FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
CHRISTINE STIX-HACKL
fremsat den 20. januar 2004 (1)
Forenede sager C-37/02 og C-38/02
Adriano Di Lenardo Srl
mod
Ministero del Commercio con l’Estero
og
Dilexport Srl
mod
Ministero del Commercio con l’Estero
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Italien))
»Bananer – importordning – forordning (EF) nr. 896/2001 – gyldighed – retssikkerhed – beskyttelse af den berettigede forventning – tilbagevirkende kraft – fri erhvervsudøvelse«
Indhold
I – Indledning
II – De relevante retsregler
A – Rådsforordninger
1. Forordning nr. 404/93
2. Forordning nr. 1637/98
3. Forordning nr. 216/2001
B – Gennemførelsesbestemmelser vedtaget af Kommissionen
1. Forordning nr. 1442/93
2. Forordning nr. 2362/98
3. Forordning nr. 896/2001
III – De faktiske omstændigheder, hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
IV – Det første, andet og tredje præjudicielle spørgsmål
A – Parternes argumenter
1. Hovedargumenter fremført af Di Lenardo og Dilexport
2. Kommissionens hovedargumenter
B – Stillingtagen
1. De bestemmelser, der skal undersøges
2. Undersøgelse af artikel 3, 4, 5 og 31 i forordning nr. 896/2001 i forhold til retsgrundlaget
a) Artikel 3
b) Artikel 4 og 5
c) Artikel 31
3. Undersøgelse på grundlag af forbuddet mod tilbagevirkende kraft såvel som princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet
a) Forbuddet mod tilbagevirkende kraft
b) Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet
V – Det fjerde præjudicielle spørgsmål: artikel 6 i forordning nr. 896/2001
A – Parternes hovedargumenter
B – Stillingtagen
VI – Forslag til afgørelse
I – Indledning
1. Den foreliggende anmodning om en præjudiciel afgørelse vedrører importordningen for bananer, nærmere bestemt gyldigheden af en gennemførelsesforordning, der er vedtaget i forbindelse med Rådets forordning (EØF) nr. 404/93 af 13. februar 1993 om den fælles markedsordning for bananer (2), som ændret.
II – De relevante retsregler
2. Den fælles ordning for indførsel af bananer er i retlig henseende baseret på en rådsforordning og gennemførelsesbestemmelser hertil vedtaget af Kommissionen. Siden ordningens indførelse i 1993 har der været tale om en række ændringer på begge niveauer.
A – Rådsforordninger
1. Forordning nr. 404/93
3. Med forordning nr. 404/93 blev der med virkning fra den 1. juli 1993 indført en fælles markedsordning for bananer (artikel 15-20). I denne ordning sondres mellem bananer fra Fællesskabet, bananer fra AVS-stater og bananer fra andre tredjelande. Med hensyn til AVS-bananer sondres mellem traditionelle og ikke-traditionelle bananer. Oprindeligt indeholdt denne ordning et årligt toldkontingent for bananer fra tredjelande og ikke-traditionelle AVS-bananer. Dette kontingent blev fordelt mellem erhvervsdrivende, der har markedsført tredjelandsbananer og/eller ikke-traditionelle AVS-bananer (kategori A), erhvervsdrivende, der har markedsført fællesskabsbananer og/eller traditionelle AVS-bananer (kategori B), og erhvervsdrivende, som siden 1992 er begyndt at markedsføre andre end sidstnævnte bananer (kategori C).
4. 13. og 15. betragtning har følgende ordlyd:
»13. [F]or at efterkomme ovennævnte mål og samtidig tage hensyn til de særlige vilkår, der gør sig gældende for afsætning af bananer, bør toldkontingentet forvaltes således, at der skelnes mellem på den ene side erhvervsdrivende, der tidligere har markedsført bananer fra tredjelande og ikke-traditionelle AVS-bananer, og på den anden side erhvervsdrivende, der tidligere har markedsført bananer produceret i Fællesskabet samt traditionelle AVS-bananer, samtidig med at der afsættes en mængde til nye erhvervsdrivende, der for nylig har nedsat sig eller agter at nedsætte sig som handlende inden for denne sektor.
[…]
15. [I] forbindelse med fastsættelsen af de supplerende kriterier, som de erhvervsdrivende skal opfylde, skal Kommissionen lade sig lede af princippet om, at licenser skal udstedes til fysiske eller juridiske personer, som har påtaget sig den handelsmæssige risiko ved markedsføring af bananer, samt af behovet for at undgå at forstyrre normale handelsmæssige forbindelser mellem personer i forskellige led i markedsføringskæden.«
2. Forordning nr. 1637/98
5. De aftaler, der var indgået inden for rammerne af WTO, blev gennemført ved Rådets forordning (EF) nr. 1637/98 af 20. juli 1998 om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 404/93 om den fælles markedsordning for bananer (3). I den forbindelse blev sondringen mellem forskellige kategorier af erhvervsdrivende bibeholdt.
6. I henhold til artikel 16, stk. 2, som ændret, forstås ved:
»1) »traditionel indførsel fra AVS-stater«: indførsel til Fællesskabet af bananer med oprindelse i de i bilaget nævnte leverandørstater inden for rammerne af 857 700 tons (nettovægt) om året; de således indførte bananer benævnes i det følgende »traditionelle AVS-bananer«
2) »ikke-traditionel indførsel fra AVS-stater«: indførsel til Fællesskabet af bananer med oprindelse i de AVS-stater, der ikke er omfattet af definitionen i nr. 1; de således indførte bananer benævnes i det følgende »ikke-traditionelle AVS-bananer«
3) »indførsel fra andre tredjelande end AVS-stater«: indførsel til Fællesskabet af bananer med oprindelse i andre tredjelande end AVS-stater; de således indførte bananer benævnes i det følgende »tredjelandsbananer«.
3. Forordning nr. 216/2001
7. Med hensyn til problemerne i forbindelse med WTO fastsatte Rådet ved forordning (EF) nr. 216/2001 af 29. januar 2001 om ændring af forordning (EØF) nr. 404/93 om den fælles markedsordning for bananer (4) nye bestemmelser for importen, som fandt anvendelse fra den 1. juli 2001.
8. Artikel 17, som ændret, har bl.a. følgende ordlyd:
»Indførsel af bananer til Fællesskabet kræver i fornødent omfang forelæggelse af en importlicens, der udstedes af medlemsstaterne til enhver part, der anmoder herom, uanset hvor i Fællesskabet den pågældende er etableret, med forbehold af de særlige bestemmelser, der er fastsat med henblik på gennemførelsen af artikel 18 og 19.
Importlicensen gælder i hele Fællesskabet. […]«
9. I artikel 18 fastsættes åbningen af toldkontingenter (A, B og C) for bananer fra alle tredjelande.
10. Artikel 19, som ændret, har følgende ordlyd:
»1. Toldkontingenterne kan forvaltes efter en metode, der er baseret på hensyntagen til de traditionelle samhandelsstrømme (metoden med »traditionelle importører over for nytilkomne«), og/eller andre metoder.
2. Hvis det er hensigtsmæssigt, skal den anvendte forvaltningsmetode tage hensyn til kravet om opretholdelse af forsyningsligevægten på Fællesskabets marked.«
11. I henhold til artikel 20, litra a), vedtager Kommissionen gennemførelsesbestemmelserne efter proceduren i artikel 27, som bl.a. omfatter forvaltningsbestemmelser for de i artikel 18 nævnte toldkontingenter.
B – Gennemførelsesbestemmelser vedtaget af Kommissionen
1. Forordning nr. 1442/93
12. Til gennemførelse af forordning nr. 404/93 og på grundlag af artikel 20 heri vedtoges Kommissionens forordning (EØF) nr. 1442/93 af 10. juni 1993 om gennemførelsesbestemmelser for EF’s importordning for bananer (5). Heri er kriterierne for bestemmelsen af de erhvervsdrivende i kategori A og B fastsat under henvisning til en referenceperiode.
2. Forordning nr. 2362/98
13. Til gennemførelse af forordning nr. 1637/98 vedtog Kommissionen forordning (EF) nr. 2362/98 af 28. oktober 1998 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 404/93 for så vidt angår ordningen for indførsel af bananer til Fællesskabet (6). Ved denne forordning blev fordelingen af kontingentet mellem de tre kategorier af erhvervsdrivende afskaffet og sondringen mellem traditionelle og nytilkomne erhvervsdrivende indført.
