FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
JEAN MISCHO
fremsat den 10. april 2003(1)

Sag C-40/02

Margareta Scherndl
mod
Bezirkshauptmannschaft Korneuburg

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Unabhängiger Verwaltungssenat im Land Niederösterreich (Østrig))

»Direktiv 90/496/EØF – næringsdeklaration af levnedsmidler – vitaminindhold – deklareret værdi – gennemsnitsværdi – referencetidspunkt – tilladte forskelle mellem den deklarerede værdi og den værdi, der konstateres ved offentlig kontrol – forholdsmæssighed«

1. Unabhängiger Verwaltungssenat im Land Niederösterreich (Østrig) (herefter »den forelæggende ret«) har forelagt spørgsmål vedrørende fortolkningen og gyldigheden af artikel 1, stk. 4, litra k), og artikel 6, stk. 8, i Rådets direktiv 90/496/EØF af 24. september 1990 om næringsdeklaration af levnedsmidler (2) .

I – Retsforskrifter

A – Fællesskabsbestemmelser

2. I henhold til artikel 1, stk. 4, litra k), i direktiv 90/496 forstås der ved:

»gennemsnitsværdi«: den værdi, der bedst repræsenterer den mængde næringsstof, som et givet levnedsmiddel indeholder, og ved hvilken der tages hensyn til den margen, der skyldes sæsonmæssige variationer, forbrugsmønstre og andre faktorer, som kan have indflydelse på den faktiske værdi.

3. Artikel 6, stk. 8, i direktiv 90/496 er affattet således:

»De deklarerede værdier skal være gennemsnitsværdier behørigt fastsat på et af følgende grundlag, alt efter tilfældet:

a): producentens analyse af levnedsmidlet

b): beregning udført på basis af kendte eller faktiske gennemsnitsværdier vedrørende de anvendte ingredienser

c): beregninger på basis af sædvanligvis fastlagte og accepterede data.

Gennemførelsesbestemmelserne til første afsnit for så vidt angår bl.a. forskellene mellem de deklarerede tal og de tal, der konstateres ved offentlig kontrol, fastsættes efter fremgangsmåden i artikel 10« 3 –Denne bestemmelse fastsætter en udvalgsprocedure, hvorefter Kommissionen vedtager foranstaltninger efter høring af Den Videnskabelige Komité for Levnedsmidler..

4. Artikel 7, stk. 3, i direktiv 90/496 har følgende ordlyd:

»Medlemsstaterne undlader at stille mere detaljerede krav til næringsdeklarationen end dem, der allerede er indeholdt i dette direktiv.«

B – Nationale bestemmelser

5. § 74 i Gesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen af 23. januar 1975 (Lebensmittelgesetz 1975) (lov om levnedsmidler af 1975, BGBl. 1975/86, med senere ændringer, BGBl. 2001/98, herefter »LMG«) bestemmer:

»(1) Den, der – for så vidt handlingen ikke i henhold til § 63, stk. 2 Z 1, medfører strengere straf – påfører en mangelfuld deklaration i § 6, litra a), b) eller e)’s forstand på levnedsmidler, almindelige forbrugsvarer eller tilsætningsstoffer, kosmetiske produkter eller brugsvarer, eller bringer levnedsmidler, almindelige forbrugsvarer eller tilsætningsstoffer, kosmetiske produkter eller brugsvarer, hvis deklaration ikke er korrekt, i handelen, gør sig skyldig i en overtrædelse af administrative bestemmelser og straffes ved retskredsens forvaltningsmyndighed med bøde på op til 7 300 EUR.

[...]

(4) Den, der – for så vidt handlingen ikke i henhold til §§ 56-64 eller andre bestemmelser medfører strengere straf – tilsidesætter bestemmelser i en bekendtgørelse vedtaget i medfør af § 10, gør sig skyldig i en overtrædelse af administrative bestemmelser og straffes i overensstemmelse med stk. 1.«

6. § 2 i Verordnung des Bundesministers für Gesundheit und Konsumentenschutz über die Nährwertkennzeichnung von Lebensmitteln (Nährwertkennzeichnungsverordnung 1995) (bekendtgørelse af 1995 om næringsdeklaration af levnedsmidler, BGBl. 1995/896, herefter »NWKV«), vedtaget i medfør af LMG’s § 10, bestemmer:

»(1) Næringsdeklaration af levnedsmidler er frivillig, jf. dog stk. 2.

(2) Anvendes næringsdeklaration ved markedsføringen, skal næringsdeklarationen indeholde de i § 5 opregnede angivelser, medmindre der er tale om en reklamekampagne for produktet. Undtaget herfra er uindpakkede levnedsmidler, hvor der alene skal anføres de værdier, som næringsdeklarationen angår.«

7. NWKV’s § 6 bestemmer:

»I nærværende bekendtgørelse forstås ved:

[...]

9. gennemsnitsværdi: den værdi, der bedst repræsenterer den mængde næringsstof, som et givet levnedsmiddel indeholder, og ved hvilken der tages hensyn til sæsonmæssige variationer, forbrugsmønstre og andre faktorer, som kan have indflydelse på den faktiske værdi.«

8. NWKV’s § 8 er affattet således:

»(1) Deklarationen af energiværdien og af indholdet af næringsstoffer eller disses bestanddele skal anføres numerisk. De enheder, der benyttes, er følgende:

[...]

