FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
SIEGBERT ALBER
fremsat den 21. november 2002(1)

Sag C-271/01

Ministero delle Politiche agricole e forestali
mod
Consorzio Produttori Pompelmo Italiano Soc. Coop. arl (CO.P.P.I.) m.fl.

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Consiglio di Stato (Italien))

»Landbrug – EUGFL – tilbagesøgning af en medfinansieret støtte – forordning (EØF) nr. 355/77 – forordning (EØF) nr. 4253/88 – Kommissionens eller de nationale myndigheders kompetence«

I – Indledning

1. Den foreliggende anmodning om en præjudiciel afgørelse, der er indgivet af Consiglio di Stato, vedrører det spørgsmål, om de italienske myndigheder i 1997 havde kompetence til at tilbagesøge beløb, som var blevet tildelt i 1993 som led i et program, der blev medfinansieret af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) – Udviklingssektionen – og af nationale midler. Alt efter retsgrundlag kunne også Kommissionen have haft kompetence til – udelukkende eller sammen med de italienske myndigheder – at tilbagesøge støtten.

2. Der hersker imidlertid tvivl om, hvorvidt alle de bestemmelser, hvis anvendelse kunne overvejes, fortsat fandt anvendelse på det tidspunkt, hvor støtten blev tilbagesøgt. Inden fremstillingen af de relevante forskrifter er det derfor hensigtsmæssigt indledningsvis at redegøre for de faktiske omstændigheder for at præcisere det tidsmæssige forløb. Derefter skal det undersøges, om de bestemmelser, som den forelæggende ret har anført, i det hele taget fortsat var gældende på det pågældende tidspunkt.

II – De faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål

3. Den 24. juni 1991 forelagde den italienske regering det multiregionale operationelle program »Miglioramento delle produzioni tipiche del Mezzogiorno e sviluppo delle colture alternative« (Forbedring af den typiske produktion i Syditalien og udvikling af alternative afgrøder) for Kommissionen og ansøgte om medfinansiering fra EUGFL, Udviklingssektionen. Ved afgørelse K(91) 2745 af 29. november 1991, ændret ved afgørelse K(93) 3476 af 29. november 1993 (herefter »afgørelse K(91) 2745«), godkendte Kommissionen nævnte program og tildelte en støtte fra EUGFL, Udviklingssektionen, på 86 240 000 ECU, svarende til en andel på 50% af det samlede beløb. Kommissionen baserede disse afgørelser på forordning (EØF) nr. 2052/88 (2) og den hertil knyttede gennemførelsesforordning (EØF) nr. 4253/88 (3) .

4. Ved ministerielt dekret nr. 1905 af 9. november 1992 og ministerielt dekret nr. 485 af 7. oktober 1993 tildelte landbrugsministeriet (herefter »ministeriet«) Consorzio Produttori Pompelmo Italiano, et kooperativt anpartsselskab (konsortiet for italienske grapefrugtproducenter, herefter »CO.P.P.I.«), en støtte på i sidste ende ca. 45 mia. ITL for årene 1991-1993. Dekreterne, som henviste til Kommissionens afgørelse og til de i denne afgørelse anførte forordninger, fastsatte visse årlige trancher og fordelingen af de beløb, der blev udbetalt af henholdsvis Fællesskabet og Italien.

5. Ved dekret nr. 8649 af 16. december 1997 tilbagekaldte ministeriet delvist dekret nr. 485 og anmodede om tilbagebetaling af 627 154 680 ITL. Som begrundelse anførte ministeriet, at betingelsen i artikel 19, stk. 2, andet afsnit, i forordning (EØF) nr. 355/77 (4) ikke var opfyldt. Ifølge denne måtte de anlæg, der var erhvervet ved hjælp af støtten, ikke afhændes inden henholdsvis seks eller ti år fra anskaffelsen deraf eller fra arbejdets afslutning uden forudgående godkendelse fra Kommissionen.

6. Til gennemførelse af visse foranstaltninger havde CO.P.P.I. overdraget en del af den støtte, som var fastsat i et underprogram, til Società Concentrati Bevibili Sicilia arl (C.B.S.). Dette selskab havde imidlertid dernæst uden forudgående godkendelse fra Kommissionen solgt en gren af sin virksomhed, herunder maskiner og udstyr, der var blevet finansieret som led i programmet, til Impianti Brevetti Servizi Srl (IBIESSE).

7. CO.P.P.I. indbragte sagen for Tribunale amministrativo regionale del Lazio, der ophævede dekret nr. 8649 af 16. december 1997. Efter denne rets opfattelse var det udelukkende Kommissionen, og ikke ministeriet, der i henhold til forordning nr. 355/77 havde kompetence til at forlange tilbagebetaling af støtten.

8. Ministeriet appellerede denne dom til Consiglio di Stato og gjorde herved gældende, at ministeriets beføjelse til at tilbagesøge støtten havde hjemmel i artikel 23 i forordning nr. 4253/88. Consiglio di Stato har nu forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Fastsætter artikel 19 i Rådets forordning (EØF) nr. 355/77 af 15. februar 1977, hvorefter det tilkommer Kommissionen efter høring af fondskomitéen om de finansielle aspekter efter fremgangsmåden i artikel 22 at træffe beslutning om, at fondens støtte skal suspenderes, nedsættes eller bortfalde, og at foranstalte tilbagebetaling af beløb, bl.a. hvis støttemodtageren uden forudgående godkendelse afhænder udstyr eller anlæg, til hvilket fonden har ydet støtte, inden udløbet af den i bestemmelsen fastsatte frist, en standardprocedure, der medfører, at medlemsstaten ikke har kompetence til at træffe de samme afgørelser om bortfald eller tilbagebetaling, eller finder de principper, der er opstillet i artikel 8 i forordning (EØF) nr. 729/70 og i artikel 23 i forordning (EØF) nr. 4253/88, hvorefter medlemsstaten kan og skal træffe de nødvendige foranstaltninger til at forebygge og forfølge uregelmæssigheder og få tilbagebetalt midler, der er gået tabt som følge af misbrug eller forsømmelighed, også anvendelse på dette område?«

III – Gyldigheden af de af den forelæggende ret anførte fællesskabsbestemmelser på det relevante tidspunkt

9. Inden undersøgelsen af de enkelte bestemmelser er det hensigtsmæssigt indledningsvis at give et kort overblik over udviklingen i forbindelse med de retsgrundlag, der eventuelt er relevante for den foreliggende sag.

