FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
L.A. GEELHOED
fremsat den 29. april 2004 (1)
Sag C-304/02
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
mod
Den Franske Republik
»Traktatbrud – artikel 228 EF – manglende opfyldelse af Domstolens dom af 11. juni 1991 i sag C-64/88 – undladelse af at sikre overholdelsen af tekniske bevarelsesforanstaltninger vedrørende mindstemål for fisk, særligt kulmule – manglende registrering af overtrædelser, som de nationale myndigheder kunne have konstateret, og manglende forfølgning af overtrædelser – tvangsbøde«
I – Indledning
1. Denne sag er anlagt af Kommissionen i henhold til artikel 228, stk. 2, andet afsnit, EF i fortsættelse af Domstolens dom af 11. juni 1991 i sag C-64/88, Kommissionen mod Den Franske Republik (2). I denne dom fastslog Domstolen, at Den Franske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 1 i Rådets forordning (EØF) nr. 2057/82 af 29. juni 1982 om fastsættelse af visse foranstaltninger til kontrol med fiskeri fra fartøjer hjemmehørende i medlemsstaterne (3) og artikel 1 i Rådets forordning (EØF) nr. 2241/87 af 23. juli 1987 om fastsættelse af visse foranstaltninger til kontrol af fiskeri (herefter »kontrolforordningerne«) (4), idet den i 1984-1987 ikke kontrollerede overholdelsen af de tekniske fællesskabsforanstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne (5).
2. Domstolen fastslog nærmere bestemt, at Den Franske Republik ikke havde gennemført en tilstrækkelig kontrol af overholdelsen af fællesskabsbestemmelserne vedrørende
– mindstemaskestørrelser
– anordninger fastgjort til redskaber
– bifangster
– mindstemål for fisk, som lovligt kan sælges.
Domstolen fastslog desuden, at Den Franske Republik havde tilsidesat sin pligt i henhold til kontrolforordningerne til forfølgning af overtrædelserne af de pågældende fællesskabsbestemmelser.
3. Nogle måneder efter afsigelsen af dommen anmodede Kommissionen den franske regering om at oplyse, hvilke foranstaltninger den i overensstemmelse med artikel 228, stk. 1, EF havde gennemført til dommens opfyldelse. Dette skulle blive indledningen til en langvarig dialog mellem Kommissionen og den franske regering, der strakte sig over ca. 11 år, om Frankrigs indsats for at sikre overholdelsen af Fællesskabets fiskeriforordninger. Selv om Kommissionen i løbet af denne dialog anerkendte, at der var sket forbedringer på de fleste punkter, er den fortsat ikke overbevist om, at Den Franske Republik fuldt ud opfylder sine forpligtelser vedrørende fangst og salg af undermålsfisk, navnlig kulmuler, og forfølgning af overtrædelser af de pågældende bestemmelser.
4. Kommissionen har derfor på ny anlagt denne sag, hvorunder den har nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Franske Republik ikke har truffet alle de til gennemførelse af dommen af 11. juni 1991 nødvendige foranstaltninger og dermed har tilsidesat sine forpligtelser efter traktatens artikel 228, stk. 1, EF, idet den stadig ikke sikrer en kontrol, som garanterer overholdelsen af de tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne, men tilsidesætter Fællesskabets kontrolforordninger. Kommissionen har endvidere nedlagt påstand om, at Den Franske Republik tilpligtes at indbetale en tvangsbøde på 316 500 EUR på kontoen »Det Europæiske Fællesskabs egne indtægter« pr. dags forsinkelse med gennemførelsen af de fornødne foranstaltninger til opfyldelse af den nævnte dom, regnet fra afsigelsen af dommen i den foreliggende sag indtil den dag, hvor dommen af 11. juni 1991 er opfyldt. Kommissionen har endelig nedlagt påstand om, at Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
5. Den Franske Republik har principalt nedlagt påstand om frifindelse. For det tilfælde, at Domstolen finder, at der bør pålægges en sanktion, har Den Franske Republik subsidiært nedlagt påstand om, at Domstolen i sin bedømmelse tager hensyn til alle sagens omstændigheder.
II – De relevante fællesskabsbestemmelser
6. De fællesskabsbestemmelser om kontrol inden for fiskerisektoren, som denne sag vedrører, blev oprindeligt fastlagt i Rådets forordning nr. 2057/82 og senere i Rådets forordning nr. 2241/87, som begge er nævnt i punkt 1. Den gældende kontrolforordning er Rådets forordning (EØF) nr. 2847/93 af 12. oktober 1993 om indførelse af en kontrolordning under den fælles fiskeripolitik (6) (herefter »forordning nr. 2847/93«).
7. I henhold til den første bestemmelse i forordning nr. 2847/93 indføres der en fællesskabsordning for at sikre, at reglerne i den fælles fiskeripolitik overholdes. Denne ordning indeholder bl.a. bestemmelser vedrørende teknisk overvågning af foranstaltningerne til bevarelse og forvaltning af ressourcerne samt visse bestemmelser om effektiviteten af de sanktioner, der finder anvendelse ved manglende overholdelse af disse foranstaltninger. Artikel 1, stk. 2, indeholder følgende bestemmelse om medlemsstaternes grundlæggende pligt til at overvåge, at fællesskabsbestemmelserne vedrørende fiskeri overholdes:
»Med henblik herpå træffer hver medlemsstat i overensstemmelse med EF-reglerne de nødvendige foranstaltninger for at sikre ordningens effektivitet. Medlemsstaterne stiller tilstrækkelige midler til rådighed for deres myndigheder, således at disse kan varetage den inspektion og overvågning, som er fastlagt i denne forordning.«
8. Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2847/93 bestemmer følgende:
»For at sikre, at alle gældende regler vedrørende bevarelses- og kontrolforanstaltninger overholdes, skal hver medlemsstat på sit område og inden for de farvande, der hører under dens højhedsområde eller jurisdiktion, foretage overvågning af fiskeriet og den dertil knyttede virksomhed. Medlemsstaten inspicerer fiskerfartøjer og fører tilsyn med alle aktiviteter, herunder landing, salg, transport og opbevaring af fisk samt registrering af landinger og salg, og efterprøver således, om denne forordning overholdes.«
9. Endelig indeholder artikel 31, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2847/93 følgende bestemmelse hvad angår de foranstaltninger, medlemsstaterne skal træffe ved manglende overholdelse af fællesskabsbestemmelserne vedrørende fiskeri:
»1. Medlemsstaterne sikrer, at der træffes passende foranstaltninger, herunder indledning af en administrativ sag eller straffesag i overensstemmelse med den nationale lovgivning mod de ansvarlige fysiske eller juridiske personer, hvis det konstateres, at den fælles fiskeripolitiks bestemmelser ikke er overholdt, navnlig efter overvågning eller inspektion, som foretages i medfør af denne forordning (7).
2. Den sag, der rejses i henhold til stk. 1, skal være af en sådan art, at den efter de relevante bestemmelser i den nationale lovgivning rimeligvis i praksis vil berøve de ansvarlige for overtrædelsen det økonomiske udbytte heraf eller indebære resultater, der står i et rimeligt forhold til overtrædelsens omfang, og som effektivt modvirker yderligere overtrædelser af samme art.«
10. Kommissionen gør gældende under sagen, at de franske myndigheders overvågning og håndhævelse har været utilstrækkelig hvad angår Fællesskabets bevarelsesforanstaltninger med henblik på at forhindre landing og salg af undermålsfisk, navnlig kulmuler. De relevante fællesskabsbestemmelser er fastlagt i en række på hinanden følgende rådsforordninger om tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne (8). Den gældende forordning er Rådets forordning (EF) nr. 850/98 af 30. marts 1998 om bevarelse af fiskeressourcerne gennem tekniske foranstaltninger til beskyttelse af unge marine organismer (9). Det er ikke her nødvendigt at citere de relevante bestemmelser i deres helhed, men det kan mere generelt oplyses, at denne forordning indeholder en række bestemmelser, der tager sigte på at forhindre fangst, landing og salg af undermålsfisk. Blandt disse kan nævnes bestemmelser om mindstemaskestørrelser, et forbud mod at anvende anordninger, der bevirker, at maskerne trækkes sammen eller på anden måde faktisk formindskes, og et forbud mod bl.a. at lande og sælge fisk, der ikke opfylder mindstemålene, med undtagelse af fangster, som kun udgør en begrænset del af den samlede fangst.
III – Den administrative procedure
11. Som anført ovenfor har spørgsmålet om, hvorvidt Den Franske Republik har vedtaget foranstaltninger med henblik på at bringe de overtrædelser, som Domstolen konstaterede i dommen af 11. juni 1991, til ophør, været genstand for en langvarig dialog mellem Kommissionen og de franske myndigheder, som varede fra november 1991 til anlæggelsen af denne sag den 27. august 2002. Under denne administrative procedure er Kommissionens holdning blevet understøttet af rapporter fra EF-fiskeriinspektører (10), der indeholder faktiske konstateringer foretaget under inspektioner i havne og på auktioner i en række kystområder i Frankrig.
12. I den indledende korrespondance mellem Kommissionen og Den Franske Republik om de foranstaltninger, der er truffet af Den Franske Republik med henblik på at bringe de i dommen af 11. juni 1991 omhandlede overtrædelser til ophør, anførte de franske myndigheder, at de gjorde alt, hvad de kunne, for at handle i overensstemmelse med de relevante traktatbestemmelser og opfylde dommen. De franske myndigheder henviste bl.a. til, at der var iværksat en »langsigtet aktion« med henblik på at begrænse landingen af undermålsfisk.
13. Efter inspektioner i en række franske havne i 1992 meddelte EF-fiskeriinspektørerne, at situationen var blevet bedre, særlig hvad angår lovbestemmelserne om kontrol med overholdelsen af fællesskabsbestemmelserne vedrørende fiskeri. Kontrollen var dog fortsat utilfredsstillende på en række punkter. Der var først og fremmest problemer med de maskemålere, der blev brugt til at måle maskestørrelser, og overvågningen af bifangster og fiskenes størrelse. Forfølgningen af overtrædelser var desuden utilstrækkelig. Den 11. oktober 1993 tilsendte Kommissionen derfor Den Franske Republik en åbningsskrivelse, hvori den anførte disse punkter og opfordrede den franske regering til at fremsætte sine bemærkninger hertil.
14. På grundlag af de oplysninger og forklaringer, som den franske regering herefter afgav, kunne Kommissionen konkludere, at overtrædelsen vedrørende kontrollen med overholdelsen af fællesskabsbestemmelserne vedrørende bifangster var bragt til ophør. Kommissionen fastholdt imidlertid, at der fortsat var en række mangler ved kontrollen, især vedrørende målingen af maskestørrelser og landingen og salget af undermålsfisk på auktioner. Heraf udledte Kommissionen, at de franske myndigheder i strid med fællesskabsreglerne var for eftergivende med hensyn til landing og salg af undermålsfisk. Desuden var den »langsigtede aktion«, som angaves at være iværksat, tilsyneladende blevet indstillet i en del af Bretagne, nemlig i pays Bigoudin (11), på grund af den vanskelige samfundsøkonomiske situation i området og problemets politiske følsomhed. Myndighedernes »eftergivende holdning« med hensyn til kontrollen blev yderligere forstærket ved, at den iværksatte forfølgning af overtrædelserne i det store og hele ikke førte til pålæggelse af sanktioner, der stod i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed.
15. Den 14. april 1996 tilstillede Kommissionen derfor Den Franske Republik en begrundet udtalelse i henhold til EF-traktatens artikel 171, stk. 2 (nu artikel 228, stk. 2, EF), hvori den anførte, at Domstolens dom af 11. juni 1991 endnu ikke var fuldt ud opfyldt på følgende punkter:
– overtrædelse af fællesskabsbestemmelser vedrørende måling af mindstemaskestørrelser
– utilstrækkelig kontrol, der gjorde det muligt at sælge undermålsfisk
– eftergivende holdning fra de franske myndigheders side, som blev forstærket af, at forfølgningen af overtrædelserne i det store og hele ikke førte til pålæggelse af sanktioner, der stod i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed, og som derfor ikke havde nogen præventiv virkning.
