FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
fremsat den 8. juli 2004(1)

Sag C-117/03

Società Italiana Dragaggi SpA m.fl.
mod
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti m.fl.
og
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Consiglio di Stato)

»Direktiv 92/43/EØF – bevaring af naturtyper – vilde dyr og planter – foreslåede lokaliteter af fællesskabsbetydning«

I – Indledning

1. Domstolen skal i denne sag tage stilling til, hvorvidt artikel 6 i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (2) (herefter »habitatdirektivet«) finder anvendelse. De italienske myndigheder har annulleret en procedure for indgåelse af en offentlig kontrakt om opmudringsarbejde i en havn, fordi den planlagte oplagringsplads for opgravet mudder lå inden for et område, som Italien havde foreslået Kommissionen som bevaringsområde i henhold til habitatdirektivet. Det er omtvistet, om de italienske myndigheder i denne forbindelse kunne påberåbe sig habitatdirektivets artikel 6, selv om den i direktivet fastlagte procedure til udpegelse af en lokalitet endnu ikke var afsluttet.

II – Retsforskrifter

A – Fællesskabsbestemmelser

2. I overensstemmelse med EF-traktatens artikel 191, stk. 2, trådte habitatdirektivet i kraft den 10. juni 1992 (3) efter at være blevet meddelt medlemsstaterne. Habitatdirektivets artikel 3, stk. 1, bestemmer, at der skal oprettes et sammenhængende europæisk økologisk net af særlige bevaringsområder under betegnelsen Natura 2000. Natura 2000 består dels af de særligt beskyttede områder i henhold til Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (4) (herefter »fugledirektivet«), dels af lokaliteter af fællesskabsbetydning, som udpeges i overensstemmelse med habitatdirektivets artikel 4 i og bilag III hertil.

3. I lokaliteterne af fællesskabsbetydning findes der bestemte naturtyper og arter, som er opført i habitatdirektivets bilag I og II. En del af disse naturtyper og arter anses for prioriterede, idet Fællesskabet har et særligt ansvar for deres bevaring i kraft af deres udbredelse inden for Fællesskabets område.

4. Ifølge den i habitatdirektivets artikel 4 fastsatte procedure skulle medlemsstaterne først inden for en frist på tre år – dvs. før den 10. maj 1995 – og på grundlag af de videnskabelige kriterier i bilag III (etape 1) foreslå de lokaliteter, som på grundlag af forekomsten af naturtyper og arter, som nævnt i bilag I og II, kan komme i betragtning som en del af Natura 2000. Derefter skulle Kommissionen inden for yderligere tre år – dvs. før den. 10. maj 1998 – på grundlag af disse forslag og i henhold til kriterierne i bilag III (etape 2), oprette en fællesskabsliste over lokaliteter af fællesskabsbetydning, som skal indgå i Natura 2000.

5. De relevante dele af habitatdirektivets artikel 4 har følgende ordlyd:

»1. På grundlag af kriterierne i bilag III (etape 1) og de relevante videnskabelige oplysninger foreslår hver medlemsstat en liste over lokaliteter, og det oplyses, hvilke naturtyper efter bilag I og hvilke naturligt hjemmehørende arter efter bilag II der findes på disse lokaliteter […]

Listen sendes til Kommissionen inden tre år efter direktivets meddelelse sammen med oplysninger om hver lokalitet […]

2. På grundlag af kriterierne i bilag III (etape 2) og for hvert af de fem biogeografiske områder, der er nævnt i artikel 1, litra c), nr. iii), og for hele det område, der er nævnt i artikel 2, stk. 1, opstiller Kommissionen i forståelse med hver af medlemsstaterne og på grundlag af medlemsstaternes lister et udkast til en liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning, hvoraf det fremgår, på hvilke lokaliteter der findes en eller flere prioriterede naturtyper, eller hvor der lever en eller flere prioriterede arter.

De medlemsstater, hvis lokaliteter med en eller flere prioriterede naturtyper og en eller flere prioriterede arter i udstrækning udgør mere end 5% af deres område, kan i forståelse med Kommissionen anmode om, at kriterierne i bilag III (etape 2) anvendes mere smidigt ved udvælgelse af alle lokaliteter af fællesskabsbetydning på deres område.

