Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 30. marts 2000. - Salzgitter AG, tidligere Preussag Stahl AG mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber og Forbundsrepublikken Tyskland. - Appel - Beslutning nr. 3855/91/EKSF (den femte kodeks for støtte til jern- og stålindustrien - Anmeldelse af påtænkte støtteforanstaltninger efter udløbet af den fastsatte frist - Virkninger. - Sag C-210/98 P.
Samling af Afgørelser 2000 side I-05843
1. Den foreliggende appel af den dom Retten i Første Instans afsagde den 31. marts 1998 i sag T-129/96, Preussag Stahl mod Kommissionen , vedrører fortolkningen af den femte stålstøttekodeks (herefter »den femte kodeks«). Der er navnlig tale om de proceduremæssige bestemmelser om tidsfristerne for anmeldelse, godkendelse og betaling af regional investeringsstøtte til stålvirksomheder beliggende i den tidligere Tyske Demokratiske Republik. De to hovedspørgsmål, hvad angår den kategori af støtte, er efter min opfattelse, om anmeldelsesfristen i artikel 6, stk. 1, i den femte kodeks er obligatorisk og præklusiv, og om artikel 5 i den femte kodeks skal fortolkes således, at den fastsætter en tidsfrist for godkendelse. Et andet problem er, om Domstolen under appellen af egen drift kan påkende grundlæggende retsprincipper og i bekræftende fald under hvilke omstændigheder.
De relevante retsregler
2. I henhold til artikel 4, litra c), i EKSF-traktaten (herefter »traktaten«) er tilskud eller anden støtte ydet af staterne til jern- og stålprodukter, som er omfattet af traktaten, i hvilken som helst form dette sker uforeneligt med fællesmarkedet for kul og stål og skal følgelig ophæves og forbydes inden for Fællesskabet.
3. Eftersom den udtrykkelige undtagelse i traktatens artikel 67, stk. 2, fra dette absolutte forbud kun finder anvendelse i sjældne tilfælde (den muliggør i det væsentlige, at Kommissionen kan tillade støtte med henblik på at opveje andre statsstøtteforanstaltninger med skadelig virkning), og eftersom man frygtede, at jern- og stålindustrien blev sat i en ugunstig situation i forhold til andre industrigrene, meldte der sig et behov for at lovgive om yderligere begrænsede undtagelser fra traktatens artikel 4, litra c).
4. Kommissionen vedtog derfor adskillige på hinanden følgende almindelige bestemmelser (såkaldte stålstøttekodekser), der fastsatte regler, som i visse bestemte tilfælde tillod støtte til jern- og stålindustrien.
5. De for denne sag relevante regler er indeholdt i den femte kodeks . Kodeksens retsgrundlag er traktatens artikel 95, der, for alle de tilfælde, som ikke omhandles i traktaten, tillader vedtagelse af beslutninger, der er nødvendige for at virkeliggøre et af de i dens artikel 2, 3 og 4 fastsatte mål. Som krævet i artikel 95 vedtog Kommissionen kodeksen efter høring af Det Rådgivende Udvalg og efter enstemmig udtalelse fra Rådet.
6. I henhold til artikel 9 i den femte kodeks trådte denne i kraft den 1. januar 1992 og fandt anvendelse indtil den 31. december 1996. Den femte kodeks erstattede den fjerde kodeks , som udløb den 31. december 1991. De nugældende regler er indeholdt i den sjette kodeks , som trådte i kraft den 1. januar 1997 og som udløber den 22. juli 2002 med henblik på at dække den resterende periode indtil traktatens udløb .
7. Det fastsættes i artikel 1, stk. 1, i den femte kodeks, »at støtte til jern- og stålindustrien ... kun kan betragtes som forenelig med fællesmarkedets tilfredsstillende funktion, hvis den opfylder bestemmelserne i artikel 2-5«.
8. Hvad angår investeringsstøtte til virksomheder på den tidligere Tyske Demokratiske Republiks område bestemmer artikel 5:
»Regional investeringsstøtte ydet i henhold til generelle støtteordninger kan indtil den 31. december 1994 betragtes som forenelig med fællesmarkedet, såfremt:
...
- den støttemodtagende virksomhed er etableret på den tidligere Tyske Demokratiske Republiks område, og støtten ledsages af en nedsættelse af den samlede produktionskapacitet på dette område.«
9. Artikel 6 indeholder følgende procedureregler:
»1. Kommissionen underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af den i artikel 2-5 omhandlede støtte, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil. Den underrettes på samme vilkår om enhver påtænkt anvendelse inden for jern- og stålindustrien af støtteordninger, med hensyn til hvilke den i forvejen har udtalt sig på grundlag af EØF-traktatens bestemmelser. De i denne artikel omhandlede støtteprojekter skal være anmeldt senest den 30. juni 1994 hvad angår den i artikel 5 omhandlede støtte, og senest den 30. juni 1996 hvad angår al anden støtte.
...
3. Kommissionen indhenter udtalelse fra medlemsstaterne om ... regional investeringsstøtte, når den pågældende investering eller de samlede investeringer, der skal støttes i tolv på hinanden følgende måneder, overstiger 10 mio. ECU, og andre støtteprojekter af større betydning, som anmeldes til den, inden den tager stilling dertil. Den underretter samtlige medlemsstater om sin stillingtagen til hvert enkelt støtteprojekt med angivelse af dets art og omfang.
4. Såfremt Kommissionen efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger konstaterer, at en støtteforanstaltning ikke er forenelig med bestemmelserne i denne beslutning, giver den den pågældende medlemsstat meddelelse om sin beslutning. Kommissionen træffer en sådan beslutning senest tre måneder efter modtagelsen af de oplysninger, der er nødvendige for, at den kan vurdere den pågældende støtteforanstaltning. Bestemmelserne i traktatens artikel 88 finder anvendelse, såfremt en medlemsstat ikke efterkommer den pågældende beslutning. Den pågældende medlemsstat kan kun iværksætte de i stk. 1 og 2 omhandlede foranstaltninger med Kommissionens godkendelse og på de af denne fastsatte vilkår.
5. Dersom Kommissionen ikke inden to måneder efter modtagelsen af anmeldelsen af de påtænkte støtteforanstaltninger har indledt den i stk. 4 omhandlede fremgangsmåde eller på anden måde tilkendegivet sin stilling, kan de påtænkte foranstaltninger iværksættes på betingelse af, at medlemsstaten på forhånd har meddelt Kommissionen, at den har til hensigt at gøre dette. Såfremt de øvrige medlemsstater høres i henhold til stk. 3, forlænges denne frist til tre måneder.
6. Enhver støtte, der påtænkes ydet efter artikel 4 og 5, skal anmeldes til Kommissionen i overensstemmelse med stk. 1 ...«
10. Endelig bestemmes det i artikel 1, stk. 3, at:
»Støtte i henhold til denne beslutning må kun ydes efter fremgangsmåderne i artikel 6 og må ikke udbetales efter den 31. december 1996.
Sidste frist for udbetaling af støtte i henhold til artikel 5 er den 31. december 1994, når bortses fra særlige skattemæssige indrømmelser (Investitionszulage) i de fem nye delstater som omhandlet i den tyske lov af 1991 om ændring af skatter og afgifter, der kan danne grundlag for betaling indtil den 31. december 1995.«
Sagens faktiske omstændigheder
11. Walzwerk Ilsenburg GmbH (herefter »Ilsenburg«) var tidligere et statsejet valseværk med hjemsted i delstaten Sachsen-Anhalt i den tidligere Tyske Demokratiske Republik.
12. I 1992 blev virksomheden overtaget af Preussag Stahl AG (herefter »Preussag Stahl«) som et retligt set selvstændigt datterselskab.
13. I 1995 fusionerede Ilsenburg med Preussag Stahl, som herefter er blevet den retlige efterfølger til dennes rettigheder.
14. Med henblik på at sikre Ilsenburg's levedygtighed på de nye markedsvilkår besluttede Preussag Stahl at foretage omfattende rationaliseringer, herunder at overflytte produktionen af tykke plader fra sin fabrik i Salzgitter, i det tidligere Vesttyskland, til valseværket Ilsenburg.
15. Med henblik på dækningen af omkostningerne på 29 500 000 DEM i forbindelse med denne overflytning var det aftalt, at delstaten Sachsen-Anhalt skulle yde støtte bestående af dels en investeringsstøtte på 5 850 000 DEM, dels en særlig skattemæssig indrømmelse (Investitionszulage) på 950 500 DEM.
16. Disse støtteforanstaltninger henhørte under to generelle ordninger for regionalstøtte, som Kommissionen havde godkendt i henhold til de relevante bestemmelser i henholdsvis EF- og EKSF-traktaten, nemlig henholdsvis »Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe Förderung der regionalen Wirtschaftsstruktur« (rammeplanen for fællesskabsaktionen »forbedring af den regionale økonomiske struktur«) og »Investitionszulagengesetz« (loven om investeringstilskud).
17. Den tyske regering anmeldte den påtænkte støtte til Kommissionen ved telefax af 24. november 1994, der dagen efter blev registreret af Kommissionen under projekt nr. 777/94.
18. I denne telefax henvistes udtrykkeligt til anmeldelsen af 10. maj 1994 af en anden påtænkt investeringsstøtteforanstaltning på 11 800 000 DEM til valseværket Ilsenburg og beregnet til omstilling af strømforsyningen og miljøbeskyttelsesforbedringer (herefter »projekt nr. 308/94«).
19. Ved skrivelse af 1. december 1994 opfordrede Kommissionen den tyske regering til at trække anmeldelsen af projekt nr. 777/94 tilbage for at undgå, at der blev indledt en procedure blot med den begrundelse, at anmeldelsesfristen, der var udløbet ved udgangen af juni 1994, ikke var blevet overholdt. Kommissionen bemærkede, at overskridelsen af denne frist ikke hindrede en undersøgelse af de påtænkte støtteforanstaltninger, såfremt den endnu havde mulighed for at vedtage en beslutning inden udgangen af 1994. Da projekt nr. 777/94 imidlertid først var blevet anmeldt den 25. november 1994, dvs. blot 17 arbejdsdage før Kommissionens sidste møde i 1994, mente Kommissionen, at den selv ved en så kraftig fremskyndelse af projektet som overhovedet muligt ville være ude af stand til at træffe en afgørelse før årets udgang, da det i lyset af størrelsen af de påtænkte investeringer var nødvendigt at høre medlemsstaterne.
20. Ved skrivelse af 13. december 1994 svarede den tyske regering Kommissionen, at den ikke ville trække anmeldelsen af projekt nr. 777/94 tilbage.
21. I mellemtiden havde Preussag Stahl den 7. december 1994 sendt en skrivelse til kommissærerne Van Miert og Bangemann, hvori selskabet forklarede den sene anmeldelse med henvisning til de langvarige og omfattende drøftelser, som virkningen af projekt nr. 777/94 havde givet anledning til på beskæftigelsessituationen i den berørte region som følge af overflytningen af produktionen fra Salzgitter i det tidligere Vesttyskland til Ilsenburg-værket. Preussag Stahl anmodede derfor de to kommissærer om at sikre sig, at Kommissionen gennemførte undersøgelsen i henhold til kodeksens bestemmelser.