10. EUGFL blev oprettet ved Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (herefter »forordning nr. 729/70«) (5) . Ved siden af denne udgjorde forordning nr. 355/77 (6) et specifikt strukturpolitisk instrument med henblik på en fælles foranstaltning til forbedring af vilkårene for forarbejdning og afsætning af landbrugsvarer. Det påhvilede i det væsentlige Kommissionen at gennemføre denne foranstaltning.

11. Som led i en grundlæggende reform i 1988 blev støtten fra strukturfondene baseret på et nyt retsgrundlag. Rådets grundforordning nr. 2052/88 (7) – vedtaget med hjemmel i EF-traktatens artikel 130 D (efter ændring nu artikel 161 EF) – tog sigte på en samordning af de interventioner, der finansieres af de forskellige strukturfonde, samt på en øget samordning af foranstaltningerne med medlemsstaterne. Samtidig vedtog Rådet en række gennemførelsesforordninger på grundlag af EF-traktatens artikel 130 E (efter ændring nu artikel 162 EF). I den foreliggende sag er det navnlig den allerede nævnte forordning nr. 4253/88 (8) om samordning af de forskellige strukturfondes interventioner og Rådets forordning (EØF) nr. 4256/88 af 19. december 1988 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EØF) nr. 2052/88 for så vidt angår EUGFL, Udviklingssektionen (9) (herefter »forordning nr. 4256/88«), der er af interesse. De forordninger, som blev vedtaget i 1988, blev ændret i 1993 (10) .

A – Forordning nr. 355/77

12. Ifølge forordning nr. 355/77 kan Kommissionen yde støtte fra EUGFL, Udviklingssektionen, til fælles foranstaltninger med henblik på at forbedre markedsstrukturerne for landbrugsvarer. I henhold til artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 355/77 er det Kommissionens opgave at træffe beslutning om, at støtte skal suspenderes, nedsættes eller bortfalde, hvis der forekommer uregelmæssigheder ved gennemførelsen af projekterne. Uberettiget udbetalte beløb tilbagesøges af Kommissionen. Medlemsstaterne har kun en supplerende rolle, idet de fremsender Kommissionen bevisdokumenter og andre dokumenter, hvoraf det fremgår, at de finansielle og andre betingelser, som er fastsat for projekterne, er opfyldt.

13. Spørgsmålet er imidlertid, om forordning nr. 355/77 i det hele taget fortsat var i kraft på det tidspunkt, hvor støtten blev tilbagesøgt, eller om nogle af bestemmelserne heri fortsat var gældende på grundlag af overgangsordninger.

14. Det er betegnende, at CO.P.P.I. i sine bemærkninger til anmodningen om en præjudiciel afgørelse overhovedet ikke har taget stilling til denne forordning, som i sig selv kunne støtte selskabets opfattelse. Kommissionen er nået til den konklusion, at forordning nr. 355/77 også under hensyntagen til overgangsbestemmelserne tidsmæssigt ikke længere finder anvendelse på den foreliggende sag. Den italienske regering har endelig påpeget, at ikke kun forordning nr. 355/77 selv, men også overgangsbestemmelserne, hvori det var foreskrevet, at nogle af bestemmelserne deri forblev gældende, allerede var ophævet på det tidspunkt, hvor beslutningen om tilbagebetalingen blev truffet.

15. I henhold til artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 4256/88 (11) (oprindelig affattelse) ophæves forordning nr. 355/77 med virkning fra ikrafttrædelsesdatoen for den i denne bestemmelses stk. 1 nævnte rådsbeslutning. Rådet har vedtaget denne beslutning i form af forordning (EØF) nr. 866/90 (12) , som trådte i kraft den 1. januar 1990.

16. I artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 4256/88 (oprindelig affattelse) var det ganske vist foreskrevet, at artikel 6-15 og 17-23 forblev gældende for projekter indgivet inden den 31. december 1989. Ansøgningen om støtte til det foreliggende program blev imidlertid først indgivet den 24. juni 1991, hvilket fremgår af sjette betragtning til afgørelse K(91) 2745.

17. Desuden blev artikel 10 i forordning nr. 4256/88 (oprindelig affattelse) fuldstændigt ændret ved forordning nr. 2085/93 (13) . Ved denne ændring ophørte overgangsordningen for forordning nr. 355/77 uden forbehold med virkning fra den 3. august 1993 (14) . Støtten (herunder det finansielle bidrag fra Fællesskabet) blev først delvist tilbagesøgt fire år senere ved ministerielt dekret af 16. december 1997.

18. Forordning nr. 355/77 finder derfor ikke anvendelse på den foreliggende sag.

19. Det bemærkes, at den omstændighed, at forordning nr. 355/77 ikke finder anvendelse, ikke kun vedrører spørgsmålet om, hvem der har kompetence til at tilbagesøge støtte, men også de materielle betingelser, der er opstillet i denne forordning. Artikel 19, stk. 2, andet afsnit, fjerde led, i forordning nr. 355/77 (som ændret ved forordning nr. 1932/84) foreskrev således navnlig tilbagesøgning, »hvis modtageren afhænder udstyr eller anlæg, til hvilket fonden har ydet støtte, inden henholdsvis seks eller ti år fra anskaffelsen deraf eller fra arbejdets afslutning uden forudgående godkendelse fra Kommissionen«.

