1. 

I denne sag har Den Franske Republik nedlagt påstand om annullation af Kommissionens beslutning, hvorved det fastslås, at visse tilskud fra staten til dækning af omkostninger i forbindelse med afskedigelser og omskoling som led i en omstrukturering er en statsstøtte, om end tilskuddene omfattes af undtagelsesbestemmelsen i EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra c). Den Franske Republik har gjort gældende, at Kommissionen har gjort sig skyldig i en retsvildfarelse ved at antage, at der foreligger en støtte allerede af den grund, at aftaler af den type, hvorved den anfægtede støtte blev tildelt, blev forhandlet med de pågældende virksomheder, og at omkostningerne i forbindelse hermed kan variere. Mere generelt anfører Den Franske Republik, at de pågældende foranstaltninger — som den gør gældende finder anvendelse uanset deres retlige form, omfang, stedet for den tildelte støtte samt sektoren for de pågældende virksomheder — er generelle foranstaltninger, som ikke begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner, og som udelukkende kommer de lønmodtagere til gode, som er berørt af de økonomiske omstruktureringer.

2. 

Subsidiært har Den Franske Republik gjort gældende, at Kommissionen har ændret opfattelse vedrørende foranstaltninger af den i sagen omhandlede art, og at dens nuværende opfattelse har skadelige virkninger for beskæftigelsespolitikken.

3.

Traktatens artikel 92, stk. 1, bestemmer således:

»Bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. «

4.

Artikel 92, stk. 3, omhandler en række støtteforanstaltninger, som kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet, og som bl. a. omfatter

5.

Artikel 93, stk. 3, bestemmer således:

»Kommissionen skal underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil...«

6.

Den franske code du travail pålægger arbejdsgiverne at udbetale godtgørelse i tilfælde af afskedigelse og overholde visse minimumsregler med henblik på at lette genansættelsen af lønmodtagere, som er blevet afskediget af økonomiske grunde, hvilke grunde er nærmere fastlagt i loven ( 1 ).

7.

Når en virksomhed med mindst 50 ansatte påtænker at afskedige mindst 10 ansatte for en sammenhængende periode på 30 dage, pålægger den franske lov desuden de pågældende virksomheder en forpligtelse til at udarbejde et socialt program ( 2 ). Det sociale program skal tilsendes de administrative myndigheder, som kan fremsætte ethvert forslag til supplering eller ændring af programmet under hensyntagen til virksomhedens økonomiske situation. Programmet skal have til formål at undgå eller begrænse afskedigelser og at fastsætte foranstaltninger, som supplerer de førnævnte minimumsregler med henblik på at fremme fornyet ansættelse af de personer, hvis afskedigelse ikke har kunnet undgås. Loven kræver ikke, at der iværksættes visse bestemte foranstaltninger med det sociale program, selv om loven som eksempel på de foranstaltninger, der kan træffes ( 3 ), nævner interne eller eksterne omskolingsforanstaltninger, uddannelsesforanstaltninger, oprettelsen af nye stillinger samt foranstaltninger til nedsættelse eller ændring af arbejdstiden.

8.

Blandt de foranstaltninger, som kan medtages i et socialt program, er visse typer af aftaler, som i medfør af aftalen mellem virksomheden og Fonds national de l'emploi (herefter »FNE«), der er et offentligt organ, kan finansieres af staten inden for visse grænser. Ifølge den franske regering kan de hovedtyper af FNE-aftaler, som kan indgå i et socialt program, inddeles i tre overgrupper.

9.

For det første er der de aftaler, som har til formål at fremme alternative løsninger til afskedigelser og som omfatter aftaler om korttidsbeskæftigelse (chômage partiel) og deltidsbeskæftigelse, hvorefter staten betaler en del af den godtgørelse, der tilkommer den lønmodtager, hvis arbejdstid nedsættes væsentligt eller ændres til deltidsarbejde.

10.

For det andet er der de aftaler, som har til formål at forbedre lønmodtagernes chancer for at finde nyt arbejde. De omfatter aftaler om ordninger vedrørende sarlige organer, der yder bistand med henblik på fornyet beskæftigelse, hvis formål er at indføre foranstaltninger til at hjælpe lønmodtagerne med at finde arbejde, og som hovedsageligt finansieres af virksomhederne med tilskud fra staten; aftaler om omskolingsorlov, hvor lønmodtagerne delvis får betalt deres orlov med henblik på omskoling, og hvor staten bidrager til at betale den lovpligtige løn, som lønmodtageren modtager, mens han har orlov; aftaler om midlertidig understøttelse, hvorefter staten giver tilskud til betaling af lønforskellen for den lønmodtager, som tager et nyt job til en lavere løn; endelig er der aftaler med henblik på fornyet beskæftigelse, hvorved staten giver tilskud til betaling af visse omkostninger, som afholdes af de lønmodtagere, som finder beskæftigelse i en anden region.

11.

For det tredje er der de aftaler, som giver ældre lønmodtagere mulighed for at gå direkte på pension eller gradvis gå på førtidspension. De omfatter aftaler om en særlig understøttelse fra FNE, hvorefter staten giver tilskud til en særlig understøttelse, som udbetales lønmodtagere, der nærmer sig pensionsalderen, indtil de kan opnå fuld pension, og aftaler om gradvis førtidspension, hvorefter staten yder tilskud til betaling af en understøttelse, som udbetales lønmodtagere, der går på deltid, indtil de går på pension.

12.

Code du travail — med de ændringer, der er fastsat i de administrative bestemmelser og cirkulærer, der er udstedt på grundlag heraf — fastsætter grundlaget for beregningen af FNE's interventioner efter hver af de pågældende typer af aftaler og fastsætter lofter og/eller tidsmæssige begrænsninger for tilskuddet i hvert enkelt tilfælde; såvel beregningsgrundlaget som det maksimale tilskud gælder for alle virksomheder, uanset sektor, med de undtagelser, der er fastsat for visse regioner, som har særlige økonomiske vanskeligheder, hvilke undtagelser efter den franske regerings angivelse udgør en ubetydelig andel af FNE's samlede tilskud.

