er det denne artikel, der er relevant her, og ikke artikel 18 EF. Det samme gælder for artikel 17 EF.
65. Blandt de forskellige bestemmelser, som den forelæggende ret har henvist til, er det i virkeligheden kun artikel 39 EF, der har betydning for sagen – hvis der som nævnt tages udgangspunkt i forelæggelsesafgørelsen. Det står nemlig fast, at Gregorio My, der er italiensk statsborger, flyttede til en anden medlemsstat (Belgien), hvor han arbejdede som lønmodtager, først i forskellige belgiske virksomheder og derefter ved Rådet for Den Europæiske Union.
66. Det skal imidlertid også undersøges, om forordning nr. 1408/71, som Kommissionen er inde på, kan lægges til grund for besvarelsen af det præjudicielle spørgsmål. Selv om den forelæggende ret ikke har påberåbt sig denne forordning, kunne den i princippet have betydning for sagen, fordi den netop omhandler det princip om sammenlægning af bidragsperioder, der er fastlagt i artikel 42 EF.
67. Jeg mener dog ikke, at denne forordning finder anvendelse her.
68. Det er for det første uklart, om forordningen, indtil den for nylig blev ændret ved forordning nr. 883/2004 af 29. april 2004, fandt anvendelse på førtidspension. Det var nemlig først som følge af vedtagelsen af de ændrede bestemmelser, at »efterløn« udtrykkeligt blev omfattet af forordningens materielle anvendelsesområde (artikel 4) (14).
69. For det andet er det personelle anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71 som nævnt (jf. ovenfor, punkt 7) under alle omstændigheder begrænset til »arbejdstagere, som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og som er statsborgere i en af disse stater […]«.
70. Domstolen fastslog imidlertid i Ferlini-dommen, at »tjenestemænd ved De Europæiske Fællesskaber og medlemmerne af deres familie […] ikke [kan] anses for arbejdstagere i forordning nr. 1408/71’s forstand. De er nemlig ikke omfattet af nogen national lovgivning vedrørende social sikring, således som det kræves efter artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1408/71« (15).
71. I dommen gjorde Domstolen imidlertid opmærksom på, at tjenestemænd ved Fællesskaberne er vandrende arbejdstagere, idet »en fællesskabsborger, som arbejder i en anden medlemsstat end hjemstaten, nemlig ikke [mister] sin egenskab af arbejdstager i den i […] artikel [39, stk. 1, EF] forudsatte betydning, fordi han beklæder en stilling i en international organisation, selv hvis betingelserne for hans indrejse og hans ophold i beskæftigelseslandet særligt er reguleret af en international konvention« (16).
72. Ud fra disse betragtninger har Kommissionen ret i, at Gregorio My, selv om han ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1408/71, alligevel falder ind under den vide definition af begrebet arbejdstager i artikel 39 EF.
73. I lyset af alle disse forhold mener jeg derfor, at det præjudicielle spørgsmål kan præciseres således, at det drejer sig om at afgøre, om artikel 39 EF og artikel 7 i forordning nr. 1612/68 er til hinder for en national lovgivning, hvorefter der ved beregningen af den beskæftigelsesperiode, der kræves for, at en arbejdstager har ret til førtidspension i henhold til denne lovgivning, ikke kan tages hensyn til de år, hvor han har været ansat ved en EU-institution (17).
Besvarelsen af det præjudicielle spørgsmål
74. Kommissionen og Gregorio My er de eneste, der har besvaret dette spørgsmål – i begge tilfælde bekræftende. Den nederlandske og græske regering har kun udtalt sig om det præjudicielle spørgsmåls to første led, der som tidligere anført (punkt 56 og 57) er uden betydning for hovedsagen.
75. Jeg vil indledningsvis gøre opmærksom på, at ifølge Domstolens faste praksis skal alle traktatens bestemmelser vedrørende den frie bevægelighed for personer gøre det lettere for fællesskabsborgerne at udøve erhvervsmæssig beskæftigelse af enhver art på hele Fællesskabets område, og at disse bestemmelser indeholder et forbud mod foranstaltninger, som kan skade disse borgere, såfremt de ønsker at udøve en erhvervsmæssig beskæftigelse på en anden medlemsstats område (18).
76. Det følger heraf, at artikel 39 EF ikke blot forbyder direkte eller indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, men også »nationale bestemmelser, som – uanset om de finder anvendelse uafhængigt af de pågældende arbejdstageres nationalitet – medfører hindringer for deres frie bevægelighed« (19).