Kommissionen gjorde Den Franske Republik opmærksom på, at Domstolen har mulighed for at pålægge den en økonomisk sanktion i tilfælde af manglende opfyldelse af dommen af 11. juni 1991. Den Franske Republik blev anmodet om at reagere inden for en frist på to måneder fra meddelelsen af den begrundede udtalelse.
16. Den Franske Republik anførte i sine besvarelser af den begrundede udtalelse af 26. juli 1996 og 27. maj 1997, at fællesskabsbestemmelserne vedrørende mindstemaskestørrelser blev anvendt korrekt, og at man ikke havde modtaget klager fra EF-fiskeriinspektører desangående. Den Franske Republik fremlagde også oplysninger og tal vedrørende gennemførte inspektioner, pålagte sanktioner og midler, der var anvist kontrollen med overholdelsen af fællesskabsbestemmelserne vedrørende fiskeri. Endelig besværede Den Franske Republik sig over, at den ikke havde fået tilsendt rapporterne med fiskeriinspektørernes resultater og derfor ikke havde mulighed for at besvare punkterne i den begrundede udtalelse på en fyldestgørende måde.
17. I en række yderligere skrivelser afgav den franske regering supplerende oplysninger til Kommissionen vedrørende forstærkningen af den franske kontrolindsats og de foranstaltninger, der var truffet med henblik på at forbedre den interne organisation af de tjenester, der har ansvaret for at kontrollere overholdelsen af fællesskabsbestemmelserne om fiskeri. I en af skrivelserne (af 31.10.1997) bemærkes det, at der tilsyneladende var opnået en tilfredsstillende balance ved anvendelsen af fællesskabsbestemmelserne og de nationale bestemmelser »bortset fra det tilbageværende problem med størrelsen af små kulmuler (»merluchon«) i pays Bigoudin«.
18. På trods af disse bemærkninger og den positive udvikling på det organisatoriske plan, som de franske myndigheder havde henvist til, afslørede en række yderligere inspektioner, som EF-fiskeriinspektørerne aflagde i franske havne og på auktioner i kystområderne fra 1996 til 2000, at problemet med landing og salg af undermålsfisk fortsat fandtes. I flere tilfælde konstaterede EF-inspektørerne, at der enten ikke var inspektører til stede ved landinger og under auktioner, eller at de tilstedeværende inspektører ikke skred ind over for salg af undermålskulmuler (besøg i Le Guilvinec og Concarneau i september 1997 og i Marennes-Oleron, Arcachon og Bayonne i oktober 1997). I en rapport (besøg i Lorient, Le Guilvinec og Concarneau i august 1996) nævnes »en stiltiende aftale mellem erhverv og myndigheder om at acceptere landinger af kulmuler på 24 cm i stedet for den lovbefalede størrelse på 27 cm«. I en anden rapport (besøg i Douarnenez, Lorient og Le Guilvinec i marts 1999) anføres det, at der forelå mundtlige instrukser om, at de lokale inspektører skulle fjerne fisk under 17 cm fra auktionen, men tillade salg af fisk mellem 17 og 23 cm og mellem 23 og 26 cm. Det fremgik endvidere, at disse kulmuler under mindstemålene, der ofte blev solgt som »merluchon friture« (kulmuler til friturestegning), normalt blev solgt åbenlyst på auktion under klassificeringen »00«, som blev anvendt for både denne kategori af fisk og undermålsfisk af andre arter (besøg i Lorient, Benodet, Loctudy, Le Guilvinec, Lesconil og St. Guénolé i juli 1999). Endelig viste det sig under et besøg i Middelhavshavnene Sète, Agde og Port Vendres i april 2000, at de beskrevne former for praksis ikke kun blev anvendt i Bretagne, men at problemet var mere udbredt i Frankrig.
19. I lyset af EF-fiskeriinspektørernes resultater fremsatte Kommissionen den 6. juni 2000 en supplerende begrundet udtalelse. Kommissionen konkluderede heri, at der siden fremsættelsen af dens begrundede udtalelse af 17. april 1996 og den franske regerings besvarelser fortsat var blevet solgt undermålsfisk på auktioner og direkte til købere, at de nationale inspektører ikke fører tilsyn med landinger og auktioner for at opspore undermålsfisk, navnlig kulmuler, og at overtrædelser kun forfølges sporadisk. Kommissionen finder det navnlig alvorligt, at klassificeringen »00« anvendes i officielle dokumenter vedrørende auktioner, da det er en åbenlys overtrædelse af bestemmelserne i Rådets forordning (EF) nr. 2406/96 af 26. november 1996 om fælles handelsnormer for visse fiskerivarer (12), særligt artikel 2. Den omstændighed, at problemet vedrørende »merluchon« (lille kulmule) er politisk følsomt, at det navnlig vedrører én region, og at det er blevet betydeligt mindre i de senere år, kan efter Kommissionens opfattelse ikke begrunde, at de tekniske bevarelsesforanstaltninger ikke overholdes. Da de pågældende foranstaltninger tager sigte på at beskytte unge fisk, kan den systematiske overtrædelse af fællesskabsbestemmelserne få katastrofale følger for tilstanden i de nuværende bestande. Overtrædelsen af disse bestemmelser er derfor alvorlig, især fordi de franske myndigheder tilsyneladende har givet instrukser om ikke at anvende dem. Kommissionen opfordrede den franske regering til at træffe de nødvendige foranstaltninger til afhjælpning af de konstaterede overtrædelser inden for en frist på to måneder fra meddelelsen af den supplerende begrundede udtalelse.
20. Den franske regering besvarede udtalelsen den 1. august 2000 og fremhævede navnlig tre forhold. Den anførte for det første, at klassificeringen »00« aldrig blev brugt som en angivelse af, at der var tale om undermålsfisk, men som betegnelse for usorterede fisk af forskellig størrelse. Den anførte for det andet, at EF-fiskeriinspektørerne i deres rapporter tilsyneladende havde forvekslet personer, som har ansvaret for den forretningsmæssige drift af salgslokalerne, med de ansvarlige for anvendelsen af fiskeribestemmelserne, som er de eneste, der kan fastslå, at en overtrædelse har fundet sted. I lyset af de tal, der er meddelt Kommissionen vedrørende de franske myndigheders forfølgning af overtrædelser af bestemmelserne om fiskenes mindstemål, finder den franske regering det urimeligt og tilmed uretfærdigt at konkludere, at kontroltjenesterne udviste en eftergivende holdning. Den franske regering forklarede for det tredje, at de organisatoriske og retlige rammer for kontrollen med overholdelsen af fiskeribestemmelserne var blevet væsentligt forbedret siden EF-inspektørernes rapport fra juli 1999. Omstruktureringen af kontroltjenesterne vidner om, at de franske myndigheder er fast besluttet på at øge effektiviteten af kontrollen inden for fiskeriet.
21. Kommissionen reagerede på besvarelsen (den 15.2.2001) ved at anmode om yderligere oplysninger vedrørende de foranstaltninger, der var truffet af Den Franske Republik med henblik på at stoppe brugen af klassificeringen »00«. Kommissionen havde noteret sig, at Den Franske Republik var villig til at styrke sine kontrolmuligheder, men gjorde opmærksom på, at den supplerende begrundede udtalelse fokuserede på problemet med landing og salg af undermålskulmuler navnlig i regionerne Finistère og Morbihan i Bretagne. Kommissionen anmodede derfor de franske myndigheder om at fremsende oplysninger om domme, som var afsagt vedrørende denne bestemte type af overtrædelser. Disse oplysninger afgav den franske regering den 16. oktober 2001. Den fremsendte for det første et cirkulære, der var rettet til myndighederne i Frankrigs regioner og departementer, om at sætte en stopper for brugen af klassificeringen »00« senest ved udgangen af 2001. Den franske regering henviste endvidere til, at der var fremsendt kopier af officielle rapporter om overtrædelser og beslaglæggelser og af relevante domme til Kommissionen. Den franske regering påpegede også, at antallet af sager om forfølgning af overtrædelser af reglerne om mindstemål for fisk var steget siden 1998, og at der var pålagt sanktioner, som skulle virke præventivt. Endelig henviste den franske regering til en generel kontrolplan for fiskerisektoren, som blev vedtaget i 2001, og hvori der var fastsat prioriteter for kontrollen med overholdelsen af fiskeribestemmelserne. En af disse prioriteter er gennemførelsen af en plan for genopretning af kulmulebestanden og nøje kontrol med, at fiskene opfylder kravene til mindstemål.
22. I mellemtiden havde EF-fiskeriinspektører nok engang (i juni 2001) inspiceret en række havne i pays Bigoudin og på ny konstateret, at kontrolniveauet og kontrollens kvalitet stadig var utilstrækkelig. Inspektørerne konkluderede, at niveauet for overholdelsen af de tekniske foranstaltninger inden for dette område stadig ikke var acceptabel. Undermålskulmuler blev konstant landet og solgt, uden at der blev ydet nogen konkret kontrolindsats med henblik på at sætte en stopper for denne praksis. Inspektørerne bemærkede endvidere, at de kompetente nationale myndigheder manglede ressourcer og egnet udstyr, og at de ikke var godt nok uddannede. De administrative procedurer var ikke tilstrækkeligt udviklede til at opfylde de aktuelle behov. Endelig bemærkede inspektørerne, at kontrolniveauet og kontrollens kvalitet på auktioner og detailsalgssteder var ekstremt lav.
23. Kommissionen fandt, at de oplysninger, Den Franske Republik havde afgivet vedrørende forbedringen af kontrolindsatsen i almindelighed, ikke i tilstrækkelig grad angik problemet vedrørende håndhævelsen af fællesskabsbestemmelserne hvad angår undermålskulmuler i pays Bigoudin, hvorfor Kommissionen var af den opfattelse, at Den Franske Republik endnu ikke havde truffet egnede foranstaltninger til opfyldelse af Domstolens dom af 11. juni 1991. Kommissionen anlagde derfor nærværende sag i medfør af artikel 228, stk. 2, EF ved stævning indgivet den 27. august 2002. Parternes påstande er gengivet ovenfor i forslagets punkt 4 og 5.
IV – Den nuværende situation
24. Til forberedelse af retsmødet rettede Domstolen den 19. december 2003 en række skriftlige spørgsmål til Kommissionen og Den Franske Republik vedrørende den nuværende situation med hensyn til problemet med landing og salg af undermålsfisk. Kommissionen blev spurgt, om der siden sagens anlæg var foretaget stedlige inspektioner af EF-fiskeriinspektører, og anmodet om i givet fald at fremlægge inspektørernes rapporter og at angive, hvilke foranstaltninger de franske myndigheder skulle træffe for at stoppe det, hvis det fremgik af rapporterne, at der fortsat blev solgt betydelige mængder undermålsfisk. Den Franske Republik blev anmodet om at fremlægge oplysninger om antallet af de kontroller, der siden sagens anlæg var gennemført på havet og på land (både i og uden forbindelse med auktioner) med henblik på at sikre overholdelsen af bestemmelserne om fiskenes mindstemål, og at angive antallet af overtrædelser og af sager anlagt vedrørende disse overtrædelser. Begge parter afgav de ønskede oplysninger den 30. januar 2004.