20. Ministeriet baserede imidlertid tilbagesøgningen af støtten i dekret nr. 8649 af 16. december 1997 på netop denne bestemmelse. Afhændelsen udgør muligvis samtidig også en tilsidesættelse af andre bestemmelser, f.eks. (accessoriske) bestemmelser i ministerielt dekret nr. 485 eller bestemmelser i de forordninger, der finder anvendelse. Det specielle tilfælde, at genstande, hvortil der er ydet støtte, afhændes af modtageren uden godkendelse fra Kommissionen eller de nationale myndigheder, nævnes imidlertid ikke længere udtrykkeligt i de relevante bestemmelser i den senere vedtagne forordning nr. 4253/88 (som er relevant i den foreliggende sag). En sådan transaktion vil imidlertid også kunne omfattes af det almindelige begreb uregelmæssighed i den i artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88 omhandlede forstand. I den præjudicielle procedure tilkommer det imidlertid ikke Domstolen at vurdere lovligheden af det anfægtede ministerielle dekret nr. 8649 af 16. december 1997. Denne opgave påhviler derimod udelukkende den forelæggende ret, som ved undersøgelsen af det ministerielle dekret imidlertid skal tage hensyn til Domstolens konstateringer med hensyn til anvendelsen af forordning nr. 355/77.

B – Forordning nr. 729/70

21. Efter at forordning nr. 4256/88 og forordning nr. 4253/88 trådte i kraft den 1. januar 1989, udgør disse retsakter grundlaget for alle foranstaltninger som led i EUGFL, Udviklingssektionen, hvilket Kommissionen med rette har påpeget. I henhold til artikel 11 i forordning nr. 4256/88 har forordning nr. 729/70 siden da ikke længere fundet anvendelse på dette område. Artikel 8 i forordning nr. 729/70, som forpligtede medlemsstaterne til at forfølge uregelmæssigheder og gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette, kan således heller ikke anvendes som grundlag af tilbagesøgning af støtten.

C – Forordning nr. 4253/88

22. De gennemførelsesforordninger, der blev vedtaget i 1988, indeholder de materielle betingelser for de forskellige fondes finansielle intervention; de specifikke bestemmelser for EUGFL, Udviklingssektionen, er fastsat i forordning nr. 4256/88, der er trådt i stedet for tilsvarende bestemmelser i forordning nr. 355/77. Forordning nr. 4253/88 indeholder derudover fælles bestemmelser for alle fonde, navnlig bestemmelser vedrørende deres samordning og fælles processuelle bestemmelser. Denne forordning træder i denne henseende ligeledes i stedet for forordning nr. 355/77. I artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 4256/88 er det udtrykkeligt fastsat, at forordning nr. 4253/88 er gældende for de foranstaltninger, der medfinansieres af EUGFL, Udviklingssektionen.

23. Tilbagesøgningen af støtten kan således alene baseres på forordning nr. 4253/88, som ændret ved forordning nr. 2082/93. Støtten til CO.P.P.I. er ligeledes ydet på grundlag af forordning nr. 4253/88, som det fremgår af ordlyden af ministerielt dekret nr. 1905 og ministerielt dekret nr. 485. I henhold til artikel 54 i Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 af 21. juni 1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene (15) er forordning nr. 4253/88 først blevet ophævet med virkning fra 1. januar 2000 og var derfor stadig i kraft på det tidspunkt, hvor dekret nr. 8649 af 16. december 1997 blev vedtaget.

IV – Gældende bestemmelser

24. Artikel 23 i forordning nr. 4253/88, som ændret ved forordning nr. 2082/93, har overskriften »Finansiel kontrol«. Bestemmelsens stk. 1 har bl.a. følgende ordlyd:

»For at sikre et godt resultat af de aktioner, der gennemføres af offentlige eller private initiativtagere, træffer medlemsstaterne i forbindelse med iværksættelsen af aktionerne de nødvendige foranstaltninger til:

–: regelmæssigt at konstatere, om de af Fællesskabet finansierede aktioner er gennemført korrekt

–: at forebygge og forfølge uregelmæssigheder

–: at få tilbagebetalt midler, der er gået tabt som følge af misbrug eller forsømmelighed. Medmindre medlemsstaten og/eller formidleren og/eller initiativtageren kan godtgøre, at de ikke er skyld i misbruget eller forsømmeligheden, er medlemsstaten subsidiært ansvarlig for tilbagebetalingen af de uberettiget udbetalte beløb. […]

Medlemsstaterne underretter Kommissionen om de foranstaltninger, der træffes i den forbindelse, og især sender de Kommissionen en beskrivelse af de kontrol- og forvaltningssystemer, de har indført for at sikre, at foranstaltningerne gennemføres effektivt. De underretter regelmæssigt Kommissionen om sagens forløb i tilfælde af administrativ og retlig forfølgning.

[…]«

25. Artikel 24 i denne forordning har overskriften »Nedsættelse, suspension og ophævelse af støtten«; stk. 1 og 2 har følgende ordlyd:

»1. Hvis gennemførelsen af en aktion eller foranstaltning hverken synes at berettige, at der ydes en del af eller hele den bevilgede finansielle støtte, foretager Kommissionen en passende undersøgelse af sagen inden for rammerne af partnerskabet og anmoder bl.a. medlemsstaten eller de myndigheder, som denne har udpeget til iværksættelsen af aktionen, om at fremsætte deres bemærkninger inden for en given frist.

2. Efter denne undersøgelse kan Kommissionen nedsætte eller suspendere støtten for aktionen eller den berørte foranstaltning, hvis undersøgelsen bekræfter en uregelmæssighed eller en betydelig ændring, der berører aktionens eller foranstaltningens art eller gennemførelsesvilkår, og som ikke har været forelagt Kommissionen til godkendelse.