14. Ved traditionel erhvervsdrivende forstås en økonomisk beslutningstager, som i 1994, 1995 og 1996 har indført en bestemt minimumsmængde fra tredjelande og/eller AVS-stater. Ved nytilkommen erhvervsdrivende forstås derimod en økonomisk beslutningstager, der har udøvet handelsvirksomhed som importør selvstændigt i et af de tre år, der går umiddelbart forud for det år, for hvilket der ansøges om, og har indført for en deklareret toldværdi på mindst 400 000 ECU. Mens de traditionelle erhvervsdrivende for hvert år fik tildelt en referencemængde på grundlag af den mængde bananer, der faktisk var indført i referenceperioden, fik de nytilkomne erhvervsdrivende kun tildelt en mængde fastsat på grundlag af alle ansøgninger om tildeling og den mængde, som tildeltes denne kategori af erhvervsdrivende.
3. Forordning nr. 896/2001
15. Ved Kommissionens forordning (EF) nr. 896/2001 af 7. maj 2001 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 404/93 for så vidt angår ordningen for indførsel af bananer til EF (7) vedtoges gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 216/2001. Denne forordning blev offentliggjort den 8. maj 2001 og fandt anvendelse fra den 1. juli 2001.
16. I henhold til artikel 1 fastlægger forordningen de nærmere bestemmelser for den importordning for bananer, der gælder dels for de toldkontingenter, der er omhandlet i artikel 18, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 404/93, dels for anden indførsel.
17. Ved denne forordning blev sondringen mellem traditionelle og nytilkomne erhvervsdrivende erstattet af sondringen mellem traditionelle og ikke-traditionelle erhvervsdrivende, idet der inden for de traditionelle erhvervsdrivende sondres mellem A/B (tredjelandsbananer og/eller ikke-traditionelle AVS-bananer) og C (traditionelle AVS-bananer).
18. Syvende betragtning har bl.a. følgende ordlyd:
»7. Erfaringerne fra flere års anvendelse af EF-importordningen for bananer viser, at det er nødvendigt at skærpe de fastsatte kriterier for ikke-traditionelle importører og for accept af nye importører for at undgå registrering af stråmænd og tildelinger på grundlag af kunstige eller spekulative ansøgninger. Det vil navnlig være berettiget at kræve en minimumserfaring med hensyn til import af friske bananer. [...] Med samme mål for øje bør en tildeling i senere år være betinget af en minimumsudnyttelse af den foregående tildelte årlige mængde.«
19. Artikel 3 har bl.a. følgende ordlyd:
»I denne forordning forstås ved:
1. »traditionel importør«: en økonomisk beslutningstager, en fysisk eller juridisk person, en enkeltperson eller en sammenslutning, der var etableret i EF i den periode, der er afgørende for vedkommendes referencemængde, og som for egen regning fra producenter har opkøbt en minimumsmængde bananer med oprindelse i tredjelande, eller eventuelt selv har produceret disse, og som derefter har forsendt dem og solgt dem i EF.
Den i foregående afsnit beskrevne aktivitet benævnes i det følgende »primærimport«.
[…]
2. »traditionel A/B-importør«: en traditionel importør, der har foretaget primærimport af minimumsmængden af »tredjelandsbananer« og/eller »ikke-traditionelle AVS-bananer« som defineret i artikel 16 i forordning (EØF) nr. 404/93 i den ændrede ordlyd efter forordning (EF) nr. 1637/98
3. »traditionel C-importør«: en traditionel importør, der har foretaget primærimport af minimumsmængden af »traditionelle AVS-bananer« som defineret i ovennævnte artikel 16 i den ændrede ordlyd efter forordning (EF) nr. 1637/98.«
20. Femte betragtning har følgende ordlyd:
»5. Ved definitionen af kategorierne af importører og fastlæggelsen af referencemængderne for de traditionelle importører bør treårsperioden 1994-1996 anvendes som referenceperiode. Treårsperioden 1994-1996 er den seneste treårsperiode, for hvilken Kommissionen råder over tilstrækkeligt kontrollerede oplysninger om primærimporten. Anvendelsen af denne periode vil formentlig også kunne løse en konflikt, som der i flere år har været med nogle af EF’s handelspartnere. Som følge af de foreliggende oplysninger, der tilvejebragtes til brug ved forvaltningen af de kontingenter, der åbnedes i 1998, er det ikke nødvendigt at foreskrive en registrering af de traditionelle importører.«
21. Artikel 4 har bl.a. følgende ordlyd (8):
»1. Referencemængden for hver traditionel A/B-importør fastsættes på importørens skriftlige anmodning, som skal indgives senest den 11. maj 2001, på grundlag af den gennemsnitlige primærimport af tredjelandsbananer og/eller af ikke-traditionelle AVS-bananer i årene 1994, 1995 og 1996, der for 1998 er lagt til grund ved forvaltningen af importtoldkontingentet for tredjelandsbananer og ikke-traditionelle AVS-bananer i overensstemmelse med artikel 19, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 404/93, som i 1998 var gældende for den kategori af erhvervsdrivende, der er omhandlet i stk. 1, litra a), i samme artikel.
[…]
2. Referencemængden for hver traditionel C-importør fastsættes på importørens skriftlige anmodning, som skal indgives senest den 11. maj 2001, på grundlag af den gennemsnitlige primærimport af traditionelle AVS-bananer i årene 1994, 1995 og 1996, der i 1998 er foretaget inden for de traditionelle AVS-mængder.
[…]«
22. Tiende betragtning har følgende ordlyd:
»10. I forbindelse med iværksættelsen af toldkontingentordningen den 1. juli 2001 vil det være hensigtsmæssigt at opretholde de instrumenter for periodisk forvaltning, der er indført ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2362/98 af 28. oktober 1998 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 404/93 for så vidt angår ordningen for indførsel af bananer til Fællesskabet, senest ændret ved forordning (EF) nr. 1632/2000, idet de nærmere bestemmelser dog i nødvendigt omfang bør tilpasses. Det gælder bl.a. fastsættelsen af de vejledende mængder for de tre første kvartaler, fastsættelsen af lofterne for de individuelle ansøgninger, perioderne for indgivelse af licensansøgninger og udstedelse af licenser samt udstedelsen af nye licenser for uudnyttede mængder. Den særskilte forvaltning af toldkontingent A og B på den ene side og C på den anden, hvad angår den del, der tildeles de traditionelle importører, indebærer imidlertid, at disse importører kun kan indgive licensansøgninger vedrørende det toldkontingent, for hvilket de har fået tildeling af og meddelelse om en referencemængde.«
23. Artikel 5 har følgende ordlyd:
»1. Medlemsstaterne meddeler senest den 15. maj 2001 Kommissionen de samlede referencemængder, der er nævnt i artikel 4, stk. 1 og 2.
2. På grundlag af de meddelelser, der gives i henhold til stk. 1, og ud fra mængder, der er disponible for toldkontingent A/B og C, fastsætter Kommissionen om nødvendigt en justeringskoefficient, som de enkelte importørers referencemængder multipliceres med.
3. Hvis stk. 2 finder anvendelse, giver myndighederne senest den 7. juni 2001 hver enkelt importør meddelelse om vedkommendes referencemængde justeret med justeringskoefficienten.
4. En liste over myndighederne i de enkelte medlemsstater er anført i bilaget. Listen ændres af Kommissionen på anmodning af de berørte medlemsstater.«
24. Artikel 6 har følgende ordlyd:
»I denne forordning forstås ved »ikke-traditionel importør«: en økonomisk beslutningstager, der er etableret i EF ved registreringen, og
a) som for egen regning selvstændigt har udøvet handelsaktivitet i form af indførsel til EF af friske bananer henhørende under KN-kode 0803 00 19 i et af de to år umiddelbart forud for det år, for hvilket der ansøges om registrering
b) som i forbindelse med denne aktivitet har indført varer til en toldværdi af mindst 1 200 000 EUR i den periode, der er fastlagt i litra a), og
c) som ikke har en referencemængde som traditionel importør i forbindelse med det toldkontingent, for hvilket vedkommende ansøger om registrering i henhold til artikel 7, og ikke er en fysisk eller juridisk person, der står i et indbyrdes afhængighedsforhold til en traditionel importør, jf. artikel 143 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93.«
25. Artikel 143 i forordning nr. 2454/93 (9), som ændret ved Kommissionens forordning nr. 46/1999 af 8. januar 1999 om ændring af forordning (EØF) nr. 2454/93 om visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks (10), har bl.a. følgende ordlyd:
»1. Med henblik på anvendelse af bestemmelserne i kodeksens afsnit II, kapitel 3, og bestemmelserne i nærværende afsnit kan personer kun anses for at være indbyrdes afhængige:
a) Hvis den ene er medlem af direktionen eller bestyrelsen for den andens virksomhed og omvendt.
b) Hvis de juridisk set anses for interessenter eller kompagnoner.
[…]
d) Hvis en af personerne direkte eller indirekte besidder, kontrollerer eller råder over 5% eller derover af den andens aktier eller anparter med stemmeret.
e) Hvis den ene af dem direkte eller indirekte kontrollerer den anden.
f) Hvis de begge direkte eller indirekte kontrolleres af en tredjemand.
g) Hvis de tilsammen direkte eller indirekte kontrollerer en tredjemand.