Den liste over lokaliteter, der er udvalgt som lokaliteter af fællesskabsbetydning, og som viser lokaliteter med en eller flere prioriterede naturtyper eller en eller flere prioriterede arter, vedtages af Kommissionen efter fremgangsmåden i artikel 21.

3. Den i stk. 2 nævnte liste opstilles inden seks år efter direktivets meddelelse.

4. […]

5. Så snart en lokalitet er opført på listen i stk. 2, tredje afsnit, er den omfattet af artikel 6, stk. 2, 3 og 4.«

6. Til vurdering af fællesskabsbetydningen af de lokaliteter, der er opført på de nationale lister, bestemmer bilag III (etape 2) følgende:

»1. Samtlige af medlemsstaterne i etape 1 udpegede lokaliteter, hvor der findes prioriterede naturtyper og/eller prioriterede arter, betragtes som lokaliteter af fællesskabsbetydning.

2. Ved vurderingen af betydningen for Fællesskabet af de øvrige lokaliteter på de nationale lister, dvs. af hvorvidt de bidrager til at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for en naturtype i bilag I eller en art i bilag II og/eller til sammenhængen i Natura 2000, tages der hensyn til følgende kriterier:

a): lokalitetens relative værdi på nationalt plan

b): lokalitetens geografiske placering i forhold til migrationsvejene for arter i bilag II samt til dens eventuelle tilhørsforhold til et sammenhængende økosystem, der er beliggende på begge sider af en eller flere af Fællesskabets indre grænser

c): lokalitetens samlede areal

d): antallet af naturtyper i bilag I og arter i bilag II, der findes på lokaliteten

e): lokalitetens samlede økologiske værdi for de pågældende biogeografiske områder og/eller for hele det i artikel 2 nævnte område både for så vidt angår det karakteristiske eller unikke aspekt af elementerne heri og deres sammensætning.«

7. Bestemmelserne i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, som der henvises til i artikel 4, stk. 5, fastsætter ordningen til beskyttelse af lokaliteter af fællesskabsbetydning. I henhold til artikel 6, stk. 2, træffer medlemsstaterne passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger. Samme artikels stk. 3 og 4 regulerer godkendelsen af planer og projekter. Hvis disse planer eller projekter kan påvirke en sådan lokalitet af fællesskabsbetydning væsentligt, vurderes deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. Viser denne vurdering sig at være negativ, kan godkendelsen kun ske i henhold til stk. 4. Ifølge denne bestemmelse kan en plan eller et projekt gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, hvis ikke der findes nogen alternativ løsning, og medlemsstaten skal herefter træffe alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes.

B – De nationale bestemmelser

8. Italien har gennemført habitatdirektivet ved præsidentdekret nr. 357 af 8. september 1997. Ifølge den forelæggende rets oplysninger drejer det sig i det væsentlige om en loyal gennemførelse af direktivet (5) , der næsten følger direktivet ordret med den undtagelse, at proceduren for konsekvensbedømmelsen i artikel 5 i præsidentdekret nr. 357 er begrænset til projekter, som er omfattet af en statslig og regional miljøkonsekvensvurdering, hvis grænseværdierne, som begrænser anvendelsen af miljøkonsekvensvurderingen, er overskredet. Artikel 3, stk. 2, i præsidentdekret nr. 357 knytter anvendelsen af bevaringsordningen til Kommissionen for De Europæiske Fællesskabers vedtagelse af listen over lokaliteter.

9. Efter de hændelser, som førte til tvisten i hovedsagen, har Italien ved præsidentdekret nr. 120 af 12. marts 2003 vedtaget bestemmelser om foreslåede lokaliteter af fællesskabsbetydning. Planer og projekter, som vedrører disse lokaliteter, skal også underkastes en konsekvensbedømmelse.

III – De faktiske omstændigheder

10. Italien har foreslået Kommissionen området »Foce del Timavo« (Timavos udmunding) som lokalitet af fællesskabsbetydning. På lokaliteten findes bl.a. prioriterede naturtyper som omhandlet i habitatdirektivets bilag I. Kommissionen har endnu ikke truffet afgørelse om, hvorvidt denne lokalitet skal opføres på listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning i henhold til habitatdirektivets artikel 4, stk. 2. Hidtil har Kommissionen kun vedtaget listerne for det alpine biogeografiske område (6) og det biogeografiske område Makaronesien (7) . Den omtvistede lokalitet befinder sig i det kontinentale biogeografiske område.