25. Kommissionen oplyste, at der var foretaget tre stedlige inspektioner efter sagens anlæg. Under disse besøg var det blevet fastslået, at der ganske vist blev udbudt færre undermålskulmuler til salg i Bretagne, navnlig i pays Bigoudin, men ikke i Middelhavsregionerne. EF-inspektørerne havde konstateret, at der ikke blev foretaget kontrol af landinger med henblik på at forhindre salg af undermålsfisk, og at der i tilfælde af overtrædelser ikke altid blev udarbejdet en officiel rapport. På trods af de foranstaltninger, de franske myndigheder havde truffet siden 1998 med henblik på at forbedre kontrollen, kunne Kommissionen ikke konstatere nogen reel virkning heraf. Tværtimod havde den grund til at tro, at de ikke havde nogen som helst virkning. For at kunne fastslå, at overtrædelserne var blevet bragt til ophør, måtte Kommissionen have adgang til fuldstændige og udtømmende oplysninger om alle kontroller i 2001, 2002 og 2003 med hensyn til undermålsfisk, navnlig kulmuler. Kommissionen tilføjede under retsmødet, at det er en betingelse for at anse forordning nr. 2847/93 for behørigt overholdt, at hele kæden af aktiviteter i forbindelse med fiskeri overvåges, i hvilken forbindelse overvågningen af landinger er særlig vigtig. De oplysninger og tal, som den franske regering har fremlagt, er ikke konkrete nok til, at det kan konkluderes, at traktatbruddet er bragt til ophør.
26. Den franske regering fremlagde i sin besvarelse tal vedrørende inspektioner på havet og på land for årene 2001-2003. Disse tal viser et betydelig fald i antallet af begge typer inspektioner i 2003 i forhold til de to foregående år. Faldet i antallet af inspektioner på havet i 2003 blev forklaret under henvisning til udnyttelsen af maritime fartøjer til bekæmpelse af forureningen efter olietankskibet Prestiges forlis. Ifølge den franske regering skyldtes faldet i antallet af kontroller på land en forbedret disciplin fra fiskernes side, som også Kommissionens inspektører havde bemærket under et uanmeldt besøg i juni 2003. Ved denne lejlighed blev der ikke fundet undermålsfisk. Tallene for de pålagte sanktioner viste også et fald fra 2001 til 2002. Dette skyldtes en generel lov om amnesti (13) for personer idømt bøder på under 750 EUR og for personer idømt større bøder efter betaling af disse. Bøderne for overtrædelser af reglerne om fiskenes størrelse var væsentligt større.
27. Den franske regering kommenterede under retsmødet Kommissionens bemærkning om, at selv om der blev landet færre undermålskulmuler i det område, den interesserede sig mest for, nemlig pays Bigoudin i Bretagne, var der fortsat problemer i Middelhavsområdet. Den franske regering bemærkede, at der ikke på tidspunktet for Domstolens dom af 11. juni 1991 var fastsat særlige bevarelsesforanstaltninger for fiskeriet i Middelhavet, hvorfor den omstændighed, at forordning nr. 2847/93 endnu ikke overholdes behørigt i dette område, ikke kan anses for en manglende opfyldelse af Domstolens dom.
V – Stillingtagen
A – Indledende bemærkninger: pligten til håndhævelse inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik
28. Inden jeg går i gang med at bedømme de foranstaltninger, Den Franske Republik har truffet for at sikre overholdelsen af de relevante fællesskabsbestemmelser om fiskeri efter Domstolens dom af 11. juni 1991, skal det problem, den foreliggende sag vedrører, først vurderes i den rette sammenhæng, nemlig vigtigheden af, at de fællesskabsretlige bestemmelser håndhæves, særlig inden for den fælles fiskeripolitiks område.
29. Selv om Fællesskabets retsorden er selvstændig, er den generelt afhængig af andre retsordener, da det inden for de fleste områder er op til medlemsstaterne at sikre fuldstændig opfyldelse af de forpligtelser, den pålægger de økonomiske aktører. Medlemsstaterne er i henhold til artikel 10 EF pålagt en generel forpligtelse til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at fællesskabsretten faktisk anvendes og håndhæves, og at den får effektiv virkning. Medlemsstaterne skal nærmere bestemt sikre, at der er fastsat passende retlige rammer for anvendelsen og håndhævelsen af Fællesskabets foranstaltninger, at der er udpeget kompetente myndigheder, at der er tilstrækkelige midler til rådighed, og at der iværksættes passende forfølgning af overtrædelser. Hvis håndhævelsen er utilstrækkelig i medlemsstaterne, vil det være umuligt at opfylde de pågældende fællesskabsbestemmelsers formål nogenlunde ensartet inden for hele Fællesskabet.
30. Selv om medlemsstaterne har et vidt skøn ved afgørelsen af, hvordan de vil opfylde dette formål, har Domstolen i sin retspraksis fastsat visse betingelser for de processuelle regler, der gælder for håndhævelsen af de rettigheder og forpligtelser, der følger af fællesskabsretten. Det fremgår således af fast retspraksis, at disse processuelle regler ikke må være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret (ækvivalensprincippet), og at de heller ikke i praksis må gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, som gælder ifølge Fællesskabets retsorden (effektivitetsprincippet) (14). Domstolen har desuden klargjort, at medlemsstaterne som følge af den håndhævelsespligt, der påhviler dem i henhold til artikel 10 EF, navnlig skal drage omsorg for, »at overtrædelser af fællesskabsretten sanktioneres efter samme materielle og processuelle regler, som efter national ret gælder for overtrædelser af samme art og grovhed, og sanktionen skal under alle omstændigheder være effektiv, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning. […] Endvidere skal de nationale myndigheder være lige så agtpågivende ved overtrædelser af fællesskabsretten, som de er ved gennemførelsen af tilsvarende national lovgivning« (15).
31. Inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik er det af flere grunde særlig vigtigt, at disse generelle forpligtelser vedrørende den effektive anvendelse og håndhævelse af fællesskabsforanstaltninger overholdes nøje. Disse grunde beror på, at fiskeri er en økonomisk virksomhed, at fiskebestandene i EF-farvande skal betragtes som medlemsstaternes fælles ressource, at der er indbyrdes afhængighed mellem medlemsstaternes interesser på dette område, og at der er en moralsk risiko (»moral hazard«) forbundet med at pålægge restriktioner for udnyttelsen af ressourcer.
32. Ved forvaltningen af en naturressource som fisk skal (kortsigtede) økonomiske interesser i en maksimal udnyttelse afvejes over for hensynet til at bevare bestandene på et biologisk og miljømæssigt acceptabelt niveau, således at en udnyttelse af ressourcerne er mulig på lang sigt. Det er denne grundlæggende interessekonflikt, der tales om i artikel 2 i Rådets forordning (EF) nr. 2371/2002 af 20. december 2002 om bevarelse og bæredygtig udnyttelse af fiskeressourcerne som led i den fælles fiskeripolitik (16), hvori det hedder, at hovedformålet med den fælles fiskeripolitik er at »sikre, at de levende akvatiske ressourcer udnyttes på en økonomisk, miljømæssigt og socialt bæredygtig måde«. I denne formulering er begrebet bæredygtighed det ledende princip. Et af de særlige træk ved fiskeri som økonomisk virksomhed er nemlig, at produktet samtidig udgør kilden til produktionen. Det er en ressource, som kan fornys. Dette indebærer, at der er en naturlig, biologisk forsvarlig grænse for udnyttelsen af fiskebestandene. Hvis foranstaltningerne til begrænsning af fiskeriet eller til beskyttelse af bestande af unge fisk ikke overholdes, vil det uundgåeligt påvirke fiskebestandenes reproduktionskapacitet på længere sigt. Denne grundlæggende omstændighed forklarer, hvorfor detaljerede regler vedrørende kontrol og håndhævelse fra begyndelsen har været en integreret del af den fælles fiskeripolitik.
33. Også Domstolen har fremhævet nødvendigheden af, at bevarelsesforanstaltningerne inden for fiskeriet overholdes nøje for at opretholde produktionskapaciteten på længere sigt, idet den har udtalt, at »[d]et er nødvendigt, at de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne i henhold til fællesskabsordningen for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne, overholdes for at beskytte fiskebankerne, bevare havets biologiske ressourcer og sikre en afbalanceret udnyttelse heraf på et varigt grundlag og på tilfredsstillende økonomiske og sociale betingelser« (17). Domstolen har udtalt i samme retning, at »[h]vis en medlemsstats kompetente myndigheder systematisk afholder sig fra at forfølge dem, der er ansvarlige for overtrædelser […], vil det nemlig skade såvel bevarelsen og forvaltningen af fiskeressourcerne som den ensartede anvendelse af den fælles fiskeripolitik« (18).
34. Fiskebestandene skal betragtes som medlemsstaternes fælles ressource og forvaltes af alle til alles bedste. Hvis ikke Fællesskabets bevarelsesforanstaltninger overholdes i én medlemsstat, berører det automatisk de andre medlemsstaters (fiskeriets) interesser. Der er med andre ord en høj grad af indbyrdes afhængighed i denne sektor, som indebærer, at medlemsstaterne har et »fælles ansvar« (19) for at kontrollere fangstbegrænsningsordningen og håndhæve bestemmelserne om beskyttelse af fiskebestandene mod overudnyttelse.
35. Et aspekt ved denne indbyrdes afhængighed er, at opfyldelsen af den fælles fiskeripolitiks målsætninger naturligvis først og fremmest forudsætter, at fiskerisektoren samarbejder. Det må antages, at fiskernes vilje til at acceptere og overholde begrænsninger af fiskeriet vil være større, hvis de kan stole på, at begrænsningerne håndhæves på lige fod i alle medlemsstater, og at de derfor arbejder under tilsvarende vilkår som deres konkurrenter i andre medlemsstater. Forskelle i medlemsstaternes håndhævelse af den fælles fiskeripolitiks bestemmelser kan opfattes som en forskelsbehandling, der fører til fordrejning af konkurrencevilkårene. Ligheden i håndhævelsen er et af aspekterne ved de lige vilkår, som de skal have mulighed for at virke under.
36. Desuden må man gøre sig klart, at såfremt fiskeriet af en bestemt art begrænses af hensyn til bestandens bevarelse, medfører det en moralsk risiko for, at begrænsningen ikke overholdes. Knaphed som følge af, at der landes færre fisk, vil føre til højere priser, hvilket i sig selv vil gøre det indbringende for fiskerne at overtræde reglerne. Pålæggelsen af begrænsninger skaber således et økonomisk incitament til at vedblive med at udnytte bestande, der allerede er under pres. Dette er i sig selv en grund til at øge overvågnings- og håndhævelsesindsatsen vedrørende fiskeri, der er truet af overudnyttelse.
37. Disse overvejelser viser, at en tilstrækkelig overvågning og håndhævelse inden for fiskeriet er uomgængelig nødvendig for at sikre, at fiskebestandene udnyttes på en bæredygtig måde. Da en utilstrækkelig indsats på dette område vil have indvirkning på bevarelsen af ressourcer, som er fælles for medlemsstaterne, stilles der store krav til deres håndhævelse. Det indebærer, at bestemmelserne om medlemsstaternes forpligtelser i forordning nr. 2847/93 skal fortolkes snævert.
38. Artikel 1 i forordning nr. 2847/93 indeholder et generelt krav om, at medlemsstaterne træffer »de nødvendige foranstaltninger for at sikre [effektiviteten af den ordning]«, der er indført for »at sikre, at reglerne i den fælles fiskeripolitik overholdes«. I artikel 2 tilføjes det, at medlemsstaterne skal foretage overvågning af fiskeriet og den dertil knyttede virksomhed, inspicere fiskerfartøjer og føre tilsyn med alle aktiviteter, herunder bl.a. landing og salg af fisk, hvorved det efterprøves, om forordningen overholdes. Endelig skal medlemsstaterne i henhold til artikel 31 træffe passende foranstaltninger mod fysiske eller juridiske personer, som ikke har overholdt den fælles fiskeripolitiks bestemmelser; medlemsstaterne skal enten berøve de ansvarlige for overtrædelsen det økonomiske udbytte heraf eller træffe foranstaltninger, »der står i et rimeligt forhold til overtrædelsens omfang, og som effektivt modvirker yderligere overtrædelser af samme art«.