[…]
2. Ved anvendelse af dette afsnit anses personer, som forretningsmæssigt er forbundet ved, at den ene er eneagent eller eneforhandler for den anden, uanset den benyttede betegnelse, kun for at være indbyrdes afhængige, hvis de opfylder et af de i stk. 1 anførte kriterier.«
26. I henhold til artikel 31 i forordning nr. 896/2001 ophæves forordning nr. 2362/98 fra den 1. juli 2001, men anvendes fortsat for importlicenser, der er udstedt for år 2001. Som yderligere overgangsbestemmelse foreskriver artikel 28 bl.a. følgende:
»1. For andet halvår af 2001 er de disponible mængder:
– for toldkontingenterne A/B: 1 137 159 tons
– for toldkontingent C: 509 359 tons.
2. For andet halvår af 2001 multipliceres den referencemængde for hver importør, der er fastsat i henhold til artikel 4, og efter anvendelse af artikel 5, stk. 2, med koefficienten 0,4454 for traditionelle A/B-importører og med koefficienten 0,5992 for traditionelle C-importører.
[…]«
III – De faktiske omstændigheder, hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
27. De to italienske virksomheder, Adriano Di Lenardo Srl og Dilexport Srl (herefter »Di Lenardo og Dilexport«), virker inden for sektoren for import og forhandling af friske bananer fra tredjelande. Siden 1993 har de været registreret og anerkendt i Italien som virksomheder med adgang til at deltage i fordelingen af toldkontingentet i medfør af forordning nr. 404/93 og de af Kommissionen vedtagne gennemførelsesbestemmelser. I denne egenskab drev de virksomhed indtil den 30. juni 2001. Som det fremgår af forelæggelseskendelsen, kan Di Lenardo og Dilexport anses for at være indbyrdes afhængige virksomheder i artikel 143 i forordning nr. 2454/93’s forstand, da de er knyttet til hinanden gennem visse personer, der er selskabsdeltagere.
28. I henhold til artikel 4 i forordning nr. 896/2001 anmodede Di Lenardo og Dilexport den 11. maj 2001 Ministero del Commercio con l’Estero (herefter »Ministeriet for Udenrigshandel«) om at deltage i fordelingen af toldkontingent A/B for andet halvår af 2001 (1 137 159 tons) og om at få meddelelse om de tildelte mængder inden den 7. juni 2001.
29. Ved beslutning af 17. maj 2001 afviste ministeriet for udenrigshandel anmodningerne på grund af, at betingelserne i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 896/2001 ikke var opfyldt, da det havde vist sig, at der i årene 1994, 1995 og 1996 ikke var gennemført nogen primærimport af bananer.
30. Di Lenardo og Dilexport anlagde herefter sag ved Tribunale amministrativo regionale per il Veneto med påstand om, at den nævnte beslutning blev annulleret, og at ministeriet for udenrigshandel skulle anerkende, at det var forpligtet til at lade sagsøgerne, som er traditionelle importører, deltage i fordelingen af toldkontingent A/B for andet halvår af 2001. Til støtte herfor har de gjort gældende, at forordning nr. 896/2001 er i strid med forordning nr. 404/93, artikel 5 EF og 7 EF, retssikkerhedsprincippet og princippet om den berettigede forventning samt artikel 6 EU og derfor ugyldig.
31. Ministeriet for udenrigshandel fandt afslaget korrekt, da Di Lenardo og Dilexport aldrig havde opereret på markedet som »primærimportører«, men derimod som »sekundærimportører« eller »modningscentral« og i denne egenskab havde fået adgang til fordelingen af toldkontingentet for 1998.
32. Med to forelæggelseskendelser har Tribunale amministrativo regionale per il Veneto i medfør af artikel 234 EF forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Strider artikel 1, 3, 4, 5 og 31 i forordning (EF) nr. 896/2001 i første række mod traktaten, navnlig artikel 7 (tidligere artikel 4), og mod andre bestemmelser eller de i samme traktat nedfældede grundsætninger, såsom princippet om fordelingen af kompetencer mellem fællesskabsinstitutionerne (især Rådet og Kommissionen)?
2) Strider de samme artikler i forordning (EF) nr. 896/2001 mod det principielle forbud mod loves tilbagevirkende kraft og de i forbindelse hermed stående principper om beskyttelse af den berettigede forventning og om retssikkerhed?
3) Strider de samme bestemmelser i forordning (EF) nr. 896/2001 mod Rådets forordning (EØF) nr. 404/93 af 13. februar 1993 (med senere ændringer og tilføjelser), herunder navnlig mod forordningens artikel 20?
4) I tilfælde af et benægtende svar på de foregående spørgsmål anmodes Domstolen om at afgøre, om artikel 6 i den nævnte kommissionsforordning, navnlig bestemmelsen i litra c), i og med at man herved afskærer retssubjekter med tilknytning til traditionelle importører fra adgang til fordelingen af toldkontingentet med status som »ikke-traditionelle importører«, strider mod den grundlæggende ret til at udøve erhvervsvirksomhed, eventuelt retten til et frit næringsvalg.«
IV – Det første, andet og tredje præjudicielle spørgsmål
33. Det første, andet og tredje præjudicielle spørgsmål vedrører alle gyldigheden af de samme bestemmelser, nemlig artikel 1, 3, 4, 5 og 31 i forordning nr. 896/2001, hvorfor de skal behandles under ét.
A – Parternes argumenter
1. Hovedargumenter fremført af Di Lenardo og Dilexport
34. Med hensyn til det første præjudicielle spørgsmål, dvs. fællesskabsinstitutionernes kompetencer og EF-traktaten, er det gjort gældende, at hver institution i medfør af artikel 7 EF kun må handle inden for rammerne af de beføjelser, som er tillagt den ved traktaten, og at artikel 20 i forordning nr. 404/93, som ændret ved forordning nr. 216/2001, giver Kommissionen beføjelse til at vedtage gennemførelsesbestemmelser. Med vedtagelsen af forordning nr. 896/2001 erstattede Kommissionen imidlertid Rådet i dens opgave som lovgiver. I denne henseende henvises til indførelsen af begrebet primærimportør, jf. denne forordnings artikel 3, og til betingelsen om, at alene primærimportører anses for traditionelle importører. Dette er i strid med formålet med forordning nr. 404/93, som består i ikke at forstyrre de handelsmæssige forbindelser mellem de forskellige afsætningsled.
35. Artikel 1 i forordning nr. 896/2001 strider mod princippet om fordelingen af kompetencer og dermed mod artikel 7 EF. Som følge af, at artikel 3 i forordning nr. 896/2001 er retsstridig, er det samme tilfældet med artikel 4, 5 og 31 i samme forordning.
36. Med hensyn til det andet præjudicielle spørgsmål, dvs. forbuddet mod tilbagevirkende kraft, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet, er det gjort gældende, at de nævnte ændringer har medført en revolution af ordningen efter forordning nr. 404/93, da virksomheder med mere end 20 års erfaring er blevet udelukket. Gennem denne uforholdsmæssige foranstaltning har Kommissionen tilsidesat princippet om ejendomsrettens ukrænkelighed og princippet om ret til fri erhvervsudøvelse samt artikel 5 EF.
37. Anvendelsen af det nye begreb »traditionel importør« på referenceårene 1994-1996 medfører en anvendelse med tilbagevirkende kraft og tilsidesætter derfor princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet.
38. Med hensyn til det tredje præjudicielle spørgsmål, dvs. den eventuelle indbyrdes modstrid mellem forordning nr. 896/2001 og forordning nr. 404/93, er det gjort gældende, at Kommissionen i forordning nr. 896/2001 har indført en inddeling og definition, der er fuldstændig ukendt i forordning nr. 404/93. Dermed har den ikke kun tilsidesat artikel 7 EF, men også forordning nr. 404/93, nærmere bestemt bemyndigelsen i dennes artikel 20.
2. Kommissionens hovedargumenter
39. Efter Kommissionens opfattelse er det kun artikel 3, 4, 5 og 6 i forordning nr. 896/2001, der finder anvendelse i hovedsagen. Da ikke alle disse forskrifter skal vurderes på grundlag af de samme bestemmelser eller principper, foreslår den, uanset formuleringen i det første, andet og tredje præjudicielle spørgsmål, at hver enkelt bestemmelse undersøges særskilt.
40. Med hensyn til gyldigheden af artikel 3 i forordning nr. 896/2001 skal denne undersøges på grundlag af artikel 7, stk. 1, EF og artikel 211, fjerde led, EF såvel som forordningens artikel 20, litra a), som ændret ved forordning nr. 216/2001.