11. Den i hovedsagen sagsøgende erhvervsdrivende (herefter »Dragaggi«) deltog som sammenslutning i et udbudt opmudringsarbejde i Monfalcones havn. Af udbudsrapporten fremgår det, at Dragaggi fik tildelt kontrakten. Det var planlagt, at de udtømte sedimenter skulle oplagres på et opspulingsområde inden for lokaliteten »Foce del Timavo«.

12. Det italienske miljøministerium godkendte imidlertid ikke kontrakten. Efterfølgende ophævede det udbuddet med den begrundelse, at det berørte opspulingsområde skulle anses for en lokalitet af fællesskabsbetydning. Oplagringen af opgravet mudder skulle derfor underkastes en konsekvensbedømmelse i præsidentdekret nr. 357’s forstand. Det var udelukket, at projektet kunne godkendes inden for rammerne af denne procedure.

13. Sagsøgeren mener, at ophævelsen af licitationen var retsstridig, eftersom bevaringsordningen for lokaliteter af fællesskabsbetydning først kan finde anvendelse, når Kommissionen har opført en lokalitet på listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning.

14. Consiglio di Stato har herefter forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Skal artikel 4, stk. 5, i direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 fortolkes således, at foranstaltninger i henhold til dette direktivs artikel 6 og navnlig artikel 6, stk. 3, først er bindende for medlemsstaterne, efter at listen over lokaliteter er endeligt godkendt af Fællesskabet i henhold til artikel 21, eller skal der, ud over fastsættelsen af det tidspunkt, hvorfra bevaringsforanstaltninger normalt træder i kraft, sondres mellem konstaterende og retsstiftende angivelser (hvoriblandt de førstnævnte omfatter prioriterede naturtyper), og bør det ikke med henblik på at sikre direktivets effektive virkning, hvis formål er at bevare naturtyperne, antages, at der består en forpligtelse til at underkaste planer og projekter, som kan påvirke lokaliteten væsentligt, såfremt en medlemsstat har udpeget en lokalitet, hvor der findes prioriterede naturtyper eller arter, som værende af fællesskabsbetydning, også før Kommissionen har udarbejdet et udkast til en liste over lokaliteter, eller før denne liste er endeligt vedtaget i henhold til direktivets artikel 21, nemlig i det væsentlige fra tidspunktet for opstillingen af den nationale liste?«

IV – Stillingtagen

15. Consiglio di Stato ønsker i det væsentlige oplyst, om og i givet fald på hvilke betingelser medlemsstaterne skal beskytte mulige områder af fællesskabsbetydning i henhold til habitatdirektivet, før Kommissionen fastsætter listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning. Uanset at habitatdirektivets artikel 4, stk. 5, først bestemmer, at beskyttelsesbestemmelserne i artikel 6, stk. 2-4, finder anvendelse, når Kommissionen har optaget et område på fællesskabslisten over lokaliteter af fællesskabsbetydning, er Regione autonoma del Friuli-Venezia Giulia af den opfattelse, at medlemsstaterne skal beskytte de foreslåede områder, som er prioriterede, allerede inden beskyttelsesbestemmelserne er vedtaget. Den svenske regering har udvidet dette til at omfatte alle foreslåede områder. Kommissionen går et skridt videre, idet den vil anvende beskyttelsesbestemmelserne på alle områder, som i kraft af deres beskaffenhed skal optages på fællesskabslisten.

16. Dragaggi har derimod under påberåbelse af ordlyden af artikel 4, stk. 5, udelukket, at der i medfør af habitatdirektivet er en beskyttelsespligt, så længe Kommissionen endnu ikke har opført lokaliteten på fællesskabslisten. Hvad angår anvendelsen af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, på lokaliteter, der endnu ikke er opført på fællesskabslisten, er den franske regering af samme opfattelse som Dragaggi. Under alle omstændigheder går denne regering ud fra, at medlemsstaterne er forpligtet til at forhindre en forværring af områder, således at direktivets mål ikke for alvor bringes i fare.