[…]«

V – Parternes bemærkninger

26. CO.P.P.I., den italienske regering og Kommissionen har afgivet indlæg for Domstolen. Deres indlæg gengives kun nedenfor, for så vidt som de vedrører de relevante bestemmelser.

A – CO.P.P.I.

27. Efter CO.P.P.I.’s opfattelse vedrører anmodningen om en præjudiciel afgørelse i det væsentlige det spørgsmål, om de italienske myndigheder uden Kommissionens deltagelse havde kompetence til at tilbagesøge en støtte, der var tildelt på grundlag af en afgørelse, som Kommissionen havde truffet i henhold til forordning nr. 2052/88, nr. 4253/88 og nr. 4256/88. For at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar skal foruden artikel 23 også artikel 24 i forordning nr. 4253/88 fortolkes.

28. Disse bestemmelser fastsætter ifølge CO.P.P.I. en klar opgavefordeling mellem Kommissionen og medlemsstaterne. I henhold til artikel 24, stk. 2, tilkommer det alene Kommissionen at træffe afgørelse om suspension, nedsættelse eller ophævelse af støtte. I henhold til artikel 23 i forordning nr. 4253/88 er det derimod de nationale myndigheder, der har kompetence til at gennemføre de forudsatte ændringer med hensyn til gennemførelsen af de af Kommissionen finansierede interventioner og tilbagesøgningen af uberettiget udbetalte beløb.

29. En undersøgelse af forordning nr. 2052/88 og afgørelse K(91) 2745, hvorved støtten blev tildelt, bekræfter dette resultat.

30. Grundforordning nr. 2052/88 er baseret på EF-traktatens artikel 130 D (efter ændring nu artikel 161 EF). Forordningerne med specifikke bestemmelser for de forskellige fonde (forordning nr. 4254/88, nr. 4255/88 og nr. 4256/88) samt for deres samordning (forordning nr. 4253/88) er derimod baseret på EF-traktatens artikel 130 E (efter ændring nu artikel 162 EF). De kan som gennemførelsesforordninger ikke fastsætte bestemmelser, der afviger fra grundforordningen.

31. I artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 2052/88 kommer den grundlæggende tanke bag bestemmelsen til udtryk, nemlig at forberedelsen, finansieringen, opfølgningen og evalueringen af aktionerne skal gennemføres af Kommissionen og de nationale myndigheder i et snævert samråd, der benævnes partnerskab. I artikel 4, stk. 2, og artikel 18, i forordning nr. 2052/88 overlades det til Kommissionen at tage de nødvendige initiativer til gennemførelse af denne forordning samt de gennemførelsesbestemmelser, der skal fastsættes af Rådet i henhold til artikel 3, stk. 4 og 5.

32. Ordet partnerskab betyder, at de berørte parter skal blive enige og træffe beslutninger i fællesskab. Det modsatte heraf er uddelegering af opgaver, hvor den ene af de to partnere træffer beslutninger for den anden. Det er kendetegnende for samrådet, at hver partner i samarbejde med den anden partner træffer de beslutninger, som henhører under den pågældendes arbejds- og kompetenceområde. Forordning nr. 4253/88 kan som gennemførelsesforordning ikke indeholde bestemmelser, som rejser tvivl om dette grundprincip i forordning nr. 2052/88.

33. Ifølge et almindeligt retsprincip skal en fællesskabsinstitution, som på grundlag af en primær- eller sekundærretlig bestemmelse har fået overdraget at udføre en vis opgave, i reglen selv udføre denne. En uddelegering af opgaver til tredjemand er navnlig udelukket, når institutionen har en skønsbeføjelse, medmindre der i en fællesskabsretlig bestemmelse udtrykkeligt er fastsat en sådan uddelegering.

34. Artikel 24 i forordning nr. 4253/88 giver Kommissionen forskellige handlingsmuligheder, nemlig suspension, nedsættelse eller ophævelse af støtten, hvis der foreligger en uregelmæssighed eller en betydelig ændring, der ikke er godkendt. Beføjelsen til at træffe en sådan skønsmæssig afgørelse kan ikke uddelegeres til tredjemand.

35. Afgørelse K(91) 2745 bekræfter ligeledes denne opfattelse. CO.P.P.I. har i denne henseende henvist til afgørelsens artikel 6 sammenholdt med de gennemførelsesbestemmelser, der er fastsat i punkt 21 og 22 i bilag 2 til afgørelsen, og som har følgende ordlyd:

»Medlemsstaten og modtagerne sørger for, at Fællesskabets finansiering anvendes til de fastsatte mål. Hvis en aktion eller foranstaltning kun berettiger, at der ydes en del af den dertil bevilgede støtte, tilbagesøger Kommissionen i henhold til bestemmelserne i punkt 23 straks det skyldige beløb, såfremt medlemsstaten er indforstået hermed […]

Efter denne procedure kan Kommissionen nedsætte eller suspendere støtten for den pågældende aktion eller foranstaltning, hvis undersøgelsen bekræfter en uregelmæssighed, især en betydelig ændring, der berører aktionens eller foranstaltningens art eller gennemførelsesvilkår, og som ikke har været forelagt Kommissionen til godkendelse« 16 –Punkt 22 har næsten samme ordlyd som artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88..

36. Hvis artikel 23 i forordning nr. 4253/88 faktisk skulle tillade medlemsstaterne at tilbagesøge fællesskabsstøtte på eget initiativ, ville Kommissionens afgørelse være ugyldig, da den – i modsætning til forordningen – overdrager denne opgave til Kommissionen. Med en sådan fortolkning ville artikel 23 i forordning nr. 4253/88 på sin side ikke være forenelig med forordning nr. 2052/88, da den overdrager beføjelsen til at træffe skønsmæssige afgørelser med hensyn til gennemførelsen af fællesskabsaktioner til medlemsstaten, hvilket i henhold til artikel 18 i forordning nr. 2052/88 er forbeholdt Kommissionen.