77. I denne sag er det efter min mening klart, at en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede finder anvendelse uafhængigt af arbejdstagerens nationalitet. Den pågældende lovgivning stiller nemlig ikke udenlandske arbejdstagere ringere end arbejdstagere, der er belgiske statsborgere, eftersom de sidstnævnte arbejdstagere heller ikke kan få anerkendt de år, hvor de har arbejdet i fællesskabsinstitutionernes tjeneste, i forbindelse med tilkendelse af førtidspension.
78. Der kan efter min opfattelse heller ikke herske tvivl om, at selv om den omtvistede lovgivning ikke resulterer i nogen form for direkte eller indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, kan den udgøre en hindring eller restriktion og dermed afholde personer fra at udøve en erhvervsmæssig beskæftigelse ved en fællesskabsinstitution.
79. Denne lovgivning er nemlig årsag til, at Gregorio My og alle andre fællesskabsansatte, der befinder sig i en tilsvarende situation, stilles ugunstigt, eftersom de alene ved at acceptere en ansættelse ved en af EU’s institutioner mister muligheden for at modtage en pensionsydelse, som de ellers ville have været berettiget til. Det kan naturligvis få direkte betydning for, om disse arbejdstagere vælger at lade sig ansætte ved en fællesskabsinstitution, ligesom det kan afholde en tjenestemand ved disse institutioner fra at forlade sin stilling for at arbejde hos en belgisk arbejdsgiver.
80. Der er med andre ord tale om omstændigheder svarende til dem, som Domstolen uden tøven har betegnet som stridende mod arbejdskraftens frie bevægelighed, fordi en national lovgivning ikke gjorde det muligt at tage hensyn til de år, hvor en arbejdstager fra Fællesskabet havde været beskæftiget i en anden medlemsstat (20). I den foreliggende sag består der som beskrevet en lignende hindring for arbejdstagerens valg af beskæftigelse.
81. Der er dog to væsentlige forskelle i forhold til de sager, der normalt forelægges for Domstolen på dette område.
82. Den første forskel, der ikke er særlig afgørende, består i, at der som nævnt ikke er tale om forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, eftersom den pågældende pension i Belgien nægtes alle fællesskabsborgere, blot fordi de også har arbejdet for fællesskabsinstitutionerne.
83. Den anden forskel, der er mere væsentlig og til dels er knyttet til den første, består i, at de omhandlede tilfælde ikke nødvendigvis indeholder grænseoverskridende elementer. Fællesskabsinstitutionerne er nemlig ikke medlemsstater, og man behøver ikke nødvendigvis at krydse en landegrænse for at blive ansat ved dem. I den foreliggende sag er det netop ikke sikkert, at Gregorio My har krydset en sådan grænse, for han boede og arbejdede allerede i Belgien, inden han blev ansat ved Rådet for Den Europæiske Union.
84. Kommissionen har heroverfor med henvisning til Domstolens praksis (21) anført, at der i disse tilfælde kunne være tale om forskelsbehandling med hensyn til udøvelsen af retten til fri bevægelighed i andre medlemsstater. Artikel 39 EF skal nemlig som følge af sine målsætninger og den kendsgerning, at den sikrer en grundlæggende frihed, fortolkes således, at den forbyder medlemsstaterne at forskelsbehandle en fællesskabsborger, der som i den foreliggende sag har udøvet en erhvervsmæssig beskæftigelse i Belgien og dernæst arbejdet for en fællesskabsinstitution. Efter Kommissionens opfattelse kunne forskelsbehandlingen i sådanne tilfælde undgås ved, at beskæftigelsesperioden i disse institutioners tjeneste sidestilles med den periode, der er tilbagelagt i offentlig tjeneste i Belgien eller i en anden medlemsstat.
85. Det er imidlertid usikkert, om denne løsning er den mest hensigtsmæssige. For det første er der tale om en løsning, der i sig selv virker meget søgt, og som under alle omstændigheder bygger på en fiktion og en sidestilling, der hviler på et spinkelt og tvivlsomt grundlag. For det andet er det ikke klart, om denne løsning også omfatter statsborgere fra den berørte medlemsstat (og arbejdstagere, der i denne sammenhæng sidestilles hermed). Hvis det ikke er tilfældet, kan jeg nemlig ikke se, hvorfor man for at undgå en urimelig restriktion skulle vælge en kunstig løsning, der har til følge, at denne restriktion ikke længere gælder for vandrende arbejdstagere, men fastholdes for belgiske statsborgere eller i hvert fald for arbejdstagere, der bor i denne medlemsstat og har arbejdet for de fællesskabsinstitutioner, der ligger i Belgien.