A – Om den umiddelbare anvendelighed af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4

17. Hvis bestemmelserne i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, allerede inden vedtagelsen af fællesskabslisten havde været umiddelbart anvendelige i forhold til områder af fællesskabsbetydning, ville Italien have været forpligtet til at beskytte lokaliteten »Foce del Timavo«. Direktivbestemmelser, som ikke eller ikke fuldt ud er blevet gennemført, er i hovedreglen umiddelbart anvendelige efter udløbet af fristen til gennemførelse heraf, hvis og i det omfang de heraf omfattede forpligtelser ud fra et indholdsmæssigt synspunkt fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise (8) . Habitatdirektivet skulle have været gennemført den 10. juni 1994.

18. Anvendelsen af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, på lokaliteter af fællesskabsbetydning er dog – som også Dragaggi og den franske regering har understreget – i henhold til artikel 4, stk. 5, knyttet til den betingelse, at Kommissionen har opført den pågældende lokalitet på fællesskabslisten. Denne betingelse taler imod, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, er umiddelbart anvendelig. En umiddelbar anvendelse af denne bestemmelse ville på utilbørlig vis foregribe Kommissionens udvælgelse. Som Dragaggi har gjort gældende, er det i princippet kun Kommissionen, der i henhold til habitatdirektivets artikel 4, stk. 2, sammenholdt med bilag III (etape 2), endegyldigt kan vurdere, om en lokalitet skal opføres på fællesskabslisten, idet alene Kommissionen har overblik over medlemsstaternes samlede område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse (9) . Når Kommissionen vedtager fællesskabslisten, skal den nemlig underkaste medlemsstaternes forslag til lokaliteter en kompleks videnskabelig vurdering i forhold til andre lokaliteter. Hvad angår områder, der ikke har prioriterede naturtyper eller prioriterede arter, følger dette allerede af bilag III (etape 2), nr. 2.

19. Prioriterede områder, der er blevet foreslået, betragtes nemlig i henhold til habitatdirektivets bilag III (etape 2), nr. 1, automatisk som lokaliteter af fællesskabsbetydning. Denne automatik er dog ikke længere sikret, hvis betingelserne i habitatdirektivets artikel 4, stk. 2, andet afsnit, er opfyldt. Efter denne bestemmelse kan de medlemsstater, hvis lokaliteter med en eller flere prioriterede naturtyper og en eller flere prioriterede arter i udstrækning udgør mere end 5% af deres område, i forståelse med Kommissionen anmode om, at kriterierne i bilag III (etape 2) anvendes mere smidigt ved udvælgelse af alle lokaliteter af fællesskabsbetydning på deres område. Denne smidige anvendelse burde også omfatte prioriterede områder, eftersom kriterierne for udvælgelse af andre lokaliteter i forvejen sikrer tilstrækkelig mulighed for en smidig anvendelse.

20. Kommissionens argument om, at fællesskabslisten ikke var endeligt vedtaget, fordi medlemsstaterne ikke havde indsendt tilstrækkeligt med forslag, taler i denne forbindelse ikke til fordel for at anvende habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, men imod en sådan anvendelse. Hvis betingelserne for en smidig anvendelse foreligger, kan tvivlstilfælde nemlig først vurderes, når alle den pågældende medlemsstats forslag foreligger.

21. Den af Regione autonoma del Friuli-Venezia Giulia, den svenske regering og Kommissionen dragne analogislutning til retspraksis vedrørende fuglebeskyttelsesområder, der ikke er blevet udlagt, er fejlagtig. I forhold til sådanne områder har Domstolen fastslået, at områder, som skulle have været udlagt som særligt beskyttede områder, men som ikke er blevet udlagt, skal beskyttes efter fugledirektivets artikel 4, stk. 4 (10) . Mod denne argumentation har Dragaggi og den franske regering med rette indvendt, at fuglebeskyttelsesområder alene udlægges af medlemsstaterne, mens lokaliteter af fællesskabsbetydning kun foreslås af medlemsstaterne, men udvælges af Kommissionen.

22. Habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, er således ikke umiddelbart anvendelig.

B – Om et foreløbigt forbud mod forringelser

23. Medlemsstaternes og Kommissionens forsømmelser i forbindelse med gennemførelsen må dog ikke føre til, at den med direktivet tilstræbte beskyttelse forfejler. Af det almindelige princip »nemini licet venire contra factum proprium« og af princippet om loyalt samarbejde følger i det mindste et foreløbigt forbud mod forringelser.