13.

Metoden for beregningen af tilskuddet i forbindelse med den enkelte aftale indeholder en række variabler, som afspejler FNE's sociale formål, f.eks. virksomhedens størrelse eller beliggenhed (afhængig af, om virksomheden er beliggende inden for et bestemt område). I visse tilfælde, og det gælder navnlig i den første og anden gruppe af de førnævnte aftaler, er kvaliteten af det sociale program en faktor, der tages hensyn til under forhandlingerne, og statens tilskud afhænger af de foranstaltninger, som virksomheden har truffet inden for rammerne af det sociale program til forbedring af forholdene for de lønmodtagere, som er truet af afskedigelser.

14.

De faktorer, som er afgørende for vurderingen af virksomhedens indsats og tilskuddets type og omfang, omfatter ifølge den franske regerings angivelser virksomhedens størrelse og virkefelt, den økonomiske og finansielle situation for den enhed og eventuelle koncern, som virksomheden tilhører, hvorvidt virksomheden opgiver eller fortsætter sin aktivitet inden for det område, hvor de pågældende arbejdstagere er beskæftiget, og om der påtænkes en fuldstændig, øjeblikkelig eller gradvis lukning af driften.

15.

Statens tilskud kan ofte variere betydeligt afhængig af disse faktorer. Som et eksempel, der illustrerer det ene af to yderpunkter, nævner den franske regering en virksomhed, der under visse omstændigheder kan fritages fuldstændigt for finansiel deltagelse, såfremt den har alvorlige finansielle vanskeligheder; som eksempel på det andet yderpunkt nævnes, at staten kan nægte at indgå en bestemt aftale, om end sådanne afslag er sjældne og kan anfægtes under et søgsmål. Mellem disse to yderpunkter kan der tilsyneladende anvendes forskellige kriterier og maksimumsbeløb afhængig af den pågældende type FNE-aftale; tilsyneladende kan maksimumsbeløbene dog ændres, hvis de ikke er tilstrækkeligt høje til at kunne dække antallet af de lønmodtagere, der kan komme på tale.

16.

Kimberley Clark Sopalin (herefter »Kimberley Clark«), som fremstiller og forarbejder cellulosevat, har en fabrik i Sotteville-les-Rouen, hvor der i begyndelsen af 1993 var beskæftiget 465 lønmodtagere. På grund af den økonomiske situation måtte virksomheden foretage en generel omstrukturering, der indebar en omlægning af driften — således at der udelukkende blev fremstillet papirslommetørklæder — en investering på 80 mio. FF til modernisering af anlægget til emballering, en omorganisering af produktionen, anvendelse af nye arbejdsmetoder samt forslag om indskrænkning af personalet med 207 ansatte. Som led heri blev der iværksat et socialt program, for hvilket de samlede omkostninger udgjorde 109 mio. FF, hvoraf 25%, dvs. 27 mio. FF, blev afholdt af staten i medfør af FNE-aftaler. Der blev ikke i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3, givet underretning til Kommissionen om den påtænkte støtte.

17.

I en skrivelse af 4. august 1993 anmodede Kommissionen de franske myndigheder om at få tilsendt de nødvendige oplysninger til at kunne bedømme foranstaltningerne efter traktatens bestemmelser om statsstøtte.

18.

I sin svarskrivelse af 28. januar 1994 erklærede den franske regering, at Kimberley Clark på grund af de økonomiske omstændigheder og indførelsen af det indre marked havde været nødsaget til at foretage en omorganisering af sin virksomhed, som indebar en omstrukturering og specialisering med henblik på at gøre virksomheden mere konkurrencedygtig og sikre dens fortsatte eksistens. Omstruktureringen indebar en indskrænkning af personalet med 207 ansatte. Det sociale program anførtes at være i overensstemmelse med »de love og administrative bestemmelser, der anvendes i tilsvarende situationer«. Den franske regering erklærede, at myndighederne på grund af spørgsmålets intrikate karakter, der havde voldt betydelig uro på lokalt plan, havde opfordret Kimberley Clark til at træffe mere vidtgående foranstaltninger, end der normalt kræves af en virksomhed i en tilsvarende situation, navnlig hvad angår FNE-foranstaltningerne. Den franske regering anførte, at disse foranstaltninger som helhed i vidt omfang kom de lønmodtagere til gode, og at Kimberley Clark på sin side havde foretaget betydelige investeringer med henblik på at sikre fabrikkens fortsatte eksistens.

19.

Ved skrivelse af 4. februar 1994 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger med henblik på at kunne vurdere, om foranstaltningerne var forenelige med fællesmarkedet, navnlig med henblik på i) hvilke offentlige myndigheder der havde finansieret resten af det sociale program, efter at Kimberley Clark havde ydet et bidrag på 81 mio. FF, og på hvilket retsgrundlag dette var sket; ii) hvad planen ville have kostet, hvis den havde været begrænset til mindstekravene efter fransk lov, og iii) om »de love og administrative bestemmelser, der anvendes i en tilsvarende situation« var bindende for alle de virksomheder, som foretager personaleindskrænkninger.

20.

