61996J0163

Konkurrence - offentlige virksomheder, som medlemsstaterne indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder - monopol paa levering af midlertidig arbejdskraft til selskaber, der driver havnearbejde - monopol, der foerer til misbrug af en dominerende stilling - ikke tilladt

(EF-traktaten, art. 86 og art. 90, stk. 1)

Selv om den omstaendighed, at der skabes en dominerende stilling ved tildeling af eksklusive rettigheder som omhandlet i traktatens artikel 90, stk. 1, ikke i sig selv er uforenelig med artikel 86, overtraeder en medlemsstat forbuddene i disse to bestemmelser, saafremt den paagaeldende virksomhed ved den blotte udoevelse af de eksklusive rettigheder, som er indroemmet den, foranlediges til at udnytte sin dominerende stilling paa en maade, der er udtryk for misbrug, eller saafremt rettighederne maa antages at skabe en retstilstand, som medfoerer, at virksomheden goer sig skyldig i et saadant misbrug.

Dette vil vaere tilfaeldet, naar en national lov ikke alene medfoerer, at der indroemmes et havneselskab en eksklusiv ret til at levere midlertidig arbejdskraft til dem, der har koncession paa terminaler, og til andre virksomheder, der har tilladelse til at operere i havnen, men ogsaa, at selskabet kan konkurrere med disse virksomheder paa markedet for tjenesteydelser. Allerede i kraft af sin udoevelse af monopolet kan virksomheden saaledes til egen fordel fordreje de lige muligheder for de forskellige erhvervsdrivende, der opererer paa markedet for tjenesteydelser, der udfoeres i havne, og selskabet foranlediges saaledes til at misbruge sit monopol saaledes, at det paatvinger konkurrenterne paa markedet for havnearbejde urimelige priser paa levering af arbejdskraft, eller at det stiller arbejdskraft, der er mindre egnet til at udfoere det kraevede arbejde, til deres raadighed.

I sag C-163/96,

angaaende en anmodning, som Pretura circondariale di La Spezia (Italien) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende straffesag mod

Silvano Raso m.fl.

at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 59, 86 og artikel 90, stk. 1,

har

DOMSTOLEN

(Femte Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, C. Gulmann, og dommerne M. Wathelet (refererende dommer), J.C. Moitinho de Almeida, P. Jann og L. Sevón,

generaladvokat: N. Fennelly

justitssekretaer: assisterende justitssekretaer H. von Holstein,

efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:

- Silvano Raso m.fl. ved advokaterne Sergio Carbone, Camillo Paroletti og Francesco Munari, Genova

- den italienske regering ved afdelingschef, professor Umberto Leanza, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, bistaaet af statens advokat Pier Giorgio Ferri

- den tyske regering ved afdelingschef Ernst Roeder, Forbundsoekonomiministeriet, som befuldmaegtiget

- den franske regering ved fuldmaegtig Régine Loosli-Surrans og kontorchef Catherine de Salins, begge Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtigede

- Det Forenede Kongeriges regering ved Lindsey Nicoll, Treasury Solicitor's Department, som befuldmaegtiget, og barrister Christopher Vajda

- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Laura Pignataro og Richard Lyal, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at der i retsmoedet den 10. juni 1997 er afgivet mundtlige indlaeg af Silvano Raso m.fl., af den italienske regering og af den franske regering samt af Kommissionen,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 9. oktober 1997,

afsagt foelgende

Dom

1 Ved kendelse af 12. april 1996, indgaaet til Domstolen den 13. maj 1996, har Pretura circondariale di La Spezia i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af traktatens artikel 59, 86 og 90.

2 Spoergsmaalene er blevet rejst under straffesager mod Silvano Raso og ti andre personer, som er repraesentanter efter loven for La Spezia Container Terminal Srl (herefter »LSCT«), der har koncession paa at drive en havneterminal i La Spezias havn, og for fire andre selskaber, som er meddelt tilladelse til at udfoere havnearbejde i den paagaeldende havn. De er tiltalt for overtraedelse af artikel 1, stk. 1, i lov nr. 1369 af 23. oktober 1960 (herefter »1960-loven«) for ulovligt at have anvendt og formidlet arbejdskraft.

De italienske lovbestemmelser

3 Inden dommen af 10. december 1991 (sag C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova, Sml. I, s. 5889) forvaltedes de italienske kysthavne af offentlige havnemyndigheder.