37. Blandt alle fortolkningsmuligheder skal vælges den mulighed, som sikrer gyldigheden af en retsakt, og som er mest forenelig med den gældende ordning. Derfor kan artikel 23 i forordning nr. 4253/88 ikke fortolkes således, at medlemsstaterne får beføjelse til at nedsætte, suspendere eller ophæve samt tilbagesøge støtte.

B – Den italienske regering

38. Den italienske regering er derimod af den opfattelse, at betingelserne om tilbagesøgning af støtten kan baseres på artikel 23 i forordning nr. 4253/88, som ændret ved forordning nr. 2082/93. Denne bestemmelse giver medlemsstaten beføjelse til at tilbagesøge en støtte i tilfælde af uregelmæssigheder. Denne tilbagesøgning udgør samtidig et tilfælde, hvor artikel 280 EF finder anvendelse.

C – Kommissionen

39. Kommissionen har indledningsvis anført, at den forelæggende ret henviser til to forskellige ordninger for strukturinterventioner. Forordning nr. 355/77 vedrører de fælles foranstaltninger, mens forordning nr. 2052/88 og nr. 4253/88, der blev vedtaget i 1988 med henblik på samordning af strukturfondsinterventionerne, finder anvendelse på alle strukturinventioner.

40. I henhold til forordning nr. 355/77 har Kommissionen kompetence til at træffe alle beslutninger vedrørende gennemførelsen af strukturinterventioner og tilbagesøgningen af uberettiget udbetalte beløb, og der er en direkte forbindelse mellem den og støttemodtageren.

41. Det system med EF-strukturinterventioner, der er fastsat i forordning nr. 2052/88 og nr. 4253/88, og som blev defineret som led i reformen i 1988, tager derimod sigte på et partnerskab mellem Kommissionen og medlemsstaten. I den forbindelse godkender Kommissionen det nationale rammeprogram, som medlemsstaten har forelagt den. Dernæst gennemfører medlemsstaten programmet på eget økonomisk ansvar gennem organer, den selv har valgt til gennemførelsen af de enkelte foranstaltninger. Der er ingen direkte forbindelse mellem Kommissionen og støttemodtagerne.

42. Af denne grund er medlemsstaterne i henhold til artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88 forpligtet til at forfølge uregelmæssigheder og i givet fald tilbagesøge støtten fra modtagerne. I den forbindelse er det ikke nødvendigt, at der foreligger en aftale med Kommissionen, da denne slet ikke har kendskab til de enkelte relationer til de endelige støttemodtagere, f.eks. C.B.S. Artikel 23, stk. 2 og 3, giver imidlertid også Kommissionen beføjelse til selv at foretage kontrol.

43. Artikel 24 i forordning nr. 4253/88 fastlægger de økonomiske relationer mellem Kommissionen og medlemsstaten og giver Kommissionen mulighed for at ændre Fællesskabets økonomiske deltagelse i tilfælde af uregelmæssigheder og efter gennemførelse af en kontradiktorisk procedure. Kun i undtagelsestilfælde har Kommissionen tilbagesøgt støtte direkte hos modtagerne på grundlag af denne bestemmelse, nemlig i de tilfælde, hvor den selv har tildelt støtten til disse (17) .

VI – Retlig vurdering

44. Efter at det er fastslået, at nedsættelsen og tilbagesøgningen af en støtte i den foreliggende sag alene kan baseres på forordning nr. 4253/88, skal det nedenfor undersøges, om artikel 23 i denne forordning giver medlemsstaten den pågældende beføjelse. Ved fortolkningen af denne bestemmelse skal der foruden ordlyden af bestemmelserne navnlig også tages hensyn til systematiske og teleologiske synspunkter.

A – Ordlyden af artikel 23 i forordning nr. 4253/88

45. I henhold til artikel 23, stk. 1, første afsnit, andet led, træffer medlemsstaterne i forbindelse med iværksættelsen af aktionerne de nødvendige foranstaltninger til »at forebygge og forfølge uregelmæssigheder«. Ifølge første punktum i bestemmelsens tredje led skal medlemsstaterne træffe de nødvendige foranstaltninger til »at få tilbagebetalt midler, der er gået tabt som følge af misbrug […]«.

46. Hvis overdragelsen af anlæg og udstyr, hvortil der er ydet støtte, fra C.B.S. til IBIESSE udgør en uregelmæssighed, hvilket – som allerede nævnt – det tilkommer den forelæggende ret at fastslå, er det de nationale myndigheders opgave at forfølge denne uregelmæssighed og tilbagesøge de således uberettiget udbetalte beløb.

47. Hvis begrebet »forfølge« fortolkes snævert, vil man herved kun kunne forstå pålæggelsen af sanktioner for forsætlige eller uagtsomme lovovertrædelser. Andre sprogversioner berettiger imidlertid ikke denne snævre fortolkning (18) . Termen »forfølge« udelukker under ingen omstændigheder, at uregelmæssigheder også kan forfølges ved hjælp af andre foranstaltninger, f.eks. administrative foranstaltninger og sanktioner (19) . Dette omfatter navnlig beføjelsen til at nedsætte og tilbagesøge støtte.

48. Der gøres endvidere opmærksom på punkt 27 i bilag 2 til Kommissionens afgørelse K(91) 2745, som under henvisning til artikel 23, stk. 1, første afsnit, andet led, i forordning nr. 4253/88 ligeledes forpligter medlemsstaten til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at forfølge uregelmæssigheder og tilbagesøge de beløb, der er udbetalt uberettiget som følge heraf.