4. vitaminer og mineraler: de enheder, der er opregnet i bilaget.

(2) De deklarerede værdier, som nævnt i stk. 1, skal være gennemsnitsværdier, behørigt fastsat på et af følgende grundlag, alt efter tilfældet:

1. producentens analyse af levnedsmidlet

2. beregning udført på basis af kendte eller faktiske gennemsnitsværdier vedrørende de anvendte ingredienser

3. beregning på basis af almindeligt konstaterede og accepterede data.«

II – Tvisten i hovedsagen

9. Ved en straffeafgørelse fra Bezirkshauptmannschaft Korneuburg (Østrig) af 30. juli 2001 blev Margareta Scherndl som ansvarlig for virksomheden Hofer KG kendt skyldig i, at produktet »Premium Ananassaft 100%« den 5. juli 2000 i Stockerau (Østrig) blev bragt i omsætning i strid med bestemmelserne i LMG eller i NWKV, idet det konstaterede indhold af vitamin C (ascorbinsyreindhold) afveg ca. 40% fra den deklarerede værdi. Mens der på det pågældende produkt var angivet et ascorbinsyreindhold på 300 mg/l, fremgik der af en analyse foretaget den 25. oktober 2000 af forbundsinstituttet for levnedsmiddelkontrol (herefter »instituttet«) et ascorbinsyreindhold på 430 mg/l.

10. Under sagens behandling gjorde Margareta Scherndl gældende, at man ved beregningen af gennemsnitsværdien i medfør af direktiv 90/496 og dermed også i medfør af NWKV, der gennemfører direktivet, bevidst ville skabe vide rammer. Uanset det måtte være indlysende, at forbrugeren ønsker en næringsdeklaration, der angiver værdierne på et produkts købstidspunkt henholdsvis forbrugstidspunkt, er dette ifølge Margareta Scherndl navnlig ved produkter med længere holdbarhed umuligt. Angivelserne af næringsoplysningerne kan således vedrøre ethvert tidspunkt mellem salget til den endelige forbruger og udløbet af den deklarerede holdbarhedsfrist. Henset til, at vitaminindholdet med tiden kan svinde betydeligt på grund af ydre påvirkninger såsom luft, lys, temperatur mv. og forløbet tid, henviser den angivne værdi henholdsvis beregningen af gennemsnitsværdien til tidspunktet for mindsteholdbarhedsfristens udløb. Da de i bilaget til direktiv 90/496 og NWKV anførte vitaminer ikke fremkalder hypervitaminoser, og der ikke er nogen indvending mod overdosering, er værdierne af producenten blevet beregnet således, at de også er opfyldt ved udløbet af den angivne mindsteholdbarhedsfrist.

11. Det fremgår også af forelæggelseskendelsen, at Margareta Scherndl til støtte for sine anbringender har fremlagt en sagkyndig erklæring, som vedrørende det pågældende produkt udviser ganske betydelige udsving under holdbarhedstiden for så vidt angår det fastslåede ascorbinsyreindhold.

12. Instituttet gjorde gældende, at hvis tidspunktet for mindsteholdbarhedsfristens udløb antages som referencetidspunkt, kan der ikke tales om »næringsdeklarationer«, men snarere om »restdeklarationer«. Det er heller ikke i overensstemmelse med den almindelige købs- og forbrugssædvane at købe henholdsvis konsumere levnedsmidler på holdbarhedsfristens sidste dag. I øvrigt er der i teorien vedrørende hypervitaminose beskrevet en »skjult virkning« ved vitamin D og folinsyre, som kan optræde ved perniciøs anæmi. Den fortolkning, som Margareta Scherndl har gjort gældende, tager delvist udgangspunkt i »anbefalinger« fra tyske foreninger, der ikke afspejler den almindelige opfattelse blandt samtlige grupper af berørte personer i Østrig.

13. Den forelæggende ret har anført, at NWKV gennemfører direktiv 90/496 i østrigsk ret. Talrige bestemmelser er gengivet ordret. I overensstemmelse med direktivets artikel 7, stk. 3, anordner NWKV ikke mere detaljerede regler end direktivet.

14. Den forelæggende ret har bemærket, at spørgsmålet om forudsætningerne for fastsættelse af en gennemsnitsværdi udelukkende kan besvares ud fra fællesskabsretten. Den har endvidere tilføjet, at de i NWKV fra direktiv 90/496 overtagne – i det væsentlige uændrede – adfærdsnormer sanktioneres gennem tilsvarende straffenormer, konkret i form af en regel, hvis indhold skal fastlægges (Blankettstrafnorm). Ved anvendelsen af de nævnte adfærdsnormer bør der derfor anlægges de i straffenormerne gældende kriterier, selv om der er rejst betydelig tvivl med hensyn til, om betingelserne for anvendelse af disse kriterier var opfyldt.

15. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at Margareta Scherndls og instituttets argumenter, såvel som de forklaringer, der gives i teorien, klart viser, at direktivet, og dermed også NWKV, ganske vist foreskriver angivelse af gennemsnitsværdier, men at der bortset fra en vag beskrivelse – dvs. en uklar beskrivelse – af, hvad Rådet forstår ved »gennemsnitsværdi«, ikke er givet en definition af denne gennemsnitsværdi, der gør bestemmelserne forståelige og anvendelige. Der mangler især et referencetidspunkt og en præcis angivelse af grænserne for udsving henholdsvis toleranceområde.

16. Den forelæggende ret finder, at det hverken er muligt for de berørte erhvervsdrivende eller myndighederne at vurdere, hvilke forpligtelser der følger af direktivet, hvorfor spørgsmålet om, hvorvidt kravene i NWKV henholdsvis Rådets vilje svarer til den af Margareta Scherndl forsvarede variant af direktivets påbud, ikke kan besvares ud fra direktivet. Henset til direktivets fuldstændige ubestemthed, navnlig for så vidt som det regulerer næringsdeklarationer af vitaminer, kan de pågældende bestemmelser heri ikke finde anvendelse og medlemsstaterne kan ikke træffe foranstaltninger for at afhjælpe denne væsentlige mangel, jf. direktivets artikel 7, stk. 3.

17. Direktivet lever ifølge den forelæggende ret ikke op til kravene om retssikkerhed og forskrifternes bestemthed, jf. dom af 17. maj 2001, Kommissionen mod Italien (4) , og heller ikke til kravene i artikel 7 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder.

18. Følger man videre Margareta Scherndls argument, hvorefter definitionen af gennemsnitsværdien eller dens beregning foretaget af den ansvarlige giver sidstnævnte et vidt spillerum hvad angår referencetidspunktet og beregningsmetoden, fremgår det tydeligt, at en sådan næringsdeklaration – også selv om den i overensstemmelse med direktivets krav er »enkel og letforståelig« – ikke er relevant overhovedet, og forbrugeren i strid med det omhandlede direktivs formål vil få foregøglet egenskaber ved produktet, som det ikke har (eller ikke kan have).

19. Den forelæggende ret har understreget, at de omtvistede bestemmelser indebærer begrænsninger i producenternes ejendomsret eller erhvervsfrihed. Sådanne begrænsninger kan dog kun tillades, såfremt de konkret er egnede til at sikre forbrugerne bedre oplysninger om et produkts egenskaber og er forholdsmæssige. Dette er imidlertid ikke tilfældet i nærværende sag, og bestemmelserne kan derfor ikke finde anvendelse, om ikke andet fordi de er i strid med proportionalitetsprincippet.

III – De præjudicielle spørgsmål

20. Den forelæggende ret har herefter udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1): Kan der ved angivelser af vitaminindholdet tales om en gennemsnitsværdi, jf. artikel 1, litra k), i Rådets direktiv 90/496/EØF af 24. september 1990 om næringsdeklaration af næringsmidler (herefter »næringsdeklarationsdirektivet«), når det deklarerede tal, der beror på producentens analyse af levnedsmidlet, jf. næringsdeklarationsdirektivets artikel 6, stk. 8, litra a), udtrykker den værdi, som produktet har på tidspunktet for mindsteholdbarhedsfristens udløb?

2): Giver definitionen af gennemsnitsværdien i næringsdeklarationsdirektivets artikel 6, stk. 8, mulighed for frit at fastsætte referencetidspunktet og grænserne for tilladte afvigelser?

3): Finder næringsdeklarationsdirektivet, for så vidt som det omfatter næringsangivelser vedrørende vitaminindholdet, ikke anvendelse, fordi det

a): med hensyn til definitionen af gennemsnitsværdien (næringsdeklarationsdirektivets artikel 1, litra k)) og dens beregning (næringsdeklarationsdirektivets artikel 6, stk. 8) er for ubestemt, eller

b): i forhold til det med direktivet forfulgte mål indeholder uforholdsmæssige forskrifter?«

IV – Stillingtagen

A – Første og andet præjudicielle spørgsmål

21. Jeg vil foreslå, at første og andet spørgsmål vurderes under et, da de begge vedrører referencetidspunktet for fastsættelsen af gennemsnitsværdien.

22. Den forelæggende ret ønsker med det første spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 1, stk. 4, litra k), i direktiv 90/496 er til hinder for, at referencetidspunktet kan svare til den værdi, som levnedsmidlet indeholder på tidspunktet for mindsteholdbarhedsfristens udløb, og med det andet spørgsmål, om direktivet giver mulighed for frit at fastsætte referencetidspunktet og grænserne for tilladte afvigelser.

1. Parternes indlæg

23. I sit skriftlige indlæg har Margareta Scherndl i det væsentligste gentaget de bemærkninger, hun allerede fremkom med for den forelæggende ret (5) . Hun har tilføjet, at det er en forbrugerrettighed, at den værdi, der fremgår af indpakningen, rent faktisk er til stede, også på tidspunktet for mindsteholdbarhedsfristens udløb. Det er derfor ifølge hende nødvendigt at foretage en overdosering af vitamin C, der ellers med tiden kan forsvinde. Endvidere har hun gjort gældende, at overdoseringen er almindeligt brugt af producenter af frugtsaft.