4 Ifoelge den italienske soelovs artikel 110 (herefter »soeloven«) var de personer, som var ansat til at udfoere havnearbejde, sammensluttet i selskaber eller grupper (herefter »havneselskaber«), der havde status som selvstaendige juridiske personer, og kun de havde ret til at udfoere alle former for havnearbejde. Monopolet forstaerkedes af soelovens artikel 1172, hvorefter det med henblik paa udfoerelse af havnearbejde var strafbart at anvende arbejdstagere, der ikke var medlem af et havneselskab.

5 I henhold til soelovens artikel 111 kunne havnemyndighederne overdrage »tilrettelaeggelsen af havnearbejde for tredjemands regning«. Koncessionshaverne var i almindelighed private virksomheder, som leverede tjenesteydelser til brugerne af italienske havne, herunder udfoerelsen af havnearbejde. Med henblik paa at udfoere dette arbejde skulle koncessionshaverne anvende arbejdskraft, som havneselskaberne stillede til deres raadighed. Ifoelge soelovens artikel 112 og soefartsregulativets artikel 203 var de tariffer og oevrige bestemmelser, der var gaeldende for havneselskabernes udfoerelse af havnearbejde, fastsat af havnemyndighederne.

6 I dommen i sagen Merci convenzionali porto di Genova fastslog Domstolen, at EF-traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 30, 49 og 86, er til hinder for bestemmelser i en medlemsstat, som forpligter en i en medlemsstat etableret virksomhed, der er tillagt eneret til at udfoere havnearbejde, til at lade arbejdet udfoere af et havneselskab, der udelukkende beskaeftiger indenlandske arbejdstagere.

7 Som foelge af dommen vedtog den italienske regering lovdekreter, hvis gyldighed er blevet forlaenget flere gange, og som har vaeret gaeldende indtil ikrafttraedelsen af lov nr. 84/94 af 28. januar 1994 om havnevirksomhed (GURI nr. 21 af 4.2.1994, herefter »1994-loven«). Herved kodificeredes bestemmelserne i hastedekreterne.

8 I alt vaesentligt medfoerer de nye bestemmelser en begraensning af de tidligere havneselskabers monopol, saaledes at disse kun kan stille midlertidig arbejdskraft til raadighed.

9 Artikel 18, stk. 1, i 1994-loven bestemmer, at statsejede arealer og kajanlaeg inden for havneomraadet kan gives i koncession med henblik paa udfoerelse af havnearbejde, dog ikke fra statsejede ejendomme, som anvendes af offentlige myndigheder med henblik paa udfoerelse af arbejde, der er forbundet med maritim virksomhed eller havnevirksomhed.

10 I henhold til bestemmelsens stk. 2 fastsaettes de naermere regler om varigheden, de overdragende myndigheders kontrol- og tilsynsbefoejelser, forlaengelse af koncessionen og overdragelse af anlaeggene til en ny koncessionshaver ved dekret udstedt af ministeren for transport og soefart i samraad med finansministeren. I henhold til artikel 18, stk. 3, i 1994-loven fastsaettes det ogsaa i det naevnte dekret, hvilke kriterier havnemyndighederne skal overholde i forbindelse med meddelelsen af koncessioner, saaledes at der paa havneomraadet reserveres arealer, hvor andre virksomheder, der ikke er meddelt koncession, kan udfoere havnearbejde, ligesom bestemmelserne vedroerende koncessioner med hensyn til arealer og kajomraader skal tilpasses faellesskabsretten.

11 Andre virksomheder kan saaledes, uden at vaere meddelt en koncession, udfoere havnearbejde, hvilket i artikel 16, stk. 1, i 1994-loven er defineret som arbejde med losning, lastning, omladning, oplagring og haandtering af varer og andre goder, der udfoeres paa havnens omraade. I henhold til bestemmelsen skal saadanne virksomheder optages i et saerligt register (jf. stk. 3), og de virksomheder, der er koncessionshavere som omhandlet i artikel 13, kan ogsaa udfoere det paagaeldende arbejde i en periode svarende til koncessionens gyldighedsperiode (jf. stk. 6). Det hoejeste antal tilladelser fastsaettes med henblik paa, at havnen fungerer og trafikken afvikles bedst muligt, ligesom der skal sikres mest mulig konkurrence inden for omraadet (jf. stk. 7).

12 I modsaetning til tidligere kan de virksomheder, der har opnaaet tilladelse, herunder de koncessionshavende virksomheder, i medfoer af artikel 27 i 1994-loven have deres eget personale med henblik paa den fysiske udfoerelse af havnearbejdet, saaledes at de i almindelighed ikke laengere behoever at anvende havneselskabernes ydelser.