Den 10. marts 1994 svarede den franske regering, at i) støtten [sic] til Kimberley Clark var blevet ydet inden for rammerne af FNE-aftaler, som var finansieret over statens budget; ii) de fem aftaler, som var blevet benyttet i Kimberley Clark's tilfælde, var aftaler om omskolingsorlov og om ordninger vedrørende særlige organer, der yder bistand med henblik på fornyet beskæftigelse for at gøre det lettere for de pågældende lønmodtagere at gennemgå en ekstern efteruddannelse, aftaler om korttids- og deltidsbeskæftigelse for at begrænse antallet af afskedigelser samt aftaler om særlig understøttelse for at muliggøre overgangen til førtidspension, og iii) det ikke var let at beregne minimumsomkostningerne i forbindelse med det sociale program. Skrivelsen indeholdt en beundringsværdig kort sammenfatning af lovbestemmelserne om FNE-aftalerne og erklæringer om, at i) FNE-aftalerne stod åbne for alle virksomheder, som var villige til at føre forhandlinger med staten, hvorunder denne forlanger modydelser til gengæld for sit tilskud og træffer afgørelsen om ydelse af støtten [sic] på grundlag af virksomhedens finansielle situation og dennes egen indsats, og ii) at FNE's aftaler, og navnlig dem, der letter overgangen til førtidspension, var den franske stats foretrukne middel til at påvirke virksomhedernes adfærd og afbøde de sociale følger af afskedigelserne.

21.

Ved skrivelse af 27. juni 1994 meddelte Kommissionen de franske myndigheder, at FNE's interventioner havde karakter af statsstøtte. Den bemærkede, at omorganiseringen af Kimberley Clark var blevet iværksat med henblik på at forbedre virksomhedens konkurrencedygtighed, at FNE's aftaler var blevet forhandlet med den pågældende virksomhed og at de FNE-tilskud, som var finansieret af staten, blev fastsat individuelt afhængig af virksomhedens finansielle situation og dens egen indsats. Kommissionen konkluderede, at støtten til Kimberley Clark var egnet til at fordreje konkurrencen med andre producenter — og forarbejdningsvirksomheder — af vat, cellulose og papirslommetørklæder, og at den påvirkede samhandelen i traktatens artikel 92, stk. 1's forstand, hvorved Kommissionen bemærkede, at 15% af virksomhedens omsætning hidrørte fra eksport.

22.

Kommissionen besluttede dog i betragtning af den kapacitetsnedskæring, der var foretaget som følge af omstruktureringen, den omstændighed, at de væsentligste begunstigede af støtten tilsyneladende var de afskedigede lønmodtagere, og den omstændighed, at støtten udgjorde et begrænset beløb, at anvende undtagelsesbestemmelsen i traktatens artikel 92, stk. 3, litra c).

23.

Den 2. september 1994 anlagde Den Franske Republik sag i henhold til EF-traktatens artikel 173 med påstand om annullation af beslutningen.

24.

Den eneste grund, der gøres gældende til støtte for at anfægte beslutningen, vedrører spørgsmålet om, hvorvidt FNE's intervention ved omstruktureringen af Kimberley Clark er en støtte i artikel 92, stk. l's forstand. Da den franske regerings hovedargument er, at FNE's interventionsforanstaltning ikke er nogen statsstøtte i artikel 92, stk. l's forstand, men udgør en generel foranstaltning til gunst for lønmodtagere, som har til formål at bekæmpe arbejdsløsheden, må karakteren af FNE's foranstaltning undersøges for at kunne afgøre, om den er en generel foranstaltning eller ej. Hvis den er en generel foranstaltning, og hvis den er anvendt til gunst for Kimberley Clark, uden at der har været anvendt en skønsmæssig beføjelse, har interventionen alene karakter af en generel foranstaltning og er ikke nogen støtte. Hvis det derimod antages, at foranstaltningen ikke er generel, må det endvidere af hensyn til bedømmelsen af, om beslutningen er lovlig, undersøges, om det konkrete tilskud, der blev ydet til omstruktureringen af Kimberley Clark, er en støtte.

25.

Den franske regerings hovedargumentation består i det væsentlige af tre led. For det første gøres det gældende, at enhver virksomhed kan benytte sig af FNE's ordning, og at denne derfor ikke begunstiger »visse virksomheder eller visse produktioner« i traktatens artikel 92, stk. l's forstand. For det andet anføres foranstaltningerne at være fakultative, hvorfor man ikke kan antage, at alle FNE's tilskud udgør en støtte til en virksomhed med henblik på, at denne opfylder sin lovbestemte forpligtelse. Endelig anføres det, at det er lønmodtagerne, der drager fordel af støtten fra de offentlige myndigheder, og at støtten i konkurrencemæssig henseende er helt neutral.

26.

Det første af den franske regerings tre argumenter til støtte for, at FNE's ordning er en generel foranstaltning, er, at enhver virksomhed kan benytte sig deraf, uanset dens størrelse eller retlige stilling, hvilken økonomisk sektor den henhører under, eller hvor den er beliggende, hvorfor ordningen ikke begunstiger »visse virksomheder eller visse produktioner« i artikel 92, stk. l's forstand.

27.

Den franske regering anfører navnlig, at de kriterier, hvorefter staten godkender eller afslår at indgå en FNE-aftale efter ansøgning fra den pågældende virksomhed, er objektive og reguleret af de betingelser, som er fastlagt i de pågældende lovbestemmelser. Den omstændighed, at statens deltagelse varierer, kan ikke i sig selv gøre tilskuddene til en støtte i artikel 92, stk. l's forstand.

28.

Kommissionen har erkendt, at de pågældende foranstaltninger ikke er sektorvise eller regionale foranstaltninger. Den gør imidlertid gældende, at foranstaltningerne, som ydes med offentlige midler efter myndighedernes skøn og ikke tildeles automatisk under henvisning til objektive kriterier, ikke kan betegnes som generelle. Den omstændighed, at der er et skønsmæssigt element ved tildelingen af tilskuddene medfører, at enhver anvendelse af ordningen, selv om den er generel, munder ud i et konkret støttetilfælde. Disse tilfælde kan variere, om end inden for visse grænser, hvilket betyder, at der er forskel i behandlingen af forskellige erhvervsdrivende, hvilket er selve kernepunktet i begrebet støtte i traktatens artikel 92, stk. 1.