1. Retsgrundlaget for det foreløbige forbud mod forringelser

24. Som den svenske regering og Regione autonoma del Friuli-Venezia Giulia har fremhævet, ville det være inkonsekvent, hvis medlemsstaterne på den ene side foreslog områder til Natura 2000 og på den anden side begrænsede de egenskaber, som var bestemmende for områdernes optagelse i dette net (11) . En sådan handlemåde ville være uforenelig med princippet »nemini licet venire contra factum proprium«.

25. Princippet »nemini licet venire contra factum proprium« har navnlig betydning i forbindelse med vedtagelsen af fællesskabslisten, eftersom begrænsninger eller forringelser af de foreslåede lokaliteter også drager en fastlagt beslutningsproces i tvivl og derved kunne føre til en tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde. Kommissionen kan kun foretage en kvalificeret udvælgelse af de bedste lokaliteter, så længe de af medlemsstaterne indsendte fortegnelser præcist gengiver lokaliteternes tilstand. Hvis derimod enkelte lokaliteter i mellemtiden begrænses eller på anden måde forringes, forvanskes Kommissionens beslutningsgrundlag. I praksis er problemet endda større, idet medlemsstaterne har foreslået lokaliteter med meget store forsinkelser (12) , og disse forslag efter Kommissionens opfattelse stadig ikke opfylder kravene i direktivet (13) . Kommissionen har derfor i fællesskab med medlemsstaterne underkastet forslagene en foreløbig vurdering (14) for at påvise mulige mangler. Selv resultaterne af denne foreløbige vurdering vil kunne drages i tvivl, hvis der sker en forringelse af de allerede fremlagte forslag.

26. En beskyttelsespligt følger desuden af forbuddet mod at stille hindringer i vejen for opfyldelsen af en målsætning. Ifølge artikel 10, stk. 2, EF, som Regione autonoma del Friuli-Venezia Giulia, den svenske regering og Kommissionen har påberåbt sig, afholder medlemsstaterne sig fra alle foranstaltninger, der er egnede til at bringe virkeliggørelsen af traktatens målsætning i fare. Begrebet traktatens målsætning omfatter målsætninger i den afledte ret og navnlig i direktiver. Som Kommissionen og den franske regering har bemærket, har Domstolen nemlig på baggrund af artikel 10, stk. 2, EF, sammenholdt med artikel 249, stk. 3, EF, udledt, at medlemsstaterne – mens den i direktivet fastsatte frist for gennemførelsen i national ret løber – skal afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af det i direktivet foreskrevne resultat i alvorlig fare (15) .

27. Habitatdirektivet tilsigter blandt andet at etablere et net, som omfatter de af Kommissionen anerkendte områder af fællesskabsbetydning. Til det formål skal Kommissionen have en udtømmende oversigt over valgte lokaliteter, der på nationalt niveau har en relevant økologisk interesse med hensyn til det formål, som tilsigtes ved direktivet, nemlig bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (16) . Uden en beskyttelsespligt kunne det befrygtes, at der ville opstå en fuldbyrdet kendsgerning, og uerstattelige dele af den fælles europæiske naturarv på uoprettelig vis ville gå tabt, før fællesskabslisterne var blevet opstillet. Dermed ville såvel habitatdirektivets målsætning som – det af Regione autonoma del Friuli-Venezia Giulia, den svenske regering og Kommissionen anførte – dets effektive virkning blive bragt alvorligt i fare.

28. Forbuddet mod at stille hindringer i vejen for opfyldelsen af en målsætning udelukker derfor også begrænsninger eller forringelser af de foreslåede lokaliteter, i det omfang den senere virkeliggørelse af nettet Natura 2000 derved bringes i fare. Dette ville være tilfældet, hvis de pågældende lokaliteter ikke længere kunne komme i betragtning til optagelse i nettet Natura 2000, eller hvis deres bidrag til dette net blev formindsket. I den foreliggende sag kan det stå hen, om forbuddet mod at stille hindringer i vejen for opfyldelsen af en målsætning – i modsætning til de ovenfor anførte andre grunde til en beskyttelsespligt – også kræver, at lokaliteter, som ikke er foreslået, men som på grund af deres egenskaber åbenbart burde optages i nettet Natura 2000, beskyttes. Italien har som bekendt foreslået lokaliteten »Foce del Timavo« – der som den eneste er omtvistet i denne sag – som lokalitet af fællesskabsbetydning.