13 Det fremgaar imidlertid af artikel 17, stk. 1, i 1994-loven, at saafremt det personale, der er ansat af virksomheder, der er meddelt tilladelse, herunder de koncessionshavende virksomheder, og det personale, der er ansat i henhold til ordningen om »midlertidig beskaeftigelse«, jf. artikel 23, stk. 3, i 1994-loven, ikke er tilstraekkeligt til at udfoere det kraevede arbejde, kan virksomhederne selv anmode de i lovens artikel 21, stk. 1, litra b), omhandlede selskaber og andelsselskaber den noedvendige arbejdskraft med henblik paa udfoerelsen af rene arbejdsydelser.

14 Artikel 21, stk. 1, litra b), i 1994-loven omhandler de tidligere havneselskaber, som ifoelge bestemmelsen inden den 18. marts 1995 skulle omdannes til en af foelgende to former for selskaber, nemlig:

»a) et selskab eller et andelsselskab som omhandlet i femte bog, afsnit V og VI, i codice civile, med henblik paa udfoerelse af havnearbejde paa konkurrencevilkaar

b) et selskab eller et andelsselskab som omhandlet i femte bog, afsnit V og VI, i codice civile, med henblik paa udfoerelse af tjenesteydelser, herunder, som en undtagelse fra artikel 1 i lov nr. 1369 af 23. oktober 1960, af rene arbejdsydelser indtil den 31. december 1995.«

15 I kraft af disse bestemmelser fraviger 1994-loven saaledes det generelle forbud mod formidling af arbejdskraft, der er fastsat i 1960-loven, til fordel for de tidligere, nu omdannede havneselskaber.

16 Artikel 1, stk. 1 og 2, i 1960-loven bestemmer saaledes, at det er strafbart, saafremt virksomhedsledere giver udfoerelsen af rene arbejdsydelser ved hjaelp af arbejdskraft, der er ansat og afloennet af entreprenoeren eller af mellemmanden, i entreprise, uanset arten af arbejdet eller tjenesteydelsen, som ydelserne vedroerer. Ved en aftale om udfoerelse af rene arbejdsydelser forstaas enhver form for aftale eller entreprise, ogsaa med hensyn til udfoerelse af arbejde eller tjenesteydelser, saafremt entreprenoeren anvender kapital, maskiner og udstyr, som leveres af ordregiveren. Virksomhedsledere maa heller ikke betro mellemmaend arbejde, der skal udfoeres paa akkord af arbejdstagere, der er ansat og afloennet af saadanne mellemmaend. Baggrunden for disse regler er hensynet til at beskytte arbejdstagerne mod at blive udnyttet og mod, at deres rettigheder svaekkes som foelge af, at der ikke er sammenfald mellem den faktiske arbejdsgiver og den, der formelt er betegnet som arbejdsgiver, men reelt kun er en mellemmand.

17 Det fremgaar af de indlaeg, der er indgivet til Domstolen, og navnlig af den italienske regerings svar paa de spoergsmaal, der blev stillet under retsmoedet, at de to former for omdannede selskaber, jf. artikel 21, stk. 1, litra b), i 1994-loven, selv har ret til at udfoere havnearbejde i konkurrence med de virksomheder, der er meddelt tilladelse i henhold til lovens artikel 16, stk. 3. Et selskab som det, der paa nuvaerende tidspunkt driver virksomhed i La Spezias havn, og som er omdannet i henhold til artikel 21, stk. 1, litra b), i 1994-loven kan foelgelig med hensyn til levering af tjenesteydelser til havnens brugere konkurrere med de virksomheder, der er meddelt tilladelse, og de virksomheder, der har koncession paa havneterminaler, og har eneret paa at stille midlertidig arbejdskraft til de paagaeldende virksomheders raadighed.

Tvisten i hovedsagen

18 LSCT har koncession paa en havneterminal i La Spezias havn, der ifoelge den forelaeggende ret er den vigtigste havn i Middelhavet for saa vidt angaar containertrafik. Selskabet haandterer ca. 70% af havnens containertrafik. Dets kunder er afskibere og rederier i forskellige medlemsstater.

19 I perioden fra den 9. juli 1990 til den 31. maj 1994 har LSCT ifoelge det oplyste overdraget udfoerelsen af rene arbejdsydelser til andelsselskaberne Duveco og Il Sole 5 Terre samt til selskaberne Sincor og Bonifiche Impianistica e Manutenzioni Generali Di Moise Pietro. Selv om disse fire selskaber har tilladelse til at udfoere havnearbejde, har de ikke tidligere vaeret havneselskaber.