B – Systematisk fortolkning af artikel 23 i forordning nr. 4253/88

49. Såvel CO.P.P.I. som Kommissionen har i det væsentlige baseret deres synspunkter på systematiske argumenter, men er nået frem til modsatte konklusioner.

50. For CO.P.P.I. synes den samtidige tilstedeværelse af artikel 23 og 24 i forordning nr. 4253/88 at medføre en slags gradueret kompetence mellem Kommissionen og medlemsstaten. I henhold til artikel 24 er det alene Kommissionen, der har kompetence til at træffe beslutning om nedsættelse eller ophævelse af en støtte over for modtageren. Det er derimod de nationale myndigheders opgave at gennemføre regelmæssige tilpasninger inden for rammerne af gennemførelsen af projekter og »i materiel henseende« at tilbagesøge støtte.

51. Efter Kommissionens opfattelse vedrører artikel 23 og 24 i forordning nr. 4253/88 derimod hver især forskellige forhold. Artikel 24 fastsætter Kommissionens beføjelse til at nedsætte eller ophæve Fællesskabets økonomiske deltagelse i det nationale program i tilfælde af uregelmæssigheder eller afvigelser fra programmet; artikel 23 vedrører derimod det interne forhold mellem de nationale myndigheder og støttemodtageren (min fremhævelse).

52. For Kommissionens opfattelse taler udformningen af proceduren for tildeling af støtte, som Kommissionen endnu en gang redegjorde udførligt for under retsmødet. Medlemsstaten forelægger således et operationelt program for Kommissionen. Kommissionen godkender programmet og fastsætter det (forholdsmæssige) bidrag, som Fællesskabet yder til gennemførelsen af programmet. På grundlag heraf yder medlemsstaten den samlede støtte (bestående af Fællesskabets bidrag og medlemsstatens bidrag) til organer, der er ansvarlige for gennemførelsen, såsom f.eks. CO.P.P.I., og som på deres side overdrager midlerne til andre aktører med henblik på gennemførelsen af konkrete projekter.

53. Kommissionens afgørelse K(91) 2745 om godkendelse af det operationelle program var derfor rettet til medlemsstaten og ikke til støttemodtagerne (20) . I den foreliggende sag forelå der intet direkte retsforhold mellem støttemodtagerne og Kommissionen. CO.P.P.I.’s argument om, at Kommissionen gennem afgørelsen har ydet støtte til selskabet, er derfor ikke holdbart.

54. Ved ministerielt dekret nr. 485 har ministeriet derimod skabt en administrativ relation mellem den italienske stat og CO.P.P.I. med henblik på gennemførelse af dele af programmet. Inden for rammerne af denne relation ydede ministeriet CO.P.P.I. en samlet støtte, som bestod af Fællesskabets bidrag og den italienske stats bidrag til de projekter, der blev gennemført eller koordineret af CO.P.P.I.

55. Ideen om en opdeling af beføjelserne i to niveauer, nemlig niveauet for det operationelle program og niveauet for gennemførelsen af dette program, kommer også til udtryk i sjette betragtning til forordning nr. 2082/93 om ændring af forordning nr. 4253/88. Det hedder heri:

»Med forbehold af Kommissionens beføjelser, bl.a. som ansvarlig for forvaltningen af Fællesskabets finansielle midler, og i medfør af nærhedsprincippet skal iværksættelsen af de interventionsformer, der indgår i EF-støtterammerne, hovedsagelig være medlemsstaternes ansvar og udøves af disse på det mest hensigtsmæssige decentraliserende plan henset til forholdene i den enkelte medlemsstat.«

56. Hvis en støtte er ydet på denne måde, skal medlemsstaten først og fremmest føre tilsyn med, at støttemodtagerne anvender midlerne korrekt ved gennemførelsen. Derfor fastsætter artikel 23 i forordning nr. 4253/88 også udtrykkeligt, hvilke foranstaltninger medlemsstaten skal træffe »i forbindelse med iværksættelsen af aktionerne«. Støttemodtageren har over for den medlemsstat, der har bevilget støtten, et finansielt ansvar for, at den del af programmet, som vedkommende forvalter, gennemføres korrekt.

57. I henhold til artikel 23, stk. 1, andet afsnit, andet punktum, er medlemsstaten forpligtet til regelmæssigt at underrette Kommissionen om sagens forløb i tilfælde af administrativ og retlig forfølgning. Denne underretningspligt tydeliggør to elementer. For det første fremgår det heraf, at det i forbindelse med gennemførelsen af det operationelle program er medlemsstaternes opgave at indlede passende procedurer, som ikke kan have andet formål end tilbagesøgningen af uberettiget udbetalt støtte. For det andet er underretningspligten udtryk for medlemsstatens ansvar over for Kommissionen for, at programmet gennemføres korrekt.

58. En anden konsekvens af medlemsstatens ansvar i denne henseende er, at i tilfælde af tilsidesættelser af det godkendte operationelle program kan Kommissionen på grundlag af artikel 24 i forordning nr. 4253/88 nedsætte, suspendere eller ophæve Fællesskabets bidrag og tilbagesøge støtten hos medlemsstaten. I artikel 24, stk. 3, første punktum, hedder det ganske vist meget kortfattet, at fejlagtigt udbetalte beløb skal tilbagebetales. Det fremgår ikke af ordlyden, hvem denne forpligtelse påhviler. Det synes imidlertid klart, at Kommissionen kun kan tilbagesøge støtte hos den, til hvem den også direkte har ydet støtten, dvs. i reglen hos medlemsstaten.

59. Den omstændighed, at artikel 24 først og fremmest vedrører forholdet mellem medlemsstaten og Kommissionen, fremgår endelig af, at denne bestemmelse bl.a. fastsætter, at medlemsstaten kan fremsætte sine bemærkninger, men ikke fastsætter en sådan mulighed for dem, der som led i et operationelt program har modtaget støtte fra medlemsstaten.