41. Ifølge Domstolens praksis skal begrebet »gennemførelse« på landbrugsområdet og bemyndigelsen i medfør af artikel 20 i forordning nr. 404/93 fortolkes vidt. Dette er også sket.
42. Forordning nr. 404/93 indeholder kun i betragtningerne, men ikke i den dispositive del, nærmere oplysninger om de erhvervsdrivende; forordningen sondrer tværtimod mellem de forskellige former for import. Heraf kan det udledes, at Rådet ikke har ønsket at fastsætte strenge kriterier for tildelingen af importlicenser. Derfor har det været nødvendigt at fastsætte de subjektive kriterier nærmere. Endvidere har Kommissionen skullet tage hensyn til de forskellige former for import såvel som forvaltningen af toldkontingenter på grundlag af kategorien af erhvervsdrivende (traditionel eller nytilkommen) og derved sikre forsyningen af det fælles marked.
43. Definitionen af begrebet »traditionel importør« er baseret på begrebet primærimport og er forenelig med forordning nr. 404/93. Ved definitionen af »traditionel A/B-importør« og »C-importør« henvises der endog udtrykkeligt til denne forordning. Henvisningen til primærimport tager sigte på at udvikle handelsstrukturerne og øge gennemsigtigheden i handelsforbindelserne.
44. Endvidere er begrebet »primærimport« ikke nyt. På grund af de negative virkninger, som har været forbundet med forordning nr. 2362/98, er man vendt tilbage til denne bestemmelse. Desuden har der været en overgangsperiode på otte år.
45. Hvad angår gyldigheden af artikel 4 og 5 i forordning nr. 896/2001 i forhold til princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet har Kommissionen understreget, at henvisningen til en referenceperiode er nødvendig for at kunne sondre mellem traditionelle og ikke-traditionelle importører.
46. Med hensyn til spørgsmålet om tilbagevirkende kraft bemærkes, at en sådan ikke foreligger, da ansøgninger i forbindelse med ordningen i henhold til forordning nr. 896/2001 kan indgives allerede inden dennes anvendelse.
47. Med hensyn til princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet har Kommissionen under henvisning til Domstolens praksis anført, at de erhvervsdrivende havde mulighed for at kende deres rettigheder og pligter rettidigt og på grundlag af klare bestemmelser. Den fastsatte tidsplan havde til formål at tage hensyn til de traditionelle importørers individuelle situationer og muliggøre en »smertefri« overgang.
B – Stillingtagen
48. Med det første, andet og tredje præjudicielle spørgsmål har den forelæggende ret rejst tvivl om gyldigheden af artikel 1, 3, 4, 5 og 31 i forordning nr. 896/2001. Som Kommissionen med rette har anført, skal det imidlertid først undersøges, om alle disse bestemmelser også er relevante i hovedsagen og derfor også skal efterprøves af Domstolen.
49. Uanset den forelæggende rets formulering og Kommissionens bemærkninger skal de bestemmelser, der skal undersøges inden for rammerne af det første, andet og tredje præjudicielle spørgsmål, undersøges særskilt på grundlag af det vurderingskriterium, der finder anvendelse.
1. De bestemmelser, der skal undersøges
50. Indledningsvis behandles Kommissionens opfattelse, hvorefter det ikke er nødvendigt at undersøge de bestemmelser i artikel 1 og 31 i forordning nr. 896/2001, der udtrykkeligt er nævnt i det første præjudicielle spørgsmål og omtalt i det andet og tredje præjudicielle spørgsmål. For at besvare spørgsmålet, om Domstolen har kompetence til at vurdere gyldigheden af disse to bestemmelser, er det afgørende, om disse bestemmelser er nødvendige med henblik på at afgøre tvisten i hovedsagen.
51. Mod relevansen af artikel 1 og 31 i forordning nr. 896/2001 taler, at det ikke fremgår af nogen af forlæggelseskendelserne, at disse to bestemmelser er af betydning for hovedsagen.
52. Det afgørende er imidlertid, om artikel 1 og 31 i det hele taget finder anvendelse.
53. Da artikel 1 kun foreskriver, at forordning nr. 896/2001 fastlægger de nærmere bestemmelser for ordningen for visse former for import af bananer, uden at der fastsættes andre normative bestemmelser, vil det – i overensstemmelse med Kommissionen – skulle afvises, at denne bestemmelse er relevant for hovedsagen.
54. Artikel 31 indeholder to normative bestemmelser: ophævelsen af Kommissionens tidligere gennemførelsesforordning og dennes fortsatte anvendelse for importlicenser, der er udstedt for år 2001. Artikel 31 er dermed en af de centrale bestemmelser med hensyn til det tidsmæssige anvendelsesområde for forordning nr. 896/2001. Kommissionens bemærkninger med hensyn til, at den ikke finder anvendelse, vil ligeledes gælde for en anden bestemmelse, nemlig artikel 32, hvori ikrafttrædelsen reguleres.
55. Det tidsmæssige aspekt er genstand for den foreliggende sag. Det andet præjudicielle spørgsmål vedrører således udtrykkeligt forbuddet mod tilbagevirkende kraft såvel som princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retsikkerhedsprincippet. Da hovedsagen vedrører tildelingen af licenser fra andet halvår af 2001, må den del af artikel 31, hvorefter importlicenser, der blev udstedt på grundlag af den tidligere gennemførelsesforordning, fortsat kan anvendes, antages ikke at have betydning for hovedsagen.
2. Undersøgelse af artikel 3, 4, 5 og 31 i forordning nr. 896/2001 i forhold til retsgrundlaget
a) Artikel 3
56. Betænkelighederne med hensyn til gyldigheden af artikel 3 i forordning nr. 896/2001 vedrører den retlige definition af »traditionel importør«, nærmere bestemt begrebet primærimport, der er indført med denne bestemmelse. Som følge af, at alene primærimportører herefter anses for traditionelle importører, blev den omfattede personkreds reduceret, hvilket berørte og fortsat berører f.eks. Dilexport og Di Lenardo.
57. Gyldigheden af den omtvistede bestemmelse skal vurderes på grundlag af Rådets grundforordning, nærmere bestemt forordning nr. 404/93, som ændret ved forordning nr. 216/2001.
58. Denne henvisning har betydning, da der i denne forbindelse er rejst tvivl om foreneligheden med den i 15. betragtning til forordning nr. 494/93 nævnte målsætning om »at undgå at forstyrre normale handelsmæssige forbindelser mellem personer i forskellige led i markedsføringskæden« og dermed ligeledes foreneligheden med artikel 20 i Rådets grundforordning.
59. I denne henseende bemærkes det imidlertid, at Rådets grundforordning er blevet ændret flere gange efter forordning nr. 404/93, og at dette ikke kan undgå at indvirke på betragtningernes betydning. I øvrigt kan betragtninger ikke i sig selv udgøre et vurderingskriterium, men kun få en tilstrækkelig normativ betydning sammen med den dispositive del.
60. Problemet i denne sag vedrører i det væsentlige det spørgsmål, om Kommissionen var beføjet til at vedtage artikel 3 i forordning nr. 896/2001, dvs. om der er tale om en bestemmelse, der kan betragtes som en gennemførelsesbestemmelse.
61. Ifølge Domstolens faste praksis i forbindelse med Kommissionens gennemførelsesbeføjelser i almindelighed skal Kommissionen i medfør af artikel 211, fjerde led, EF for at sikre fællesmarkedets funktion og udvikling udøve de beføjelser, som Rådet tildeler den med henblik på gennemførelse af de af Rådet udfærdigede forskrifter (11).
62. Ifølge fast retspraksis følger det af traktatens opbygning, som artikel 211 EF må ses som en del af, samt af praktiske hensyn, at begrebet gennemførelse skal fortolkes vidt. Da Kommissionen er den eneste, der er i stand til stadigt og opmærksomt at følge udviklingen på landbrugsmarkederne og til at handle med den fornødne hurtighed, kan Rådet se sig foranlediget til på dette område at tildele Kommissionen vide beføjelser. Derfor må grænserne for denne kompetence hovedsagelig bedømmes på grundlag af de vigtigste generelle mål bag markedsordningen (12).
63. Endvidere har Domstolen fastslået, at Kommissionen på landbrugsområdet er beføjet til at træffe samtlige de foranstaltninger, der er nødvendige eller hensigtsmæssige med henblik på at gennemføre grundforordningen, forudsat at de ikke strider mod grundforordningen eller de af Rådet fastsatte gennemførelsesbestemmelser (13).
64. Rådets relevante grundforordning, dvs. forordning nr. 404/93, som ændret ved forordning nr. 216/2001, fastsætter udtrykkeligt i artikel 20, at Kommissionen har beføjelse til at vedtage gennemførelsesbestemmelser til afsnit IV (14) i Rådets grundforordning. Denne bestemmelse fastsætter endog en forpligtelse for Kommissionen til at vedtage visse bestemmelser.