39. Ifølge forordning nr. 2847/93 skal medlemsstaterne altså sikre en effektiv overvågning og håndhævelse. Ved »effektiv« forstås i denne sammenhæng, at der er en troværdig sandsynlighed for, at fiskere i tilfælde af overtrædelse af reglerne løber en stor risiko for at blive afsløret og pålagt sanktioner, der som minimum berøver dem enhver økonomisk fordel ved overtrædelsen af fiskeribestemmelserne. Kontrolindsatsen og truslen om sanktioner skal skabe et så tilstrækkeligt stort pres, at overtrædelse af bestemmelserne bliver økonomisk ufordelagtig, og det dermed sikres, at den situation, som tilstræbes med de relevante fiskeribestemmelser, også faktisk tilvejebringes.
40. Det er efter denne målestok, det skal bedømmes, om Den Franske Republik fortsat gør sig skyldig i det påståede traktatbrud.
B – To generelle spørgsmål: referencetidspunkt og bevismateriale
41. Hvad angår sager i medfør af artikel 228, stk. 2, EF skal det for det første bemærkes, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af den frist, der er fastsat i Kommissionens begrundede udtalelse. I den foreliggende sag tilstillede Kommissionen Den Franske Republik en første begrundet udtalelse den 14. april 1996. Denne blev suppleret af en anden begrundet udtalelse den 6. juni 2000. Da fristen for at bringe overtrædelsen til ophør ifølge den anden begrundede udtalelse var to måneder, er det tidspunkt, der skal lægges til grund ved vurderingen af, om Den Franske Republik har opfyldt sin forpligtelse i henhold til artikel 228, stk. 1, EF til at efterkomme Domstolens dom af 11. juni 1991, den 6. august 2000 (20).
42. Dette indebærer, at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning ved vurderingen af, om det påståede traktatbrud foreligger (21). Sådanne ændringer er imidlertid relevante ved vurderingen af, om det vil være hensigtsmæssigt at pålægge medlemsstaten betaling af et engangsbeløb eller en tvangsbøde som omhandlet i artikel 228, stk. 2, tredje afsnit. Dette spørgsmål skal jeg vende tilbage til senere i mit forslag til afgørelse.
43. Det andet spørgsmål vedrører bevismaterialet. Kommissionens anbringende vedrørende den utilstrækkelige kontrol og foranstaltninger til forfølgning af overtrædelser af fællesskabsreglerne om fiskenes mindstemål bygger i stor udstrækning på de rapporter, som EF-fiskeriinspektørerne har udarbejdet vedrørende deres regelmæssige stedlige inspektioner i kystområder i Frankrig (som er fremlagt i sagen). Disse rapporter dækker perioden fra maj 1994 til juli 2003.
44. Den franske regering har kritiseret, at Kommissionen har nøjedes med at konstatere, at de foranstaltninger, de franske myndigheder har truffet med henblik på at bringe de resterende overtrædelser til ophør, er utilstrækkelige, uden at angive, hvilke foranstaltninger der ville have været egnede. Den franske regering har også anført, at Kommissionen ikke har imødegået de oplysninger og tal, den har fremlagt, men blot afvist dem som utilstrækkelige, selv om det påhviler Kommissionen at bevise, at den pågældende medlemsstat fortsat begår traktatbrud (22). Hertil kommer, at de rapporter fra EF-fiskeriinspektørerne, som Kommissionen henholder sig til, ifølge den franske regering aldrig er blevet tilsendt den, hvorfor den ikke har haft mulighed for at reagere på konstateringerne heri. Efter den franske regerings opfattelse bygger de forskellige argumenter, der er fremført af Kommissionen, ikke på præcise kendsgerninger, men på rene og skære antagelser, hvilket giver dem et subjektivt skær.
45. Det er rigtigt, at konstateringen af et traktatbrud i henhold til artikel 226 EF og 228 EF skal være baseret på en objektiv konstatering af, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser efter traktaten eller bestemmelser i den afledte ret (23). Spørgsmålet i denne forbindelse er, om oplysningerne i EF-fiskeriinspektørernes rapporter er tilstrækkelige til at udgøre en sådan objektiv konstatering.
46. Under de her i sagen foreliggende omstændigheder mener jeg absolut, at rapporterne udgør en pålidelig kilde til oplysninger om den anvendte praksis for overvågningen i de franske havne og auktioner, som inspektørerne har besøgt. Disse rapporter giver tilsammen et samlet og ensartet billede af praksis for kontrollen med overholdelsen af Fællesskabets bevarelsesforanstaltninger i Den Franske Republik i de sidste ti år. Den franske regering har ganske vist anført, at den ikke har modtaget selve rapporterne, men at disse indeholder redegørelser for møder, hvorunder de kompetente nationale myndigheder er blevet underrettet om resultaterne af tilsynsbesøgene. Endvidere skal jeg erindre om, at Domstolen i dommen af 11. juni 1991 anerkendte, at tilsvarende rapporter udarbejdet af EF-inspektører kunne anvendes som bevis for overtrædelsen af kontrolforordningerne, idet den franske regering rådede over rapporter fra dens egne tjenestegrene vedrørende de pågældende inspektioner og således havde mulighed for at anfægte rigtigheden af de konstateringer, som EF-inspektørerne havde gjort (24).
C – Det første klagepunkt: utilstrækkelig kontrol
47. Hvad angår Kommissionens første klagepunkt har den franske regering bemærket, at den siden afsigelsen af Domstolens dom af 11. juni 1991 uophørligt har styrket sine kontrolmuligheder. Den franske regering har herved henvist til især tre forhold, nemlig a) det øgede antal inspektioner, b) vedtagelsen af kontrolplaner og c) det faktum, at EF-fiskeriinspektørerne under et besøg i september 2002 ikke fandt undermålsfisk.
48. Kommissionen har heroverfor anført, at de tal, der viser stigningen i antallet af inspektioner, vedrører inspektioner på havet, som ikke er så velegnede til formålet som kontrol af landinger og fisk, der sælges på auktioner. Kommissionen finder det glædeligt, at der blev vedtaget kontrolplaner i 2001 og 2002, men sådanne planer bringer ikke i sig selv traktatbruddet til ophør, idet dette afhænger af, hvordan de gennemføres i praksis. Kommissionen har ikke kunnet fastslå, at traktatbruddet faktisk er bragt til ophør. Med hensyn til det forhold, at der ikke blev fundet undermålsfisk under besøget i september 2002, har Kommissionen anført, at genstanden for dette besøg var forvaltningen af fiskekvoter, og at der ikke heraf kan drages indirekte konklusioner vedrørende kontrollen med overholdelsen af reglerne om undermålsfisk.
49. Den franske regering har kritiseret, at Kommissionen ikke forklarer, hvorfor inspektioner på havet skulle være mindre effektive end inspektioner i land, og finder, at Kommissionens argumenter vedrørende det første klagepunkt er usammenhængende og ubegrundede. Den påpeger, at der i henhold til kontrolplanerne fra 2001 og 2002 skal gennemføres kontroller i alle led af produktionskæden, både på havet og på land, og i alle led af afsætningskæden. Stigningen i antallet af kontroller bekræftes af tal vedrørende perioden fra september 2001 til februar 2002. Den franske regering har anført, at Kommissionens bemærkninger vedrørende besøget i september 2002 ikke harmonerer med, at den som bevis for den mangelfulde kontrol henholder sig til de konstateringer, der blev gjort under netop dette besøg.
50. I henhold til forordning nr. 2847/93 skal medlemsstaterne effektivt overvåge alle aktiviteter i forbindelse med fiskeri fra fangst til afsætning. Det må medgives, at Den Franske Republik har truffet forskellige foranstaltninger, der tager sigte på generelt at forbedre kontrollen med overholdelsen af bestemmelserne vedrørende den fælles fiskeripolitik, idet den f.eks. har øget antallet af inspektioner på havet, afsat ekstra ressourcer til overvågning, omstruktureret sine interne kontroltjenester, forbedret de retlige rammer og udarbejdet kontrolplaner, programmer og cirkulærer til de regionale inspektører med påbud om at kontrollere overholdelsen af fællesskabsbestemmelserne om fiskenes mindstemål. Sådanne foranstaltninger er naturligvis nødvendige for at opfylde formålene med kontrolforordningerne, men de kan kun anses for effektive, hvis de, som jeg har anført ovenfor i forslagets punkt 39, også i praksis medfører, at der tilvejebringes den situation, som ønskes opnået med bestemmelserne vedrørende den fælles fiskeripolitik.
51. Ved bedømmelsen af, om dette er tilfældet, udgør EF-fiskeriinspektørernes rapporter en værdifuld informationskilde. I disse rapporter er der beskrevet talrige og gentagne tilfælde, hvor overvågningen ikke har været effektiv i den ovenfor anførte forstand. Selv om de nævner forbedringer af de retlige rammer og bestræbelser på at forbedre overvågningen, beretter de også hele tiden om landing og salg på auktioner af undermålsfisk, særlig i pays Bigoudin i Bretagne, men også i andre regioner såsom Normandiet og Middelhavsområdet. Dette er i nogle tilfælde sket, fordi repræsentanter for de nationale myndigheder, som er kompetente til at efterspore overtrædelser af fiskeribestemmelserne, ikke har været til stede. I andre tilfælde har de nationale inspektører været til stede, men ikke forfulgt overtrædelserne. Generelt blev det mere end én gang rapporteret, at kontrollens kvalitet og niveau var lavt, at der manglede menneskelige ressourcer, og at de inspektioner, som faktisk blev gennemført, ikke var effektive. Det blev også undertiden rapporteret, at de nationale inspektører på grund af problemets politiske følsomhed havde modtaget mundtlige instrukser om kun at skride ind over for ekstreme eksempler på landing og salg af undermålskulmuler (under 17 cm), men at tillade salg af undermålskulmuler over denne størrelse. Der nævnes også en stiltiende aftale mellem fiskerne og myndighederne om at tillade landing af undermålskulmuler. Den omstændighed, at der var et marked for undermålskulmuler, godtgjordes af, at der blev anvendt et diminutiv for kulmule, for »merluchon« eller for »merluchon friture«, nemlig »merlu«, der normalt blev solgt på auktioner under den særlige kode »00« i strid med fællesskabsbestemmelserne om handelsnormer for fiskerivarer.
52. På denne baggrund finder jeg det fuldt ud berettiget, at EF-inspektørerne fik det helhedsindtryk, at de franske myndigheder udviste overbærenhed eller eftergivenhed hvad angår kontrollen med overholdelsen af fællesskabsbestemmelserne om fiskenes mindstemål. Den franske regering har anført, at Kommissionen støtter sig på formodninger, men jeg er snarere af den opfattelse, at det forhold, at der fortsat kunne landes og sælges undermålsfisk, klart viser, at kontrollen var utilstrækkelig og ineffektiv (25). Det er endvidere betegnende, at Den Franske Republik under et stadium af den administrative procedure selv erkendte i sin brevveksling, at der var et »tilbageværende« problem i pays Bigoudin.
53. En rapport, som blev udarbejdet efter en inspektion på den bretonske kyst i juni 2001, dvs. efter udløbet af fristen i den supplerende begrundede udtalelse, bekræfter, at denne utilfredsstillende situation er uændret. Jeg skal her citere rapportens hovedkonklusioner:
– »Selv om der ikke længere sælges meget små kulmuler (under 20 cm) i pays Bigoudin, bliver undermålskulmuler fortsat landet, solgt på auktion og videresolgt i området.
– De midler, der er stillet til rådighed for kontrollen i pays Bigoudin, er klart utilstrækkelige.
– Selv hvis repræsentanter for de kompetente myndigheder er til stede under landingerne, foretager de ikke en effektiv kontrol heraf.