22. Ved telefax af 21. december 1994, der blev bekræftet ved skrivelse af samme dag, modtog Preussag Stahl følgende meddelelse:
»Martin Bangemann
Medlem af Europa-Kommissionen
Tak for Deres skrivelse af 7. december 1994.
Min kollega, Karel van Miert, og jeg deler Deres opfattelse af, at der hurtigt bør træffes en afgørelse om støtten til virksomheder i de nye tyske delstater for ikke at blokere den økonomiske udvikling dér på grund af unødvendigt langstrakte administrative procedurer.
Jeg er derfor glad for at kunne meddele Dem, at EF-Kommissionen i dag har godkendt støtten til valseværket Ilsenburg i overensstemmelse med ansøgningen. Jeg ønsker virksomheden succes i sin videre udvikling.
Med venlig hilsen
Undertegnet: Martin Bangemann.«
23. Ved telex af samme dag (den 21.12.1994) meddelte Kommissionen de tyske myndigheder, at der var en række påtænkte støtteforanstaltninger, den ikke havde indvendinger imod, herunder projekt nr. 308/94.
24. Den investeringsstøtte (5 850 000 DEM), som Landesförderinstitut Sachsen-Anhalt ved afgørelse af 20. oktober 1994 havde ydet Preussag Stahl, og som skulle anmeldes til Kommissionen, blev krediteret Preussag Stahl's konto den 23. december 1994.
25. Ved skrivelse af 1. februar 1995 til den tyske regering bekræftede Kommissionen, at nogle påtænkte regionale støtteforanstaltninger var forenelige med artikel 5 i den femte kodeks, heriblandt projekt nr. 308/94.
26. Den 15. februar 1995 besluttede Kommissionen at indlede undersøgelsesproceduren efter artikel 6, stk. 4, i den femte kodeks i relation til projekt nr. 777/94. Denne afgørelse blev meddelt de tyske myndigheder ved skrivelse af 10. marts 1995, der senere blev gengivet i en meddelelse offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende .
27. Kommissionen anførte deri, at den meget sene anmeldelse af den påtænkte støtte havde bevirket, at den ikke kunne træffe afgørelse om støttens forenelighed inden den 31. december 1994, og at den efter denne dato ikke længere havde kompetence til at træffe afgørelse, jf. ordlyden af artikel 5 i den femte kodeks. Kommissionen opfordrede endvidere de øvrige medlemsstater og andre interesserede parter til inden en måned fra offentliggørelsen af meddelelsen at fremsætte deres bemærkninger til projekt nr. 777/94.
28. I mellemtiden præciserede kommissær Bangemann ved skrivelse af 23. februar 1995 over for Preussag Stahl, at den godkendelse, der omhandledes i hans skrivelse af 21. december 1994, angik projekt nr. 308/94 og ikke projekt nr. 777/94.
29. Den særlige skattelettelse i forbindelse med projekt nr. 777/94 blev indrømmet ved to afgørelser fra Finanzamt Wolfenbüttel af 26. oktober 1995 og 9. januar 1996 og fastsat til henholdsvis 428 975,70 DEM og 190 052 DEM, der blev krediteret sagsøgeren de pågældende dage.
30. Ved beslutning 96/544/EKSF af den 29. maj 1996 om statsstøtte til valseværket Ilsenburg GmbH (herefter »den anfægtede beslutning«) fastslog Kommissionen, at investeringsstøtten og den særlige skattelettelse udgør statsstøtte, som ikke er forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 1, stk. 1, i kodeksen, og som er forbudt i henhold til EKSF-traktatens artikel 4, litra c). Endvidere krævede Kommissionen, at støtten blev tilbagebetalt.
31. I den anfægtede beslutning anførte Kommissionen i det væsentlige, at den henset til den sene anmeldelse ikke kunne træffe afgørelse om støttens forenelighed inden den 31. december 1994. Endvidere havde den, jf. artikel 5 i den femte kodeks, efter denne dato ikke længere kompetence til at erklære regional investeringsstøtte forenelig med fællesmarkedet, uanset om støtten havde været tilladt, hvis den var meddelt rettidigt. Endelig kunne skrivelsen af 21. december 1994 ikke have skabt berettigede forventninger for de tyske myndigheder. Da de tyske myndigheder således den 23. december 1994 traf foranstaltninger til betaling af støtte, havde de ikke handlet i god tro.
32. Denne beslutning blev meddelt den tyske regering den 26. juni 1996, der fremsendte den til Preussag Stahl den 9. juli 1996.
Sagen for Retten i Første Instans og den appellerede dom
33. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 15. august 1996 anlagde Preussag Stahl sag med påstand om annullation af den anfægtede beslutning. Forbundsrepublikken Tyskland intervenerede til støtte for Preussag Stahl.
34. I den appellerede dom frifandt Retten i Første Instans Kommissionen, idet den forkastede de syv anbringender, som sagsøgeren havde fremført. Begrundelsen herfor kan opsummeres således.
35. Hvad angår Kommissionens holdning mellem tidspunktet for meddelelsen af støtten og den 31. december 1994 gjorde sagsøgeren i sit andet og fjerde anbringende gældende, at støtten klart opfyldte de væsentlige kriterier i kodeksen. Derfor var seks uger tilstrækkeligt for Kommissionen til at træffe en positiv afgørelse. Preussag Stahl var endvidere af den opfattelse, at virksomheden havde været udsat for forskelsbehandling, idet Kommissionen har godkendt lignende støtteforanstaltninger, der ligeledes var blevet anmeldt for sent.
36. Retten i Første Instans fastslog i præmis 52-60 i dommen, at eftersom støtten var meddelt efter den 30. juni 1994 havde Kommissionen ikke pligt til inden den 31. december 1994 at vedtage en beslutning. De proceduremæssige bestemmelser i kodeksen var udarbejdet således, at de gav Kommissionen en frist på seks måneder til at træffe afgørelse om støttens forenelighed. Under alle omstændigheder rådede Kommissionen i henhold til artikel 6, stk. 5, i kodeksen over en periode på tre måneder til at danne sig et første indtryk. Der var ydermere intet bevis for åbenbart manglende omhu fra Kommissionens side. I præmis 67 fastslog Retten i Første Instans, at de øvrige støtteforanstaltninger, Preussag Stahl havde henvist til, enten var blevet anmeldt tidligere end det pågældende projekt, eller ikke krævede høring af medlemsstaterne.
37. Med sit første og tredje anbringende gjorde sagsøgeren gældende, at der ikke var noget til hinder for, at Kommissionen efter den 31. december 1994 tog stilling til, om de regionale investeringsstøtteforanstaltninger, der er omhandlet i kodeksens artikel 5, var forenelige med det fælles marked, i det omfang de materielle betingelser for godkendelsen var opfyldt.
38. Retten i Første Instans fastslog i præmis 38-47 og i præmis 63, at i henhold til kodeksen kunne støtteforanstaltninger kun gennemføres efter godkendelse fra Kommissionen. Fristen pr. den 31. december 1994 for udbetaling af regional investeringsstøtte var derfor også nødvendigvis den frist, som i henhold til artikel 5 i kodeksen gjaldt for Kommissionens beslutninger om denne støttekategoris forenelighed med fællesmarkedet. Efter den 31. december 1994 kunne Kommissionen ikke træffe en beslutning angående foreneligheden af den pågældende støtte. Støtten kunne følgelig i medfør af kodeksens artikel 1, stk. 1, ikke længere betragtes som forenelig med fællesmarkedet, og i medfør af traktatens artikel 4, litra c), var den derfor forbudt.
39. Med sit femte anbringende gjorde sagsøgeren gældende, at udbetalingen af den omtvistede støtte udelukkende var sket som følge af den administrative fejl fra Kommissionens side, jf. skrivelsen fra kommissær Bangemann af 21. december 1994. Støtten kunne ikke kræves tilbagebetalt, eftersom sagsøgeren var beskyttet af den berettigede forventning, der var skabt som følge af skrivelsen.
40. Retten i Første Instans fastslog i præmis 77-86, at henset til sagens omstændigheder kunne skrivelsen af 21. december 1994 ikke foranledige Preussag Stahl til at tro, at den havde en berettiget forventning.
41. Retten i Første Instans tilbageviste ligeledes sagsøgerens sjette og syvende anbringende, som henholdsvis vedrørte en tilsidesættelse af kodeksens artikel 6, stk. 5, og tilsidesættelse af begrundelsespligten.
Appellen
42. Den 23. april ændrede Preussag Stahl navn til Salzgitter AG (herefter »Salzgitter«).
43. Ved appelskrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 5. juni 1998 har Salzgitter iværksat nærværende appel.
44. Salzgitter har nedlagt påstand om, at dom af 31. marts 1998 i sag T-129/96, Preussag Stahl AG mod Kommissionen, ophæves, og Kommissionens beslutning 96/544/EKSF af 29. maj 1996 annulleres.
45. Til støtte for sin appel har Salzgitter fremført seks retlige anbringender. Virksomheden gør gældende, at Retten i Første Instans
1) har foretaget en urigtig retsanvendelse, da den fastslog, at Kommissionen efter den 31. december 1994 ikke længere kunne vedtage beslutninger om foreneligheden af den pågældende støttekategori
2) har foretaget en urigtig retsanvendelse, da den fastslog, at Kommissionen ikke var forpligtet til at træffe beslutning om foreneligheden af projekt nr. 777/94 før den 31. december 1994
3) har tilsidesat kodeksens artikel 6, stk. 4, og de almindelige grundsætninger i forbindelse med ydelse af statsstøtte ved at tilbagevise appellantens argumenter om, at den pågældende støtte opfyldte de væsentlige betingelser i kodeksen, og at kodeksens artikel 6, stk. 4, kun bemyndigede Kommissionen til at erklære støtten uforenelig med fællesmarkedet og kræve den tilbagebetalt i tilfælde af støttens materielle uforenelighed
4) har tilsidesat forbuddet mod forskelsbehandling ved at fastslå, at Kommissionen havde ret til at sondre mellem støtten i projekt 777/94 og andre støtteprojekter, som ligeledes var anmeldt efter den 30. juni 1994;
5) har tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ved at fastslå, at skrivelsen fra kommissær Bangemann ikke kunne have foranlediget Preussag Stahl til at tro, at den havde en berettiget forventning om godkendelse af støtten, og
6) har tilsidesat begrundelsespligten ved at fastslå, at Kommissionens begrundelse var tilstrækkelig.
Formaliteten
46. Ifølge Kommissionen må appellen afvises i sin helhed eller under alle omstændigheder delvist. Den gør for det første gældende, at hvad angår samtlige seks anbringender gentager Salzgitter blot de anbringender og argumenter, virksomheden fremførte for Retten i Første Instans. Selv om disse anbringender er formuleret og benævnt anderledes eller opstillet i en anden rækkefølge, indeholder de ingen nye retlige argumenter, som særligt rettes mod Retten i Første Instans' dom, hvilket er i strid med kravene ifølge retspraksis. Dernæst har Kommissionen anført, at andet, fjerde, femte og sjette anbringende vedrører Retten i Første Instans' vurdering af de faktiske omstændigheder, hvilket Domstolen ikke kan efterprøve.