86. Denne følgevirkning bliver desuden ikke mindre uberettiget og urimelig af, at årsagen til, at der ikke er tale om overskridelse af landegrænser i den foreliggende sag, er den helt »vilkårlige« og »tilfældige« omstændighed, at Gregorio My havde arbejdet for en fællesskabsinstitution i Belgien. Hvis han tilfældigvis havde været ansat på en fællesskabsinstitution, men et andet sted, ville han – uanset at omstændighederne var de samme – ikke have mærket de negative virkninger af den belgiske lovgivning.
87. Det er imidlertid indlysende, at denne indvending går ud over den foreliggende sag. Hvis man nemlig fastholder denne uheldige tilgangsvinkel, risikerer det at føre til resultater, der er både diskriminerende og paradoksale. Det vil eksempelvis betyde, at en belgisk statsborger, der arbejder ved Europa-Parlamentets kontor i Luxembourg, som vandrende arbejdstager vil være omfattet af artikel 39 EF og dermed ikke være berørt af den omhandlede belgiske lovgivning, hvorimod det modsatte vil være tilfældet, hvis han rent tilfældigt blev ansat ved samme institution, men med tjenestested i Bruxelles. Endnu mere kompliceret ville det blive, hvis den samme person, som det sker af og til, måtte skifte mellem det ene og det andet tjenestested. Hertil kommer, at han ikke har valgt sit tjenestested ud fra, hvilken medlemsstat institutionen er beliggende i, men af hensyn til sin karriere ved denne institution.
88. Det er nemlig et kendt faktum, at en person, der beslutter sig for at søge ansættelse ved fællesskabsinstitutionerne, almindeligvis ikke gør det for at kunne bosætte sig i Belgien eller Luxembourg. Det er som oftest en sekundær og tilfældig følge af dette valg, som skyldes den (i denne henseende også »tilfældige«) omstændighed, at institutionerne (eller mange institutioner) ligger i disse lande. Institutionerne kunne ligeså vel have ligget et andet sted, uden at det ville have betydning for, om EU-tjenestemanden blev betragtet som vandrende arbejdstager i relation til den foreliggende sag.
89. Det, der er afgørende i den foreliggende sag (og i lignende situationer), er således ikke arbejdstagerens nationalitet eller tjenestested, men hvilken typeorgan han arbejder for. Den her omhandlede restriktion har med andre ord ingen (eller kun i visse tilfælde og kun indirekte) betydning for arbejdstagerens bevægelighed. Den rammer til gengæld den omstændighed, at arbejdstageren har været ansat ved fællesskabsinstitutionerne – uafhængigt af den pågældendes nationalitet eller oprindelige bopæl.
90. Men det betyder i så fald, at sagen i virkeligheden ikke drejer sig om anvendelsen af artikel 39 EF og problematikken om arbejdskraftens bevægelighed. Eller også drejer sagen sig på en helt speciel måde om disse forhold i den forstand, at de grænser, som arbejdstageren krydser i disse tilfælde, ikke er »fysiske grænser«, men »retlige grænser«, der er fastsat og defineret på grundlag af fællesskabsinstitutionernes særlige status og retsorden og i den konkrete sag ikke mindst det særlige ansættelsesforhold, der gør sig gældende her. Der er med Domstolens ord tale om et ansættelsesforhold, som involverer »en international organisation« og er underlagt betingelser, der er »reguleret af en international konvention« (jf. Ferlini-dommen, præmis 42 ff.), og som bygger på de særlige ansættelsesvilkår for dens ansatte og især på medlemsstaternes forpligtelse til ikke at bringe organisationens interesser i fare og til at træffe alle de foranstaltninger, der er egnede til at sikre den fulde gennemførelse af dens opgaver (artikel 10 EF).
91. Kun i den forstand kan man sige, at Gregorio Mys situation ikke er anderledes end situationen for en arbejdstager, der forlader sin stilling for at udøve en erhvervsmæssig beskæftigelse i en anden medlemsstat. Selv om Gregorio My ikke har krydset en fysisk grænse inden for EU for at kunne arbejde ved Rådet, har han nemlig krydset en »retlig grænse«, idet han er overgået fra en national retsorden til en anden retsorden, der er internationalt anerkendt.
92. Domstolen har i øvrigt udtrykkeligt bekræftet, at Fællesskabets ordning og ansættelsesvilkårene for dets ansatte indtager en sådan særstilling. Den har således med henvisning til artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten for tjenestemænd ved De Europæiske Fællesskaber (jf. ovenfor, punkt 8) præciseret, at kontinuiteten mellem de nationale pensionsordninger og Fællesskabets ordning »har til formål at lette nationalt, offentligt eller privat ansattes overgang til fællesskabsadministrationen og således sikre Fællesskaberne de bedste muligheder for at ansætte kvalificeret personale, der allerede har en passende faglig erfaring« (22).