65. De bestemmelser, som Kommissionen har vedtaget, og hvori der er fastsat forskellige kategorier af erhvervsdrivende, kan ses i sammenhæng med de af Rådet fastsatte bestemmelser vedrørende de forskellige former for import, som omhandles i artikel 16, som affattet ved forordning nr. 1637/98. Dette betyder imidlertid ikke, at denne bestemmelse udgør kriteriet for vurderingen af gyldigheden af Kommissionens bestemmelser. Artikel 16 fik nemlig et nyt indhold ved forordning nr. 216/2001.
66. Kommissionens beføjelser skal således ses i lyset af den ændrede grundforordning, navnlig i betragtning af den omstændighed, at Rådet ikke selv har foretaget en nærmere konkretisering på grundlag af de forskellige former for importører eller import.
67. I artikel 19, som ændret ved forordning nr. 216/2001, har Rådet tværtimod foreskrevet, hvordan toldkontingenterne kan forvaltes. Det fremgår imidlertid udtrykkeligt af artikel 20, litra a), at Kommissionen skal vedtage de nærmere forvaltningsbestemmelser. På et bestemt punkt afgrænser artikel 19 således i materiel henseende Kommissionens gennemførelsesbestemmelser nærmere.
68. Denne nærmere afgrænsning i artikel 19, stk. 1, af forvaltningen af toldkontingenter indeholder imidlertid ingen strenge betingelser. Forvaltningen kan således ske efter enten en metode, der er baseret på hensyntagen til de traditionelle handelsstrømme, eller andre metoder. Gennem dette andet alternativ indrømmes Kommissionen et vidt skøn. Dette begrænses ganske vist igen i artikel 19, stk. 2. I henhold hertil skal den af Kommissionen anvendte forvaltningsmetode tage hensyn til kravet om opretholdelse af forsyningsligevægten på Fællesskabets marked, hvis det er hensigtsmæssigt.
69. På grundlag af behovet for at sikre importordningens gnidningsløse funktion er det muligt at udlede, at Kommissionen, som er ansvarlig for forvaltningen af den fælles markedsordning for bananer, ligeledes har beføjelse til at afgrænse begrebet erhvervsdrivende således, at det kun omfatter primærimport.
70. Gennem ændringen af Rådets grundforordning ved forordning nr. 216/2001 var det også muligt for Kommissionen at indføre en anden ordning end den indtil da gældende.
71. I denne forbindelse skal det understreges, at ingen af de med grundforordningen forfulgte formål udgør en hindring for at indføre begrebet primærimportør.
72. Selv hvis bestemmelsen i artikel 3 i forordning nr. 896/2001, dvs. den retlige definition af »traditionel importør«, ikke omfattes af de i artikel 20, litra a), i forordning nr. 216/2001 anførte »forvaltningsbestemmelser for de i artikel 18 nævnte toldkontingenter«, indebærer dette imidlertid ikke, at Kommissionen ikke havde beføjelse til at vedtage den omtvistede bestemmelse. Ordlyden af artikel 20 er således ikke til hinder for, at Kommissionen vedtager gennemførelsesbestemmelser, som – skønt de ikke udtrykkeligt nævnes i bestemmelsen – er nødvendige for importordningens funktion (15).
b) Artikel 4 og 5
73. Med hensyn til artikel 4 og 5 i forordning nr. 896/2001 må det først konstateres, at der i denne henseende er tale om fastsættelsen af referenceperioden. Da dette aspekt imidlertid kun er omtvistet med hensyn til foreneligheden med visse retsprincipper, henvises til besvarelsen af det andet præjudicielle spørgsmål.
74. Med hensyn til artikel 5 i forordning nr. 896/2001 bemærkes desuden, at denne bestemmelse fastsætter diverse forpligtelser til at give meddelelse og Kommissionens forpligtelse til at fastsætte en justeringskoefficient og ændre en liste. Der er i den henseende således tale om typiske aspekter af forvaltningen af toldkontingenter. Da det af grundlaget for Kommissionens bemyndigelse i artikel 20, litra a), i forordning nr. 404/93, som ændret ved forordning nr. 216/2001, udtrykkeligt fremgår, at forvaltningsbestemmelserne for toldkontingenterne er omfattet af Kommissionens gennemførelsesbestemmelser, hersker der ingen tvivl om, at bestemmelserne i artikel 5 i forordning nr. 896/2001 omfattes af Rådets grundforordning.
c) Artikel 31
75. Artikel 31 i forordning nr. 896/2001 regulerer nogle aspekter af denne forordnings anvendelsesområde. Hvad angår ophævelsen af forordning nr. 2362/98 med virkning pr. 1. juli 2001 har Kommissionen i mangel af særlige bestemmelser for proceduren beføjelse til at ophæve sine egne forordninger. Det forholder sig ikke anderledes med hensyn til bestemmelsen i artikel 31 om, at licenser, der er udstedt i henhold til den ophævede forordning, fortsat finder anvendelse. Kommissionen kan således vedtage bestemmelser, hvormed virkningen af ophævelsen begrænses til de tilfælde, der er afgjort på grundlag af de ophævede bestemmelser, under alle omstændigheder hvis dette – som i denne sag – sker med henblik på at opretholde den tidligere retstilstand til fordel for indehaverne af »gamle« licenser.
76. Med ophævelsen af den gamle forordning og anvendelsen af den nye forordning fra den 1. juli 2001 har Kommissionen i øvrigt også opfyldt betingelserne i artikel 2 i forordning nr. 216/2001. I henhold hertil kan den udskyde datoen for ikrafttrædelsen af Rådets forordning til den 1. juli 2001. Denne mulighed har Kommissionen også tidligere gjort brug af (16).
77. Gennemgangen af det første og tredje præjudicielle spørgsmål har derfor intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 3, 4, 5 og 31 i forordning nr. 896/2001.
3. Undersøgelse på grundlag af forbuddet mod tilbagevirkende kraft såvel som princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet
78. I det andet præjudicielle spørgsmål har den forelæggende ret anført en række principper, som efter dens opfattelse skal anvendes som vurderingskriterium for gyldigheden, dvs. forbuddet mod tilbagevirkende kraft såvel som princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet. Indledningsvis skal det undersøges, om disse principper hver især kan udgøre et selvstændigt kriterium. Der er forskellige opfattelser med hensyn til det indbyrdes forhold mellem disse principper. Forbuddet mod tilbagevirkende kraft anses således på den ene side som et specielt udtryk for retssikkerhedsprincippet og på den anden side som en forgrening af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. I Domstolens praksis henvises der til gengæld ikke kun til, at forbuddet mod tilbagevirkende kraft kan udledes af retssikkerhedsprincippet (17), men også, at det skal behandles som et selvstændigt princip (18). Alle opfattelser har således det til fælles, at der er tale om selvstændige påbud eller forbud. Nedenfor undersøges de omtvistede bestemmelser i forordning nr. 896/2001 derfor særskilt på grundlag af forbuddet mod tilbagevirkende kraft på den ene side og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet på den anden side.
a) Forbuddet mod tilbagevirkende kraft
79. Med hensyn til spørgsmålet om tilbagevirkende kraft skal der sondres mellem ægte og uægte tilbagevirkende kraft.
80. En retsakt har i ifølge Domstolens faste praksis (19) ægte tilbagevirkende kraft, når den gives gyldighed fra et tidspunkt, der ligger før aktens offentliggørelse. En sådan virkning er principielt forbudt. Da den omhandlede forordning blev offentliggjort den 8. maj 2001, men først fandt anvendelse fra den 1. juli 2001, har den under ingen omstændigheder en ægte tilbagevirkende kraft.
81. Der rejser sig herefter det spørgsmål, om forordning nr. 896/2001 har uægte tilbagevirkende kraft. Herved forstås anvendelsen af en ny ordning på de fremtidige virkninger af situationer, som er opstået under den tidligere ordning. Dette ville være tilfældet, hvis forordning nr. 896/2001 fandt anvendelse på aktiviteter, som var påbegyndt inden dens ikrafttræden, men endnu ikke var afsluttet på dette tidspunkt.
82. I den foreliggende sag har de omtvistede bestemmelser imidlertid ikke engang en sådan uægte tilbagevirkende kraft. De eneste omstændigheder, der er indtrådt, inden forordning nr. 896/2001 trådte i kraft, er importen i referenceårene. I den henseende er der imidlertid tale om afsluttede forhold. De gamle licenser er ikke blevet berørt og blev også afsluttet, dvs. aftalerne var allerede blevet opfyldt.