29. Følgelig er det uforeneligt med habitatdirektivet, med princippet »nemini licet venire contra factum proprium«, sammenholdt med princippet om loyalt samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen – navnlig i forbindelse med en fastlagt beslutningsproces – samt med forbuddet mod at stille hindringer i vejen for opfyldelsen af en målsætning, hvis medlemsstaterne forud for Kommissionens afgørelse begrænser eller på anden måde forringer de af Kommissionen foreslåede lokaliteter.

2. Rækkevidden af et foreløbigt forbud mod forringelser

30. Den tidsmæssige rækkevidde af et medlemsstaterne pålagt foreløbigt forbud mod forringelser kan ikke være ubegrænset, når først et forslag er blevet forelagt, eftersom forbuddet skal bygge bro over perioden frem til fællesskabslistens vedtagelse. Det må udledes af den i habitatdirektivets artikel 4, stk. 1 og 3, omhandlede plan, at Kommissionen, efter at medlemsstaterne har indgivet deres forslag, har tre år til at træffe afgørelse vedrørende opstillingen af fællesskabslisten. Denne frist bør først begynde at løbe, når medlemsstaterne fuldt ud har opfyldt deres pligt til at indsende forslag i henhold til habitatdirektivets artikel 4, stk. 1, idet Kommissionen først på dette grundlag kvalificeret kan afgøre, hvilke lokaliteter, der skal optages på fællesskabslisten. Medlemsstaterne har opfyldt deres forpligtelse, når de til Kommissionen har indsendt en udtømmende oversigt over valgte lokaliteter, der på nationalt niveau har en relevant økologisk interesse med hensyn til det formål, som tilsigtes ved direktivet, nemlig bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (17) .

31. Den indholdsmæssige rækkevidde af beskyttelsespligten følger af direktivets målsætning – nemlig bevarelsen af nettet Natura 2000 under hensyntagen til andre interesser (18) . For at sikre denne målsætning skal de materielle bestemmelser i denne beskyttelsesordning allerede være i kraft. Medlemsstaterne er derfor forpligtet til at undgå forringelser og væsentlige forstyrrelser i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 2. Desuden må projekter, der som sådan kan begrænse en lokalitet, kun godkendes på baggrund af kriterierne i habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, det vil sige på baggrund af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, når der ikke findes nogen alternativ løsning (19) . Ved at inddrage eventuelle nødvendige foranstaltninger for at sikre sammenhængen i Natura 2000 opretholdes Kommissionens vurderingsgrundlag som resultat heraf. Endelig kræves det, at den deri fastsatte oplysningspligt finder anvendelse, således at Kommissionen bliver underrettet om ændringer i dens vurderingsgrundlag. Derimod synes det ikke at være nødvendigt at anvende de øvrige bestemmelser om fremgangsmåden i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4 (20) .

32. I den foreliggende sag kan det derfor konkluderes, at den af Italien foreslåede lokalitet »Foce del Timavo« skal beskyttes mod forringelser, hvis den treårige frist fra Italiens indsendelse af tilstrækkeligt med forslag til Kommissionen endnu ikke er udløbet (21) . Det følger dog ikke nødvendigvis af forbuddet mod forringelser, at gennemførelsen af den udliciterede kontrakt ville være uforenelig med denne beskyttelsespligt. Den nationale ret må i denne henseende efterprøve Dragaggis indvendinger om, at afgrænsningen af lokaliteten »Foce del Timavo« i forhold til de kunstige opspulingsområder ikke er verificerede, og at der ikke på opspulingsområderne er prioriterede naturtyper eller prioriterede arter, som kan begrænses. I denne forbindelse skal det dog påpeges, at også begrænsningen af ikke-prioriterede arter og naturtyper, som er nævnt i habitatdirektivet, herunder de for disse naturtyper karakteristiske arter (22) , skal undgås.

3. Foreløbigt resultat

33. Sammenfattende skal det fastslås, at medlemsstaterne i henhold til habitatdirektivet – navnlig i forbindelse med princippet om fællesskabsloyalitet – er forpligtet til at hindre forringelser af de af dem foreslåede lokaliteter fra udløbet af den treårige periode fra indsendelsen af en udtømmende oversigt over valgte lokaliteter, der på nationalt niveau har en relevant økologisk interesse med hensyn til det mål, som tilsigtes ved habitatdirektivet, nemlig bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter.