47. Eftersom Kommissionens første indsigelse vedrører samtlige seks anbringender, skal den undersøges på dette trin i analysen.
48. Kommissionen påberåber sig domme, hvori Domstolen har fastslået, at en appel ikke kan antages til realitetsbehandling, når den »blot gentager eller nøjagtigt gengiver de anbringender og argumenter, der allerede er blevet fremført for Retten, herunder de anbringender og argumenter, der var støttet på faktiske omstændigheder, som Retten udtrykkeligt har afvist at lægge til grund. En sådan appel har i realiteten kun til formål, at de i stævningen fremsatte påstande pådømmes endnu en gang, hvilket ... falder uden for [Domstolens] kompetence« .
49. Jeg mener, at denne grundsætning skal anvendes med forsigtighed. Det følger af retspraksis, at den blot har til hensigt at sikre, at en appel er korrekt formuleret , og at formålet med appellen ikke i realiteten blot er en fornyet prøvelse af sagen . En gentagelse af flere af de argumenter, som allerede er fremført i førsteinstansen, bevirker ikke i sig selv, at appellen ikke er i overensstemmelse med disse krav. Det er navnlig tilfældet i sager som den foreliggende, hvor Retten i Første Instans opretholder beslutninger truffet af en fællesskabsinstitution på grundlag af den samme fortolkning af fællesskabsretten, som den sagsøgte institution har anvendt. Såfremt appellanten i en sådan sag ikke i sin appel kunne støtte sig på argumenter, som allerede blev fremført i den oprindelige sag, ville appelsagen ikke have nogen mening. I Glencore Grain-sagerne fastslog Domstolen derfor, at den omstændighed, at tilsvarende argumenter ligeledes er blevet fremført i første instans, ikke er tilstrækkelig grund til at afvise dem. Det eneste krav er, at appellen tydeligt skal angive, hvilke aspekter af den anfægtede dom der kritiseres og de retlige argumenter, som specielt støtter appellen.
50. Eftersom appellen i den foreliggende sag opfylder disse krav og eftersom der ikke findes andre grunde til at afvise den, kan appellen i sin helhed antages til realitetsbehandling.
Realiteten
51. Salzgitter's første to anbringender vedrører i det væsentlige forholdet mellem tidsfristerne for anmeldelse, godkendelse og udbetaling af investeringsstøtte til jern- og stålvirksomheder på den tidligere Tyske Demokratiske Republiks område og de følger, en manglende overholdelse af fristerne kan få.
52. Hvad angår den pågældende støttekategori, er der tre datoer i den femte kodeks, der har særlig relevans.
53. I artikel 6, stk. 1, tredje punktum, fastsættes en anmeldelsesfrist. Støtteprojekter omfattet af artikel 5 »skal være anmeldt til Kommissionen senest den 30. juni 1994«.
54. Artikel 1, stk. 3, andet afsnit, indeholder tidsfrister for betaling. Støtte efter artikel 5 skal udbetales inden den 31. december 1994 med undtagelse af særlige skattemæssige indrømmelser (Investitionszulagen), som kan udbetales indtil den 31. december 1995.
55. Endelig fremgår det af artikel 5, at den støtte, hvorpå den finder anvendelse »indtil den 31. december 1994 [kan] betragtes som forenelig med fællesmarkedet«.
56. Parternes argumenter for Retten i Første Instans og i appelsagen har i det væsentlige været fokuseret på karakteren af den tredje dato i artikel 5, og navnlig på spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen efter den 31. december 1994 fortsat havde beføjelse til at træffe afgørelse om foreneligheden af investeringsstøtte til jern- og stålvirksomheder i den tidligere Tyske Demokratiske Republik.
57. Derimod er parterne enige om, at tidsfristerne for betaling i artikel 1, stk. 3, er af ufravigelig karakter.
58. Hvad angår karakteren af anmeldelsesfristen i artikel 6, stk. 1, synes ingen af parterne at lægge særlig vægt på den omstændighed, at Forbundsrepublikken Tyskland først anmeldte støtteprojektet den 25. november 1994, dvs. ca. fem måneder efter udløbet af den pågældende tidsfrist.
59. I den henseende har appellanten og den tyske regering konsekvent anført, at anmeldelsesfristerne i kodeksen ikke var præklusive, og at støtte anmeldt efter den 30. juni 1994 i princippet kunne tillades af Kommissionen. Dette blev efter deres opfattelse bekræftet af Kommissionens praksis. Det er ubestridt, at Kommissionen har godkendt flere støtteprojekter, som er anmeldt efter udløbet af den pågældende frist.
60. Kommissionen anlagde udtrykkeligt det samme synspunkt i sin skrivelse af 1. december 1994 , hvori den anførte, at anmeldelsesfristen i artikel 6, stk. 1, i den femte kodeks ikke er præklusiv, men blot administrativ. Dens eneste funktion er at gøre det muligt for Kommissionen at behandle anmeldte støtteprojekter rettidigt før årets udgang. Derfor er en anmeldelse efter fristens udløb ikke i sig selv en hindring for godkendelse, så længe Kommissionen har haft tilstrækkelig tid til at undersøge støtteprojektet og til at træffe en beslutning herom inden årets udgang.
61. For Retten i Første Instans anlagde Kommissionen en mere forsigtig fortolkning af kodeksens artikel 6, stk. 1. Den appellerede dom opsummerer den således:
»selv om fristen for at anmelde støtteforanstaltninger, der udløb den 30. juni 1994, ikke var en præklusionsfrist, medførte den tyske regerings betydelige overskridelse af fristen, at Kommissionen ikke længere havde mulighed for at træffe afgørelse før den 31. december 1994 ...« .
62. I den appellerede dom tager Retten ikke udtrykkeligt stilling til karakteren af anmeldelsesfristen. Retten i Første Instans' ræsonnement vedrørende Kommissionens forpligtelser i forbindelse med en for sen anmeldelse af støtte forudsætter imidlertid, at Kommissionen havde ret til at tillade en sådan støtte og ikke var afskåret fra at gøre det på grund af Tysklands manglende overholdelse af anmeldelsesfristen .
63. At spørgsmålet om den nærmere karakter af anmeldelsesfristen ikke blev berørt, er noget overraskende, eftersom Domstolen i dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen fastslog, at de tilsvarende anmeldelsesfrister i den anden stålstøttekodeks var ufravigelige. Det fremgår ligeledes af de skriftlige indlæg for Retten i Første Instans, at parterne henviste til den pågældende retspraksis.
64. I forbindelse med forberedelsen af den mundtlige procedure i den foreliggende appelsag opfordrede Domstolen derfor parterne til at forholde sig til den relevante del af dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen.
65. Under retsmødet gjorde Salzgitter og den tyske regering i det væsentlige gældende, at sagen Tyskland mod Kommissionen vedrørte den anden stålstøttekodeks og derfor ikke var relevant for fortolkningen af den femte stålstøttekodeks.
66. Kommissionen gentog først sin forsigtige holdning til karakteren af anmeldelsesfristen. Derefter anførte den, at det ikke så meget var udløbet af anmeldelsesfristen, men udløbet af den frist inden for hvilken den kunne træffe afgørelse, som havde gjort det umuligt at godkende støtten. Anmeldelsesfristens karakter var følgelig ikke relevant for sagens udfald.
67. Jeg er ikke enig med Kommissionen. Efter min opfattelse er karakteren af anmeldelsesfristen afgørende for den korrekte løsning af sagen. Jeg mener, at såfremt anmeldelsesfristen i artikel 6, stk. 1, i den femte kodeks rent faktisk var ufravigelig og præklusiv, var den omtvistede beslutning ugyldig.
68. Såfremt en anmeldelsesfrist er ufravigelig, er Kommissionen afskåret fra at godkende støtte, som er anmeldt efter fristens udløb (muligvis med undtagelse af force majeure-sager). I den anfægtede beslutning formodede Kommissionen imidlertid, at den havde ret til at godkende den pågældende støtte, og at tidsfristen blot var administrativ. Dette bekræftes af den måde, hvorpå Kommissionen i den anfægtede beslutning argumenterer for, at det var faktisk (og ikke retligt) umuligt for den at vedtage en beslutning om godkendelse før den 31. december 1994. Den anførte:
»... Denne frist var fastsat med henblik på at give Kommissionen tilstrækkelig tid til at behandle de planlagte støtteforanstaltninger inden 31. december 1994.
Det er korrekt, at Kommissionen har truffet beslutninger i sager, der er blevet anmeldt efter 30. juni 1994, men kun i de tilfælde, hvor disse beslutninger kunne træffes inden 31. december 1994 ...
[I den foreliggende sag var] tiden fra den 25. november 1994 (dato for anmeldelsens registrering) til den 21. december 1994 (Kommissionens sidste møde inden 31. december 1994) ... ikke tilstrækkelig ... til at vedtage en endelig beslutning« .
69. Kommissionens formodning om, at anmeldelsesfristen ikke var ufravigelig, havde ligeledes betydning for den anfægtede beslutning.
70. Kommissionens argument om det modsatte kan formuleres således: Når en myndighed har et valg for så vidt angår begrundelsen for en negativ beslutning, kan den vælge den begrundelse, den finder passende. Kommissionen kunne således frit basere sin beslutning på udløbet af fristen for godkendelse snarere end på udløbet af anmeldelsesfristen. Til sidst anså Kommissionen den foreslåede støtte for at være ulovlig, omend af andre grunde. Følgelig berørtes gyldigheden af den anfægtede beslutning ikke af Kommissionens formodning om karakteren af anmeldelsesfristen.
71. Det er korrekt, at når en støtte ikke er forenelig med fællesmarkedet af flere uafhængige grunde, kan Kommissionen frit vælge hvilke grunde, den vil basere sin beslutning på. Således kan den i forbindelse med en negativ beslutning f.eks. henvise til, at støtten ikke opfylder de materielle krav i kodeksen i stedet for at påberåbe sig en for sen anmeldelse.
72. I den foreliggende sag er de pågældende grunde imidlertid ikke uafhængige af hinanden.
73. I stedet for at henvise til overskridelse af anmeldelsesfristen baserede Kommissionen den anfægtede beslutning på to andre forhold. Kommissionen konkluderede for det første, at den som følge af tidsmangel ikke var forpligtet til at godkende støtten inden den 31. december 1994 og for det andet, at den efter denne dato ikke længere havde beføjelse til at godkende støtten .
74. Mens det andet forhold ikke har nogen direkte tilknytning til anmeldelsesfristen, forudsætter det første, at Kommissionen havde ret til at godkende støtte, som var anmeldt efter den 30. juni 1994, og at fristen således ikke var præklusiv. Beslutningen er følgelig baseret på grunde, der er uforenelige med en anmeldelsesfrist, der har præklusiv virkning.
75. Det følger heraf, at såfremt Kommissionens formodning er forkert, er den anfægtede beslutning ugyldig.
76. En anden grund til at undersøge karakteren af anmeldelsesfristen er at fastslå det korrekte grundlag for beslutningen (med henblik på eventuelle videre retsskridt). Hvis Kommissionens beslutning annulleres med den begrundelse, at anmeldelsesfristen er ufravigelig, vil Kommissionen ikke have noget grundlag for at godkende støtten. Annulleres beslutningen derimod af en anden grund, skulle det være muligt for Kommissionen at træffe en ny beslutning om godkendelse af støtten.