83. Der ville højst være tale om en uægte tilbagevirkende kraft, hvis den nye ordning blev anvendt på licenser, som blev tildelt på grundlag af den gamle ordning, og som der endnu ikke var gjort brug af. Men selv en sådan virkning, dvs. en uægte tilbagevirkende kraft, er ifølge Domstolens faste praksis (20) ikke generelt ulovlig.
84. Forordning nr. 896/2001 finder, som det klart fremgår af artikel 31, kun anvendelse på fremtidige situationer, dvs. den vedrører tildelingen af licenser til import, som først skal finde sted i andet halvår af 2001. Dermed adskiller situationen i denne sag sig fra situationen i Biegi-sagen (21), som vedrørte anvendelsen af en ny ordning på situationer, der allerede var indtrådt.
85. Kun referenceperioden ligger i fortiden. Som Kommissionen med rette har anført, er dette imidlertid typisk for ordninger, som er baseret på referencemængder og -år. Sådanne retlige konstruktioner udgør i øvrigt et væsentligt element i Fællesskabets landbrugsmarkedsordninger og er også principielt blevet erklæret lovlige af Domstolen (22).
b) Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet
86. Med hensyn til princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet vil jeg indledningsvis undersøge forholdet mellem disse to principper og behandle spørgsmålet, om der i den henseende er tale om to selvstændige vurderingskriterier, som skal undersøges særskilt.
87. I retspraksis findes der henvisninger til, at Domstolen afleder princippet om beskyttelse af den berettigede forventning af retssikkerhedsprincippet (23). Man vil lettest kunne se forskellen mellem disse to principper i det forhold, at der ligger et objektivt element til grund for retssikkerhedsprincippet, mens princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er baseret på et subjektivt element.
88. Retssikkerhedsprincippet kræver, at retsreglerne skal være klare og præcise, og sikrer forudsigelighed i forbindelse med de situationer og retsforhold, der henhører under fællesskabsretten (24). Det første aspekt, klarheden, spiller ingen rolle i den foreliggende sag. Af afgørende betydning er det andet element, dvs. opretholdelsen af en bestemt retstilstand.
89. Denne beskyttelse af den bestående situation indebærer imidlertid ikke, at retstilstanden er uforanderlig. Den blotte eksistens af en bestemmelse er ikke tilstrækkelig, dvs. skaber ikke i sig selv grundlag for en berettiget forventning. På grund af lovgiverens handlefrihed kan de erhvervsdrivende ifølge Domstolens praksis nemlig ikke have nogen berettigede forventninger om opretholdelse af en bestående situation, som Fællesskabets institutioner kan ændre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn (25).
90. Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning omfatter tre betingelser. For det første skal Fællesskabet i objektiv henseende selv tidligere have skabt en situation, som giver grundlag for en berettiget forventning (26). Der kan ligeledes være tale om begrundede forventninger, som en institution har givet anledning til (27).
91. I den foreliggende sag medførte forordning nr. 896/2001 for visse virksomheder en begrænsning i forhold til den tidligere retstilstand. Da forordning nr. 896/2001 i henhold til sin artikel 31 imidlertid ikke finder anvendelse på gamle importlicenser, opstår problemet med hensyn til princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet under ingen omstændigheder i forbindelse med denne bestemmelse.
92. Trods ændringen af retstilstanden blev visse centrale elementer af den gamle ordning imidlertid bibeholdt. Systemet med referenceperioder og -mængder blev således bibeholdt, idet tilmed de samme referenceår skal være afgørende.
93. Det må imidlertid påregnes, at der indføres begrænsninger »på et område som de fælles markedsordninger, hvis formål netop kræver en konstant tilpasning efter ændringer i den økonomiske situation« (28).
94. Dette gælder netop på området for import af tredjelandsbananer. På baggrund af retsudviklingen siden vedtagelsen af forordning nr. 404/93 og udviklingen inden for rammerne af WTO samt de gentagne ændringer af denne rådsforordning havde de berørte erhvervsdrivende endog kunnet påregne en yderligere ændring. I denne henseende har der ikke kunnet foreligge forventninger om stabilitet.
95. Hvad angår betingelsen om, at situationen skal være skabt af fællesskabsinstitutioner, understreges det, at hverken Rådet eller Kommissionen har skabt en situation, som kan give grundlag for en berettiget forventning. Endnu mindre kan man påstå, at de – som krævet i retspraksis (29) – har tilskyndet de retsundergivne til en bestemt adfærd.
96. Det følger heraf, at den første betingelse for princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, nemlig en berettiget forventning hos de importører, der blev berørt af forringelsen, ikke foreligger.
97. Selv hvis man imidlertid antager, at der foreligger en berettiget forventning hos de erhvervsdrivende, skal endnu en betingelse være opfyldt: Kunne de berørte have haft en forventning? I denne henseende skal der ifølge retspraksis også tages hensyn til de forventninger, som en virksomhed i den berørte erhvervssektor kunne have (30). I den forbindelse lægges der et objektivt kriterium til grund. Det afgørende er således ikke, om Di Lenardo og Dilexport i den foreliggende sag havde haft visse forventninger, men hvad »forudseende og påpasselige erhvervsdrivende« havde skullet forudse (31), dvs. hvad en sådan – standardiseret – erhvervsdrivende havde kunnet påregne. Di Lenardo og Dilexport havde ikke kunnet påregne, at retstilstanden ville forblive uændret.
98. Da hverken den første eller den anden betingelse for princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er opfyldt, er det ikke nødvendigt at undersøge den tredje betingelse, nemlig om fællesskabsinteressen vejer tungere end den enkeltes interesse.
99. Det andet præjudicielle spørgsmål skal derfor besvares med, at gennemgangen af forbuddet mod tilbagevirkende kraft samt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 3, 4, 5 og 31 i forordning nr. 896/2001.
V – Det fjerde præjudicielle spørgsmål: artikel 6 i forordning nr. 896/2001
A – Parternes hovedargumenter
100. Di Lenardo og Dilexport har anført, at Kommissionen med forordning nr. 895/2001 ikke har begrænset sig til at ændre kriterierne for traditionelle importører, men i artikel 6 har indført en radikal begrænsning for ikke-traditionelle importører. Dette gælder navnlig bestemmelsen i artikel 6, litra c), vedrørende retssubjekter, der står i et »indbyrdes afhængighedsforhold« til en traditionel importør som omhandlet i artikel 143 i forordning nr. 2454/93. Virksomheder, som står i et indbyrdes afhængighedsforhold til traditionelle importører, f.eks. Di Lenardo og Dilexport, er dermed udelukket fra bananmarkedet uden at have haft mulighed for at bevise deres uafhængighed. Dette er i strid med forordning nr. 216/2001 og tilsidesætter retten til forsvar og retten til fri erhvervsudøvelse.
101. Kommissionen har anført, at definitionen af ikke-traditionelle importører i artikel 6 i forordning nr. 896/2001 er i overensstemmelse med definitionen af nytilkomne erhvervsdrivende i henhold til forordning nr. 2362/98. Begrænsningen for indbyrdes afhængige virksomheder er i overensstemmelse med den i syvende betragtning anførte målsætning om, at det er nødvendigt at skærpe kriterierne for accept. Endvidere er den nye forordning en konsekvens af den nye holdning til »modningscentraler« og en reaktion på handelen med importlicenser, som navnlig er foregået mellem virksomheder, der står i et indbyrdes afhængighedsforhold til hinanden.
102. Med hensyn til den påståede begrænsning af den frie erhvervsudøvelse har Kommissionen anført, at Di Lenardo og Dilexport fortsat har kunnet udøve deres aktiviteter, da de har tilknytning til en traditionel importør, som kan få udstedt licenser. Den nye forordning forhindrer alene spekulation i licenser. Under visse betingelser er det muligt at begrænse virksomhedernes aktiviteter. Endelig kan man ikke tale om velerhvervede rettigheder i forbindelse med tildelingen af licenser inden for rammerne af toldkontingenter.
B – Stillingtagen
103. Det fjerde præjudicielle spørgsmål vedrører gyldigheden af artikel 6, navnlig litra c), i forordning nr. 896/2001 i lyset af den grundlæggende ret til at udøve erhvervsvirksomhed.
104. Inden for rammerne af en præjudiciel anmodning er det imidlertid ikke Domstolens opgave at undersøge en konkret situation eller anvende en fællesskabsretlig bestemmelse på en konkret situation. Det er derfor den nationale domstols opgave at undersøge spørgsmålet om, på hvilken måde Di Lenardo og Dilexport har tilknytning til hinanden, og vurdere, om der i den henseende er tale om virksomheder, der står i et indbyrdes afhængighedsforhold til hinanden som omhandlet i artikel 143 i forordning nr. 2454/93. Som det fremgår af forelæggelseskendelsen, har den nationale domstol også foretaget en sådan vurdering. Endvidere skal Domstolen heller ikke undersøge, om og i hvilken udstrækning Di Lenardo og Dilexport er uafhængige. Endelig skal det heller ikke undersøges som led i denne sag, om disse to virksomheder tidligere har gjort sig skyldige i en eller anden form for misbrug af licenser.