C – Retsvirkninger i forhold til tredjemand

34. På baggrund af de ovennævnte overvejelser er de italienske myndigheder foreløbigt forpligtet til at beskytte lokaliteten »Foce del Timavo« mod forringelser. Spørgsmålet er, om dette kan gøres gældende i forhold til private – i dette tilfælde Dragaggi.

35. Ifølge fast retspraksis kan et direktiv ikke skabe forpligtelser for private, hvorfor direktivet ikke som sådan kan påberåbes over for sådanne (23) . Denne retspraksis har på den ene side vedrørt anvendelsen af direktiver i civilretlige søgsmål mellem private (24) , og på den anden side vedrørt forpligtelser, som borgerne har haft i forhold til staten, navnlig i strafferetlig henseende (25) . Af Busseni-dommen (26) , som vedrørte stillingen af et af Fællesskabet fremsat krav i et konkursbo, kan desuden sluttes, at umiddelbart anvendelige direktiver ikke kan anfægte de af fællesskabsretten afledte velerhvervede rettigheder. Disse principper finder også anvendelse på det her udviklede forbud mod forringelser i forbindelse med en betinget direktivbestemmelse.

36. Anvendelsen af forbuddet mod forringelser kan i den foreliggende sag kun udelukkes af Dragaggis velerhvervede rettigheder, som er afledt af fællesskabsretten ved tildelingen af den omtvistede kontrakt. Udbudsretligt er der holdepunkter for, at de italienske myndigheder burde opfylde deres beskyttelsespligt gennem en ophævelse af udbudsproceduren. De fællesskabsretlige bestemmelser om indgåelse af offentlige kontrakter – hvis anvendelse i mangel på nærmere oplysninger ikke kan efterprøves her – forpligter ikke en ordregivende myndighed til at føre udbudsproceduren til ende (27) . Indtil nu har fællesskabsretten end ikke fastsat, at udbudsproceduren kun må ske i undtagelsestilfælde eller skal have vægtige grunde (28) .

37. Skulle Dragaggi allerede have erhvervet en af fællesskabsretten afledt rettighed, påhviler det i det mindste de italienske myndigheder at udtømme alle andre muligheder for at undgå, at lokaliteten påvirkes. Det kunne her være en mulighed at anvende en eventuel ret til at ophæve kontrakten, eller at anstrenge sig for at nå et forlig, eksempelvis med det mål at undgå skader ved gennemførelsen af kontrakten.

V – Forslag til afgørelse

38. Jeg skal derfor foreslå, at Domstolen besvarer anmodningen om præjudiciel afgørelse som følger:

Medlemsstaterne er i henhold til Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter – navnlig sammenholdt med princippet om fællesskabsloyalitet – forpligtet til at hindre forringelser af de af dem foreslåede lokaliteter fra udløbet af den treårige periode fra indsendelsen af en udtømmende oversigt over valgte lokaliteter, der på nationalt niveau har en relevant økologisk interesse med hensyn til det mål, som tilsigtes ved habitatdirektivet, nemlig bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter.

1 –: Originalsprog: tysk.

2 –: EFT L 206, s. 7.

3 –: Dato i henhold til CELEX. Overraskende tog Domstolen i dom af 26.6.1997, sag C-329/96, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 3749, præmis 2, og af 11.12.1997, sag C-83/97, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 7191, præmis 2, udgangspunkt i, at meddelelsen fandt sted den 5.6.1992.

4 –: EFT L 103, s. 1.

5 –: Jf. dog dom af 20.3.2003, sag C-143/02, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 2877, hvad angår mangelfuld gennemførelse af habitatdirektivets artikel 5-7.

6 –: Kommissionens beslutning 2004/69/EF af 22.12. 2003 om vedtagelse af liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning i det alpine biogeografiske område i henhold til Rådets direktiv 92/43/EØF (EUT 2004 L 14, s. 21).

7 –: Kommissionens beslutning 2002/11/EF af 28.12.2001 om vedtagelse af listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning i det biogeografiske område Makaronesien i henhold til Rådets direktiv 92/43/EØF (EFT 2002 L 5, s. 16).