20 Ved Pretura circondariale di La Spezia blev der derfor den 31. oktober 1995 rejst straffesag mod Silvano Raso og ti andre, der er repraesentanter efter loven for LSCT og de fire ovennaevnte selskaber, for ulovlig formidling af arbejdskraft.

21 Pretura circondariale di La Spezia var i tvivl om, hvorvidt det monopol, det tidligere, nu omdannede selskab havde med hensyn til formidling af midlertidig arbejdskraft, er i overensstemmelse med faellesskabsretten, og har derfor forelagt Domstolen foelgende tre praejudicielle spoergsmaal:

»1) Er traktatens artikel 59 til hinder for italienske bestemmelser, hvorefter en virksomhed, som har koncession paa at udfoere havneterminalarbejde, ikke maa benytte sig af andre virksomheder - bortset fra de tidligere havneselskaber og -sammenslutninger - med henblik paa levering af tjenesteydelser, der ogsaa leveres til kunder, som er borgere fra andre medlemsstater, hvilket i oevrigt indebaerer, at terminalvirksomheden i henhold til de italienske bestemmelser er forpligtet til selv at tilbyde alle de tjenesteydelser, brugere af havneterminalen kan anmode om, og at adgangen til markedet for enkelte tjenesteydelser leveret af virksomheder, som maa operere i havnen, men som ikke er blandt dem, der er opregnet i artikel 21, stk. 1, litra b), i lov nr. 84/94, herved kan hindres?

2) Er EF-traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86, til hinder for nationale bestemmelser, der (paa grund deres virkninger paa markedet indebaerer dels, at andre virksomheder end terminalvirksomhederne - bortset fra de tidligere havneselskaber og -sammenslutninger - er afskaaret fra at levere tjenesteydelser paa havneomraadet til interesserede brugere, dels forpligter terminalvirksomheden til at kunne udfoere alle de transaktioner og tjenesteydelser i havnen, der kraeves af en terminalvirksomhed, og endelig, at brugerne ikke maa lade saadanne tjenesteydelser udfoere af en af dem selv valgt anden virksomhed end terminalvirksomheden) tilvejebringer en saadan markedssituation, at brugeren alene maa have et kontraktforhold med terminalvirksomheden med hensyn til hele den raekke af tjenesteydelser, som kan kraeves leveret i forbindelse med anloeb af en havn, hvor terminalvirksomheden(erne) indtager en dominerende stilling paa markedet som omhandlet i traktatens artikel 86?

3) Er EF-traktatens artikel 59 og 90, sammenholdt med artikel 86, til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter kun virksomheder, som opererer i havneomraadet, over for andre virksomheder, der opererer i havnen, og navnlig terminalvirksomhederne, maa levere tjenesteydelser, der kun omfatter levering af arbejdskraft?«

22 Med spoergsmaalene og navnlig det tredje spoergsmaal, som vil blive behandlet foerst, oensker den nationale ret naermere bestemt oplyst, om faellesskabsretten er til hinder for en national bestemmelse, hvorefter kun et havneselskab maa formidle midlertidig arbejdskraft til andre virksomheder, der opererer i den havn, hvor selskabet er etableret, naar det laegges til grund, at selskabet ogsaa har tilladelse til at udfoere havnearbejde.

23 Indledningsvis bemaerkes, at en virksomhed, som har monopol paa at formidle arbejdskraft til andre virksomheder, der har tilladelse til at udfoere havnearbejde, er en virksomhed, som medlemsstaten har indroemmet en eksklusiv rettighed som omhandlet i traktatens artikel 90, stk. 1 (jf. dommen i sagen Merci convenzionali porto di Genova, a.st., praemis 9).

24 For saa vidt angaar saadanne virksomheder skal medlemsstaterne i henhold til den naevnte bestemmelse afstaa fra at traeffe eller opretholde foranstaltninger, som er i strid med traktatens bestemmelser, navnlig dens konkurrenceregler.

25 Ifoelge fast retspraksis kan en virksomhed, som har et lovbestemt monopol paa en vaesentlig del af det faelles marked, anses for at indtage en dominerende stilling som omhandlet i traktatens artikel 86 (jf. dom af 23.4.1991, sag C-41/90, Hoefner og Elser, Sml. I, s. 1979, praemis 28, af 18.6.1991, sag C-260/89, ERT, Sml. I, s. 2925, praemis 31, og i sagen Merci convenzionali porto di Genova, a.st., praemis 14).