77. Før appellantens seks anbringender gennemgås, vil jeg derfor behandle det indledende spørgsmål om anmeldelsesfristen.
78. Der opstår to spørgsmål.
1) Eftersom ingen af parterne har behandlet spørgsmålet om karakteren af anmeldelsesfristen, kan Domstolen da i en appelsag af egen drift påkende dette, og i så fald under hvilke betingelser?
2) Er anmeldelsesfristen i artikel 6, stk. 1, i den femte kodeks præklusiv eller blot administrativ?
79. Logisk set har spørgsmål 1) forrang. Men eftersom besvarelsen af spørgsmål 1) afhænger af karakteren af anmeldelsesfristen, vil jeg først behandle spørgsmål 2).
Karakteren af anmeldelsesfristen i artikel 6, stk. 1, sidste punktum, i den femte kodeks
80. På Domstolens opfordring til at udtale sig om relevansen af sagen, Tyskland mod Kommissionen, fremsatte Salzgitter og den tyske regering under retsmødet tre argumenter om, hvorfor anmeldelsesfristen i artikel 6, stk. 1, i den femte kodeks efter deres opfattelse ikke er ufravigelig. For det første har de gjort gældende, at henset til de almindelige forvaltningsretlige principper er anmeldelsesfrister kun ufravigelige, såfremt det tydeligt fremgår af den relevante bestemmelse, hvilket ikke er tilfældet med artikel 6, stk. 1, i den femte kodeks. For det andet har de anført, at Domstolens dom i sagen Tyskland mod Kommissionen ikke er relevant for fortolkningen af den femte kodeks, navnlig på grund af de væsentlige forskelle mellem den anden og den femte kodeks. For det tredje er Kommissionen efter deres opfattelse bundet af sin egen praksis om at behandle anmeldelsesfrister som rent vejledende. Jeg vil behandle disse tre argumenter efter tur.
Karakteren af anmeldelsesfristen set i lyset af de almindelige forvaltningsretlige grundsætninger
81. Det er korrekt, at Domstolen tidligere har fastslået, at »retssikkerhedsprincippet [imidlertid] kræver , at en bestemmelse, hvorved der indføres en præklusiv frist ... udformes klart og præcist, for at medlemsstaterne med fuld klarhed over retstilstanden kan vurdere betydningen af, at de overholder fristen« . Domstolen fastslog i denne sag, at den pågældende anmeldelsesfrist ikke var præklusiv.
82. Domstolens bemærkning må imidlertid for det første ses i lyset af den pågældende sags særlige omstændigheder. Præklusion af fristen ville »føre til, at en medlemsstat fortaber en økonomisk støtte, som allerede er bevilget, og på grundlag af hvilken staten allerede har afholdt betydelige udgifter ...« .
83. For det andet har Domstolen i en nylig dom i en lignende sag anvendt samme formulering med henblik på at nå det modsatte resultat, nemlig at den pågældende anmeldelsesfrist var ufravigelig. Sagen vedrørte regler for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling. Disse regler krævede, at medlemsstaterne, hvad angår de projekter, som var godkendt af Kommissionen før 1989, inden den 31. marts 1995 indgav deres anmodning om endelig betaling af de lovede beløb, således at Kommissionen kunne afslutte projekterne den 30. september 1995. Domstolen fastslog:
»Havde Kommissionen derimod ... rådet over en mulighed for at udøve skøn, der havde tilladt den at ændre fristen fra den 31. marts 1995 under hensyn til dens arbejdsbyrde og dens mulighed for at afslutte projekterne inden den 30. september 1995, havde det været umuligt for medlemsstaterne med sikkerhed at afgøre, inden hvilken dato deres anmodninger om endelig betaling skulle være indgivet for ikke at blive omfattet af den præklusive frist« .
84. Jeg foreslår derfor at følge Domstolens sædvanlige sag-for-sag fremgangsmåde, når det drejer sig om af afgøre karakteren af en tidsfrist . Domstolen baserer sig ikke normalt på generelle principper, men tager hensyn til en række kriterier, såsom bestemmelsens ordlyd, dens placering i retssystemet, Kommissionens skønsbeføjelse på området, formålet med tidsfristen set i lyset af reglernes formål og følgerne af de to mulige fortolkninger for retssikkerhedsprincippet.
85. I den foreliggende sag er ordlyden af artikel 6, stk. 1, sidste punktum, i den femte kodeks ikke afgørende, eftersom den blot fastslår, at anmeldelse af støtte skal indgives til Kommissionen senest den 30. juni 1994. Kodeksen fastsætter heller ingen særlige sanktioner for det tilfælde, at tidsfristen ikke overholdes. Man må således analysere formålene med tidsfristen på baggrund af den ordning, der er fastsat i kodeksen.
86. Den femte kodeks fastsætter undtagelser fra det almindelige princip i traktatens artikel 4, litra c). Hensigten er at videreføre den strenge ordning, der allerede var fastlagt i tredje og fjerde kodeks, og at indføre rent tekniske ændringer . De undtagelser, der er fastsat i kodeksen, skal derfor fortolkes restriktivt.
87. Præamblen viser, at en sådan restriktiv fremgangsmåde er særlig nødvendig for så vidt angår regional investeringsstøtte, som på grund af dens karakter kun godkendes rent undtagelsesvis .
88. Kodeksens tre vigtige mål for så vidt angår regional investeringsstøtte er, at støtten skal afvikles hurtigt i løbet af tre år , Kommissionens effektive kontrol og forudgående høring af andre medlemsstater i forbindelse med vigtige investeringsstøtteprojekter .
89. Efter min mening kan opfyldelsen af disse tre mål blive bragt i fare ved blot at betragte anmeldelsesfristen som vejledende. De seks måneder mellem anmeldelsesfristen pr. 30. juni 1994 og betalingsfristen pr. 31. december 1994 er en forholdsvis kort periode til at gennemføre den komplekse godkendelsesprocedure, som er fastlagt i kodeksens artikel 6. I løbet af disse seks måneder skal Kommissionen alt afhængig af omstændighederne eventuelt
- anmode den anmeldende medlemsstat om yderligere oplysninger om den anmeldte støtte
- i henhold til artikel 6, stk. 3, høre de øvrige medlemsstater (hvilket indebærer oversættelsesarbejde)
- indlede en procedure i henhold til artikel 6, stk. 4, ved at opfordre de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger (offentliggørelse i EF-Tidende og yderligere oversættelsesarbejde kan vise sig nødvendigt), og
- efter at have modtaget disse bemærkninger og som et kollegialt organ at have vurderet sagen, træffe endelig beslutning, der, såfremt den er positiv, skal gøre det muligt for den pågældende medlemsstat at yde støtten, før betalingsfristen udløber.
90. Efter min mening er de tre ovenstående mål kun realistiske, såfremt Kommissionen i samtlige sager råder over en periode på mindst seks måneder mellem anmeldelsen og den 31. december 1994.
91. Imod dette synspunkt kunne det indvendes, at den afgørende tidsfrist med hensyn til beskyttelse af konkurrencen ikke er anmeldelsesfristen men betalingsfristen pr. 31. december 1994. Dette forudsætter imidlertid nødvendigvis en accept af, at støtten udbetales på grundlag af hastigt udfærdigede godkendelser, eller endog før en godkendelse foreligger. I begge tilfælde ville det andet ovennævnte mål, nemlig en effektiv forudgående kontrol, blive bragt i fare.
92. En anden indvending kunne være, at det ikke gør nogen egentlig forskel, om støtten anmeldes den 30. juni eller nogle dage senere.
93. Her bliver et andet mål med tidsfristen inddraget. Frister for anmeldelse, godkendelse og udbetaling af støtte blev for første gang indført i den anden kodeks med det udtrykkelige formål at sikre, at al støtte til jern- og stålindustrien behandles ens inden for rammerne af en enkelt procedure . Den lige behandling bringes imidlertid i fare, såfremt anmeldelsesfristen blot betragtes som vejledende. Den foreliggende sag illustrerer perfekt de spørgsmål, der nødvendigvis opstår, såfremt man anlægger en lempelig betragtning med hensyn til anmeldelsesfristerne. Hvor går så grænserne for denne »lempelighed«, hvem fastsætter disse grænser og i henhold til hvilke kriterier? Et andet problem i den henseende er vanskeligheden ved at sikre, at anmeldelse af støtteforanstaltninger behandles ens. Det er derfor ikke overraskende, at retssikkerhed og ligebehandling spiller en afgørende rolle i Domstolens praksis om karakteren af visse tidsfrister .
94. Det skal ligeledes understreges, at præklusive anmeldelsesfrister, der er fastsat af hensyn til retssikkerheden, ikke nødvendigvis er til ulempe for medlemsstaterne. Dette fremgår klart af det synspunkt, som den tyske regering anlagde i sagen Tyskland mod Kommissionen . Den gjorde i denne sag gældende, at for så vidt angår støtte til jern- og stålindustrien, der var tildelt af andre medlemsstater, var anmeldelsesfristen i artikel 8, stk. 1, i den anden kodeks ufravigelig.
95. Det fører mig til den anden gruppe af argumenter om fortolkningen af artikel 6, stk. 1, i den femte kodeks, nemlig argumenter om, hvorvidt Domstolens praksis er relevant for anmeldelsesfristen i artikel 8, stk. 1, i den anden kodeks.
Relevansen af dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen
96. I den pågældende sag påstod Forbundsrepublikken Tyskland flere kommissionsbeslutninger, som godkendte andre medlemsstaters støtte til jern- og stålindustrien, annulleret.
97. I artikel 8, stk. 1, i den dagældende anden kodeks anførtes det i vendinger, som stort set var identiske med artikel 6, stk. 1, i den femte kodeks, at »Kommissionen underrettes så betids om projekter vedrørende indførelse eller ændring af den i artikel 3-7 omhandlede støtte, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil. Meddelelsen efter denne artikel skal finde sted senest den 30. september 1982 ...«
98. Femte led af artikel 2, stk. 1, i den anden kodeks fastlagde de øvrige to relevante tidsfrister. Støtte til jern- og stålindustrien kunne anses for at være i overensstemmelse med fællesmarkedet, forudsat at støtten var godkendt senest den 1. juli 1983 og ikke gav anledning til støttebetaling efter den 31. december 1985.
99. Artikel 12, stk. 1, i den anden kodeks lyder således:
»Hvis Kommissionen på baggrund af markedsudviklingen og udviklingen i prisniveauet for jern- og stålprodukter skønner, at det er nødvendigt at ændre de i denne beslutnings artikel 2 ... og 8, stk. 1, fastsatte frister, anmoder den Rådet om at afgive en samstemmende og enstemmig udtalelse.
Hvis Rådet ikke træffer en enstemmig afgørelse inden to måneder efter Kommissionens anmodning, fremsættes en samstemmende udtalelse med kvalificeret flertal ...«
100. Forbundsrepublikken Tyskland gjorde bl.a. gældende, at artikel 8, stk. 1, i den anden kodeks nødvendigvis var blevet tilsidesat, eftersom det samlede støttebeløb, som var blevet godkendt i den anfægtede beslutning, var højere end det støttebeløb, der var anmeldt til Kommissionen den 30. september 1982.