29.

Kommissionen erkender, at de foranstaltninger, der træffes inden for rammerne af beskæftigelsespolitikken, normalt ikke har karakter af statsstøtte. Når der anvendes offentlige midler til at nedsætte virksomhedernes lønudgifter, det være sig direkte (f.eks. ved at yde ansættelsespræmier) eller indirekte (f.eks. ved at nedsætte de afgiftsmæssige eller sociale byrder), bliver sondringen mellem statsstøtte og generelle foranstaltninger mindre klar. Den omstændighed, at der består en skønsmæssig beføjelse, tjener som holdepunkt til afgrænsning af de finansielle foranstaltninger til fremme af beskæftigelsen, som kan fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Ligesom det gælder for kriteriet om foranstaltningens særlige sektormæssige eller regionale karakter, kan kriteriet om den skønsmæssige beføjelse godtgøre, at en foranstaltning kan begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner«.

30.

Da artikel 92, stk. 1, henviser til støtte, som begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner, antages det almindeligvis, at foranstaltninger, som gælder generelt, ikke falder ind under denne traktatbestemmelses anvendelsesområde.. Som generaladvokat Capotorti bemærkede i sagen Kommissionen mod Irland ( 4 ), må det erkendes, at det har gode grunde for sig, »at antage, at der findes et almindeligt princip, hvorefter offentlig støtte til national produktion er forbudt, medmindre man da vil acceptere det meningsløse resultat, at støtte til enkelte sektorer er forbudt, mens støtte i videre omfang er lovlig«. Det kan imidlertid være vanskeligt at anvende et sådant princip, da den grundlæggende sondring mellem forbudt støtte på den ene side, og en generel social og økonomisk politik, på den anden side, udviskes.

31.

Ifølge Domstolens faste praksis sondrer artikel 92, stk. 1, ikke under hensyn til grundene til eller hensigten med de statslige interventioner, men definerer dem i kraft af deres virkninger ( 5 ). Ordninger, som tilsyneladende er generelle, kan nemlig tænkes faktisk at begunstige visse virksomheder eller produktionen af visse varer, og falder i så fald inden for artikel 92, stk. l's anvendelsesområde, uanset om de tilsyneladende er generelle.

32.

I dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig ( 6 ) fastslog Domstolen f.eks., at en præferencesats for rediskontering ved udførsel var en støtte. Den franske regering havde gjort gældende, at fastsættelsen af en sådan sats skete som led i udøvelsen af den generelle monetære politik, og at den ikke begunstigede visse virksomheder eller visse produktioner. Som generaladvokat Römer imidlertid udtalte i sit forslag til afgørelse, er betingelsen i artikel 92, stk. 1, om, at den pågældende støtte begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner, opfyldt »ikke blot når de pågældende foranstaltninger begunstiger visse produktionssektorer eller visse egne af landet, men også i tilfælde af, at en foranstaltning ikke vedrører alle virksomhederne i en medlemsstat, hvilket uden tvivl er tilfældet, for så vidt angår eksportstøtte, når henses til de mange virksomheder, der kun producerer for det interne marked« ( 7 ).

33.

På samme måde fastslog Domstolen i sagen Kommissionen mod Italien ( 8 ), at en lovgivning, der nedsatte arbejdsgivernes bidrag til sygesikringsordningen med forskellige beløb for mandlige og kvindelige arbejdstagere, indirekte begunstigede visse sektorer, hvor der var flest kvindelige arbejdstagere, hvorfor den erklærede den for at være i strid med artikel 92, stk. 1.

34.

I de to nævnte sager var den delvise virkning, som den tilsyneladende generelle ordning kunne have, et element i selve ordningens struktur: den første ordning gjaldt udelukkende for udførsler, og den anden ordning fastsatte udtrykkeligt forskellige satser for mandlige og kvindelige arbejdstagere. Det var derfor forholdsvis enkelt at fastslå de fordele, hvormed ordningen begunstigede visse grupper af virksomheder eller producenter.

35.

I den foreliggende sag kan den delvise virkning, som ordningen kan tænkes at have, ikke så let holdes ude fra ordningens struktur. Som anført af den franske regering, er de bestemmelser, hvorefter tilskuddene ydes, ikke sektorvise eller regionale foranstaltninger, dvs. et af de kriterier, som Domstolen har udviklet for at sondre mellem generelle foranstaltninger og støtte. Enhver virksomhed, som er omfattet af den pågældende lovgivning kan nemlig forsøge at inddrage FNE-aftaler i sit sociale program. Hvorvidt staten vil indgå sådanne aftaler og hvor store tilskud, den vil yde inden for rammerne heraf, afhænger imidlertid af flere faktorer.

36.

Det fremgår klart af den forklaring, som den franske regering har givet på ordningen i sin brevveksling med Kommissionen og i sine skriftlige indlæg, at skønnet spiller en væsentlig rolle ved udbetalingen af tilskuddene. Den franske regering har gentagne gange fremhævet den generelle fleksibilitet i de kriterier, som gælder for statens interventioner. Den har således eksempelvis erklæret, at de administrative myndigheder kan fremsætte ethvert forslag til supplering eller ændring af det sociale program under hensyn til virksomhedens økonomiske situation, at statens deltagelse tilpasses såvel efter dens sociale formål og de supplerende foranstaltninger, som virksomheden påtager sig for at forbedre situationen for de lønmodtagere, der er truet af afskedigelse, og at enhver virksomhed kan benytte sig af FNE's aftaler, såfremt den er villig til at føre forhandlinger med staten, hvorunder denne kræver modydelser til gengæld for sit tilskud og træffer individuel afgørelse om ydelse af støtten afhængig af virksomhedens finansielle situation og dens egen indsats.