93. På dette grundlag kendte Domstolen i samme dom den situation ulovlig, idet den fastslog, at den sagsøgte regerings nægtelse af at tillade overførsel af pensionsrettigheder, mens andre medlemsstater gjorde det, »bryder ligheden mellem fællesskabstjenestemænd fra andre medlemslande og tjenestemænd fra Belgien, idet der herved indføres en forskelsbehandling til skade for de sidstnævnte. Denne nægtelse kan ligeledes gøre det vanskeligere for Fællesskabet at ansætte belgiske tjenestemænd med en vis anciennitet, da en sådan overgang fra national tjeneste til fællesskabstjeneste ville medføre, at de blev berøvet de pensionsrettigheder, som de ville have, såfremt de ikke havde accepteret at indtræde i Fællesskabets tjeneste« (præmis 19).
94. Disse bemærkninger passer godt på den foreliggende sag, eftersom den omtvistede nationale lovgivning som nævnt både medfører en forskelsbehandling af arbejdstagere, der stammer fra (eller bor i) Belgien, og en restriktion, der kan afholde personer fra at overgå til fællesskabsadministrationen.
95. I den nævnte dom var de pågældende pensionsydelser ganske vist udtrykkeligt foreskrevet i tjenestemandsvedtægten, hvilket ikke er tilfældet her. Jeg mener dog, at beskyttelsen af de ydelser, der er tale om i den foreliggende sag, bygger på den samme grundtanke som den nævnte dom, eftersom det under alle omstændigheder handler om at sikre kontinuiteten i tjenestemændenes sociale rettigheder i begge retninger, nemlig både i forholdet mellem medlemsstaten og Fællesskabet og omvendt.
96. Det følger heraf, at bestemmelser som de omtvistede strider mod lighedsprincippet og princippet om kontinuitet i de retsforhold, der ligger til grund for vedtægten for EU-tjenestemænd, og, generelt, mod det princip, der er fastsat i artikel 10 EF, for så vidt som medlemsstaterne, hvilket Kommissionen også har gjort opmærksom på, har pligt til at træffe alle nødvendige og hensigtsmæssige foranstaltninger for fuldt ud at sikre, at vedtægten gennemføres, og samtidig undgå at skade Fællesskabets interesser og bringe virkeliggørelsen af dets målsætninger i fare.
97. Jeg mener sammenfattende, at artikel 10 EF og vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, hvorefter der ved tildelingen af førtidspension ikke kan tages hensyn til de år, hvor en fællesskabsborger har været ansat i en fællesskabsinstitutions tjeneste.
V – Forslag til afgørelse
98. Jeg foreslår derfor, at Domstolen besvarer det spørgsmål, Tribunal du travail de Bruxelles har stillet, således:
»Artikel 10 EF og vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, hvorefter der ved tildelingen af førtidspension ikke kan tages hensyn til de år, hvor en fællesskabsborger har været ansat i en fællesskabsinstitutions tjeneste.«
1 – Originalsprog: italiensk.
2 – EFT 1968 II, s. 467.
3 – EFT L 209, s. 1. Det skal understreges, at bestemmelserne i forordning nr. 1408/71 ved Rådets forordning (EF) nr. 859/2003 af 14.5.2003 (EUT L 124, s. 1) blev udvidet til at omfatte tredjelandsstatsborgere, der ikke allerede er dækket af disse bestemmelser udelukkende på grund af deres nationalitet. Forordning nr. 1408/71 blev for nylig erstattet af Rådets og Europa-Parlamentets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29.4.2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (EUT L 166, s. 1).
4 – Domstolens oversættelse.
5 – Domstolens oversættelse.
6 – Dom af 11.4.2000, forenede sager C-51/96 og C-191/97, Deliège, Sml. I, s. 2549, præmis 31-33. Jf. også dom af 26.1.1993, forenede sager C-320/90 – C-322/90, Telemarsicabruzzo m.fl., Sml. I, s. 393, præmis 6, kendelse af 23.3.1995, sag C-458/93, Saddik, Sml. I, s. 511, og dom af 21.9.1999, sag C-67/96, Albany, Sml. I, s. 5751, præmis 39.
7 – Deliège-dommen, præmis 31.
8 – Dom af 21.9.1999, forenede sager C-115/97 – C-117/97, Brentjens’ Handelsonderneming, Sml. I, s. 6025, præmis 42 og 43, og Albany-dommen, præmis 34 og 35.