101. Kommissionen gjorde gældende, at anmeldelsesfristen i artikel 8, stk. 1, i den anden kodeks udelukkende havde karakter af en formforskrift, som kun havde til formål at gøre Kommissionens sagsbehandling mere effektiv og især at give sidstnævnte tilstrækkelig lang tid til at undersøge om støtteprojekterne var forenelige med fællesmarkedet. Den retlige betydning af anmeldelsesdatoen skulle fastlægges i lyset af formålet med artikel 8, stk. 1, og af betydningen af denne dato i forhold til de øvrige i kodeksen nævnte datoer. Den egentlige tidsfrist var således ifølge Kommissionen den 1. juli 1983, som var den sidste dag, hvor støtte i henhold til artikel 2, stk. 1, i anden kodeks kunne godkendes.
102. Generaladvokat VerLoren van Themaat anførte i sit forslag til afgørelse, at »selv om det med Kommissionen antages, at anmeldelsesfristen ... ikke er en præklusiv frist i den forstand, at enhver nok så ringe overskridelse af fristen udelukker muligheden for at godkende for sent anmeldte støtteprojekter, må denne frist antages at være strengere, end Kommissionen mener«. Den omstændighed at Kommissionen på eget initiativ godkendte »fristoverskridelser« for anmeldelsen skal ses som en »væsentlig sagsbehandlingsfejl«, som begrundede en annullering af de pågældende beslutninger .
103. Hvad angår karakteren af tidsfristen gik Domstolen længere end generaladvokaten:
»Der kan ikke på det punkt gives Kommissionen medhold i dens opfattelse. Det fremgår således udtrykkeligt af den anden støtteordnings artikel 12, at Kommissionen kun har beføjelse til at ændre fristerne i ordningens artikel 8, stk. 1, ... og artikel 2 ... såfremt en sådan ændring er nødvendig som følge af markedsudviklingen og udviklingen i jern- og stålprodukternes prisniveau, og såfremt Rådet afgiver samstemmende udtalelse herom.
Følgelig var Kommissionen ikke berettiget til at godkende støtteforanstaltninger, såfremt de pågældende projekter vedrørende indførsel eller ændring af støtten ikke var blevet anmeldt til Kommissionen senest den 30. september 1982« .
104. Men Domstolen annullerede imidlertid ikke Kommissionens beslutninger. Den fandt, at de pågældende medlemsstater havde anmeldt tilstrækkeligt detaljerede projekter rettidigt, dvs. inden den 30. september 1982. En stigning i støttebeløbet efter udløbet af anmeldelsesfristen udgjorde ikke i sig selv en tilsidesættelse af artikel 8, stk. 1, medmindre denne stigning medførte en ændring i den anmeldte støttes karakter.
105. To år efter dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen bekræftede Domstolen i Falck-dommen , at anmeldelsesfristen i artikel 8, stk. 1, i den anden kodeks er ufravigelig.
106. For så vidt angår den foreliggende appelsag har Salzgitter og den tyske regering gjort gældende, at Domstolen i sagen Tyskland mod Kommissionen udelukkende støttede sin fortolkning på artikel 12 i den anden kodeks. Eftersom den bestemmelse ikke blev medtaget i de efterfølgende kodekser, kan dommen ikke påberåbes i forbindelse med en fortolkning af de øvrige kodekser. Endvidere var det under indtryk af Domstolens dom, at fællesskabslovgiver ikke bibeholdte en regel som den i artikel 12 omhandlede i de efterfølgende kodekser, for således at give Kommissionen mulighed for en fleksibel behandling af anmeldelser, der blev indgivet efter udløbet af tidsfristen.
107. Efter min opfattelse bør der ikke lægges for megen vægt på det forhold, at Domstolen kun støttede sig på ét enkelt argument, da den fastslog, at tidsfristen i den anden kodeks var ufravigelig. Den eneste legitime konklusion er, at dette ene argument efter Domstolens opfattelse var tilstrækkeligt til at tilbagevise samtlige Kommissionens argumenter om det modsatte. Heraf kan imidlertid ikke udledes, at Domstolen implicit afviste alle øvrige argumenter, som kunne have støttet det samme resultat.
108. Et mere interessant underliggende spørgsmål er, om forskellene mellem den anden og den femte kodeks er af en sådan karakter, at de udelukker analogislutninger.
109. I den henseende ligner de to kodekser hinanden på flere punkter. De udgør undtagelser fra traktatens almindelige forbud mod støtte, de har begge hjemmel i traktatens artikel 95, de anvender i deres respektive artikel 1 den samme metode, nemlig fastsættelse af en fællesskabsstøtteordning, de er opbygget på stort set samme måde, og i modsætning til den første kodeks indeholder de sagsbehandlingsregler med en præcis tidsplan.
110. Ordlyden af og formålet med tidsfristerne i artikel 8, stk. 1, i den anden kodeks og i artikel 6, stk. 1, i den femte kodeks for så vidt angår støtte i henhold til artikel 5, er ligeledes identiske. Begge bestemmelser pålægger visse former for støtte en anmeldelsesfrist med henblik på, at støtten kan aftrappes hurtigt . De har derfor ikke blot et sagsbehandlingsmæssigt formål, men ligeledes et materielt formål. De adskiller sig således fra andre anmeldelsesfrister, såsom f.eks. artikel 6, stk. 1, i den fjerde kodeks , der bestemmer, at anmeldelsen skal ske på et vist tidspunkt inden udløbet af den pågældende kodeks. Den sidste kategori af tidsfrister kan lettere fortolkes som om, de er motiverede af praktiske hensyn.
111. Den eneste væsentlige forskel mellem de to kodekser er forekomsten i den anden kodeks af artikel 12, som ikke gentages i de efterfølgende kodekser. Som allerede nævnt, hævder Salzgitter og den tyske regering, at det var i lyset af Domstolens dom i sagen Tyskland mod Kommissionen, at fællesskabslovgiver ikke optog en bestemmelse som artikel 12 i den anden kodeks i de efterfølgende kodekser.
112. Denne argumentation er ikke overbevisende. Artikel 12 i den anden kodeks gjorde det muligt for Kommissionen at ændre tidsfristerne i artikel 2 og artikel 8, stk. 1, såfremt det var nødvendigt i lyset af markedsudviklingen, og såfremt Rådet gav sit samtykke. I henhold til artikel 12, stk. 1, andet led, kunne den gøre dette - hvis det var nødvendigt - med samtykke fra et kvalificeret flertal i Rådet. Ændringer af tidsfristerne kunne således foretages lettere end ændringer i den øvrige del af kodeksen, som i henhold til den almindelige bestemmelse i artikel 11, stk. 2, kræver en enstemmig samstemmende udtalelse fra Rådet. I henhold til præamblen i den anden kodeks var formålet med artikel 12 at indføre en vis fleksibilitet, hvad angår tidsfristerne .
113. Da de efterfølgende kodekser ikke indeholder en sådan artikel 12, må samtlige ændringer af kodeksen, herunder ændringer af tidsfristerne, foretages under streng overholdelse af ordningen indeholdt i traktatens artikel 95, nemlig af Kommissionen med enstemmigt samtykke fra Rådet.
114. Som jeg forstår dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, havde Kommissionen ikke kompetence til at ændre anmeldelsesfristen uden Rådets samtykke (enstemmigt eller ved kvalificeret flertal). Efter min mening må det samme gælde i endnu højere grad, hvad angår den femte kodeks, hvor Kommissionen altid behøver en enstemmig samstemmende udtalelse fra Rådet for at kunne ændre tidsfristerne.
115. Der er andre grunde til at konkludere, at hensigten med den femte kodeks er at pålægge en ordning, der er mindst lige så streng som den i den anden kodeks indeholdte.
116. For det første nævner præamblerne i den tredje , fjerde og femte kodeks ikke fleksibilitet, hvad angår tidsfrister. For det andet tillader de f.eks. ikke drifts-støtte . For det tredje blev den tredje kodeks vedtaget ca. to måneder efter dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, hvori Domstolen fastslog, at anmeldelsesfristen i den anden kodeks udgjorde en ufravigelig tidsfrist. Under disse omstændigheder skulle koncipisten til den tredje kodeks have gjort det meget klart, at anmeldelsesfristen var af ren vejledende karakter.
117. Endelig bekræftes min opfattelse af to argumenter baseret på forskellene mellem tidsfristerne i henholdsvis den anden og den femte kodeks.
118. På den ene side havde medlemsstaterne i henhold til den anden kodeks stort set et år til at anmelde støtteprojekter mellem kodeksens ikrafttræden i august 1981 og udløbet af anmeldelsesfristen i september 1982. I henhold til den femte kodeks havde Forbundsrepublikken Tyskland stort set to et halvt år mellem dens ikrafttræden i januar 1992 og udløbet af anmeldelsesfristen den 30. juni 1994. Forsinkede anmeldelser er således endnu mere uforståelige i relation til den femte kodeks.
119. På den anden side havde Kommissionen i henhold til den anden kodeks stort set et år mellem anmeldelsen og godkendelsen, og medlemsstaten havde yderligere to et halvt år til at udbetale støtten. Ikke desto mindre fastslog Domstolen, at anmeldelsesfristen var ufravigelig. Under den femte kodeks har Kommissionen i princippet kun seks måneder til at vurdere støtten, inden for hvilken periode betaling også skal ske. Eftersom tidsplanen er meget strammere, er en tidlig anmeldelse vigtigere.
120. I to vigtige sager, som var reguleret af den mere lempelige ordning i den anden kodeks, krævede Domstolen således, at støttemodtagerne blev anmeldt før udløbet af tidsfristen i artikel 8, stk. 1. Der er efter min opfattelse ingen grund til i den foreliggende sag at anlægge en anden fortolkning af anmeldelsesfristen i artikel 6, stk. 1, i den femte kodeks.
Kommissionens praksis og princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning
121. Det står fast, at Kommissionen i dens praksis indtog en lempelig holdning og blot anså anmeldelsesfristen i artikel 6, stk. 1, i den femte kodeks som vejledende. Salzgitter og den tyske regering gør gældende, at den er bundet af denne praksis, som efter deres opfattelse gav anledning til en berettiget forventning.
122. Det er imidlertid fastslået, at forventninger, som opstår som følge af institutionernes retsstridige handlinger, principielt ikke er berettiget og derfor ikke kan give anledning til erhvervelse af rettigheder contra legem. I dommen i sagen Lucchini mod Kommissionen fastslog Domstolen, idet den tilsluttede sig generaladvokat Capotorti's opfattelse, hvorefter »... en adfærd fra administrationens side, som falder uden for den normale anvendelse af de retsregler, den selv er underlagt, på ingen måde kan skabe en berettiget forventning hos den retsundergivne« . Den underliggende idé er, at der ikke findes nogen ret til at blive behandlet ligesom en person, som selv drog fordel af en retsstridig behandling. Ét retsstridigt forhold kan ikke berettige et andet.