37.

Den franske regering henviser til de gældende generelle retningslinjer for den fremgangsmåde, myndighederne skal følge ved udøvelsen af deres skønsbeføjelse. Disse generelle retningslinjer er imidlertid ikke blevet fremlagt, og det er tvivlsomt, hvor meget de kan gøre for at bringe de talrige variabler, som findes, i samklang med hinanden, da det udtrykkeligt er angivet heri, at de ikke kan erstatte kravet om en individuel undersøgelse af hvert enkelt tilfælde, og at de kan fraviges, når særlige omstændigheder begrunder dette.

38.

Der er ikke tvivl om, at FNE som led i sin skønsbeføjelse kan begunstige »visse« virksomheder ved at indgå eller nægte at indgå aftaler, ved at ændre størrelsen af sit tilskud eller ved at fritage virksomheden for selv at deltage finansielt. Den franske regerings udsagn om, at FNE's aftaler, navnlig aftalerne til at fremme overgangen til førtidspension, er den franske stats foretrukne middel til at påvirke virksomhedernes adfærd og til at afbøde de sociale følger af afskedigelser, giver grund til at antage, at alle virksomheder ikke nødvendigvis behandles ens. De har derfor ikke nødvendigvis helt den samme adgang til at modtage tilskud, selv om ordningen principielt gælder for alle sektorer og regioner.

39.

Den franske regerings andet argument til støtte for dens påstand om, at FNE's ordning er en generel foranstaltning, er, at FNE's aftaler er fakultative, hvorfor de beløb, der udbetales i henhold hertil, ikke har karakter af støtte. De virksomheder, som er forpligtet til at udarbejde et socialt program, når de påtænker at foretage afskedigelser, er ikke forpligtet til at optage FNE-aftaler i dette program. Formålet med FNE's aftaler er at gøre det muligt for en virksomhed at gå videre end de lovbestemte minimumsforpligtelser. Da aftalerne imidlertid ikke er obligatoriske, er de byrder, som de medfører for virksomheden, fakultative, hvorfor staten ikke kan siges at hjælpe virksomhederne med at opfylde deres lovbestemte forpligtelser.

40.

Kommissionen er af den opfattelse, at FNE's interventioner klarere ville have karakter af støtte, hvis de gav virksomhederne mulighed for at opfylde deres lovbestemte forpligtelser, men at den omstændighed alene, at FNE's aftaler er fakultative, ikke udelukker, at interventionerne har karakter af støtte.

41.

Jeg finder, at den franske regerings argument i flere henseender er uholdbart.

42.

For det første må statens interventioner ses på baggrund af den større sammenhæng, som de indgår i: det sociale program — hvori der efter omstændighederne kan indgå FNE-aftaler eller ej — er under visse forhold obligatorisk efter loven, og de samlede omkostninger for den pågældende virksomhed af det sociale program, som den udarbejder, kan derfor ikke betragtes som værende fakultativ. Kommissionen har sikkert ret, når den foretager en sondring mellem det obligatoriske sociale program, som medfører supplerende udgifter for virksomheden, og FNE's fakultative aftaler, som er resultatet af frie forhandlinger med FNE, og som gør det muligt for virksomheden at opnå offentlige økonomiske midler til gennemførelse af det sociale program.

43.

For det andet er det ikke nogen uomgængelig betingelse for at anse en foranstaltning for støtte, at der påhviler virksomheden en lovbestemt forpligtelse, men, at virksomheden lettes for de byrder, der normalt påhviler dens budget (se dommen i sagen De Gezamenlijke Steenkolenmijnen mod Den Høje Myndighed ( 9 )). For så vidt som de sociale programmer i praksis normalt omfatter FNE-aftaler, er dette argument derfor ubegrundet. Selv om der ikke er fremlagt oplysninger om den praksis, der normalt følges, kan man drage visse slutninger af den beskrivelse, som den franske regering har givet i sin skrivelse af 28. januar 1994 af Kimberley Clark's sociale program som et eksempel på »de love og administrative bestemmelser, der anvendes i tilsvarende situationer, nemlig:...« — og som var efterfulgt af en liste over de fem typer af aftaler, som anvendes, samt af regeringens erklæring i stævningen om, at der i 1993 blev indgået ca. 15000 FNE-aftaler om særlig understøttelse, der omfattede 58000 lønmodtagere.

44.

Den franske regering henviser bl. a. til den definition af begrebet støtte, som er indeholdt i dommen De Gezamenlijke Steenkolenmijnen mod Den Høje Myndighed — hvorfra den førnævnte udtalelse er citeret — til godtgørelse af, at de FNE-interventioner, som foretages inden for rammerne af sociale programmer, der gennemføres i forbindelse med en omstrukturering af virksomheder, ikke opfylder de betingelser, der er fastsat i retspraksis. Den franske regering citerer her den definition af begrebet støtte, som Domstolen gav i denne sag: »støttebegrebet... [omfatter] ikke blot... positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved uden at være tilskud i ordets egentlige forstand er af samme art og har tilsvarende virkninger«.

Jeg finder imidlertid, at denne udtalelse om noget støtter det synspunkt, at de pågældende foranstaltninger har karakter af støtte.

45.

For det tredje kan det gøres gældende, at FNE-aftalernes fakultative karakter absolut ikke udelukker, at de har karakter af støtte, men tværtimod godtgør det modsatte synspunkt: hvis det er fakultativt at indgå en FNE-aftale, må det nemlig antages, at virksomhederne benytter sig af det, fordi de har en vis fordel derved, hvilket taler for, at der foreligger en støtteforanstaltning.

46.