24. Margareta Scherndl har foreslået, at det første præjudicielle spørgsmål besvares således, at der ved angivelser af vitaminindholdet tales om en gennemsnitsværdi, jf. artikel 1, stk. 4, litra k), i direktiv 90/496, også når det deklarerede tal, der beror på producentens analyse af levnedsmidlet, jf. direktivets artikel 6, stk. 8, første afsnit, litra a), udtrykker den værdi, som produktet har på tidspunktet for mindsteholdbarhedsfristens udløb.

25. Med hensyn til det andet præjudicielle spørgsmål har Margareta Scherndl foreslået, at det besvares med, at definitionen af gennemsnitsværdien, jf. artikel 6, stk. 8, direktiv 90/496, giver mulighed for frit at fastsætte referencetidspunktet og grænserne for tilladte afvigelser.

26. Kommissionen har henvist til artikel 1, stk. 4, litra k), i direktiv 90/496 og understreget, at fællesskabslovgiver »stiller krav om at vælge den værdi, der bedst repræsenterer den mængde næringsstof, som et givet levnedsmiddel indeholder, og ved hvilken der tages hensyn til [...] faktorer, som kan have indflydelse på [...] [næringsmidlets] faktiske værdi« (6) .

27. Spørgsmålet er ifølge Kommissionen, hvorvidt en gennemsnitsværdi, der udtrykker den værdi, som produktet har på tidspunktet for mindsteholdbarhedsfristens udløb, stadig er »repræsentativ« i henhold til definitionerne i direktiv 90/496.

28. I den forbindelse har Kommissionen gjort opmærksom på, at i henhold til artikel 3, stk. 1, nr. 5, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/13/EF af 20. marts 2000 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler samt om reklame for sådanne levnedsmidler (7) er datoen for et levnedsmiddels mindste holdbarhed blandt de obligatoriske oplysninger i næringsdeklarationen til levnedsmidler. Datoen er i henhold til artikel 9, stk. 1, i dette direktiv den dato til og med hvilken levnedsmidlet bevarer sine specifikke egenskaber under de rette opbevaringsforhold. Da næringsdeklarationen ligeledes fungerer som reklame, bør det kontrolleres, om forbrugerne vildledes vedrørende varernes egenskaber, f.eks. deres specifikationer, jf. artikel 3, litra a), i Rådets direktiv 84/450/EØF af 10. september 1984 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om vildledende reklame (8) , som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/55/EF af 6. oktober 1997 (9) .

29. Når en producent tilføjer oplysninger til næringsdeklarationen om f.eks. vitaminindhold, er det efter Kommissionens opfattelse ikke i strid med repræsentativiteten af den gennemsnitsværdi, der er defineret i artikel 1, stk. 4, litra k), i direktiv 90/496, at gennemsnitsværdien er fastsat med det forbehold, at den kan være mindsket ved udløbet af holdbarhedsperioden, altså at mængden af næringsstoffet (eller vitaminerne) stadig findes i levnedsmidlet i de deklarerede mængder på dette tidspunkt.

30. Kommissionen har derfor foreslået, at det første spørgsmål besvares således, at det ikke er i strid med definitionen af gennemsnitsværdien som omhandlet i direktivets artikel 1, stk. 4, litra k), når vitaminindholdet i et produkt, der er angivet med en gennemsnitsværdi, svarer til det vitaminindhold, der findes i produktet ved udløbet af mindsteholdbarhedsperioden.

31. Med hensyn til det andet præjudicielle spørgsmål har Kommissionen henledt opmærksomheden på, at artikel 6, stk. 8, og artikel 1, stk. 4, litra k), i direktiv 90/496 ikke giver nærmere oplysninger om referencetidspunktet. For så vidt som disse bestemmelser ikke begrænser valget af referencetidspunktet, er det klart, at gennemsnitsværdien ændrer sig, alt efter det valgte referencetidspunkt, når det drejer sig om næringsstoffer som f.eks. vitamin C.

32. Hvad angår den tilladte forskel mellem den faktiske værdi og den deklarerede gennemsnitsværdi, har Kommissionen anført, at den bl.a. afhænger af, hvor hurtigt produktet fordærves under særlige forhold, og tidsforløbet mellem fremstillingen af levnedsmidlet og mindsteholdbarhedsfristens udløb.

33. Ifølge Kommissionen har fællesskabslovgiver endnu ikke udnyttet muligheden i henhold til artikel 6, stk. 8, andet afsnit, i direktiv 90/496 for at fastsætte »[g]ennemførelsesbestemmelserne til første afsnit for så vidt angår bl.a. forskellene mellem de deklarerede tal og de tal, der konstateres ved offentlig kontrol«, og heller ikke fastsat generelle udsvingsbegrænsninger for vitamin C. Kommissionen har derfor anført, at medlemsstaterne frit kan fastsætte denne tekniske detalje for hvert næringsstof ud fra deres egen viden og erfaringer, eller de kan fortsætte med at anvende deres gældende nationale værdier, indtil der foretages en harmonisering.