– Der gøres ikke nok for at fjerne undermålsfisk i afsætningsleddene.
– Ved sorteringen i Le Guilvinec og Lesconsil anvendes betegnelserne »NT« og »00« for de mindste kulmuler, som allerede er sorteret før landingen.
– Kontrollen med auktionerne er utilstrækkelig. […]«
54. De tilfælde, der nævnes i den række af rapporter, der er udarbejdet i løbet af de sidste ti år, er efter min opfattelse ikke isolerede tilfælde. Rapporterne vidner om en strukturel situation, der har varet i mange år, særlig i den bretonske region pays Bigoudin. Hvad der er vigtigere i forbindelse med denne sag, er dog, at situationen stadig var den samme ved udløbet af den frist, der er fastsat i den supplerende begrundede udtalelse af 6. juni 2000.
55. Den franske regering har gjort gældende, at den har bragt det påståede traktatbrud til ophør og har herved henvist til den øgede overvågningsindsats til havs, til de generelle kontrolplaner fra 2001 og 2002 og den særlige kontrolplan fra 2002 vedrørende undermålsfisk og til den omstændighed, at EF-fiskeriinspektørerne under en inspektion i september 2002 ikke observerede undermålsfisk.
56. Efter min opfattelse er ingen af disse argumenter tilstrækkelige til at modbevise konstateringerne i EF-fiskeriinspektørernes rapporter. Den franske regering har kritiseret, at Kommissionen blot fastslår, at inspektioner på havet er mindre effektive end inspektioner i land, men denne kritik må anses for irrelevant, da medlemsstaterne i henhold til artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2847/93 ikke blot skal inspicere fiskefartøjer, men skal føre tilsyn med alle aktiviteter, som gør det muligt at kontrollere, at forordningen overholdes, inklusive landing, salg, transport og opbevaring af fisk. Medlemsstaterne skal altså både foretage kontroller på havet og på land, uanset hvilken type kontrol de selv finder mest effektiv. Med hensyn til kontrolplanerne fra 2001 og 2002 skal jeg bemærke, at disse kun kan antages at bidrage til at bringe det påståede traktatbrud til ophør, såfremt det dokumenteres, at de er effektive i praksis. Under alle omstændigheder blev disse planer først vedtaget efter udløbet af den frist, der er fastsat i den supplerende begrundede udtalelse, hvorfor de alene af den grund ikke kan tages i betragtning (26). Af samme grund er besøget i september 2002 ikke relevant.
57. Alt i alt fremgår det af de dokumenter og oplysninger, der er fremlagt i sagen, at Den Franske Republik kun gradvist er begyndt at træffe foranstaltninger til opfyldelse af Domstolens dom af 11. juni 1991, og at kontrolplanerne blev vedtaget på et meget sent tidspunkt. Det fremgår klart af de gentagne indberetninger om landing og salg af undermålskulmuler, at de foranstaltninger, der faktisk blev truffet, ikke var effektive til at sikre overholdelsen af fællesskabsbestemmelserne om fiskenes mindstemål. I de pågældende år var kulmulebestandene i tilbagegang, hvilket medførte en væsentlig begrænsning af den samlede tilladte fangstmængde hen imod slutningen af 2000, vedtagelse af særlige bevarelsesforanstaltninger og et program til genopretning af kulmulebestandene. Under sådanne omstændigheder påhviler der medlemsstaterne en særlig forpligtelse til at håndhæve de relevante bevarelsesforanstaltninger.
58. På baggrund af ovenstående er jeg af den opfattelse, at Den Franske Republik ikke havde efterkommet Domstolens dom af 11. juni 1991 ved udløbet af den frist, der var fastsat i den supplerende begrundede udtalelse af 6. juni 2000, idet den ikke fra den 6. august 2000 har ført en tilstrækkelig kontrol med overholdelsen af de tekniske bevarelsesforanstaltninger vedrørende fiskenes mindstemål i overensstemmelse med artikel 1, stk. 2, og artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2847/93.
59. Da sagen er anlagt i henhold til artikel 228, stk. 2, EF, og da Kommissionen har nedlagt påstand om pålæggelse af en tvangsbøde regnet fra afsigelsen af dommen i den foreliggende sag indtil den dag, hvor Den Franske Republik fuldt ud har opfyldt de omhandlede forpligtelser, skal jeg desuden undersøge, om den nuværende situation er i overensstemmelse med forordning nr. 2847/93.
60. Efter udløbet af den frist, der er fastsat i den supplerende begrundede udtalelse, viser vedtagelsen af kontrolplanerne i 2001 og 2002, at problemet vedrørende kontrollen med overholdelsen af Fællesskabets bevarelsesforanstaltninger nu tages mere alvorligt på politisk niveau i Frankrig. Som tidligere nævnt er spørgsmålet, om gennemførelsen af disse planer (som man må sige blev vedtaget meget sent i betragtning af overtrædelsens varighed) har bragt forholdene i overensstemmelse med den situation, der søges tilvejebragt med fællesskabsbestemmelserne om bevarelse af fiskebestandene.
61. Ifølge de oplysninger, Kommissionen har fremlagt i forbindelse med sin besvarelse af Domstolens skriftlige spørgsmål, er der ganske vist sket en forbedring af situationen i pays Bigoudin, men der er fortsat problemer i andre kystområder, især i Middelhavsområdet. Den Franske Republik har på sin side henvist til tal, der viser en nedadgående tendens i antallet af inspektioner på havet og på land i 2003 i forhold til 2002. Dens forklaring om, at det færre antal inspektioner på land skyldes en forbedring af fiskernes disciplin, er efter min mening selvmodsigende. Hvis der var sket en forbedring hvad angår overholdelsen af fællesskabsbestemmelserne om fiskeri i pays Bigoudin som følge af en mere effektiv overvågning, ville det være mere logisk at opretholde overvågningen på dette niveau, især i et område, hvor overudnyttelse af kulmulebestandene har været konstant forekommende i mere end et årti.
62. Den franske regering bemærkede under retsmødet, at Kommissionen ganske vist fandt, at situationen er forbedret i pays Bigoudin, men at den nu åbenbart er mere bekymret over de kontroller, der foretages i Middelhavsområdet. Efter den franske regerings opfattelse kan dette problem imidlertid ikke anses for en manglende opfyldelse af Domstolens dom af 11. juni 1991, eftersom Fællesskabets bevarelsesforanstaltninger for dette område først blev vedtaget nogle år efter afsigelsen af denne dom.
63. Jeg skal i denne forbindelse påpege, at Domstolen i dommen af 11. juni 1991 fastslog, at Den Franske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til de dagældende kontrolforordninger, nemlig forordning nr. 2057/82 og nr. 2241/87. Man må huske på, at den fælles fiskeripolitik, både hvad angår bestemmelsernes saglige og stedlige anvendelsesområde, udvikler sig med tiden, afhængig af forandringerne i fiskerisektoren og fiskebestandenes tilstand. Selv om forpligtelserne til at overvåge og sikre overholdelsen af bevarelsesforanstaltningerne indholdsmæssigt følger disse foranstaltningers rækkevidde på et givet tidspunkt, er der tale om selvstændige forpligtelser. Kommissionens klagepunkter vedrører den utilstrækkelige kontrol som sådan. Dette illustrerede den mest tydeligt med henvisningen til overvågningen af fiskeriet hvad angår undermålskulmuler i navnlig pays Bigoudin. Genstanden for både sag C-64/88 og den foreliggende sag er og bliver imidlertid den utilstrækkelige kontrol. Domstolens afgørelse i dommen af 11. juni 1991 vedrørte den manglende overvågningsindsats med hensyn til de dagældende fiskeribestemmelser, uanset deres geografiske anvendelsesområde. Det forhold, at de bestemmelser, som kontrolforpligtelserne vedrører, selv kan blive ændret, berører ikke den grundlæggende forpligtelse til at overvåge og håndhæve disse bestemmelser. Følgelig er den franske regerings argument om, at situationen i Middelhavsområdet ikke kan tages i betragtning – hvilket den i øvrigt ikke tidligere har anført, selv om Kommissionen rejste spørgsmålet under den administrative procedure (jf. ovenfor i forslagets punkt 18) – efter min opfattelse irrelevant ved bedømmelsen af, om der fortsat foreligger traktatbrud.
64. Ifølge de seneste oplysninger i dokumenterne om den nuværende situation afslørede EF-inspektørerne ikke undermålsfisk under et besøg i pays Bigoudin i juni 2003. Dog rapporterede de om en påfaldende mangel på kontrol ved landingen, som nok er det vigtigste led at overvåge i kæden af fiskeriaktiviteter. Tilsvarende iagttagelser er gjort i Middelhavsområdet i forbindelse med inspektioner i maj og juli 2003, hvor der blev fundet undermålskulmuler. Selv om formålet med en af disse inspektioner var at kontrollere overholdelsen af bestemmelserne om mindstemål for almindelig tun, blev der på den anden side ikke fundet eksemplarer af undermålsfisk af denne art.
65. Kommissionen har i sin besvarelse af Domstolens skriftlige spørgsmål anført, at den ikke har kunnet konstatere, at de kontrolplaner, som de franske myndigheder vedtog, har haft nogen reel virkning. På grundlag af de seneste rapporter fra dens fiskeriinspektører er den dog tilbøjelig til at mene det modsatte. Kommissionen anfører imidlertid, at den skal have adgang til præcise og indgående oplysninger om en række forhold for at kunne konkludere, at traktatbruddet er bragt til ophør.
66. I denne sag har jeg ovenfor fastslået, at Den Franske Republik ved udløbet af den frist, der er fastsat i den supplerende begrundede udtalelse, endnu ikke havde efterkommet Domstolens dom fra 1991. På grundlag af de foreliggende oplysninger og i betragtning af traktatbruddets strukturelle og langvarige karakter kan det ikke endeligt fastslås, at Den Franske Republik på nuværende tidspunkt, som ikke kan betragtes isoleret fra den tidligere situation, har bragt sin praksis for kontrol med overholdelsen og håndhævelsen af fællesskabsforanstaltningerne til bevarelse af fiskeressourcerne op på det niveau, der er foreskrevet i forordning nr. 2847/93.
D – Det andet klagepunkt: utilstrækkelig forfølgning af overtrædelser
67. Den franske regering har i forbindelse med Kommissionens andet klagepunkt henvist til stigningen i antallet af tilfælde, hvor der er indledt forfølgning, og til størrelsen af de pålagte sanktioner.
68. Kommissionen har anført, at de tal, den franske regering har fremlagt, er meget generelle, for så vidt som de vedrører hele Frankrig, og at størsteparten af domfældelserne vedrører overtrædelser, der er konstateret på havet, og som ikke vedrører fangst af undermålsfisk. Det fremgår af statistikken for antallet af tilfælde, hvor der blev indledt strafferetlig forfølgning i 2001 vedrørende grove overtrædelser af bestemmelserne vedrørende den fælles fiskeripolitik, at der kun blev pålagt sanktioner i 11% af de sager, der vedrørte undermålsfisk. Hvad angår størrelsen af de pålagte sanktioner mener Kommissionen ikke, at det kan udledes af de fremlagte tal for 2001, at der føres en stram politik hvad angår forfølgning af overtrædelser af bestemmelserne om fiskenes mindstemål. Den eneste sag, hvor der er idømt en betragtelig bøde, vedrørte et spansk fartøj, i hvilket tilfælde der var begået seks særskilte overtrædelser, hvoraf kun én var fangst af undermålskulmuler. Kommissionen anerkender, at der med justitsministerens cirkulære af 16. oktober 2002 til de offentlige anklagere i kystområderne, hvori disse tilskyndes til at skride hårdt ind over for overtrædelser af bestemmelserne om fiskenes størrelse, er taget et skridt i retning af at bringe traktatbruddet til ophør. Dette cirkulære kan imidlertid ikke alene garantere, at der pålægges sanktioner med præventiv virkning. Det må efterprøves, både hvorledes det anvendes, og hvilket geografisk anvendelsesområde det har.