For det fjerde kan den omstændighed, at støtten er fakultativ under ingen omstændighed medføre, at den falder uden for artikel 92, stk. l's anvendelsesområde. Som generaladvokat Darmon fastslog herom i sagen Sloman Neptun ( 10 ):

»I forbindelse med dette punkt bør man i øvrigt ikke hæfte sig ved foranstaltningens fakultative karakter. Når foranstaltningen er en følge af en bestemt adfærd, som en medlemsstat frivilligt har vedtaget, er den omstændighed, at den omtvistede bestemmelse åbner en mulighed, ikke i sig selv tilstrækkelig til, at artikel 92, stk. 1, ikke finder anvendelse. Markedsstrukturen og den stærke konkurrence i Fællesskabet kan nemlig føre til, at næsten alle de virksomheder, der kan nyde godt af fordelen, faktisk vil udnytte den mulighed, der således gives dem, for at nedbringe deres produktionsomkostninger. Støtte til etablering af virksomheder i et bestemt geografisk område har ej heller obligatorisk karakter, og det er ikke lettere på forhånd nøjagtigt at udpege de begunstigede. Men det bestrides ikke, at sådanne foranstaltninger udgør støtte.«

47.

Endelig anfører den franske regering i forbindelse med sit argument om FNE-aftalernes fakultative karakter, at statens andel i de finansielle byrder som følge af FNE-aftalerne normalt er ubetydelig. Selv om dette skulle være korrekt — hvilket ikke fremgår af den forklaring, den franske regering har givet vedrørende ordningen, idet der ikke er angivet nogen tal herfor — er det irrelevant for, om statens bidrag skal kvalificeres som støtte ( 11 ).

48.

Den franske regerings tredje argument er, at det er lønmodtagerne, som drager fordel af støtten fra de offentlige myndigheder, der i konkurrencemæssig henseende er helt neutral for virksomheden.

49.

Kommissionen har behandlet dette argument i forbindelse med sin gennemgang af spørgsmålet om, hvorvidt de konkrete foranstaltninger var til gunst for Kimberley Clark, hvilket spørgsmål jeg skal behandle i det følgende.

50.

Vedrørende den generelle argumentation er der grund til at gøre to bemærkninger.

51.

For det første udelukker den omstændighed, at de umiddelbart begunstigede er de ansatte, ikke i sig selv, at bistanden betegnes som støtte: se herom f.eks. dommen i sagen De Gezamenlijke Steenkolenmijnen mod Den Høje Myndighed ( 12 ), hvori et skattefrit minearbejdertillæg, der tilkom minearbejdere, som arbejdede på skiftehold, og som var finansieret af offentlige midler, blev anset for en støtte inden for kulmineindustrien. Det er nødvendigt at se på den samlede virkning af bistanden, og den franske regering har i den forbindelse erkendt, at en hjælp til lønmodtagere, som er truet af afskedigelser, kan have en positiv virkning for virksomhedens image og arbejdsforhold. Som anført af generaladvokat Lenz, »kommer [det] således ikke an på, om begunstigelsen af en bestemt virksomhed umiddelbart ydes af statslige midler, men derimod an på, om der indtræder en fordel for denne virksomhed som følge af en statslig ordning« ( 13 ). Jeg skal nedenfor uddybe dette synspunkt i forbindelse med min gennemgang af, om Kimberley Clark rent faktisk har opnået en fordel i denne sag.

52.

Under alle omstændigheder opnår de virksomheder, der indgår visse FNE-aftaler, utvivlsomt nogle direkte fordele, som det endog er muligt at måle kvantitativt, da visse lønmodtagere, som virksomhederne ellers ville have mistet, og som de havde måttet udbetale afskedigelsesgodtgørelser til, fortsætter i virksomheden ganske vist med en forringet, men dog produktiv arbejdskapacitet.

53.

Den anden bemærkning er, at den franske regerings udsagn, hvorefter støtten er helt neutral for virksomheden i konkurrencemæssig henseende, er i modstrid med talrige af regeringens erklæringer i dens skriftlige indlæg og tidligere brevveksling med Kommissionen, navnlig i) erklæringen om, at FNE-aftaler er den franske stats foretrukne middel til at påvirke virksomhedernes adfærd og afbøde de sociale følger af afskedigelser, og ii) regeringens indrømmelse af, at statens deltagelse varierer afhængig af virksomhedens situation og den indsats, den yder i forbindelse med omstruktureringen med henblik på at undgå afskedigelser. Disse erklæringer taler for, at støtten ikke er neutral over for virksomheden, men at den kan påvirke konkurrencen og samhandelen.

54.

Der er måske grund til bemærke, at den omstændighed, at tilskud, som ydes i henhold til FNE-aftaler, kan være betinget af, at de pågældende virksomheder træffer visse nærmere angivne foranstaltninger, ikke udelukker, at tilskuddet kan have karakter af støtte. Ganske vist har Domstolen ved definitionen af statsstøtte anvendt udtrykket »vederlagsfri fordel« ( 14 ), men dette udtryk afspejlede ordlyden af det spørgsmål, som den nationale ret havde forelagt Domstolen i den pågældende sag. Domstolen har siden hen anerkendt, at traktatbestemmelserne om statsstøtte også omfatter en finansiel bistand til en omstrukturering, som forudsætter en forpligtelse for virksomheden til at træffe bestemte foranstaltninger (i den pågældende sag foranstaltninger til at omstille virksomheden til en bestemt type produktion) ( 15 ).

55.

Der er ingen grund til at antage, at de intentioner, som ligger bag FNE-ordningen, skulle være andet en prisværdige. Efter fast retspraksis er det afgørende for, om en foranstaltning falder ind under artikel 92, stk. 1, foranstaltningens virkninger og ikke så meget dens baggrund eller formål, og navnlig er den sociale hensigt med den pågældende foranstaltning ikke tilstrækkelig til at bringe den uden for denne traktatbestemmelses anvendelsesområde ( 16 ). Det kan nemlig tænkes, at tilskuddene fordeles ligeligt mellem de pågældende sektorer og virksomheder, men på grund af den skønsbeføjelse, der tilkommer myndighederne, er dette ikke en nødvendig eller åbenbar følge. Det er derfor udelukket at antage, at FNE-ordningen har karakter af en generel foranstaltning.