105. Af procesretlige grunde synes det tvivlsomt, om den uigendrivelige formodning i artikel 143 i forordning nr. 2454/93 skal undersøges. Domstolen har ganske vist behandlet spørgsmålet om tilladeligheden af sådanne formodninger, men i helt andre kategorier af sager. Den ene kategori vedrørte medlemsstaternes bestemmelser, dvs. om de formodninger, der var opstillet heri, var i overensstemmelse med direktiver, der skulle gennemføres, eller med primærretten (32). Den anden kategori vedrørte sager for Kommissionen på konkurrence- eller antidumpingområdet, dvs. fællesskabsinstitutioners undersøgelser over for virksomheder (33). I det væsentlige har der således været tale om retten til forsvar. I den foreliggende sag og i hovedsagen har Di Lenardo og Dilexport ganske vist også gjort gældende, at denne ret er blevet tilsidesat.
106. Det fjerde præjudicielle spørgsmål vedrører imidlertid derimod den påståede tilsidesættelse af retten til fri erhvervsudøvelse, dvs. en anden, en materiel grundlæggende rettighed.
107. Med hensyn til princippet om retten til forsvar, som Di Lenardo og Dilexport har fremført, navnlig kravet om at kunne tage til genmæle, konstateres det, at Domstolen i forbindelse med en anmodning om en præjudiciel afgørelse principielt er bundet af de forelagte præjudicielle spørgsmål og ikke kan udvide genstanden på grundlag af et argument fremført af en part i hovedsagen. Dette gælder også i forbindelse med præjudicielle spørgsmål med hensyn til gyldigheden af institutionernes retsakter.
108. Undersøgelsen skal derfor begrænses til, om artikel 143 i forordning nr. 2454/93 er forenelig med retten til fri erhvervsudøvelse.
109. Det fremgår af fast retspraksis, at den grundlæggende ret til fri erhvervsudøvelse er et led i de almindelige fællesskabsretlige grundsætninger. Retten til fri erhvervsudøvelse er »imidlertid ikke [en absolut rettighed], men skal ses i sammenhæng med [sin] funktion i samfundet. [...] retten til frit at udøve et erhverv kan derfor underlægges begrænsninger, herunder som led i en fælles markedsordning, forudsat at sådanne begrænsninger er nødvendige for at tilgodese almene hensyn, som Fællesskabet forfølger, og forudsat at begrænsningerne ikke, når henses til deres formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb over for det centrale indhold af den beskyttede rettighed« (34).
110. I det præjudicielle spørgsmål anses retten til et frit næringsvalg (»libertà di impresa«) udtrykkeligt for en forgrening af den frie erhvervsudøvelse. Selv om Domstolen i enkelte tilfælde har anvendt begrebet erhvervsfrihed (35) eller den frie erhvervsudøvelse (36), skal dette ikke betragtes som en ret, der adskiller sig fra retten til fri erhvervsudøvelse eller erhvervsfriheden (37), idet det snarere er udtryk for en terminologi, der ikke er ensartet.
111. Det skal først undersøges, om artikel 6 i forordning nr. 896/2001 i det hele taget gør indgreb i beskyttelsesområdet for den grundlæggende ret til fri erhvervsudøvelse. Denne bestemmelse indeholder den retlige definition af »ikke-traditionelle importører«. Da forordningen fastsætter specielle bestemmelser for tildelingen af licenser til denne kategori af erhvervsdrivende, er den retlige definition af afgørende betydning. Den, der ikke er omfattet, kan ikke komme i betragtning ved tildelingen af licenser. En sådan virksomhed kan derfor heller ikke udøve visse former for erhvervsvirksomhed. Artikel 6 gør således indgreb i beskyttelsesområdet for den grundlæggende ret til fri erhvervsudøvelse.
112. Artikel 6 i forordning nr. 896/2001 berører imidlertid ikke selve kernen i den ret til fri erhvervsudøvelse, som Di Lenardo og Dilexport har gjort gældende, da den kun vedrører betingelserne for udøvelsen af en sådan rettighed uden at bringe selve eksistensen heraf i fare. Artikel 6 medfører nemlig ikke, at enhver mulighed for import af bananer udelukkes. Denne mulighed foreligger blot ikke for alle virksomheder uafhængigt af deres selskabsretlige tilknytning.
113. Nedenfor skal det derfor undersøges, om de formål, der forfølges med artikel 6, navnlig litra c), i forordning nr. 896/2001, er i almenhedens interesse, om de ikke udgør et uforholdsmæssigt indgreb, og om Rådet således i dette tilfælde ikke har overskredet grænserne for sit skøn.
114. I henhold til sjette betragtning til forordning nr. 896/2001 har artikel 6 til formål at reservere en del af toldkontingenterne til de ikke-traditionelle importører. Denne del bør give importører, der ikke har foretaget primærimport i referenceperioden, mulighed for at fortsætte deres handelsaktiviteter og for at tilpasse sig til de nye bestemmelser, samt give importører mulighed for at påbegynde en sådan importvirksomhed, så der tilskyndes til en sund konkurrence.
115. Bestemmelsen i artikel 6, litra c), som navnlig er fremhævet i det præjudicielle spørgsmål, kan forstås som Kommissionens reaktion på visse former for uønsket praksis fra virksomhedernes side. Det fremgår af syvende betragtning, at denne bestemmelse har til formål at skærpe de fastsatte kriterier for ikke-traditionelle importører og for accept af nye importører for at undgå registrering af stråmænd og tildelinger på grundlag af kunstige eller spekulative ansøgninger. Denne bestemmelse har således ikke kun til formål at forhindre spekulation i licenser, men også at udelukke muligheden for, at importører, som allerede har fået udstedt en licens, endnu en gang deltager ved tildelingen af licenser via en virksomhed, der står i et indbyrdes afhængighedsforhold til dem.
116. Det formål, der forfølges med artikel 6 i forordning nr. 896/2001, er således i almenhedens interesse, da det modvirker en uønsket praksis.
117. Begrænsningen i artikel 6, litra c), af de muligheder, som visse virksomheder, nemlig indbyrdes afhængige virksomheder, har for at drive erhvervsvirksomhed, var desuden nødvendig for at forhindre en omgåelse og bringe begunstigelsen af de indbyrdes afhængige virksomheder til ophør. Uden en sådan bestemmelse ville der være risiko for, at det formål, der forfølges med forordning nr. 216/2001 – som ligger til grund for forordning nr. 896/2001 – nemlig opretholdelse af en afbalanceret forsyning på fællesmarkedet, heller ikke ville kunne nås på passende måde. Det forhold, at Kommissionen i denne henseende henviste til en toldretlig bestemmelse og dermed overtog denne indholdsmæssigt, behøver ikke at blive undersøgt nærmere i forbindelse med denne undersøgelse af overensstemmelsen med den grundlæggende ret til fri erhvervsudøvelse.
118. De forskellige situationer, som indbyrdes afhængige og ikke indbyrdes afhængige erhvervsdrivende i banansektoren befinder sig i, begrunder derfor den forskellige behandling af dem. Den udelukkelse af visse virksomheder fra tildelingen af licenser, som den omtvistede bestemmelse medfører, kan under disse omstændigheder ikke anses for at være en forholdsmæssig foranstaltning fra Kommissionens side. Netop indbyrdes afhængige virksomheder har nemlig mulighed for at udøve erhvervsvirksomhed gennem tilsvarende tilpasninger inden for den virksomhedsgruppe, som de indgår i.
119. Det forhold, at den tidligere bestemmelse, dvs. artikel 11 i forordning nr. 2362/98, som var mindre streng, åbenbart ikke var tilstrækkelig effektiv, taler for, at bestemmelsen i artikel 6, litra c), herunder henvisningen heri til artikel 143 i forordning nr. 2454/93, kan anses for at være passende. Endvidere er det kun i helt bestemte situationer, at begrænsningen af retten til fri erhvervsudøvelse medfører, at der overhovedet ikke kan tildeles en importlicens.
120. Det fremgår af ovenstående, at indgrebet på grundlag af artikel 6 i forordning nr. 896/2001 i retten til fri erhvervsudøvelse for ikke-traditionelle erhvervsdrivende, der markedsfører tredjelandsbananer, er i overensstemmelse med de formål, som Fællesskabet forfølger i almenhedens interesse, og ikke berører selve kernen i denne ret. Under disse omstændigheder kan det konstateres, at Kommissionen ikke har overskredet grænserne for sit skøn med vedtagelsen af denne bestemmelse.