69. Den Franske Republik er af den opfattelse, at det på baggrund af tallene vedrørende forfølgningen af de overtrædelser, der blev afsløret i forbindelse med dens plan fra 2001 til genopretning af kulmulebestandene, ikke kan hævdes, at de franske myndigheder ikke forfølger overtrædelser af fællesskabsbestemmelserne om fiskenes størrelse, særlig hvad angår kulmuler. Den Franske Republik har tilføjet, at en statistisk analyse af antallet af tilfælde, hvor der er indledt forfølgning, ikke er nok til at bedømme et kontrol- og håndhævelsessystems effektivitet. Kommissionen henholder sig imidlertid alene til en sådan statistik uden at forklare, hvorfor de nationale foranstaltninger ikke udgør »passende foranstaltninger« ifølge artikel 31 i forordning nr. 2847/93. Med hensyn til spørgsmålet om, hvor hårdt der skrides ind over for overtrædelser, har den franske regering anført, at det klart fremgår af de oplysninger, der er afgivet til Kommissionen, at overtrædelser forfølges systematisk. Justitsministerens cirkulære af 16. oktober 2002, som gennemfører planen for overvågning af, at fiskene opfylder kravene til mindstemål, foreskriver i) systematisk forfølgning af overtrædelser, ii) begrænset anvendelse af muligheden for at tilbyde lovovertræderne en forligsordning (»transaction«) og iii) pålæggelse af sanktioner med præventiv virkning. Den franske regering har tilføjet, at overtrædelser af bestemmelserne om havfiskeri ikke uden videre eftergives i henhold til amnestiloven fra 2002, men at dette afhænger af bødeniveauet. De første rapporter om anvendelsen af cirkulæret i perioden indtil marts 2003 tyder på, at det faktisk er effektivt.
70. Ved bedømmelsen af, om Den Franske Republik har bragt traktatbruddet til ophør hvad angår det andet klagepunkt, skal der igen sondres mellem situationen ved udløbet af den frist, der er fastsat i den supplerende begrundede udtalelse, og den nuværende situation.
71. Jeg skal erindre om, at medlemsstaterne i henhold til artikel 31, stk. 1, i forordning nr. 2847/93 skal træffe »passende foranstaltninger«, hvis det konstateres, at bestemmelserne om fælles fiskeripolitik ikke er overholdt. Ordet »passende« kan i denne sammenhæng kun betyde, at de pågældende foranstaltninger skal anspore til at overholde disse bestemmelser, således som jeg har anført ovenfor i punkt 37-39. De foranstaltninger, der træffes, skal ikke alene virke præventivt specielt over for de ansvarlige personer, de skal også have en generel præventiv virkning. Dette bekræftes af artikel 31, stk. 2, som bestemmer, at en sag, der anlægges til forfølgning af en overtrædelse, skal »være af en sådan art, at den […] vil berøve de ansvarlige for overtrædelsen det økonomiske udbytte heraf eller indebære resultater, der står i rimeligt forhold til overtrædelsens omfang, og som effektivt modvirker yderligere overtrædelser af samme art«. Den sidste del af denne bestemmelse betegner efter min opfattelse denne mere generelle præventive virkning.
72. Jeg skal i denne sammenhæng straks fremhæve, at den engelske version af artikel 31, stk. 1, i forordning nr. 2847/93 sondrer mellem »administrative action« og »criminal proceedings«, hvilket giver indtryk af, at bestemmelsens stk. 2 (hvori ordet »proceedings« anvendes) kun omhandler straffesager, hvorimod de fleste andre versioner ikke anvender en sådan sondring, hvorfor stk. 2 finder anvendelse på begge typer af håndhævelsesforanstaltninger. Da formålet med forordning nr. 2847/93 er at sikre en effektiv overholdelse af bestemmelserne om den fælles fiskeripolitik, er det åbenbart, at betydningen af artikel 31 kommer mest præcist til udtryk i de sidstnævnte sprogudgaver.
73. Skal den fælles fiskeripolitiks målsætninger opfyldes, må politikken for håndhævelse af overtrædelser være klar og troværdig. Dette indebærer, at overtrædelser af Fællesskabets fiskeribestemmelser systematisk skal forfølges ved indledning af en administrativ sag eller en straffesag, der fører til pålæggelse af effektive sanktioner. En sådan håndhævelsespolitik skal være tilstrækkelig troværdig til, at den virker afskrækkende. De eventuelle negative konsekvenser af at overtræde fiskeribestemmelserne skal veje tungere end det økonomiske udbytte af ikke at overholde dem.
74. Under den administrative procedure tilsendte Den Franske Republik Kommissionen en lang række statistiske opgørelser med henblik på at godtgøre, at den i årene efter Domstolens dom af 11. juni 1991 i stadigt stigende omfang greb ind over for personer, der havde overtrådt fiskeribestemmelserne, og at sanktionerne var blevet strengere. Kommissionen indvendte, at tallene var for generelle, idet de vedrørte hele Frankrig og flere forskellige typer overtrædelser af fiskeribestemmelser, men ikke sagde noget om det specifikke problem, Kommissionen var mest bekymret for, nemlig landingen og salget af undermålskulmuler i det sydvestlige Bretagne.
75. Som den franske regering har bemærket, kan et kontrol- og håndhævelsessystems effektivitet ikke bedømmes på grundlag af statistiske opgørelser alene. Ordningen skal bedømmes i forhold til de resultater, den tager sigte på at opnå. Her igen er jeg af den opfattelse, at det afgørende tidspunkt for vurderingen af de resultater, EF-fiskeriinspektørerne når frem til i deres rapporter, er situationen ved udløbet af den frist, der er fastsat i den supplerende begrundede udtalelse. Selv om de tal, der er fremlagt af Den Franske Republik, tyder på en stigning i antallet af tilfælde, hvor der er indledt forfølgning af overtrædelser og pålagt stadigt strengere sanktioner, er og bliver det et faktum, at det grundlæggende problem med landing og salg af undermålsfisk, navnlig kulmuler i pays Bigoudin, ikke var blevet løst på det pågældende tidspunkt. Dette er i sig selv et indicium for, at bestræbelserne på at øge håndhævelsesindsatsen ikke var effektive i den ovenfor anførte forstand.
76. I betragtning af, at den franske regering kritiserer Kommissionen for ikke at have angivet, hvilke foranstaltninger der ville være egnede til at bringe de resterende overtrædelser til ophør, synes jeg, der er grund til at tilføje, at det først og fremmest er den pågældende medlemsstats ansvar at sikre, at den opfylder sine forpligtelser i henhold til traktaten og den afledte ret med de midler, den har til rådighed.
77. Jeg må derfor konkludere, at Den Franske Republik ikke havde opfyldt Domstolens dom af 11. juni 1991 ved udløbet af den frist, der er fastsat i den supplerende begrundede udtalelse af 6. juni 2000, idet den ikke fra den 6. august 2000 har sikret, at der i overensstemmelse med artikel 31 i forordning nr. 2847/93 træffes passende foranstaltninger over for fysiske og juridiske personer, der er ansvarlige for overtrædelser af bestemmelserne om den fælles fiskeripolitik.
78. Den nuværende situation hvad angår håndhævelsen af bestemmelserne skal bedømmes på baggrund af de oplysninger, parterne har afgivet som svar på Domstolens skriftlige spørgsmål, og som de har uddybet under retsmødet.
79. Kommissionens rapporter vedrørende inspektioner i 2003 indeholder flere angivelser af, at der i strid med justitsministerens cirkulære af 16. oktober 2002 ikke altid udarbejdes officielle rapporter i forbindelse med konstateringen af en overtrædelse, og at de pågældende sager derfor heller ikke indbringes for domstolene. De seneste statistiske oplysninger, som den franske regering har fremlagt, kan ikke anses for helt repræsentative, da tallene for 2002 blev påvirket af en lov om amnesti, og da tallene for 2003 ikke er fuldstændige og under alle omstændigheder ikke er specifikke nok. Tallene vedrørende de pålagte sanktioners gennemsnitlige omfang tyder ganske vist på en mere effektiv indsats, men da de kun vedrører salg, opbevaring og køb af undermålsfisk, giver de ikke noget indblik i fangsten, landingen og transporten af disse fisk.
80. På grundlag af de seneste oplysninger, der er forelagt, må jeg konkludere, at det ikke kan fastslås med tilstrækkelig stor sikkerhed, at den nuværende praksis i Frankrig for håndhævelse af bestemmelserne om den fælles fiskeripolitik er i overensstemmelse med forordning nr. 2847/93. Den Franske Republik har følgelig heller ikke på dette punkt endnu fuldt ud opfyldt Domstolens dom af 11. juni 1991.
E – Følgerne af disse konstateringer
81. I henhold til artikel 228, stk. 2, tredje afsnit, EF kan Domstolen, hvis den fastslår, at en medlemsstat ikke har efterkommet en dom afsagt i henhold til artikel 226 EF, hvori det fastslås, at den pågældende medlemsstat ikke har overholdt sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten, pålægge den betaling af et fast beløb eller en tvangsbøde.
82. Efter Kommissionens opfattelse er det bedst egnede middel til at formå en medlemsstat til hurtigst muligt at bringe en overtrædelse af de forpligtelser, der påhviler den i henhold til traktaten, til ophør, at pålægge den en tvangsbøde. I overensstemmelse med den fremgangsmåde og den beregningsmåde, Kommissionen har fastsat i sine meddelelser af henholdsvis 21. august 1996 (27) og 28. februar 1997 (28), foreslår Kommissionen, at Domstolen pålægger Den Franske Republik at betale en daglig tvangsbøde på 316 500 EUR. Dette beløb er beregnet ved multiplikation af et grundbeløb på 500 EUR med en koefficient for overtrædelsens grovhed (efter en skala fra 1 til 20), en koefficient for dens varighed (efter en skala fra 1 til 3) og en koefficient for medlemsstatens betalingsevne (beregnet på grundlag af medlemsstatens bruttonationalprodukt og antallet af stemmer, den råder over i Rådet). I den foreliggende sag er Kommissionen af den opfattelse, at en koefficient på 10 for overtrædelsens grovhed er berettiget i betragtning af de alvorlige følger, det har for bestandenes tilstand, at fællesskabsbestemmelserne om fiskenes størrelse tilsidesættes. Kommissionen fremhæver i den forbindelse, at området syd for Bretagne er reproduktionszone for kulmule og derfor af stor betydning for bestandens bevarelse. På grund af den tid, der er forløbet siden dommens afsigelse den 11. juni 1991, og under hensyn til, at artikel 228, stk. 2, EF (tidligere EF-traktatens artikel 171, stk. 2) trådte i kraft den 1. november 1993, foreslår Kommissionen, at der anvendes en koefficient på 3 for overtrædelsens varighed. Da koefficienten for Den Franske Republiks betalingsevne er 21,1, bliver resultatet en daglig tvangsbøde på 10 x 3 x 21,1 x 500 EUR = 316 500 EUR.
83. For det tilfælde, at Domstolen måtte finde det nødvendigt at pålægge Den Franske Republik en tvangsbøde, har denne anført, at det af Kommissionen foreslåede beløb efter omstændighederne er urimeligt. Den Franske Republik har herved henvist til Domstolens dom i sagen Kommissionen mod Grækenland (29), hvori der blev anvendt en koefficient på 6 for grovheden af den pågældende overtrædelse, der udgjorde en alvorlig trussel for den offentlige sundhed. Hvad angår overtrædelsens varighed har Den Franske Republik anført, at de foranstaltninger, der blev truffet med henblik på at opfylde Domstolens dom, ikke kunne virke øjeblikkeligt, hvorfor Domstolen ikke bør tage hele tidsrummet fra afsigelsen af den første dom til afsigelsen af dommen i denne sag i betragtning.