56.

Endelig er der grund til at nævne den franske regerings indvending om, at tidsplanen for de sociale programmer gør det udelukket at give Kommissionen meddelelse om alle de af FNE påtænkte interventioner. Hvis de antages, at FNE-ordningen er en ramme for tildeling af støtte og ikke nogen generel foranstaltning, er det klart, at traktatens artikel 93, stk. 3, pålægger Frankrig en forpligtelse til at give underretning om de påtænkte støtteforanstaltninger inden for denne ramme. Den omstændighed, at der er forbundet visse proceduremæssige ulemper hermed på nationalt plan, kan ikke retfærdiggøre den overtrædelse af traktatmæssige forpligtelser, som Frankrig gør sig skyld i, hvis regeringen undlader at give underretning om de påtænkte interventioner. Hvis Frankrig vil undgå at måtte give underretning i hvert enkelt tilfælde, vil den korrekte procedure være at tilsende Kommissionen en fuldstændig dokumentation om FNE-ordningen som helhed med henblik på indhentning af Kommissionens godkendelse, om nødvendigt efter at have foretaget ændringer heri. Kommissionen har anført, at den normalt er i stand til at erklære en sådan støtte forenelig med fællesmarkedet, således som det også er sket i den beslutning, som anfægtes under denne sag, hvad angår den særlige intervention til gunst for Kimberley Clark.

57.

Den franske regerings hovedanbringende indeholder ét eneste argument til støtte for annullation af Kommissionens beslutning om, at FNE's tilskud til Kimberley Clark var statsstøtte, nemlig at støtten som helhed var en generel foranstaltning. Af de førnævnte grunde er jeg af den opfattelse, at dette argument må forkastes med den begrundelse, at ikke nødvendigvis alle virksomheder har lige adgang til tilskuddene henset til den skønsbeføjelse, som er indbygget i FNE-ordningen og dennes omfang ved anvendelse af ordningen. Beslutningens gyldighed afhænger dog endvidere af det spørgsmål, om Kommissionen var berettiget til at kvalificere det konkrete tilskud til Kimberley Clark som en statsstøtte.

58.

Selv om den franske regering ikke har behandlet dette spørgsmål direkte i sine indlæg, men i stedet koncentreret sig om det mere generelle spørgsmål, hvorvidt FNE-ordningen som helhed kan betragtes som en generel foranstaltning, fremgår det, at det, som skiller parterne, er, om Kimberley Clark kan anses for at have opnået en fordel i kraft af statens tilskud i henhold til FNE-aftalerne, og om dette kan have påvirket konkurrencevilkårene.

59.

Den franske regering har som led i sit generelle anbringende om FNE-ordningens karakter gjort gældende, at det er lønmodtagerne, som er de begunstigede af tilskuddene i henhold til FNE-aftalerne, og at virksomheden ikke har opnået nogen fordel ved at indgå FNE-aftaler. Disse aftaler har derfor ifølge regeringen ikke påvirket konkurrencen eller samhandelen inden for fællesmarkedet, hvorfor de ikke er støtte i artikel 92, stk. 1's, forstand.

60.

Heroverfor har Kommissionen anført to argumenter. For det første, at det sociale program ikke kan bedømmes isoleret, da det kun udgør ét aspekt af omstruktureringen: de foranstaltninger, som en virksomhed kan være forpligtet til at træffe for at opnå tilskud fra FNE, navnlig med henblik på at undgå afskedigelser, har tæt sammenhæng med de industrielle og finansielle aspekter af omstruktureringen, hvorfor støtten ikke kan anses for at være neutral i forhold til virksomheden, men påvirker konkurrencen. For det andet, at aftalerne under alle omstændigheder forbedrer virksomhedens image og arbejdsforhold.

61.

Efter min opfattelse kan man gå endnu videre og gøre gældende, at den anfægtede støtte bør vurderes på baggrund af omstruktureringen som helhed, fordi det sociale program — og dermed så meget mere FNE's aftaler — blev iværksat som led i omstruktureringen. Den franske regering har udtrykkeligt erklæret i sin skrivelse af 28. januar 1994, at omstruktureringen blev iværksat for at forbedre Kimberley Clark's konkurrencedygtighed og for at sikre fabrikkens fortsatte beståen; desuden fik Kimberley Clark i kraft af omstruktureringen mulighed for at investere 80 mio. FF i moderniseringen af sine produkter. Tilskuddene blev derfor ydet som led i foranstaltninger, der blev truffet til gunst for virksomheden.

62.

Desuden må virksomheden antages at have draget en indirekte fordel af det sociale program, der som helhed blev fundet at være til gunst for de lønmodtagere, som blev afskediget, idet den forbedrede virksomhedens image og arbejdsforhold. Den franske regering har tilsyneladende vedgået dette synspunkt, idet den i sin replik to steder henviser til den mulige positive virkning af FNE's interventioner for arbejdsforholdene inden for virksomheden.

63.

Det er i hvert fald uholdbart, når det hævdes, at støtten ikke kunne påvirke konkurrencen eller samhandelen, fordi den begunstigede de ansatte. I sagen om tillægget til skifteholdsarbejdere inden for mineindustrien ( 17 ), hvori den ydede præmie klart udgjorde en direkte og øjeblikkelig fordel for de pågældende lønmodtagere, undersøgte Domstolen aftalernes formål og virkning som helhed — som var at undgå en stigning i kulpriserne — og nåede til den konklusion, at præmien var en støtte.