34. Kommissionen har endvidere fremhævet, at ifølge oplysninger, som den er i besiddelse af, er udsving af indholdet af vitamin C på mellem – 20% og – 50% generelt tilladt. Blandt de medlemsstater, der har underrettet Kommissionen om deres udsvingsbegrænsninger, har Den Italienske Republik meddelt et udsving på – 20% til + 100% for vitamin C i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (10) .

35. Konkret har Kommissionen vurderet, at hverken udsving på 40% af den deklarerede værdi, eller det forhold, at værdien er baseret på tidspunktet for mindsteholdbarhedsfristens udløb er faktorer, der bevirker, at en formindskelse af indholdet af vitamin C i frugtsaft kan antages at være i strid med fællesskabsretten.

36. Kommissionen har derfor foreslået, at det andet spørgsmål besvares således, at direktiv 90/496, sammenholdt med andre fællesskabsretlige bestemmelser, ikke giver medlemsstaterne adgang til et »frit valg« med hensyn til referencetidspunktet og med hensyn til de tilladte forskelle, men fastsætter valget af den værdi, der »bedst« repræsenterer indholdet af næringsstoffet i levnedsmidlet under hensyntagen til visse faktorer og inden for rammerne af de udsvingsbegrænsninger, der er fastsat i direktivets artikel 1, stk. 4, litra k).

37. Rådet har ikke taget stilling til det første og det andet præjudicielle spørgsmål.

2. Vurdering

38. Det må fastslås, at direktiv 90/496 ikke fastsætter det referencetidspunkt (eller de referencetidspunkter), der skal lægges til grund med henblik på at fastlægge gennemsnitsværdien. For det andet er det heller ikke præciseret, hvilken forskel der er tilladt mellem den værdi, der er angivet på et levnedsmiddel, og den værdi, som konstateres ved offentlig kontrol.

39. Bestemmelserne i direktiv 90/496 vedrørende gennemsnitsværdien definerer den kun i generelle vendinger som den værdi, der bedst repræsenterer den mængde næringsstof i et levnedsmiddel, hvor der tages hensyn til faktorer, som kan have indflydelse på næringsmidlets faktiske værdi [artikel 1, stk. 4, litra k)]. Endvidere fastsættes det grundlag, på hvilket gennemsnitsværdien skal beregnes (artikel 6, stk. 8, første afsnit).

40. Det fremgår dog af direktiv 90/496 og navnlig af dets artikel 6, stk. 8, andet afsnit, at beføjelsen til at vedtage »gennemførelsesbestemmelserne [...] for så vidt angår bl.a. forskellene mellem de deklarerede tal og de tal, der konstateres ved offentlig kontrol, fastsættes efter fremgangsmåden i artikel 10«, er tillagt Kommissionen. Denne beføjelse omfatter efter min mening, i overensstemmelse med udtrykket »bl.a.«, også fastsættelsen af et referencetidspunkt (eller referencetidspunkter) til brug ved fastlæggelsen af gennemsnitsværdien.

41. Da sådanne gennemførelsesbestemmelser ifølge Kommissionen imidlertid ikke er blevet vedtaget, tilkommer det da ikke medlemsstaterne at sikre den nødvendige klarhed?

42. Jeg er af den overbevisning, at dette spørgsmål skal besvares bekræftende.

43. Jeg skal her bemærke, at direktiv 90/496 har hjemmel i EF-traktatens artikel 100 A (efter ændring nu artikel 95 EF). De bestemmelser, der kan vedtages på dette grundlag, er ikke begrænset til en tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivninger, men omfatter også, som i tilfældet med artikel 6, stk. 8, andet afsnit, i direktiv 90/496, vedtagelsen af bestemmelser om fællesskabsmyndighedernes indgriben (11) .

44. EF-traktatens artikel 100 A giver Fællesskabet adgang til at handle inden for områder, der hører under medlemsstaternes kompetence. Medlemsstaternes kompetence kan således alene begrænses, hvis bestemmelser inden for disse områder allerede er vedtaget i overensstemmelse med traktatens artikel 100 A. Det er således ikke tilstrækkeligt til, at et område ikke længere henhører under medlemsstaternes kompetence, at Fællesskabet beslutter, at det vedtager bestemmelser.

45. Da artikel 6, stk. 8, andet afsnit, i direktiv 90/496 ikke er gennemført, tilkommer det herefter medlemsstaterne at vedtage bestemmelser om referencetidspunktet (eller referencetidspunkterne) og de tilladte forskelle, under overholdelse af bestemmelserne i og formålet med direktiv 90/496.

46. Jeg er enig med Kommissionen i, at denne konklusion ikke er i strid med artikel 7, stk. 3, i direktiv 90/496, som forbyder medlemsstaterne at stille »mere detaljerede krav til næringsdeklarationen end dem, der allerede er indeholdt i dette direktiv«.

47. Denne bestemmelse bør nemlig sammenholdes med de to første afsnit i bestemmelsen (12) , som vedrører den måde, hvorpå etiketterne skal fremtræde. Stk. 3 omhandler således alene dette område og ikke andre områder, som f.eks. metoden til beregning af gennemsnitsværdien.

48. Hvad er konsekvensen, hvis medlemsstaten derimod ikke har vedtaget bestemmelser om referencetidspunktet (eller referencetidspunkterne) og de tilladte forskelle? Dette synes at være tilfældet i nærværende sag, hvor den foreliggende ret har forklaret, at der ikke i den nationale lovgivning er fastsat mere detaljerede ordninger end dem, der fremgår af direktiv 90/496.