84. Domstolen har allerede fastslået i de to domme, som den foreløbig har afsagt i henhold til artikel 228, stk. 2, EF, at Kommissionens forslag vedrørende de økonomiske konsekvenser, der skal være forbundet med en konstatering af, at en medlemsstat ikke har opfyldt en tidligere dom, ikke er bindende for Domstolen (30). Sådanne forslag udgør blot et nyttigt sammenligningsgrundlag for Domstolen som led i dens udøvelse af sin skønsbeføjelse efter denne bestemmelse. Domstolen har med andre ord fuld prøvelsesret ved anvendelsen af denne bestemmelse.
85. Ved min bedømmelse af, om Den Franske Republik har opfyldt dommen af 11. juni 1991, sondrede jeg mellem to situationer, nemlig situationen ved udløbet af den frist, der er fastsat i den supplerende begrundede udtalelse, og den nuværende situation. Denne sondring er efter min opfattelse relevant ved afgørelsen af, hvordan artikel 228, stk. 2, EF skal anvendes i den foreliggende sag.
86. Det primære formål med artikel 228, stk. 2, EF er at sikre, at medlemsstaterne i sidste instans opfylder deres forpligtelser i henhold til traktaten ved hurtigst muligt at bringe overtrædelser til ophør. Det skal imidlertid understreges, at pålæggelsen af en økonomisk sanktion først kan komme på tale, efter at Domstolen tidligere har fastslået under i en sag i henhold til artikel 226 EF, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten, og efter at den pågældende medlemsstat inden for rammerne af en anden administrativ procedure har fået lejlighed til at afhjælpe traktatbruddet, således som det kræves efter artikel 228, stk. 1, EF. I tidsrummet mellem afsigelsen af den første dom og den anden dom, hvori det fastslås, at den første dom ikke er blevet opfyldt, består traktatbruddet fortsat, og det undergraver som regel de relevante fællesskabsbestemmelsers effektivitet og berører måske andre medlemsstaters eller andre parters interesser.
87. I betragtning af den skade, langvarige tilsidesættelser af forpligtelser i henhold til traktaten kan forvolde med hensyn til opfyldelsen af formålene med foranstaltninger, der er vedtaget af Fællesskabets institutioner, mener jeg, at artikel 228, stk. 2, EF skal anvendes således, at de økonomiske sanktioner under visse omstændigheder ikke alene er egnede til at bringe traktatbruddet til ophør, men også har en præventiv virkning. De skal herved have en afskrækkende virkning svarende til den, jeg har omtalt ovenfor i punkt 73.
88. En tvangsbøde behøver ikke virke afskrækkende i forhold til fremtidige tilsidesættelser af de omhandlede fællesskabsforpligtelser, da den efter sin art er betinget. Såfremt det lykkes for en medlemsstat at opfylde de forpligtelser, den i første omgang har tilsidesat, inden en sådan bøde skal betales, kan slutresultatet blive, at der ikke pålægges nogen sanktion. Selv om pålæggelsen af en tvangsbøde er effektiv med henblik på at sikre overholdelsen af bestemmelserne, udgør den ikke af den grund altid en passende foranstaltning i forhold til det pågældende traktatbrud. En økonomisk sanktion, der pålægges i medfør af artikel 228, stk. 2, EF, skal for at have en præventiv virkning være baseret på alle de relevante omstændigheder i forbindelse med det pågældende traktatbrud.
89. Jeg har i denne sag konkluderet, dels at Den Franske Republik endnu ikke havde opfyldt Domstolens dom af 11. juni 1991 ved udløbet af den frist, der er fastsat i den supplerende begrundede udtalelse af 6. juni 2000, dels at de forbedringer, der trods alt var sket siden da med hensyn til anvendelsen af forordning nr. 2847/93, ikke er tilstrækkelige til at anse dommen for at være fuldt ud efterkommet.
90. Det fremgår af Domstolens faste praksis, at selv om der ikke er fastsat nogen frist i artikel 228 EF for opfyldelsen, kræver »hensynet til en øjeblikkelig og ensartet anvendelse af fællesskabsretten […], at denne opfyldelse iværksættes med øjeblikkelig virkning og gennemføres hurtigst muligt« (31). I betragtning af, at fangst af undermålsfisk er særligt skadelig for den bæredygtige udnyttelse, kunne man have forventet, at de franske myndigheder efter konstateringen af traktatbruddet ville reagere hurtigt i overensstemmelse med artikel 228, stk. 1, EF for at sikre, at der blev ført kontrol med overholdelsen af de relevante bestemmelser på fransk område og truffet passende foranstaltninger over for overtrædelser af disse bestemmelser. Det forhold, at EF-fiskeriinspektørerne under besøg i franske kystområder konstaterede, at der så sent som i 2000 stadig blev landet og solgt undermålsfisk, oftest uden at nationale inspektører var til stede, viser klart, at pligten til at bringe traktatbruddet til ophør »hurtigst muligt« i hvert fald ikke var blevet opfyldt. Dette må også blive konklusionen, selv om der tages hensyn til, at vedtagelsen af de fornødne foranstaltninger med henblik på at gennemføre kontrolforordningerne fuldt ud er en »langsigtet« opgave, således som de franske myndigheder bemærkede under et af stadierne i den administrative procedure.
91. Naturligvis tager det tid i praksis at bringe situationen i overensstemmelse med de fællesskabsretlige forpligtelser, men det fremgår af de dokumenter, der er forelagt Domstolen, at Den Franske Republik kun traf foranstaltningerne gradvis, og at de vigtigste af de foranstaltninger, Den Franske Republik henviser til, er de kontrolprogrammer, der blev vedtaget i 2001 og 2002, og de instrukser, justitsministeren gav de offentlige anklagere i oktober 2002, dvs. efter anlægget af den foreliggende sag. Desuden var disse foranstaltninger som regel af administrativ art, og de kan under ingen omstændigheder betegnes som effektive foranstaltninger i kontrolforordningernes forstand. Hertil kommer, at de franske myndigheder ikke har taget sig tilstrækkeligt af det specifikke problem, som Kommissionen gentagne gange har gjort dem opmærksom på. Efter min opfattelse har de franske myndigheder indtaget en undvigende holdning på dette punkt.
92. Man skal være opmærksom på, at Kommissionen i forbindelse med den administrative procedure gav Den Franske Republik rig lejlighed til at vedtage de nødvendige foranstaltninger med henblik på at bringe overtrædelsen af forordning nr. 2847/93 til ophør. Først omkring fem år efter afsigelsen af Domstolens dom af 11. juni 1991 blev der fremsat en begrundet udtalelse, og denne blev efter endnu fire år fulgt op af en – i proceduremæssig henseende unødvendig – supplerende begrundet udtalelse. I denne periode samarbejdede de franske myndigheder kun formelt med Kommissionen ved at besvare anmodninger om oplysninger og præciseringer, men ikke ved at tage konkrete skridt i retning af en effektiv afhjælpning af situationen. Denne mangel på loyalt samarbejde, som artikel 10 EF forudsætter (32), anser jeg for at være en skærpende omstændighed.
93. Den Franske Republiks strukturelle undladelse af at overvåge og håndhæve fællesskabsbestemmelserne om fiskenes mindstemål i næsten to årtier må anses for en særlig alvorlig tilsidesættelse de forpligtelser, der påhviler den i henhold til fællesskabsretten. Som nævnt i punkt 31-37, er det med henblik på at sikre en bæredygtig udnyttelse på lang sigt tvingende nødvendigt, at de bestemmelser, der tager sigte på at bevare fiskebestandene, overholdes nøje. Som jeg også tidligere har påpeget, skal fiskebestandene betragtes som medlemsstaternes fælles ressourcer, og hvis disse forpligtelser tilsidesættes, vil det berøre interesserne hos de andre medlemsstater (disses økonomiske operatører), der udnytter de pågældende bestande. Når fiskebestande er truet af alvorlig overudnyttelse, således som det er tilfældet med de her i sagen omhandlede kulmulebestande, påhviler der medlemsstaterne en særlig forpligtelse til at sikre, at bestemmelser om bevarelse af disse bestande fuldt ud overholdes.
94. Mere generelt mener jeg, at når det er godtgjort, at en medlemsstat har handlet i strid med sine fællesskabsretlige forpligtelser, gælder det, at jo længere tid medlemsstaten tillader denne situation at bestå – som mest sandsynligt er til gavn for dennes egne statsborgere og til skade for andre EU-borgeres interesser –jo mere udsætter den sig for at blive pålagt en straffeforanstaltning.
95. Under disse omstændigheder er jeg af den opfattelse, at Den Franske Republik som følge af sin undladelse af at opfylde Domstolens dom af 11. juni 1991 bør pålægges at betale et fast beløb i henhold til artikel 228, stk. 2, EF. Da den nuværende situation stadig er utilfredsstillende, bør Den Franske Republik desuden pålægges at betale en tvangsbøde af en passende størrelse, indtil det kan fastslås, at traktatbruddet er bragt til ophør.
96. Vilkårene for og størrelsen af begge sanktioner skal fastsættes under hensyntagen til de kriterier og principper, Domstolen allerede har anvendt i de to domme, den har afsagt i henhold til artikel 228, stk. 2, EF. Selv om der ikke blev idømt et fast beløb i nogen af disse domme, gælder de nævnte kriterier og principper – med de nødvendige tilpasninger – for begge kategorier af økonomiske sanktioner.
97. Enhver økonomisk sanktion skal fastsættes under hensyntagen til overtrædelsens grovhed og varighed og være af et sådant omfang, at den har en afskrækkende virkning over for at fortsætte overtrædelsen og begå nye overtrædelser. Fremgangsmåden er foreslået af Kommissionen og er siden i det store og hele blevet godkendt af Domstolen (33), selv om denne stadig har det endelige ansvar for at fastsætte beregningsmetoden, sanktionens størrelse og vilkårene for dens pålæggelse.
98. Det beløb, Kommissionen har foreslået, udgør et nyttigt sammenligningsgrundlag ved beregningen af både det faste beløbs og tvangsbødens størrelse. Beløbet er fremkommet ved at anvende koefficienter for overtrædelsens grovhed og varighed og betalingsevnen på et grundbeløb (jf. punkt 82). Den franske regering har anfægtet Kommissionens bedømmelse af overtrædelsens grovhed og har herved henvist til den fremgangsmåde, der blev fulgt i sagen Kommissionen mod Grækenland. Den franske regering har endvidere mere implicit anfægtet, at Kommissionen har anvendt den højeste koefficient for overtrædelsens varighed. Efter min opfattelse kan der ikke være tvivl om, at det er fuldstændig berettiget at anvende en koefficient på 3 for overtrædelsens varighed, eftersom den faktisk har varet siden 1984. Hvad angår overtrædelsens grovhed finder jeg det mildt at anvende en koefficient på 10 fra en skala, der spænder fra 1 til 20. Den franske regerings sammenligning med den situation, der var omhandlet i sagen Kommissionen mod Grækenland, vidner om, at den alvorligt undervurderer overtrædelsens grovhed. Når endvidere tages i betragtning, at Domstolen i denne dom fastslog, at der ved anvendelsen af de nævnte kriterier skal tages hensyn til den manglende opfyldelses konsekvenser for private og offentlige interesser og til, at det er tvingende nødvendigt at formå den pågældende medlemsstat til at overholde sine forpligtelser (34), vil det efter min opfattelse være passende her i sagen at anvende det af Kommissionen foreslåede beløb på 316 500 EUR pr. dag som beregningsgrundlag.