9 – Dom af 19.2.2002, sag C-35/99, Arduino, Sml. I, s. 1529, præmis 25, og af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, præmis 61.
10 – Dom af 12.3.1998, sag C-314/96, Djabali, Sml. I, s. 1149, præmis 17-20, og af 17.5.2001, sag C-340/99, TNT Traco, Sml. I, s. 4109, præmis 30 og 31.
11 – Jf. dom af 29.11.1987, sag 126/86, Giménez Zaera, Sml. s. 3697, præmis 11, af 24.1.1991, sag C-339/89, Alsthom, Sml. I, s. 107, præmis 8 og 9, og af 11.3.1992, forenede sager C-78/90 – C-83/90, Compagnie commerciale de l’Ouest m.fl., Sml. I, s. 1847, præmis 17 og 18.
12 – Dom af 21.9.1999, sag C-378/97, Wijsenbeek, Sml. I, s. 6207, og af 3.10.2000, sag C-9/99, Échirolles Distribution, Sml. I, s. 8207.
13 – Dom af 26.11.2002, sag C-100/01, Oteiza Olazabal, Sml. I, s. 10981.
14 – Jf. også dom af 5.7.1983, sag 171/82, Valentini, Sml. s. 2157, præmis 16-18, hvoraf det fremgår, at ydelser som de foreliggende ikke er omfattet af forordning nr. 1408/71, for så vidt som de adskiller sig fra den alderspension, der er omfattet af den nævnte forordning.
15 – Dom af 3.10.2000, sag C-411/98, Sml. I, s. 8081, præmis 41.
16 – Ferlini-dommen, præmis 42. Jf. også dom af 15.3.1989, forenede sager 389/87 og 390/87, Echternach og Moritz, Sml. s. 723, præmis 11, af 27.5.1993, sag C-310/91, Schmid, Sml. I, s. 3011, præmis 20. Jf. i samme retning – dvs. at principperne i artikel 39 EF også finder anvendelse på arbejdstagere, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1408/71 – dom af 22.11.1995, sag C-443/93, Vougioukas, Sml. I, s. 4033, præmis 39-41.
17 – Jeg vil minde om, at den her omhandlede sag ikke er den eneste af sin art. Det spørgsmål, jeg netop har formuleret, svarer nemlig i store træk til de spørgsmål, der er stillet i to aktuelle sager, som stadig verserer for Domstolen (sag C-137/04 og C-185/04, der begge drejer sig om manglende tildeling fra Sveriges side af visse sociale ydelser til EU-tjenestemænd).
18 – Jf. dom af 7.7.1988, sag 143/87, Stanton, Sml. s. 3877, og Bosman-dommen.
19 – Dom af 27.1.2000, sag C-190/98, Graf, Sml. I, s. 493, præmis 18.
20 – Jeg vil i den forbindelse nøjes med at henvise til Vougioukas-sagen, som Kommissionen også har citeret. I denne sag havde de græske myndigheder nægtet at tilkende en græsk statsborger pension i Grækenland, fordi de ikke ville tage hensyn til de perioder, hvor Vougioukas havde arbejdet på offentlige hospitaler i Tyskland. Domstolen bemærkede i sin dom, at dette var i strid med artikel 39 EF, eftersom formålet med denne bestemmelse »ikke [ville] nås, såfremt arbejdstagere, som har gjort brug af deres ret til fri bevægelighed, skulle miste de sociale fordele, som sikres dem ved en medlemsstats lovgivning. Dette ville kunne afholde EF-arbejdstagere fra at udøve deres ret til fri bevægelighed, hvilket vil være en hindring for at virkeliggøre dette princip«. Domstolen bemærkede videre, at den omhandlede græske lovgivning bestemte, at beskæftigelsesperioder, der var tilbagelagt ved andre medlemsstaters offentlige hospitaler, ikke kunne anerkendes som pensionsgivende, hvilket skabte »en forskelsbehandling mellem de arbejdstagere, som ikke har udøvet deres ret til fri bevægelighed, og de vandrende arbejdstagere, til skade for de sidstnævnte« (Vougioukas-dommen, præmis 39-41).
21 – Jf. navnlig dom af 30.1.1997, forenede sager C-4/95 og C-5/95, Stöber og Piosa Pereira, Sml. I, s. 511, præmis 38.
22 – Dom af 20.10.1981, sag 137/80, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 2393, præmis 11. Jf. også Rettens dom af 15.12.1998, sag T-233/97, Bang-Hansen mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A, s. 625, og II, s. 1889, præmis 30.