8 –: Jf. bl.a. dom af 11.7.2002, sag C-62/00, Marks & Spencer, Sml. I, s. 6325, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis.

9 –: Dom af 7.11.2000, sag C-371/98, First Corporate Shipping, Sml. I, s. 9235, præmis 23, og domme af 11.9.2001, sag C-67/99, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 5757, præmis 35, sag C-71/99, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 5811, præmis 28, og sag C-220/99, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5831, præmis 32.

10 –: Dom af 2.8.1993, sag C-355/90, Kommissionen mod Spanien [Santoña], Sml. I, s. 4221, præmis 22, og af 7.12.2000, sag C-374/98, Kommissionen mod Frankrig [Basses Corbières], Sml. I, s. 10799, præmis 49.

11 –: Jf. i denne retning dom af 28.2.1991, sag C-57/89, Kommissionen mod Tyskland [Leybucht], Sml. I, s. 883, præmis 20.

12 –: Jf. dommene i traktatbrudssøgsmål mod Irland, Tyskland og Frankrig, nævnt i fodnote 9.

13 –: Ifølge Kommissionens Natura-barometer var det kun Nederlandenes liste over forslag, som blev fremlagt den 12.5.2003, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm (konsulteret den 4.7.2004), der kan beskrives som »largely complete/largement complète«, mens oplysningerne fra de andre gamle medlemsstater, herunder Italien, var »substantial but still incomplete/substantielle mais encore incomplète«.

14 –: Se vedrørende den kontinentale biogeografiske region European Commission Directorate-General-Environment and European Environmental Agency/European Topic Center on Nature Protection and Biodiversity, Continental Region, Conclusions on representativity within pSCI of habitat types and species, Doc. Cont./C/ rev.2 af december 2002, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/natura_2000_network/biogeographic_regions/continental/pdf/conclusions_continental.pdf (konsulteret den 4.7.2004).

15 –: Dom af 18.12.1997, sag C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, Sml. I, s. 7411, præmis 45, af 8.5.2003, sag C-14/02, ATRAL, Sml. I, s. 4431, præmis 58, samt af 5.2.2004, sag C-157/02, Rieser Internationale Transporte, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 66.

16 –: Jf. First Corporate Shipping-dommen, præmis 22, og dommene i sagen Kommissionen mod Irland, præmis 34, i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 27, samt i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 31, alle nævnt i fodnote 9

17 –: Jf. henvisningen i fodnote 16.

18 –: Jf. dom af 11.7.1996, sag C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds [Lappel Bank], Sml. I, s. 3805, præmis 37 ff.

19 –: Jf. vedrørende habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, mit forslag til afgørelse fremsat den 29.1.2004 i sag C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, punkt 116 ff.

20 –: Praktiske overvejelser taler imidlertid for, at den samlede beskyttelsesordning for lokaliteter af fællesskabsbetydning finder anvendelse allerede i forhold til foreslåede lokaliteter. Enkelte medlemsstater – herunder Italien – har endog vedtaget bestemmelser med henblik herpå.

21 –: I overensstemmelse med Natura-barometret, nævnt i fodnote 13, tager Kommissionen udgangspunkt i, at Italiens forslag er væsentlige, men endnu utilstrækkelige.

22 –: Jf. habitatdirektivets artikel 1, litra e).

23 –: Dom af 26.2.1986, sag 152/84, Marshall, Sml. s. 723, præmis 48, af 11.6.1987, sag 14/86, Pretore di Salò/X, Sml. s. 2545, præmis 19, og af 14.7.1994, sag C-91/92, Faccini Dori, Sml. I, s. 3325, præmis 20 ff.

24 –: Faccini Dori-dommen og Marshall-dommen, nævnt i fodnote 23.

25 –: Dom af 8.10.1987, sag 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, Sml. s. 3969, præmis 6 ff., og Pretore di Salò/X-dommen, nævnt i fodnote 23.

26 –: Dom af 22.2.1990, sag C-221/88, Sml. I, s. 495, præmis 23 ff.

27 –: Dom af 18.6.2002, sag C-92/00, HI, Sml. I, s. 5553, præmis 41.

28 –: Dom af 16.9.1999, sag C-27/98, Fracasso og Leitschutz, Sml. I, s. 5697, præmis 23.