60. Hvis Kommissionen i den foreliggende sag havde beføjelse til at nedsætte støtten til CO.P.P.I. og direkte tilbagesøge uberettiget udbetalte beløb, ville man give den ret til delvis at ophæve en beslutning om tildeling af støtte (ministerielt dekret nr. 485), som er truffet af en national myndighed. EF-traktaten foreskriver ikke en sådan indgriben fra en fællesskabsinstitutions side på det nationale kompetenceområde.

61. Disse konstateringer er ikke til hinder for, at Kommissionen i visse tilfælde undtagelsesvis selv kan tilbagesøge støtten hos modtageren på grundlag af artikel 24 i forordning nr. 4253/88. Et sådant særligt tilfælde lå til grund for Conserve Italia-sagen (21) . I modsætning til den foreliggende sag havde Kommissionen ydet støtten direkte til modtageren; det nationale bidrag, der skulle ydes inden for rammerne af medfinansieringen, havde medlemsstaten fastlagt ved en særskilt national forvaltningsakt (22) .

62. Kommissionen havde dermed skabt en relation til støttemodtageren og kunne inden for rammerne af denne relation ophæve støtten og tilbagesøge de pågældende beløb hos støttemodtageren. Da Fællesskabets bidrag og det nationale bidrag var ydet ved forskellige retsakter, berørte ophævelsen af Fællesskabets bidrag ikke den nationale beslutning om tildeling af støtte, som alene de nationale myndigheder har kompetence til at ophæve.

63. CO.P.P.I.’s påstand om, at det fremgår af punkt 21 og 22 i bilag 2 til afgørelse K(91) 2745, at Kommissionen har kompetence til at tilbagesøge støtten, må også forkastes. Denne passage i de accessoriske bestemmelser overtager næsten ordret formuleringen i artikel 24 i forordning nr. 4253/88 og skal derfor fortolkes på samme måde. Der hersker derfor heller ingen tvivl om gyldigheden af afgørelsen som følge af en angivelig tilsidesættelse af forordningen.

64. Endelig har CO.P.P.I. henvist til artikel 4 og 18 i forordning nr. 2052/88 (som ændret ved forordning nr. 2081/93). I artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 2052/88 opstilles generelle principper for samarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Ifølge denne bestemmelse skal begge parter arbejde i partnerskab i alle faser af projektet. I henhold til artikel 4, stk. 1, femte punktum, gennemføres dette partnerskab imidlertid »på en sådan måde, at hver enkelt partners institutionelle, juridiske og finansielle beføjelser respekteres«.

65. Det følger heraf, at der af artikel 4, stk. 1, ikke kan udledes retligt bindende bestemmelser for kompetencefordelingen med hensyn til vedtagelsen af enkelte foranstaltninger. Hvilke kompetencer og opgaver Kommissionen og medlemsstaterne har, fremgår derimod af de gennemførelsesbestemmelser, som Rådet har vedtaget i henhold til artikel 3, stk. 4 og 5, i forordning nr. 2052/88, dvs. i den foreliggende sag artikel 23 og 24 i forordning nr. 4253/88. I betragtning af det udtrykkelige forbehold i artikel 4, stk. 1, tredje punktum, i forordning nr. 2052/88 med hensyn til de retlige, institutionelle og finansielle beføjelser er der ingen anledning til at sætte spørgsmålstegn ved gyldigheden af forordning nr. 4253/88 som følge af en angivelig tilsidesættelse af partnerskabsprincippet.

66. Af det grundlæggende princip om partnerskab, der er opstillet i artikel 4 i forordning nr. 2052/88, følger heller ikke, at medlemsstaten er forpligtet til at indhente Kommissionens godkendelse, inden den forfølger uregelmæssigheder og tilbagesøger »midler, der er gået tabt«, hvilket CO.P.P.I. synes at antage.

67. Af gennemførelsesbestemmelserne til forordning nr. 4253/88 fremgår kun, at medlemsstaten regelmæssigt skal underrette Kommissionen om sagens forløb i tilfælde af administrativ og retlig forfølgning (artikel 23, stk. 1, andet afsnit, andet punktum). Forordningen indeholder imidlertid ingen bestemmelse, hvoraf det fremgår, at medlemsstaten på en eller anden måde skal henvende sig til Kommissionen, inden den træffer foranstaltninger i henhold til artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88.

68. En sådan forpligtelse vil næppe tjene noget praktisk formål i en sag som den foreliggende. Som Kommissionen har redegjort for under retsmødet, har den nemlig ikke noget kendskab til de enkelte projekter, som gennemføres af tredjemand på vegne af CO.P.P.I. med henblik på iværksættelse af underprogrammer.

69. Artikel 4, stk. 2, og artikel 18 i forordning nr. 2052/88 pålægger ganske vist Kommissionen den opgave at gennemføre forordningen. Heraf kan det imidlertid ikke udledes, at det også er Kommissionens opgave at træffe foranstaltninger i forbindelse med gennemførelsen af operationelle programmer og navnlig at forfølge uregelmæssigheder og tilbagesøge beløb hos støttemodtagerne. Forordning nr. 2052/88 fastsætter derimod først og fremmest målene og retningslinjerne for Fællesskabets intervention gennem de forskellige strukturfonde. Gennemførelsen af konkrete foranstaltninger og f.eks. forvaltningen af støtte, der er ydet til de enkelte modtagere, er netop ikke omfattet af denne forordning. Artikel 18 forpligter således ikke Kommissionen til at træffe gennemførelsesforanstaltninger i denne forstand.

C – Teleologisk fortolkning af artikel 23 i forordning nr. 4253/88

70. En fortolkning på grundlag af målene i forordning nr. 4253/88 bekræfter også, at artikel 23 i denne forordning giver medlemsstaten beføjelse til at nedsætte og tilbagesøge støtte. Begrænsede budgetmidler skal kun anvendes i overensstemmelse med støttebetingelserne. Såfremt disse tilsidesættes, er det i overensstemmelse med målene i forordningen at skride ind over for uregelmæssighederne så hurtigt og effektivt som muligt for at minimere tabene for Fællesskabets budget.