26 For saa vidt angaar afgraensningen af det relevante marked fremgaar det af forelaeggelseskendelsen, at dette marked er udfoerelsen for tredjemands regning af havnearbejde med hensyn til fragt af containere i La Spezias havn. I betragtning af omfanget af trafikken i denne havn, som formentlig er den vigtigste havn i Middelhavet for containertrafik, og havnens betydning for samhandelen inden for Faellesskabet, kan det paagaeldende marked anses for en vaesentlig del af det faelles marked (jf. dommen i sagen Merci convenzionali porto di Genova, a.st., praemis 15).

27 Endvidere bemaerkes, at selv om den omstaendighed, at der skabes en dominerende stilling ved tildeling af eksklusive rettigheder som omhandlet i traktatens artikel 90, stk. 1, ikke i sig selv er uforenelig med artikel 86, overtraeder en medlemsstat forbuddene i disse to bestemmelser, saafremt den paagaeldende virksomhed ved den blotte udoevelse af de eksklusive rettigheder, som er indroemmet den, foranlediges til at udnytte sin dominerende stilling paa en maade, der er udtryk for misbrug, eller saafremt rettighederne maa antages at skabe en retstilstand, som medfoerer, at virksomheden goer sig skyldig i et saadant misbrug (jf. dommen i sagen Hoefner og Elser, a.st., praemis 29, i ERT-sagen, a.st., praemis 37, og dommen i sagen Merci convenzionali porto di Genova, a.st., praemis 17, samt dom af 5.10.1994, sag C-323/93, Centre d'insémination de la Crespelle, Sml. I, s. 5077, praemis 18).

28 Det maa i den forbindelse fastslaas, at da den ordning, der er indfoert ved 1994-loven, ikke alene medfoerer, at der indroemmes det tidligere, nu omdannede havneselskab eneret paa at levere midlertidig arbejdskraft til dem, der har koncession paa terminaler, og til andre virksomheder, der har tilladelse til at operere i havnen, men ogsaa, saaledes som det fremgaar af naervaerende doms praemis 17, at selskabet kan konkurrere med de naevnte virksomheder paa markedet for tjenesteydelser, staar dette tidligere, nu omdannede havneselskab over for en interessekonflikt.

29 Allerede i kraft af selve udoevelsen af monopolet kan virksomheden saaledes til egen fordel fordreje de lige muligheder for de forskellige erhvervsdrivende, der opererer paa markedet for tjenesteydelser, der udfoeres i havnen (jf. dommen i ERT-sagen, a.st., praemis 37, og dom af 13.12.1991, sag C-18/88, GB-Inno-BM, Sml. I, s. 5941, praemis 25).

30 Selskabet foranlediges saaledes til at misbruge sit monopol paa den maade, at det paatvinger konkurrenterne paa markedet for havnearbejde urimelige priser paa levering af arbejdskraft, eller at det stiller arbejdskraft, der er mindre egnet til at udfoere det kraevede arbejde, til deres raadighed.

31 En ordning som den, der er tilvejebragt ved 1994-loven, maa herefter i sig selv antages at vaere i strid med traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86. Det er derfor uden betydning, at den forelaeggende ret i relation til det tidligere, nu omdannede havneselskab ikke har konstateret noget misbrug (jf. dommen i sagen GB-Inno-BM, praemis 23 og 24).

32 Det tredje spoergsmaal maa herefter besvares med, at traktatens artikel 86 og 90 skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for en national bestemmelse, hvorefter kun et havneselskab maa formidle midlertidig arbejdskraft til andre virksomheder, der opererer i den havn, hvor selskabet er etableret, naar selskabet selv har tilladelse til at udfoere havnearbejde.

33 Henset til besvarelsen af det tredje spoergsmaal, for saa vidt som det vedroerer traktatens artikel 86 og 90, er det ufornoedent at besvare det tredje spoergsmaal, for saa vidt som det vedroerer traktatens artikel 59, og ogsaa de oevrige spoergsmaal, den nationale ret har forelagt.

Sagens omkostninger

34 De udgifter, der er afholdt af den italienske regering, den tyske regering, den franske regering og Det Forenede Kongeriges regering samt Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

(Femte Afdeling)

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Pretura circondariale di La Spezia ved kendelse af 12. april 1996, for ret:

EF-traktatens artikel 86 og 90 skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for en national bestemmelse, hvorefter kun et havneselskab maa formidle midlertidig arbejdskraft til andre virksomheder, der opererer i den havn, hvor selskabet er etableret, naar selskabet selv har tilladelse til at udfoere havnearbejde.