49. Jeg skal i den forbindelse først gøre opmærksom på, at »[...] den pligt for medlemsstaterne, der følger af et direktiv, til at virkeliggøre dets mål, og pligten i medfør af EF-traktatens artikel 5 (nu artikel 10 EF) til at træffe alle almindelige eller særlige foranstaltninger til at sikre opfyldelsen af denne pligt, påhviler alle myndighederne i medlemsstaterne, herunder også domstolene inden for deres kompetence (jf. bl.a. dom af 26.9.1996, sag C-168/95, Arcaro, Sml. I, s. 4705, præmis 41)« (13) .

50. Navnlig i betragtning af, at den forelæggende ret skal anvende nationale strafferetlige regler, er jeg af den opfattelse, at man bør hente inspiration fra dommen af 12. december 1996, X (14) , hvori Domstolen fastslog følgende:

»25: Det må specielt for tilfælde, som det i hovedsagen foreliggende, der drejer sig om omfanget af strafansvaret i henhold til en lov, der særligt er vedtaget til gennemførelsen af et direktiv, præciseres, at det princip, hvorefter straffebestemmelser ikke kan fortolkes udvidende til skade for tiltalte, som følger af princippet om, at straf kun kan pålægges i henhold til lov for et i loven beskrevet forhold, og mere generelt af retssikkerhedsprincippet, er til hinder for, at strafferetlig forfølgning indledes for en adfærd, hvis strafbarhed ikke klart fremgår af loven. Dette princip, som hører til de almindelige retsgrundsætninger, der er en grundlæggende bestanddel af de forfatningsmæssige traditioner, der er fælles for medlemsstaterne, indgår også i forskellige internationale traktater, og navnlig i artikel 7 i konventionen om beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (se navnlig Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 25.5.1993, Kokkinakis, serie A, nr. 260-A, afsnit 52, og af 22.11.1995, S.W. mod Det Forenede Kongerige og C.R. mod Det Forenede Kongerige, serie A, nr. 335-B, afsnit 35, og nr. 335-C, afsnit 33).

26: Det tilkommer derfor den nationale domstol at påse, at dette princip følges ved fortolkningen ud fra teksten og direktivets formål af de nationale bestemmelser, der er vedtaget til gennemførelse af direktivet.«

51. Jeg mener herefter, at i den foreliggende sag skal den forelæggende ret ved fortolkningen i lyset af teksten til og formået med direktiv 90/496 af de bestemmelser, der er vedtaget til gennemførelse af direktivet, anvende det ovenfor nævnte princip, som er til hinder for, at strafferetlig forfølgning indledes for en adfærd, hvis strafbarhed ikke klart fremgår af loven.

52. Hvad angår problemet vedrørende fastlæggelsen af referencetidspunktet, kan det i nærværende sag i overensstemmelse med Margareta Scherndls påstand i givet fald løses ved, at den forelæggende ret fastsætter referencetidspunktet som tidspunktet for udløbet af mindsteholdbarhedsfristen.

53. Jeg er således af den opfattelse, – og jeg kommer nu rent faktisk ind på det første præjudicielle spørgsmål – at direktiv 90/496 ikke er til hinder for, at den værdi, der er angivet som gennemsnitsværdi, udtrykker den værdi, som produktet har på tidspunktet for mindsteholdbarhedsfristens udløb.

54. I den forbindelse bør det fastslås, at artikel 1, stk. 4, litra k), i direktiv 90/496 generelt definerer gennemsnitsværdien som den værdi, der bedst repræsenterer den mængde næringsstof, som et givet levnedsmiddel indeholder, og hvorved der tages hensyn til de faktorer, som kan have indflydelse på næringsmidlets faktiske værdi.

55. Denne definition er dog ikke til hinder for, at gennemsnitsværdien i forbindelse med bestanddele som f.eks. vitamin C, hvor der ikke er tvivl om, at indholdet med tiden kan svinde på grund af ydre påvirkninger såsom luft, lys, temperatur mv., er værdien af denne bestanddel ved udløbet af mindsteholdbarhedsfristen.

56. Denne fortolkning synes bekræftet i direktiv 2000/13, som Kommissionen henviser til. Hvis datoen for et levnedsmiddels mindste holdbarhed er den dato, til og med hvilken dette levnedsmiddel bevarer sine specifikke egenskaber under de rette opbevaringsforhold (15) , kan man ikke bestride gyldigheden af en etiket, der anfører indholdet af vitamin C i levnedsmidlet på denne dato.

57. Det kan tilføjes, at såfremt den værdi, der er anført på etiketten, ikke svarer til indholdet før udløbet af mindsteholdbarhedsfristen, ville forbrugeren kunne hævde at være blevet vildledt.