121. På baggrund heraf må den forelæggende rets spørgsmål besvares med, at gennemgangen af det fjerde præjudicielle spørgsmål intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 6 i forordning nr. 896/2001.
VI – Forslag til afgørelse
122. På baggrund af ovenstående foreslår jeg, at de præjudicielle spørgsmål besvares på følgende måde:
»1) En gennemgang af det første og tredje præjudicielle spørgsmål har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 3, 4, 5 og 31 i Kommissionens forordning (EF) nr. 896/2001 af 7. maj om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 404/93 for så vidt angår ordningen for indførsel af bananer til EF.
2) Gennemgangen af forbuddet mod tilbagevirkende kraft samt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 3, 4, 5 og 31 i forordning nr. 896/2001.
3) Gennemgangen af det fjerde præjudicielle spørgsmål har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 6 i forordning nr. 896/2001.«
1 – Originalsprog: tysk.
2 – EFT L 47, s. 1, ændret flere gange.
3 – EFT L 210, s. 28.
4 – EFT L 31, s. 2.
5 – EFT L 142, s. 6, berigtiget i EFT L 153, s. 62.
6 – EFT L 293, s. 32.
7 – EFT L 126, s. 6.
8 – Ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2351/2001 af 30.11.2001 om ændring af forordning (EF) nr. 896/2001 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 404/93 for så vidt angår ordningen for indførsel af bananer til EF, EFT L 315, s. 46.
9 – Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2.7.1993 om visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks, EFT L 253, s. 1.
10 – EFT L 10, s. 1.
11 – Dom af 17.10.1995, sag C-478/95, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 3081, præmis 29.
12 – Dom af 29.6.1989, sag 22/88, Vreugdenhil m.fl., Sml. s. 2049, præmis 16, dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen, nævnt i fodnote 11, præmis 30, og dom af 4.2.1997, forenede sager C-9/95, C-23/95 og C-156/95, Belgien og Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 645, præmis 36.
13 – Dom af 15.5.1984, sag 121/83, Zuckerfabrik Franken, Sml. s. 2039, præmis 13, dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen, nævnt i fodnote 11, præmis 31, dommen i sagen Belgien og Tyskland mod Kommissionen, nævnt i fodnote 12, præmis 37, og dom af 6.7.2000, sag C-356/97, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, Sml. I, s. 5461, præmis 24.
14 – Den tyske affattelse af artikel 20 i forordning nr. 216/2001 er fejlagtig, for så vidt som der tales om gennemførelsesbestemmelser »zu diesem Artikel« (til denne artikel). At der i den henseende er tale om en fejl, der bør berigtiges, fremgår for det første af en sammenligning med alle andre sprogversioner og for det andet af, at det ikke giver nogen mening at vedtage gennemførelsesbestemmelser til en artikel, som selv kun indeholder en beføjelse til at vedtage gennemførelsesbestemmelser.
15 – Dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen, nævnt i fodnote 11, præmis 32.
16 – Kommissionens forordning (EF) nr. 395/2001 af 27.2.2001 om fastsættelse af visse vejledende mængder og individuelle lofter for udstedelse af importlicenser for bananer i Fællesskabet i andet kvartal af 2001 i forbindelse med toldkontingenterne og mængden af traditionelle AVS-bananer, EFT L 58, s. 11.
17 – Domme af 25.1.1979, sag 98/78, Racke, Sml. s. 69, og sag 99/78, Decker, Sml. s. 101, samt dom af 14.7.1983, sag 224/82, Meiko, Sml. s. 2539, præmis 12.
18 – Dom af 24.1.2002, sag C-500/99 P, Conserve Italia mod Kommissionen, Sml. I, s. 867, præmis 90.
19 – Racke-dommen, nævnt i fodnote 17, Decker-dommen, nævnt i fodnote 17, samt Meiko-dommen, nævnt i fodnote 17, præmis 12.
20 – Dom af 29.6.1999, sag C-60/98, Butterfly Music, Sml. I, s. 3939, præmis 25; jf. tillige dom af 14.1.1987, sag 278/84, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 1, præmis 36, af 20.9.1988, sag 203/86, Spanien mod Rådet, Sml. s. 4563, præmis 19, og af 22.2.1990, sag C-221/88, Busseni, Sml. I, s. 495, præmis 35.
21 – Dom af 28.3.1979, sag 158/78, Biegi, Sml. s. 1103.
22 – Jf. f.eks. den omfattende retspraksis vedrørende mælkekvoterne.
23 – Dom af 15.2.1996, sag C-63/93, Duff m.fl., Sml. I, s. 569, præmis 20.
24 – Dommen i sagen Duff m.fl., nævnt i fodnote 23, præmis 20.
25 – Dom af 15.7.1982, sag 245/81, Edeka, Sml. s. 2745, præmis 27, af 28.10.1982, sag 52/81, Faust, Sml. s. 3745, præmis 27, af 17.6.1987, forenede sager 424/85 og 425/85, Frico m.fl., Sml. s. 2755, præmis 33, af 14.2.1990, sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, præmis 33, af 7.5.1992, forenede sager C-258/90 og C-259/90, Pesquerias De Bermeo og Naviera Laida mod Kommissionen, Sml. I, s. 2901, præmis 34, og af 14.10.1999, sag C-104/97 P, Atlanta m.fl. mod Kommissionen og Rådet, Sml. I, s. 6983, præmis 52.
26 – Dom af 10.1.1992, sag C-177/90, Kühn, Sml. I, s. 35, præmis 14, dommen i sagen Duff m.fl., nævnt i fodnote 23, præmis 20, dom af 15.4.1997, sag C-22/94, Irish Farmers Association m.fl., Sml. I, s. 1809, præmis 19 f., og af 29.10.1998, sag C-375/96, Zaninotto, Sml. I, s. 6629, præmis 50.
27 – Dommen i sagen Irish Farmers Association m.fl., nævnt i fodnote 26, præmis 25.
28 – Dommen i sagen Delacre m.fl. mod Kommissionen, nævnt i fodnote 25, præmis 33, dommen i sagen Pesquerias De Bermeo og Naviera Laida mod Kommissionen, nævnt i fodnote 25, præmis 34, dommen i sagen Duff m.fl., nævnt i fodnote 23, præmis 20, og dommen i sagen Atlanta m.fl. mod Kommissionen, nævnt i fodnote25, præmis 52.
29 – Med hensyn til et sådant tilfælde jf. dom af 28.4.1988, sag 170/86, von Deetzen, Sml. s. 2355.
30 – Dommen i sagen Duff m.fl., nævnt i fodnote 23, præmis 23, og i sagen Irish Farmers Association m.fl., nævnt i fodnote 26, præmis 22.
31 – Dom af 11.3.1987, sag 265/85, Van den Bergh en Jurgens mod Kommissionen, Sml. s. 1155, præmis 44, og dommen i sagen Irish Farmers Association m.fl., nævnt i fodnote 26, præmis 25.
32 – Dom af 28.10.1999, sag C-55/98, Vestergaard, Sml. I, s. 7641, og af 4.12.1997, forenede sager C-253/96 – C-258/96, Kampelmann m.fl., Sml. I, s. 6907.
33 – Dom af 8.7.1992, sag C-199/92 P, Hüls AG mod Kommissionen, Sml. I, s. 4287, og af 27.6.1991, sag C-49/88, Al-Jubail Fertilizer Company m.fl. mod Rådet, Sml. I, s. 3187.
34 – Dom af 14.5.1974, sag 4/73, Nold mod Kommissionen, Sml. s. 491, præmis 14, af 11.7.1989, sag 265/87, Schräder, Sml. s. 2237, præmis 15, af 13.7.1989, sag 5/88, Wachauf, Sml. s. 2609, præmis 18, Kühn-dommen, nævnt i fodnote 26, præmis 16, dom af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Rådet, Sml. I, s. 4973, præmis 78, af 13.12.1994, sag C-306/93, SMW Winzersekt, Sml. I, s. 5555, præmis 22, af 17.10.1995, sag C-44/94, National Federation of Fishermen’s Organizations m.fl., Sml. I, s. 3115, præmis 55, og af 28.4.1998, sag C-200/96, Metronome Musik GmbH, Sml. I, s. 1953, præmis 21.
35 – Dom af 22.4.1999, sag C-161/97 P, Kernkraftwerke Lippe-Ems GmbH mod Kommissionen, Sml. I, s. 2057, præmis 101.
36 – Dommen i sagen Nold mod Kommissionen, nævnt i fodnote 34, præmis 14, og dom af 7.2.1985, sag 240/83, ADBHU, Sml. s. 531, præmis 9.
37 – Dom af 21.2.1991, forenede sager C-143/88 og C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen m.fl., Sml. I, s. 415, præmis 77.