64.

Jeg er følgelig af den opfattelse, at selv om det først og fremmest er de pågældende lønmodtagere, der har draget fordel af tilskuddene, er de også kommet Kimberley Clark til gode.

65.

Jeg har ovenfor anført, at den omstændighed, at der er knyttet en skønsbeføjelse til forvaltningen af FNE-ordningen og denne beføjelses omfang, udelukker, at den kan anses for en generel foranstaltning; enhver konkret gennemførelse heraf kan derfor udgøre en støtteforanstaltning. Af de førnævnte grunde er det min opfattelse, at den konkrete intervention til fordel for Kimberley Clark, som er genstand for den anfægtede beslutning, har karakter af en støtte. Jeg mener følgelig, at Kommissionens beslutning ikke kan annulleres.

66.

Jeg er nået frem til dette resultat på grundlag af de oplysninger, som den franske regering har afgivet såvel i sin brevveksling med Kommissionen forud for beslutningens vedtagelse som i de indlæg, den har afgivet under sagen. Hertil kommer dog, hvilket også bør fremhæves, at lovligheden af en beslutning skal vurderes på grundlag af de oplysninger, som Kommissionen rådede over på det tidspunkt, da den traf beslutningen ( 18 ). I den foreliggende sag bad Kommissionen, før den traf sin beslutning, den franske regering om at oplyse, hvorledes FNE-ordningen fungerede. Det angivne grundlag for beslutningen — nemlig at omstruktureringen af Kimberley Clark var blevet iværksat for at forbedre virksomhedens konkurrencedygtighed, og at omfanget af FNE's tilskud til dækning af omkostningerne i forbindelse med det sociale program forhandles med den pågældende virksomhed og fastsættes individuelt afhængig af virksomhedens finansielle situation og dens egen indsats — afspejler nøje de noget summariske oplysninger, som den franske regering afgav. Som anført af Kommissionen var det først i regeringens skriftlige indlæg, at den fremlagde fuldstændige oplysninger vedrørende FNE-ordningen. Kommissionens konklusion om, at støtten til Kimberley Clark kunne fremkalde en konkurrencefordrejning og kunne påvirke samhandelen i traktatens artikel 92, stk. 1's forstand, var derfor rimeligt begrundet, såvel når den vurderes retrospektivt som når den — og så meget mere — vurderes på grundlag af de meget begrænsede oplysninger Kommissionen rådede over på daværende tidspunkt.

67.

Som afslutning på den argumentation, som den franske regering har fremført under sagen, anfører den, at Kommissionen ikke indtil nu har anset FNE-ordninger eller andre tilsvarende nationale foranstaltninger af social karakter for at være statsstøtte i traktatens artikel 92, stk. l's forstand. Til støtte herfor henviser regeringen til to af Kommissionens tidligere beslutninger om statsstøtte.

68.

Den første af disse beslutninger er Kommissionens beslutning om støtte til Magefesa, en spansk industrikoncern ( 19 ). I denne beslutning gennemgik Kommissionen fem foranstaltninger og fandt, at fire af dem udgjorde en ulovlig støtte. Den femte foranstaltning, som den franske regering har påberåbt sig under denne sag, var en ministeriel beslutning om tildeling af støtte til arbejdstagere, som var afskediget af Magefesa, og som tilsyneladende havde til formål at udvirke, at disse modtog det samme beløb, som de ville have haft ret til i arbejdsløshedsunderstøttelse, hvis en del af understøttelsen ikke allerede var blevet opbrugt i løbet af de foregående perioder, hvor de midlertidigt havde været arbejdsløse ( 20 ). Navnlig under hensyn til, at beslutningen om tildeling af støtte var blevet truffet, efter at lønmodtagernes ansættelsesforhold til Magefesa var ophørt, fandt Kommissionen, at støtten ikke var til fordel for virksomheden og derfor ikke var nogen støtteforanstaltning. Derimod fandt Kommissionen, at en af de andre foranstaltninger, som den undersøgte, var en ulovlig støtte, nemlig den støtte, der var ydet Magefesa for at sætte denne i stand til at betale en del af de lønninger og afskedigelsesgodtgørelser, som den skyldte lønmodtagerne.

69.

Jeg finder derfor, at beslutningen i Magefesa-sagen afspejler de samme principper, og at der ikke er nogen modstrid mellem denne beslutning og Kommissionens holdning over for FNE-aftalerne.

70.

Den anden beslutning ( 21 ), som den franske regering har påberåbt sig til støtte for sin argumentation, var tilsyneladende baseret på den konstatering, at den pågældende støtte var ydet i medfør af allerede bestående foranstaltninger, som Kommissionen i forvejen havde anerkendt var forenelige med fællesmarkedet ( 22 ). Jeg kan derfor ikke se, at denne beslutning har relevans for den foreliggende sag.

71.

Endelig har den franske regering i replikken fremført et argument, hvorefter Kommissionens udvidende fortolkning af begrebet statsstøtte vil medføre, at nationale foranstaltninger til bekæmpelse af arbejdsløshed vil blive underlagt Kommissionens kontrol.

72.

Også dette argument er efter min opfattelse irrelevant for den foreliggende sag, som højst vedrører de særlige kendetegn ved en i medfør af lov indført ordning i en medlemsstat, som har til formål at afbøde de sociale følger af afskedigelser. Det er disse kendetegn, som jeg i detaljer har gennemgået ovenfor, der har foranlediget Kommissionen til — efter min opfattelse med rette — at antage, at de omhandlede foranstaltninger har karakter af statsstøtte, om end de falder ind under undtagelsesbestemmelsen i artikel 92, stk. 2, litra c). Denne konstatering kan ikke have de dramatiske og omfattende virkninger, som den franske regering har hævdet.

73.

Jeg er følgelig af den opfattelse,