58. Sammenfattende foreslår jeg således, at første og andet præjudicielle spørgsmål besvares således, at så længe artikel 6, stk. 8, andet afsnit, i direktiv 90/496 ikke er gennemført, tilkommer det medlemsstaterne at bestemme det referencetidspunkt (eller de referencetidspunkter), der skal lægges til grund ved fastlæggelsen af gennemsnitsværdien og grænserne for de tilladte afvigelser under overholdelse af dette direktivs bestemmelser og formål. I den sammenhæng er artikel 1, stk. 4, litra k), i direktiv 90/496 ikke til hinder for, at den værdi, der er angivet som gennemsnitsværdien, og som beror på producentens analyse af levnedsmidlet, jf. direktivets artikel 6, stk. 8, første afsnit, litra a), udtrykker den værdi, som produktet har på tidspunktet for mindsteholdbarhedsfristens udløb.

B – Tredje præjudicielle spørgsmål

59. Den forelæggende ret rejser med det tredje præjudicielle spørgsmål tvivl om gyldigheden af direktiv 90/496, idet den har bemærket, at

»a) [det] med hensyn til definitionen af gennemsnitsværdien [næringsdeklarationsdirektivets artikel 1, litra k)] og dens beregning (næringsdeklarationsdirektivets artikel 6, stk. 8) [...] er for ubestemt, eller

b) [det] [...] indeholder uforholdsmæssige forskrifter«.

1. Parternes indlæg

60. Ifølge Margareta Scherndl bør dette spørgsmål besvares med, at direktiv 90/496 ikke skal anvendes, for så vidt som det indeholder næringsangivelser, fordi det er for ubestemt, og fordi dets bestemmelser er uforholdsmæssige.

61. Rådet har vurderet, at direktiv 90/496 er gyldigt.

62. Rådet har gjort gældende, at for så vidt angår næringsangivelser vedrørende vitaminindholdet, opfylder direktiv 90/496 kravet om forskrifternes klarhed. Rådet har ikke alene defineret begrebet gennemsnitsværdi i artikel 1, stk. 4, litra k), under hensyntagen til den margen, der skyldes sæsonmæssige variationer, opbevaring og andre faktorer, men har også udtrykkeligt nævnt de faktorer, der kan have indflydelse på fastlæggelsen af gennemsnitsværdier til fastsættelsen af en »deklareret værdi«, i direktivets artikel 6, stk. 8, første afsnit.

63. I øvrigt mener Rådet, at selv om Domstolen måtte finde, at udtrykket »gennemsnitsværdi« i artikel 6, stk. 8, første afsnit, i direktiv 90/496 isoleret set er for upræcist, betyder dette dog ikke, at disse bestemmelser er uanvendelige. Den procedure, der er fastsat i direktivets artikel 6, stk. 8, andet afsnit, opfylder de eventuelle behov for yderligere præcisering. Rådet har endvidere vurderet, at det er vanskeligt for ikke at sige umuligt i direktivet at fastsætte en definition af gennemsnitsværdien, der er tilstrækkelig præcis til at omfatte alle de mulige situationer, der kan opstå. Efter Rådets opfattelse er det bedre at løse sådanne problemer som led i en udvalgsprocedure, i stedet for i selve direktivet.

64. Rådet har tilføjet, at de regler, der danner grundlag for vurderingen af, om den pågældende bestemmelse i direktiv 90/496 opfylder betingelserne om at være tilstrækkeligt specifikke, bestemte og klare, ikke er strafferetlige bestemmelser, i modsætning til, hvad den forelæggende ret hævder. Bestemmelserne i direktivet er således ikke af strafferetlig karakter, og når medlemsstaterne skal fastsætte effektive sanktioner, der er forholdsmæssige, og som samtidig har en afskrækkende virkning ved overtrædelse af fællesskabsretten, forpligter direktivet ikke medlemsstaterne til at fastsætte strafferetlige sanktioner til dette formål. Direktivets gyldighed kan derfor ikke anfægtes, blot fordi Republikken Østrig har vedtaget strafferetlige sanktioner for at sikre den effektive anvendelse af direktiv 90/496.

65. Rådet har ligeledes vurderet, at direktiv 90/496, herunder dets relevante bestemmelser, ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det mål, der er fastsat i artikel 95 EF vedrørende det indre markeds oprettelse på grundlag af et højt beskyttelsesniveau med hensyn til sundhed og forbrugerbeskyttelse.

66. Direktiv 90/496 bygger ifølge Rådet på, at sammenhængen mellem kost og helbred, kendskab til de grundlæggende ernæringsprincipper samt en passende næringsdeklaration af levnedsmidler vil gøre det betydeligt lettere for forbrugeren at træffe sit valg af en passende ernæring, og at næringsdeklaration skulle kunne fremme de foranstaltninger, der træffes med henblik på oplysning af offentligheden om ernæringsspørgsmål (jf. navnlig anden, fjerde og femte betragtning til direktivet).

67. Det er en kendsgerning, at vitaminer, herunder vitamin C, er vigtige bestanddele af vores levnedsmidler, og bestemmelser om næringsdeklarationer af levnedsmidler, hvorefter der ikke kræves en angivelse af indholdet af vitamin C, er derfor utilstrækkelige. Selv om den deklarerede værdi af vitamin C på et tidspunkt risikerer at afvige fra den faktiske værdi, ændrer dette ikke noget ved, at en angivelse af vitaminindholdet er nyttig for forbrugeren.