123. Argumentet om beskyttelse af den berettigede forventning er ikke stærkere, når koncipisten til en individuel retsakt ligeledes er koncipisten til den generelle retsakt, hvorpå den individuelle retsakt er støttet. Det følger af den hierarkiske opbygning af fællesskabets retsakter, at en generel retsakt som den femte kodeks ikke implicit kan ændres ved efterfølgende individuelle beslutninger, støttet på den pågældende generelle retsakt . Endvidere ville en accept af det modsatte argument gøre det muligt for Kommissionen at omgå kravene i traktatens artikel 95, nemlig en enstemmig samstemmende udtalelse fra Rådet, for at gennemføre ændringer i den femte kodeks.
124. Jeg konkluderer derfor, at anmeldelsesfristen i artikel 6, stk. 1, i den femte kodeks for støtte til jern- og stålindustrien i den tidligere Tyske Demokratiske Republik er ufravigelig og præklusiv.
Bør Domstolen rejse spørgsmålet om anmeldelsesfristens ufravigelige karakter ex officio?
125. Retten i Første Instans tog ikke stilling til spørgsmålet om karakteren af anmeldelsesfristen. For Domstolen har parterne gjort gældende, at fristen ikke er præklusiv, eller at den under alle omstændigheder ikke er relevant for sagens udfald. Endvidere gav de først udtryk herfor efter en udtrykkelig opfordring til at udtale sig herom.
126. Ingen af de retsspørgsmål, der er rejst i appellantens anbringender ville imidlertid være opstået, såfremt Kommissionen havde respekteret anmeldelsesfristens ufravigelige karakter. Jeg har ligeledes ovenfor anført, at den anfægtede beslutning er baseret på den antagelse, at anmeldelsesfristen blot var administrativ . Den anfægtede beslutning blev således truffet i strid med artikel 6, stk. 1, i den femte kodeks.
127. I dette skisma mellem på den ene side parternes (og Retten i Første Instans') modvilje mod at gå ind på spørgsmålet, og Domstolens rolle som rettens vogter på den anden side, opstår spørgsmålet, om Domstolen af egen drift kan eller skal rejse spørgsmålet.
128. Spørgsmålet opstår i dette tilfælde under appelsagen. Så vidt vides, har Domstolen endnu ikke for sådanne sager defineret grænserne for af egen drift at tage nye anbringender under påkendelse. I de nationale retsordener er muligheden herfor nogle gange mere begrænset på appelstadiet end i de underliggende retter .
129. Det er fast antaget, at Domstolen principielt ikke kan tage hensyn til anbringender, som parterne ikke har gjort gældende i appelsagen . Jeg mener imidlertid, at der må gøres en undtagelse for så vidt angår anbringender, der vedrører grundlæggende retsprincipper (moyens d'ordre public).
130. Grunden hertil er for det første, at Domstolen i henhold til traktatens artikel 31 skal værne om lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af fællesskabsretlige bestemmelser. Appelproceduren udgør et vigtig instrument, hvorved Domstolen kan udøve denne kontrol. I andre sammenhænge er det i retspraksis fastslået, at de to fællesskabsretsinstanser ikke blot kan, men af egen drift skal tage anbringender under påkendelse, når disse angår grundlæggende retsprincipper . Der er ingen grund til, at denne mulighed skulle være fuldstændigt udelukket på appelstadiet.
131. For det andet peger flere elementer i Domstolens praksis i denne retning. Domstolen fastslog for nylig, at Fællesskabets retsinstanser af egen drift skal tage spørgsmål om grundlæggende retsprincipper under påkendelse . Hvad nærmere angår appelsager, har Domstolen allerede af egen drift rejst spørgsmålet, om en sag skulle afvises . Endvidere er det i en række appelsager blevet lagt til grund, at der ikke var noget i en appelsags karakter, der kunne hindre Domstolen i af egen drift at rejse spørgsmål om grundlæggende retsprincipper .
132. Endelig er det tydeligt, at Domstolen lægger vægt på, at de nationale appelinstanser ex officio skal kunne rejse visse fællesskabsretlige spørgsmål . Det ville være ulogisk, at Domstolen helt skulle udelukke denne mulighed, hvad angår dens egne appelsager.
133. Spørgsmålet er således ikke så meget, om Domstolen har kompetence til ex officio at påkende spørgsmål om grundlæggende retsprincipper, men snarere om Kommissionens manglende håndhævelse af anmeldelsesfristen i den foreliggende sag udgør et spørgsmål om grundlæggende retsprincipper.
134. Det er vanskeligt at definere »spørgsmål om grundlæggende retsprincipper«. Hvilke spørgsmål en retsinstans ex officio kan rejse afhænger i sidste ende af de grundlæggende værdier i den berørte retsorden, parternes og retsinstansens respektive roller i henhold til de gældende processuelle regler, den type retsinstans, der skal pådømme sagen, og det niveau, hvorpå sagen behandles.
135. Hvad angår fællesskabsretsordenen har det været hævdet, at der skal foretages en sondring mellem de forskellige annullationsgrunde . I henhold til traktatens artikel 33, stk. 1, kan Kommissionens beslutninger erklæres ugyldige under påberåbelse af inkompetence, af væsentlige formelle mangler, af overtrædelser af traktaten eller af enhver retsregel vedrørende dens gennemførelse eller af magtfordrejning. Ifølge den pågældende teori kan anbringender, der støtter sig på de to første grunde, som vedrører en retsakts såkaldte légalité externe, påkendes ex officio af Domstolen, mens dette ikke er tilfældet for så vidt angår anbringender, der støtter sig på de resterende to anbringender, der vedrører retsaktens légalité interne .
136. En nylig afsagt dom synes at bekræfte denne sondring. I forbindelse med EF-traktatens artikel 173 (nu artikel 230 EF) fastslog Domstolen med hensyn til anbringender om henholdsvis en tilsidesættelse af EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253 EF) og et åbenbart fejlskøn, følgende:
»Der er herved tale om to særskilte anbringender, som kan gøres gældende under et søgsmål i medfør af traktatens artikel 173. Hvad angår det førstnævnte anbringende, hvorved der er spørgsmål om manglende eller utilstrækkelig begrundelse, er dette et anbringende om, at der foreligger væsentlige formelle mangler som forudsat i artikel 173, og et sådant anbringende angår grundlæggende retsprincipper, som Fællesskabets retsinstanser skal tage under påkendelse ex officio ... Hvad derimod angår det sidstnævnte anbringende, hvorved der er spørgsmål om lovligheden af den omtvistede afgørelses indhold, er dette et anbringende om, at der er sket en overtrædelse af en retsregel vedrørende traktatens gennemførelse som forudsat i artikel 173, og Fællesskabets retsinstanser kan kun tage et sådant anbringende under påkendelse, såfremt den pågældende sagsøger gør det gældende« .
137. Efter min mening er det uklogt at lægge for megen vægt på denne sondring (som under alle omstændigheder blev foretaget af Domstolen i en situation, hvor det ikke havde direkte følger for sagens udfald). For det første er sondringen mellem de forskellige annullationsgrunde i sig selv formalistisk og usikker. Det skal erindres, at den tredje annullationsgrund indbefatter de to første, eftersom inkompetence og tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter altid udgør overtrædelser af fællesskabsretten. For det andet ville det, set i lyset af at Domstolen skal værne om lov og ret, være uacceptabelt, hvis Domstolen var afskåret fra ex officio at påkende en åbenbar og alvorlig materiel retsmangel, f.eks. overtrædelse af en grundlæggende rettighed eller EF-traktatens artikel 85 (nu artikel 81 EF), mens den ex officio kan påkende tilsidesættelser af visse formelle regler.
138. Jeg foretrækker derfor at følge en fremgangsmåde, som Domstolen har fulgt i andre sager, hvori Domstolen ex officio har påkendt et anbringende uden at tage hensyn til dets teoretiske klassifikation . Med Domstolens ord er spørgsmålet, om det forekommer »uhensigtsmæssigt at tillade fortsat tvivl om lovligheden af en retsakt« .
139. Udgør Kommissionens manglende hensyntagen til anmeldelsesfristens præklusive karakter en tilsidesættelse, der er tilstrækkelig vigtig til, at Domstolen af egen drift kan rejse dette spørgsmål? Hvilke kriterier skal afgøre, om det er »uhensigtsmæssigt« for Domstolen at »tillade fortsat tvivl om lovligheden af en retsakt«? Vedrører anmeldelsesfristens præklusive karakter i denne sag spørgsmål om »grundlæggende rettigheder«?
140. Tre generelle kriterier synes at være relevante for besvarelsen af disse spørgsmål.
141. For det første skal det afgøres, om den tilsidesatte regel tjener til opfyldelse af et grundlæggende mål i fællesskabets retsorden, og om den spiller en afgørende rolle for opnåelsen af dette mål.
142. For det andet skal det afgøres, om den tilsidesatte regel blev fastsat i tredjemands interesse eller i offentlighedens almindelige interesse og ikke kun i de direkte berørte personers interesse.
143. For det tredje skal tilsidesættelsen af reglen være åbenbar, hvilket betyder, at såvel Domstolen som udenforstående let kan finde tilsidesættelsen og identificere den som sådan. Når en tilsidesættelse af fællesskabsretten er tydelig, lider respekten for lov og ret mest skade. Samtidig kan Domstolen i højere grad være sikker på at nå frem til det rette resultat.
144. Jeg mener, at disse tre betingelser er opfyldt i den foreliggende sag.
145. For det første har jeg ovenfor anført, at artikel 6, stk. 1, i den femte kodeks er en del af en ordning, der har til hensigt at opfylde fire mål med hensyn til regional investeringsstøtte til jern- og stålvirksomheder i den tidligere Tyske Demokratiske Republik. Disse mål er at bidrage til en hurtig nedtrapning af støtten inden for tre år, at muliggøre en effektiv kontrol fra Kommissionens side, at involvere andre medlemsstater i beslutningsprocessen gennem forudgående rådføring om vigtige investeringsstøtteprojekter og at sikre ligebehandling og retssikkerhed . Endelig skal ordningen beskytte konkurrerende jern- og stålvirksomheder i Forbundsrepublikken Tyskland og andre medlemsstater mod illoyal konkurrence på grund af uberettigede investeringssubsidier i den tidligere Tyske Demokratiske Republik, og den forfølger således et grundlæggende mål i traktaten . Jeg har ligeledes forklaret, hvorfor anmeldelsesfristen spiller en så væsentlig rolle i denne ordning .
146. For det andet blev anmeldelsesfristen i artikel 6, stk. 1, ikke, i modsætning til hvad Kommissionen synes at antage (åbenlyst i sagen Tyskland mod Kommissionen og mere implicit i den foreliggende sag), kun vedtaget for at forbedre effektiviteten af Kommissionens egen virksomhed og således kun i den ene af sagens parters interesse; det følger af ovenstående, at den først og fremmest er i andre medlemsstaters interesse samt i konkurrerende jern-og stålvirksomheders interesse og i sidste ende i forbrugernes og skatteydernes interesse.