99. Hvad angår det faste beløb skal jeg for det første bemærke, at Kommissionen hverken har foreslået idømmelse af et sådant beløb eller udviklet nogen særlig metode til beregning af en sådan sanktions størrelse. Domstolen bemærkede i dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, at Kommissionens vejledende bestemmelser om beregning af tvangsbøder medvirker til at sikre gennemsigtigheden, forudsigeligheden og retssikkerheden i dens handlinger samt forholdsmæssigheden af størrelsen af de tvangsbøder, den foreslår (35). Selv om disse vejledende bestemmelser fastlægger de retningslinjer, Kommissionen følger i procedurer i henhold til artikel 228, stk. 2, EF, og ikke er bindende for Domstolen, fungerer de som en generel ramme for anvendelsen af denne traktatbestemmelse, som giver medlemsstaterne en vis grad af klarhed.
100. Jeg mener ikke, at Domstolen i mangel af specifikke retningslinjer bør afholde sig fra at idømme et fast beløb i denne sag. Som nævnt ovenfor i punkt 29, er Fællesskabets retsorden afhængig af, at medlemsstaterne kontrollerer overholdelsen af fællesskabsbestemmelserne og skrider ind over for overtrædelser heraf. Medlemsstaternes bestræbelser i denne retning er af afgørende betydning for opfyldelsen af traktatens formål. Hvis der ikke skrides ind over for en medlemsstats strukturelle undladelse af at overholde denne grundlæggende forpligtelse, vil det bringe effektiviteten og troværdigheden af Fællesskabets retsorden i fare. Domstolen har ved flere lejligheder udtalt, at »[t]raktaten giver medlemsstaterne ret til at udnytte Fællesskabets fordele, men forpligter dem også […] til at overholde dets regler; såfremt en stat ensidigt og ifølge sin opfattelse af, hvad dens nationale interesser kræver, bryder ligevægten mellem de fordele og de forpligtelser, der følger af dens tilslutning til Fællesskabet, sættes medlemsstaternes lighed over for fællesskabsretten på spil, og deres statsborgere udsættes for forskelsbehandling; undladelse af at overholde den solidaritetsforpligtelse, som medlemsstaterne har accepteret ved deres tilslutning til Fællesskabet, griber ind i selve grundlaget for Fællesskabets retsorden« (36).
101. Hvis Domstolen under de foreliggende omstændigheder afstår fra at pålægge en økonomisk sanktion, vil det desuden være ensbetydende med at acceptere, at en medlemsstat, efter at Domstolen i en første afgørelse har fastslået, at den har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten, frit kan lade denne situation bestå – med de negative konsekvenser, dette sandsynligvis har for Fællesskabets og andre medlemsstaters interesser – indtil Kommissionen beslutter at iværksætte endnu en traktatbrudsprocedure, denne gang i henhold til artikel 228, stk. 2, EF.
102. Dog er jeg af den opfattelse, at det forhold, at det er første gang siden EU-traktatens ikrafttræden, at idømmelse af et fast beløb kommer på tale, at Kommissionen ikke har foreslået at pålægge en sådan sanktion, og at der endnu ikke foreligger nogen retspraksis at henholde sig til, kan begrunde en lempeligere beregning af beløbets størrelse end overtrædelsens grovhed ellers berettiger til.
103. Det daglige beløb, Kommissionen har beregnet som grundlag for tvangsbøden, er udtryk for overtrædelsens grovhed og varighed og tvangsbødens afskrækkende virkning. Det faste beløbs størrelse bør normalt beregnes under hensyntagen til de samme generelle kriterier, navnlig overtrædelsens varige karakter. I den foreliggende sag vil jeg foreslå, at der idømmes et fast beløb svarende til den af Kommissionen foreslåede tvangsbøde for et år. Dette giver et beløb på 365 x 316 500 EUR = 115 522 500 EUR.
104. Hvad angår tvangsbøden skal dens størrelse og vilkår tage sigte på garantere en fuldstændig, effektiv og varig overholdelse af de pågældende fællesskabsretlige forpligtelser, hvorved der skal tages hensyn til de seneste oplysninger om den eksisterende situation.
105. Sådan som situationen er beskrevet, fremgår det, at Den Franske Republik har vedtaget en række forskellige love og administrative bestemmelser, som tager sigte på at forbedre anvendelsen af kontrolforordningerne, men at disse bestemmelser endnu ikke er gennemført i praksis på en sådan måde, at det resultat, som søges opnået med fællesskabsbestemmelserne om fiskeri, i praksis er nået på hele dens område. Kommissionen har anført, at den har brug for yderligere, detaljerede oplysninger om bl.a. kontrol, forfølgning og pålagte sanktioner for at kunne afgøre, om de franske myndigheder har bragt den strukturelle overtrædelse af Fællesskabets kontrolforordninger til ophør.
106. Da praksis for overvågning og håndhævelse ikke kan justeres med øjeblikkelig virkning, er det åbenbart, at det ikke vil være hensigtsmæssigt at pålægge en daglig tvangsbøde (37). På den ene side bør Den Franske Republik indrømmes en rimelig, men præcist angivet frist for at vedtage de fornødne foranstaltninger, og på den anden side bør Kommissionen have tilstrækkelig tid til at kunne foretage en vurdering på grundlag af de yderligere oplysninger, som den rejser krav om, og flere kontrolbesøg på stedet, af, om de pågældende foranstaltninger er effektive i den ovenfor i punkt 39 beskrevne forstand.
107. En indledende periode på seks måneder bør efter min mening være tilstrækkelig til, at Den Franske Republik kan træffe de fornødne foranstaltninger, således at tvangsbøden skal betales hver sjette måned under forbehold af Kommissionens kontrol. Denne periode skulle også være mere end tilstrækkelig til, at Den Franske Republik kan fremsende de ønskede oplysninger til Kommissionen, således at denne kan danne sig en endelig opfattelse af den eksisterende situation med hensyn til overholdelsen af forordning nr. 2847/93.
108. På denne baggrund bør tvangsbødens størrelse fastsættes til 182,5 x 316 500 EUR = 57 761 250 EUR for hver seksmånedersperiode, for hvilken Kommissionen fastslår, at traktatbruddet består, regnet fra datoen for afsigelsen af dommen i den foreliggende sag.
VI – Forslag til afgørelse
109. Sammenfattende er jeg af den opfattelse, at Domstolen bør
– fastslå, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 228, stk. 1, EF, da den ikke har opfyldt Domstolens dom af 11. juni 1991 inden udløbet af den frist, der er fastsat i Kommissionens supplerende begrundede udtalelse af 6. juni 2000
– og derfor pålægge Den Franske Republik at betale et fast beløb på 115 522 500 EUR
– fastslå, at Den Franske Republik endnu ikke har truffet alle nødvendige foranstaltninger med henblik på fuldt ud at opfylde Domstolens dom af 11. juni 1991, da den stadig ikke har sikret en fuldstændig opfyldelse af denne dom
– pålægge Den Franske Republik en tvangsbøde på 57 761 250 EUR for hver seksmånedersperiode, for hvilken Kommissionen fastslår, at traktatbruddet består, regnet fra datoen for afsigelsen af dommen i den foreliggende sag, med henblik på at sikre en fuldstændig opfyldelse af nævnte dom
– dømme Den Franske Republik til at betale sagens omkostninger.
1 – Originalsprog: engelsk.
2 – Sml. I, s. 2727.
3 – EFT L 220, s. 1.
4 – EFT L 207, s. 1.
5 – Rådets forordning (EØF) nr. 171/83 af 25.1.1983 om fastlæggelse af tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne, EFT L 24, s. 14, og Rådets forordning (EØF) nr. 3094/86 af 7.10.1986 om fastlæggelse af tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne, EFT L 288, s. 1.
6 – EFT L 261, s. 1.
7 – Vedrører kun den engelske tekst.
8 – Den første forordning inden for dette område var Rådets forordning (EØF) nr. 171/83, der er nævnt i fodnote 3. Efter gentagne ændringer blev denne forordning ophævet og erstattet af Rådets forordning (EØF) nr. 3094/86, der ligeledes er nævnt i fodnote 3, som igen blev ophævet og erstattet af Rådets forordning (EF) nr. 894/97 af 29.4.1997 om fastlæggelse af tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne, EFT L 132, s. 1.
9 – EFT L 125, s. 1.
10 – Artikel 29 i forordning nr. 2847/93 bestemmer, at Kommissionens inspektører skal efterprøve, hvordan kontrolforordningerne gennemføres, ved kontrol af dokumenter og besøg på stedet.
11 – Pays Bigoudin ligger i Finistère i det sydvestlige Bretagne. Havnene Le Guilvinec, Loctudy, Lesconil og St. Guénolé ligger i dette område.
12 – EFT L 334, s. 1.
13 – Lov nr. 2002-1062 af 6.8.2002 (Loi portant amnistie).
14 – Jeg skal nøjes med at henvise til en af de seneste afgørelser, hvori dette princip er fastslået, nemlig Domstolens dom af 7.1.2004, sag C-63/01, Evans, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 45.
15 – Jf. dom af 21.9.1989, sag 68/88, Kommissionen mod Grækenland, Sml. s. 2965, præmis 24 og 25.
16 – EFT L 358, s. 59.
17 – Jf. dom af 25.4.2002, forenede sager C-418/00 og C-419/00, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 3969, præmis 57.
18 – Jf. dom af 7.12.1995, sag C-52/95, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 4443, præmis 35, og domme af 14.11.2002, sag C-454/99, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 10323, præmis 60, og sag C-140/00, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 10379, præmis 57.
19 – Jf. dom af 27.3.1990, sag C-9/89, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 1383, præmis 10 og 31.
20 – Domme af 13.6.2002, sag C-474/99, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 5293, præmis 27, og sag C-33/01, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 5447, præmis 13.
21 – Dom af 15.3.2001, sag C-147/00, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 2387, præmis 26, og af 25.4.2001, forenede sager C-418/00 og C-419/00, Kommissionen mod Frankrig, nævnt ovenfor i fodnote 17, præmis 66.
22 – Dom af 4.7.2000, sag C-387/97, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 5047, præmis 72 ff.
23 – Dom af 1.10.1998, sag C-71/97, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 5991, præmis 14, og af 1.2.2001, sag C-333/99, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 1025, præmis 33.
24 – Dommen i sag C-64/88, Kommissionen mod Frankrig, nævnt ovenfor i fodnote 2, præmis 11.
25 – Jf. dommen i sag C-333/99, Kommissionen mod Frankrig, nævnt ovenfor i fodnote 23, præmis 35.
26 – Jf. de sager, der henvises til i fodnote 21.
27 – EFT C 242, s. 6.
28 – EFT C 63, s. 2.
29 – Sag C-387/97, nævnt ovenfor i fodnote 22.
30 – Dommen i sag C-387/97, Kommissionen mod Grækenland, nævnt i fodnote 22, præmis 89, og dom af 25.11.2003, sag C-278/01, Kommissionen mod Spanien, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 41.
31 – Dommen i sag C-387/97, Kommissionen mod Grækenland, nævnt ovenfor i fodnote 22, præmis 82, og dommen i sag C- 278/01, Kommissionen mod Spanien, nævnt ovenfor i fodnote 30, præmis 27.
32 – Jf. Domstolens kendelse af 13.7.1990, sag C-2/88 Imm, Zwartveld m.fl., Sml. I, s. 3365, præmis 17.
33 – Jf. beregningen af tvangsbøden i dommen i sag C-278/01, Kommissionen mod Spanien, nævnt ovenfor i fodnote 30, præmis 52-62.
34 – Dommen i sag C-387/97, Kommissionen mod Grækenland, nævnt ovenfor i fodnote 22, præmis 92.
35 – Dommen i sag C-387/97, Kommissionen mod Grækenland, nævnt ovenfor i fodnote 22, præmis 87.
36 – Dom af 7.2.1973, sag 39/72, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 101, præmis 24 og 25, og af 7.2.1979, sag 128/78, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 419, præmis 12.
37 – Jf. Domstolens fremgangsmåde i dommen i sag C-278/01, Kommissionen mod Spanien, nævnt ovenfor i fodnote 30, præmis 42.