71. Myndighederne i medlemsstaterne er snarere i besiddelse af de nødvendige menneskelige og materielle ressourcer samt den nødvendige viden til at opdage uregelmæssigheder på stedet og indlede de administrative og retlige procedurer, der er nødvendige for at tilbagesøge uberettiget udbetalte beløb. En procedure til tilbagesøgning af støtte, som er centraliseret hos Kommissionen, ville medføre betydelige forsinkelser, som i værste fald endog kunne gøre tilbagesøgningen helt umulig, f.eks. hvis støttemodtageren i mellemtiden er blevet insolvent. Det er således i Fællesskabets interesse og i overensstemmelse med målene i forordning nr. 4253/88, at medlemsstaten straks griber ind i tilfælde af uregelmæssigheder.

72. Det kan derfor konstateres, at artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88 giver medlemsstaterne kompetence til i tilfælde af uregelmæssigheder at nedsætte en støtte og følgelig tilbagesøge uberettiget udbetalte beløb hos støttemodtageren. Dette er under alle omstændigheder tilfældet, når støtten er ydet til modtageren som et samlet beløb, der omfatter bidraget fra Fællesskabet, ved en retsakt, der er vedtaget af en national myndighed. Når medlemsstaten træffer foranstaltninger i henhold til artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88, handler den følgelig på grundlag af sin egen kompetence. Det er derfor ikke nødvendigt – som CO.P.P.I. har hævdet – at Kommissionen overfører sådanne kompetencer til medlemsstaten.

VII – Forslag til afgørelse

73. På baggrund af ovenstående foreslår jeg, at det præjudicielle spørgsmål besvares på følgende måde:

»I henhold til artikel 23, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88 af 19. december 1988 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EØF) nr. 2052/88 for så vidt angår samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter, som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 2082/93 af 20. juli 1993, havde en medlemsstat i 1997 kompetence til at forfølge uregelmæssigheder i forbindelse med iværksættelsen af et operationelt program og hos støttemodtageren at tilbagesøge midler, som var gået tabt som følge af disse uregelmæssigheder, herunder Fællesskabets bidrag, og som myndighederne i medlemsstaten havde ydet til støttemodtageren som samlet støtte som led i det operative program.«

1 –: Originalsprog: tysk.

2 –: Rådets forordning (EØF) nr. 2052/88 af 24.6.1988 om strukturfondenes opgaver og effektivitet samt om samordningen af deres interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter, EFT L 185, s. 9, som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 2081/93 af 20.7.1993, EFT L 193, s. 5 (herefter »forordning nr. 2052/88«).

3 –: Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88 af 19.12.1988 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EØF) nr. 2052/88 for så vidt angår samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter, EFT L 374, s. 1, som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 2082/93 af 20.7.1993, EFT L 193, s. 20 (herefter »forordning nr. 4253/88«).

4 –: Rådets forordning (EØF) nr. 355/77 af 15.2.1977 om en fælles foranstaltning til forbedring af vilkårene for forarbejdning og afsætning af landbrugsvarer, EFT L 51, s. 1, som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 1932/84 af 19.6.1984, EFT L 180, s. 1 (herefter »forordning nr. 355/77«).

5 –: EFT L 94, s. 13.

6 –: Nævnt i fodnote 4.

7 –: Nævnt i fodnote 2.

8 –: Nævnt i fodnote 3.

9 –: EFT L 374, s. 25.

10 –: Jf. Rådets forordning (EØF) nr. 2081/93 af 20.7.1993 om ændring af forordning (EØF) nr. 2052/88 om strukturfondenes opgaver og effektivitet samt om samordningen af deres interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter, EFT L 193, s. 5; Rådets forordning (EØF) nr. 2082/93 af 20.7.1993 om ændring af forordning (EØF) nr. 4253/88 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EØF) nr. 2052/88 for så vidt angår samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter, EFT L 193, s. 20, og Rådets forordning (EØF) nr. 2085/93 af 20.7.1993 om ændring af forordning (EØF) nr. 4256/88 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EØF) nr. 2052/88 for så vidt angår Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Udviklingssektionen, EFT L 193, s. 44.

11 –: Nævnt i fodnote 9.

12 –: Rådets forordning (EØF) nr. 866/90 af 29.3.1990 om forbedring af vilkårene for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter, EFT L 91, s. 1.

13 –: Nævnt i fodnote 10.

14 –: Dom af 24.1.2002, sag C-500/99 P, Conserve Italia mod Kommissionen, Sml. I, s. 867, præmis 82.

15 –: EFT L 161, s. 1.

16 –: Punkt 22 har næsten samme ordlyd som artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88.

17 –: Kommissionen henviser i denne forbindelse til den beslutning, som Domstolen skulle undersøge i Conserve Italia-dommen, nævnt i fodnote 14.

18 –: I den engelske version hedder det f.eks. »to prevent and to take action against irregularities«.

19 –: Vedrørende begrebet administrative foranstaltninger og sanktioner, jf. navnlig Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18.12.1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, EFT L 312, s. 1.

20 –: Jf. afgørelsens artikel 7.

21 –: Nævnt i fodnote 14. På lignende måde forholder det sig i det tilfælde, som Retten skulle vurdere i sin dom af 26.9.2002, sag T-199/99, Sgaravatti Mediterranea mod Kommissionen, Sml. II, s. 3731.

22 –: Jf. de af Retten fastslåede faktiske omstændigheder i dommens præmis 25 og 26, der er gengivet i præmis 20 i Conserve Italia-dommen, nævnt i fodnote 14.