147. Endelig, og det er måske det vigtigste element i den foreliggende sag, var Kommissionens tilsidesættelse af fællesskabsretten åbenbar. Tilsidesættelsen var åbenbar for det første, fordi overholdelse af en tidsfrist er et punkt, som let kan kontrolleres af enhver interesseret part. Enten træffes der foranstaltninger før eller efter denne. Der er ikke mulighed for »grå-zone«-situationer. (Dette kan ligeledes få relevans, hvor Domstolen ex officio rejser spørgsmålet om overholdelse af tidsfrister i sager, der anlægges for den selv ). For det andet var det efter dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen og i Falck-dommen oplagt, at Kommissionen ikke længere gyldigt kunne gøre gældende, at anmeldelsesfristen i de efterfølgende stålkodekser blot var vejledende. Det svækker respekten for den lovmæssige forvaltning inden for Fællesskabernes retsorden, hvis en institution på trods af to afgørelser fra Domstolen om det modsatte, fortsat betragter det som tilladeligt at godkende støtte, der er anmeldt efter udløbet af den pågældende tidsfrist.
148. Det følger heraf, at Retten i Første Instans ex officio burde have rejst spørgsmålet, idet der var tale om grundlæggende rettigheder. Det følger ligeledes heraf, at Domstolen i appelsagen skal undersøge spørgsmålet, selv om Retten ikke gjorde det. Et af hovedmålene med en appelordning, hvorefter kun retsspørgsmål må behandles, er netop at sikre, at legalitetsprincippet overholdes. Når Domstolen konstaterer, at parterne i første instansen og Retten i Første Instans afstod fra at rejse et spørgsmål om grundlæggende rettigheder, kan de samme parters vilje ikke være afgørende for, om emnet bliver bragt op under appelsagen. Såfremt det var »uhensigtsmæssigt« for Retten i Første Instans »at tillade fortsat tvivl om en handlings lovlighed«, ville det være så meget desto mere uhensigtsmæssigt, hvis Domstolen, som inden for fællesskabets retsorden er den institution, der i sidste instans skal værne om lov og ret, ikke kunne rejse dette spørgsmål.
149. Selv om man anlægger et restriktivt synspunkt for så vidt angår spørgsmål, der ex officio kan rejses af Domstolen, er spørgsmålet om tidsfristen et spørgsmål, som efter min mening kan og skal rejses.
150. For det første er der udelukkende tale om et retsspørgsmål. Samtlige relevante oplysninger om den for sene støtteanmeldelse er fastslået og kendt af Domstolen. For det andet vil den omstændighed, at dette nye spørgsmål rejses, ikke føre til en ultra petita-dom eller til en ulovlig ændring af tvistens genstand . Tidsfristens ufravigelige karakter vil i sidste ende begrunde en annullation af den anfægtede kommissionsbeslutning og således give appellanten medhold. Den omstændighed, at spørgsmålet rejses, er således ikke det samme som, at der nedlægges en ny påstand, som ændrer grænserne for tvisten, således som disse blev defineret af parterne i deres oprindelige påstande. Endelig kan forbuddet mod, at parterne gør nye anbringender gældende under appelsagen, som fastsat i Domstolens dom i sagen Brazzelli Lualdi mod Kommissionen , ikke anvendes i forbindelse med spørgsmål om grundlæggende rettigheder, der pr. definition skal rejses af Domstolens selv.
Konsekvenser for sagens udfald
151. Min holdning indtil videre kan opsummeres således.
152. Anmeldelsesfristen (30.6.1994) i artikel 6, stk. 1, i den femte kodeks er præklusiv. Eftersom den anfægtede beslutning delvist er baseret på antagelsen af, at tidsfristen blot er administrativ, er den i strid med artikel 6, stk. 1, i den femte kodeks. Tidsfristens præklusive karakter vedrører grundlæggende rettigheder. Derfor bør Domstolen af egen drift rejse dette spørgsmål, selv om hverken Retten i Første Instans eller parterne har berørt det.
153. Den første konsekvens er, at afgørelsen truffet af Retten i Første Instans må annulleres med den begrundelse, at Retten ikke af egen drift rejste spørgsmålet om anmeldelsesfristens ufravigelige karakter.
154. Den anden konsekvens er, at eftersom samtlige faktiske og retlige omstændigheder er fastslået, kan Domstolen træffe endelig afgørelse. Den anfægtede beslutning bør annulleres med den begrundelse, at den er støttet på en argumentation, der ikke er forenelig med den ufravigelige karakter af artikel 6, stk. 1, i den femte kodeks. I henhold til traktatens artikel 34 skal sagen sendes tilbage til Kommissionen, som skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at fuldbyrde dommen.
155. Hvad angår sagens omkostninger skal det erindres, at under retsmødet var begge parter imod den løsning, som jeg foreslår. Der er derfor tale om særlige grunde i henhold til artikel 69, stk. 3, i procesreglementet. Jeg mener, at hver part skal afholde sine egne omkostninger.
Subsidiært: Kommissionens ratione temporis-kompetence til at godkende støtte
156. Jeg vil ikke desto mindre behandle appellantens subsidiære anbringender .
157. I sit første anbringende gør appellanten gældende, at Retten i Første Instans foretog en urigtig retsanvendelse, da den fastslog, at Kommissionen efter den 31. december 1994 ikke længere kunne vedtage beslutninger om foreneligheden af investeringsstøtte, der var tildelt i medfør af ordninger om almindelig regionalstøtte til jern- og stålvirksomheder på den tidligere Tyske Demokratiske Republiks område.
158. Det kan være nyttigt at gentage de væsentligste faktiske omstændigheder. Den tyske regering anmeldte støtten den 25. november 1994. Forbundsrepublikken Tyskland indbetalte investeringsstøtten på appellantens bankkonto den 23. december 1994. Den 15. februar 1995 besluttede Kommissionen at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 6, stk. 4, i den femte kodeks. Den særlige skatteindrømmelse (Investitionszulage) blev tildelt af de tyske skattemyndigheder ved to beslutninger af henholdsvis 26. oktober 1995 og 9. januar 1996.
159. I den anfægtede beslutning af 29. maj 1996 fandt Kommissionen, at investeringsstøtten og den særlige skatteindrømmelse udgjorde statsstøtte, der var uforenelig med fællesmarkedet og i strid med traktaten og kodeksen og krævede derfor, at støtten blev tilbagebetalt.
160. Kommissionen anførte for det første, at henset til karakteren af produkterne og beliggenheden af den pågældende virksomhed, fandt traktatens artikel 4, litra c), og den femte kodeks' artikel 5 i princippet anvendelse. Dernæst anførte Kommissionen følgende:
»Det fremgår dog klart af artikel 5 [i den femte kodeks], at Kommissionen kun har beføjelse til at erklære regional investeringsstøtte for forenelig med det fælles marked for stål frem til den 31. december 1994, og at den følgelig ikke har en sådan beføjelse efter den 31. december 1994.
Fra 1. januar 1995 er det ifølge statsstøttereglerne ikke længere muligt at erklære regional investeringsstøtte til fordel for stålvirksomheder i Tyskland forenelig med det fælles marked for stål, da artikel 1, stk. 1, og artikel 5 i [den femte kodeks] ikke giver mulighed for en sådan forenelighed med fællesmarkedet efter 31. december 1994, uanset om støtten, hvis den var blevet rettidigt anmeldt, kunne have været godkendt eller ej.
...
Da det fremgår af artikel 5 i [den femte kodeks], at regional investeringsstøtte kun kan erklæres forenelig med fællesmarkedet indtil 31. december 1994, og da Kommissionen ikke inden dette tidspunkt kunne tage stilling til den anmeldte statsstøtte, er den anmeldte støtte i henhold til artikel 1, stk. 1, i [den femte kodeks] ikke forenelig med fællesmarkedet og forbudt i henhold til EKSF-traktatens artikel 4, litra c).
Den omhandlede støtte er allerede blevet udbetalt. Da den ikke er forenelig med fællesmarkedet og forbudt i henhold til EKSF-traktaten må den tilbagebetales ...«
161. Retten i Første Instans bekræftede denne opfattelse og fastslog i slutningen af den appellerede doms præmis 41, at artikel 5 i kodeksen pålægger Kommissionen en skæringsdato for vedtagelse af beslutninger om foreneligheden af denne kategori af støtte med fællesmarkedet.
162. Det er ikke let at fortolke det eksakte omfang af denne vigtige udtalelse. Det synes at følge af præmis 46 i den appellerede dom, at udtalelsen særligt vedrører Kommissionens kompetence til at træffe afgørelse om støttens materielle forenelighed. Hvilket vil sige, at ingen støtte kan godkendes efter den 31. december 1994, eftersom en undersøgelse af støttens materielle forenelighed udgør den nødvendige forudsætning for dens godkendelse. Endelig mener jeg, at såvel Kommissionens beslutning som Rettens dom kan reduceres til et grundlæggende udsagn: I henhold til artikel 5 skal godkendelse af støtte finde sted inden den 31. december 1994, og herefter har Kommissionen ikke kompetence til at erklære støtte til jern- og stålvirksomheder i de fem nye Länder (delstater) for forenelig med fællesmarkedet for jern- og stål.
163. Spørgsmålet er herefter, om artikel 5 skal fortolkes således, at den fastsætter en tidsfrist for godkendelsen.
Ordlyden
164. I henhold til artikel 5 kan den omtvistede støtte »indtil den 31. december 1994 betragtes som forenelig med fællesmarkedet ...«. Kodeksen siger ikke »erklæret forenelig«, hvilket kunne have ledt tankerne hen på en tidsfrist for godkendelse . Endnu mindre fremgår det, at »Kommissionen kan indtil den 31. december 1994 erklære støtten forenelig«, hvilket tydeligt ville have sigtet til det formelle fremfor det materielle. Der kan foretages en sammenligning mellem EF-traktatens artikel 92 og 93 (efter ændring nu artikel 87 EF og 88 EF), der lå til grund for formuleringen af bestemmelserne i kodeksen. Artikel 92, som indeholder de materielle bestemmelser om støtte, bestemmer i stk. 3: »Som forenelige med fællesmarkedet kan betragtes: ...« (min fremhævelse). Artikel 93 om formaliteten bestemmer i stk. 3: »Er Kommissionen af den opfattelse, at det påtænkte er uforeneligt ...« På samme måde tyder udtrykket i kodeksens artikel 5 »kan ... betragtes som forenelig« snarere på, at der er tale om en tidsfrist for støttens forenelighed end et formelt krav. Den gentager faktisk ordlyden af artikel 1, stk. 1: »Støtte ... kan ... betragtes som fællesskabsstøtte og dermed som forenelig med fællesmarkedets tilfredsstillende funktion ...« Artikel 5 forpligter således en medlemsstat, der søger om godkendelse af støtte, til at opfylde samtlige formelle og materielle krav til støttens forenelighed inden den 31. december 1994, for at denne kan opnå godkendelse. Bestemmelsen pålægger ikke Kommissionen en tidsfrist for godkendelse af støtten. Den tyske sprogversion af artikel 5 er i denne henseende endnu tydeligere .