68. Ifølge Rådet bør der ligeledes tages hensyn til, at et af formålene med direktiv 90/496 er den gradvise gennemførelse af det indre marked, navnlig ved at sikre en standardiseret næringsdeklaration af levnedsmidler i Fællesskabet som helhed (jf. navnlig første og sjette betragtning til direktivet). Denne standardisering sikres bl.a. ved anvendelsen af proceduren i henhold til direktivets artikel 6, stk. 8, andet afsnit.

69. Kommissionen har gjort gældende at, set i lyset af de to første spørgsmål, er der ikke noget der tyder på, at direktiv 90/496 ikke kan anvendes.

2. Vurdering

70. Jeg er fuldt ud enig i de af Rådet fremsatte synspunkter.

71. Jeg vil i den sammenhæng gøre opmærksom på, at i henhold til artikel 249, stk. 3, EF, er »[e]t direktiv [...] med hensyn til det tilsigtede mål bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen«.

72. Et direktiv skal således ikke anvendes direkte, men udgør et regelsæt, hvis gennemførelse »skal sikres ved passende gennemførelsesforanstaltninger, som træffes af medlemsstaterne« (16) .

73. Det kan ikke udelukkes, at medlemsstaterne ved vedtagelsen af de nationale bestemmelser til gennemførelse af et direktiv skal præcisere visse begreber, der findes i direktivet (17) . Som det også bekræftes i direktiv 90/496, kan præciseringen af visse begreber også ske ved fællesskabsmyndighedernes vedtagelse af gennemførelsesforanstaltninger.

74. I stedet for at opfatte nødvendigheden af præciseringer i direktivet som en ugyldighedsgrund, er denne nødvendighed enten en normal egenskab af direktivet og et udtryk for nærhedsprincippet, når det tilkommer medlemsstaterne at udføre præciseringerne, eller, hvis beføjelsen til at foretage præciseringerne er delegeret fra Rådet til Kommissionen som led i en udvalgsprocedure, en anvendelse af artikel 202, sidste led, EF.

75. Jeg foreslår derfor at det tredje præjudicielle spørgsmål besvares med, at gennemgangen af det forelagte spørgsmål intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af direktiv 90/496.

V – Forslag til afgørelse

76. Sammenfattende foreslår jeg følgende besvarelse:

–: Første og andet præjudicielle spørgsmål:

»Så længe artikel 6, stk. 8, andet afsnit, i Rådets direktiv 90/496/EØF af 24. september 1990 om næringsdeklaration af levnedsmidler ikke er gennemført, tilkommer det medlemsstaterne at bestemme det referencetidspunkt (eller de referencetidspunkter), der skal lægges til grund ved fastlæggelsen af gennemsnitsværdien og grænserne for de tilladte afvigelser under overholdelse af dette direktivs bestemmelser og formål. I den sammenhæng er artikel 1, stk. 4, litra k), i direktiv 90/496 ikke til hinder for, at den værdi, der er angivet som gennemsnitsværdien, og som beror på producentens analyse af levnedsmidlet, jf. direktivets artikel 6, stk. 8, første afsnit, litra a), udtrykker den værdi, som produktet har på tidspunktet for mindsteholdbarhedsfristens udløb.«

–: Tredje præjudicielle spørgsmål:

»Gennemgangen af det forelagte spørgsmål har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af direktiv 90/496.«

1 –: Originalsprog: fransk.

2 –: EFT L 276, s. 40.

3 –: Denne bestemmelse fastsætter en udvalgsprocedure, hvorefter Kommissionen vedtager foranstaltninger efter høring af Den Videnskabelige Komité for Levnedsmidler.

4 –: Sag C-159/99, Sml. I, s. 4007.

5 –: Jf. punkt 10.

6 –: Fremhævet i den originale tekst.

7 –: EFT L 109, s. 29.

8 –: EFT L 250, s. 17.

9 –: EFT L 290, s. 18.

10 –: EFT L 204, s. 37.

11 –: Jf. dom af 9.8.1994, sag C-359/92, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3681, præmis 37.

12 –

»1. De oplysninger, der er omfattet af dette direktiv, skal samles på ét sted i tabelform med tallene under hinanden, hvis pladsen tillader det. Er pladsen ikke tilstrækkelig, gives oplysningerne i lineær form.

Oplysningerne anbringes på et iøjnefaldende sted med let læselige og uudslettelige bogstaver.

2. Medlemsstaterne påser, at de oplysninger, der er omfattet af dette direktiv, anføres i et for køberne letforståeligt sprog, medmindre oplysningerne meddeles køberen på anden måde. Denne bestemmelse hindrer ikke, at de nævnte oplysninger anføres på flere sprog.«

13 –: Dom af 11.7.2002, sag C-62/00, Marks & Spencer, Sml. I, s. 6325, præmis 24. Min fremhævelse.

14 –: Forenede sager C-74/95 og C-129/95, Sml. I, s. 6609.

15 –: Jf. også dom af 13.3.2003, sag C-229/01, Müller, Sml. I, s. 2587, præmis 33.

16 –: Dom af 6.5.1980, sag 102/79, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 1473, præmis 12.

17 –: Jf. X-dommen, nævnt i punkt 29 og 30.