Reglernes tilblivelse
165. Et historisk tilbageblik forstærker indtrykket af, at artikel 5 ikke fastsætter en tidsfrist for godkendelsen.
166. Artikel 2 i den anden kodeks fastsatte i en lignende kontekst, at »støtte ... kan anses for at være forenelig ... såfremt ... støttetilsagnet er afgivet senest den 1. juli 1983«. Den ordlyd gav tydeligt udtryk for en tidsfrist for godkendelse. Dette blev bekræftet af præamblen til Kommissionens beslutning 1018/85/EKSF af 19. april 1985 om ændring af den anden kodeks , hvoraf fremgik, at »[den anden kodeks] fastlagde ... i artikel 2, 5 og 8 frister for meddelelser, godkendelse og udbetaling af statsstøtte«.
167. I de efterfølgende kodekser erstattede fællesskabslovgiver imidlertid ordlyden i den anden kodeks med »kan indtil ... betragtes som forenelig«. Typiske eksempler herpå er artikel 5 i den femte kodeks og artikel 5 i den sjette kodeks. Såfremt fællesskabslovgiver havde haft til hensigt, at artikel 5 i den femte kodeks skulle indeholde en tidsfrist for godkendelse af støtte, ville den have bibeholdt den utvetydige ordlyd, der var anvendt i den anden kodeks.
Fortolkning i lyset af kodeksens opbygning
168. Retten i Første Instans støtter sig i den afgørende præmis 41 i den appellerede dom udelukkende på en systematisk fortolkning af kodeksen og navnlig på forholdet mellem artikel 5, 1 og 6. Efter udførligt at have citeret fra disse artikler fastslog Retten i Første Instans, at:
»... de af kodeksen omfattede støtteforanstaltninger kun kunne ydes efter forhåndsgodkendelse fra Kommissionen. Som det fremgår af henvisningen i kodeksens artikel 1, stk. 3, andet afsnit, til kodeksens artikel 5, udgjorde fristen pr. 31. december 1994 for udbetaling af regional investeringsstøtte i den sammenhæng nødvendigvis skæringsdatoen i henhold til artikel 5 for Kommissionens vedtagelse af beslutninger om foreneligheden af denne kategori af støtte med fællesmarkedet.«
169. Dette ræsonnement finder jeg ikke overbevisende.
170. For det første er det ikke klart, hvorfor Retten støtter sig på henvisningen til artikel 5, i det andet afsnit af artikel 1, stk. 3, som bestemmer, at »sidste frist for udbetaling af støtte i henhold til artikel 5 er den 31. december 1994 ...«. Efter min opfattelse henviser artikel 1, stk. 3, kun til artikel 5 med henblik på at definere anvendelsesområdet for den omhandlede særlige tidsfrist for udbetaling. Jeg kan ikke se, hvordan denne anvendelse af artikel 5 med henblik på anvendelsen af en anden artikel i kodeksen kan have betydning for fortolkningen af artikel 5 selv.
171. Hvad angår de to øvrige elementer i ræsonnementet i den citerede passus, synes der at foreligge en logisk fejl.
172. I det første afsnit i artikel 1, stk. 3, bestemmes, at støtte kun må ydes, efter at fremgangsmåden i artikel 6 har været fulgt. I artikel 6, stk. 1, bestemmes, at Kommissionen forud skal underrettes om enhver påtænkt støtte og i sidste sætning i artikel 6, stk. 4, bestemmes, at de planlagte foranstaltninger kun må iværksættes efter Kommissionens godkendelse og på de af denne fastsatte vilkår. Disse tre bestemmelser kan sammenfattes til et første forbud - og her er jeg enig med Retten i Første Instans - der går ud på, at en medlemsstat principielt ikke har ret til at iværksætte støtteforanstaltninger uden Kommissionens forudgående godkendelse.
173. I henhold til et andet forbud, nemlig det der findes i andet afsnit i artikel 1, stk. 3, må støtte i henhold til artikel 5 principielt ikke udbetales efter den 31. december 1994 (bortset fra de særlige skattemæssige indrømmelser).
174. Hvis jeg ikke tager meget fejl, kan Rettens kombinerede fortolkning af disse to forbud i præmis 41 i den appellerede dom omformuleres således. Såfremt godkendelsen skal ske før udbetaling, og såfremt udbetalingen skal ske inden den 31. december 1994, kan der følgelig ikke ske godkendelse efter den 31. december 1994.
175. Denne tilsyneladende tiltrækkende syllogisme er imidlertid baseret på ukorrekte forudsætninger.
176. Det følger af kodeksens opbygning, at det ikke er Kommissionen, der har en forpligtelse til at godkende støtte før en bestemt betalingsdato, men medlemsstaten, der har en forpligtelse til at afvente Kommissionens godkendelse, før den iværksætter støtten.
177. Det følger heraf, at kodeksens opbygning kan have uønskede virkninger, selv i situationer, hvor en medlemsstat opfylder samtlige krav i kodeksen.
178. Lad mig f.eks. antage, at et støtteprojekt er blevet anmeldt rettidigt, og at det opfylder de væsentlige krav i kodeksen. Såfremt Kommissionen i en sådan situation ikke godkender den anmeldte støtte inden den 31. december 1994, kan den pågældende støtte ikke godkendes uden samtidig at tilsidesætte mindst et af forbuddene i kodeksen. Enten tilsidesætter medlemsstaterne, som i det foreliggende tilfælde, det første forbud ved at iværksætte støtten, før godkendelsen foreligger, eller også afventer de godkendelse og risikerer dermed at tilsidesætte det andet forbud ved at betale støtten efter udløbet af tidsfristen i artikel 1, stk. 3, andet afsnit.
179. Den afgørende omstændighed, nemlig om Kommissionen godkender støtten før eller efter udløbet af fristen for udbetaling, afhænger helt af dennes administrative kapacitet og/eller af dens vilje til at vedtage en sådan beslutning før den 31. december 1994. Dette betyder i praksis, at Kommissionen ved at forholde sig passivt kan tvinge en medlemsstat til at tilsidesætte kodeksen, selv om den pågældende medlemsstat har opfyldt samtlige betingelser i kodeksen.
180. I den netop beskrevne situation kan der ikke være tvivl om, at Kommissionen må godkende støtten, eftersom den eneste uregelmæssighed, den er behæftet med, er opstået som følge af Kommissionens egen forsinkelse. Det medfører så, at Kommissionen i mange tilfælde vil være forpligtet til at træffe beslutninger om godkendelse efter den 31. december 1994. Jeg har ovenfor beskrevet, hvor vanskeligt det kan være for Kommissionen at træffe beslutning om anmeldte støtteprojekter inden for 6 måneder . Disse vanskeligheder kunne være en grund til, at de nugældende stålkodekser ikke længere indeholder nogen form for godkendelsesfrister.
181. Det følger ligeledes af disse betragtninger, at fortolkningen af artikel 5 som indeholdende en frist for godkendelse ville få urimelige konsekvenser. Kommissionen kunne fastsætte sin egen ratione temporis-beføjelse ved blot at træffe beslutning om den pågældende støtte før eller efter den 31. december 1994. En medlemsstats ret til at yde støtte ville i sidste ende afhænge af administrationens ressourcer eller - endnu værre - af dens gode vilje. At fortolke artikel 5 som Kommissionen og Retten har foreslået, ville indføre en tidsfrist, hvis udløb ville få alvorlige følger for de parter, som ikke har mulighed for at påvirke overholdelsen af denne frist. Dette kan være en yderligere grund til, at den anden kodeks var den første og sidste kodeks, der indeholdt en egentlig tidsfrist for godkendelse.
182. Det kan måske hævdes, at artikel 5 skal forstås som en tidsfrist for godkendelse, i det mindste i tilfælde hvor støtten er blevet anmeldt efter den 30. juni 1994, og således efter udløbet af anmeldelsesfristen.
183. Der er imidlertid intet i kodeksen, der giver anledning til at tro, at artikel 5 kan fortolkes på to måder afhængig af, om støtten blev anmeldt før eller efter en bestemt dato. Der er faktisk endnu mindre begrundelse for at fortolke artikel 5 som en tidsfrist for godkendelse, når tidsplanen er blevet afkortet på grund af forsinkelse i forbindelse med anmeldelse af støtten. Efter min mening forekommer Kommissionens postulat om, at der gælder en tidsfrist for godkendelse, reelt at være en uhensigtsmæssig løsning på et helt andet problem, nemlig det der følger af en for sen anmeldelse.
Teleologiske argumenter
184. I henhold til præamblen i den femte kodeks udgør regional investeringsstøtte en undtagelse, og det vil »være uberettiget at opretholde denne form for støtte i et længere tidsrum end det, der er nødvendigt for moderniseringen af den pågældende jern- og stålindustri, og som er fastsat til tre år« . Formålet med kodeksen for så vidt angår investeringsstøtte er således, at de subventionerede investeringer til modernisering af jern- og stålvirksomheder skal finde sted før udgangen af 1994. Det bekræftes af de regler, der gælder for de særlige skatteindrømmelser (Investitionszulage), som gives efter tysk skattelovgivning, efter investeringen har fundet sted. Udbetaling af den type støtte er tilladt indtil den 31. december 1995 (artikel 1, stk. 3).
185. For at opnå dette mål er det vigtigt, at medlemsstaterne overholder deres forpligtelser i henhold til kodeksen. De bør anmelde støtten i tilstrækkelig god tid, og i princippet bør de ikke yde støtte efter den 31. december 1994.
186. Det gør imidlertid ingen forskel for opfyldelsen af dette mål, om Kommissionen f.eks. på grund af administrative vanskeligheder godkender støtten den 1. januar 1995 i stedet for den 31. december 1994. Det er udelukkende tidspunktet for udførelsen af investeringerne, der er afgørende for så vidt angår virkningerne af støtten på konkurrencen, og ikke det tidspunkt, hvor Kommissionen traf beslutning om støttens forenelighed.
187. Jeg konkluderer følgelig, at hvis Domstolen ikke er enig i den ovenstående løsning, må den give appellanten medhold i det første anbringende, ophæve Rettens dom og annullere den omtvistede beslutning. Kommissionen skal så i henhold til traktatens artikel 34 træffe de nødvendige foranstaltninger og skal pålægges at betale sagens omkostninger.
188. Da jeg konkluderer, at appellantens første anbringende er begrundet, er det ikke nødvendigt at gennemgå de øvrige anbringender, som kun fremsættes mere subsidiært.
Forslag til afgørelse
189. Jeg har principalt foreslået, at Domstolen støtter sin afgørelse på, at Kommissionen ikke har taget hensyn til, at anmeldelsesfristen i artikel 6, stk. 1, i den femte kodeks er præklusiv. Sagens udfald som følge af denne første del af mit forslag synes kun at adskille sig fra det, som følger af mit subsidiære forslag, for så vidt angår sagens omkostninger. Som nævnt vil de foranstaltninger, som Kommissionen skal træffe i henhold til traktatens artikel 34, og dermed sagens endelige udfald imidlertid i sidste ende afhænge af det ræsonnement, som Domstolen lægger til grund for sin afgørelse.
190. Jeg foreslår således Domstolen at:
- ophæve dommen af 31. marts 1998, sag T-129/96, Preussag Stahl mod Kommissionen
- annullere Kommissionens beslutning 96/544/EKSF af 29. maj 1996
- tilpligte appellanten og Kommissionen at bære deres egne omkostninger, og
- tilpligte den tyske regering at bære sine egne omkostninger.