1. 

Som led i en straffesag, der verserer for Crown Court, Bolton (Det Forenede Kongerige), har retten forelagt Domstolen et præjudicielt spørgsmål om fortolkningen af en undtagelsesbestemmelse (artikel 12) i Rådets forordning (EØF) nr. 3820/85 af 20. december 1985 om harmonisering af visse bestemmelser på det sociale område inden for vejtransport ( 1 ) (herefter »forordningen«).

2.

Forordningen er udstedt med hjemmel i EØF-traktatens artikel 75 og har til formål at fremme den fælles politik inden for vejtransport, som blev indledt allerede i 1969 med forordning (EØF) nr. 543/69 ( 2 ) (herefter »1969-forordningen«), som den erstatter og ændrer, om end uden at ændre dens målsætning ( 3 ). Disse bestemmelser, der vedrører en meget betydelig erhvervsaktivitet i medlemsstaterne, blev indført for at tilgodese tre hensyn, nemlig at øge færdselssikkerheden, at harmonisere konkurrencevilkårene og forbedre de sociale vilkår ( 4 ).

3.

Forordning nr. 3820/85 indeholder navnlig meget detaljerede bestemmelser om køre-og hviletider (afdeling IV og V) — der finder anvendelse på vejtransporter inden for dens anvendelsesområde (afdeling II), udført af førere over en vis minimumsalder (afdeling III), for hvilke der er fastsat forbud mod visse former for aflønning (afdeling VI) — hvorfra der ikke, med forbehold af visse bestemte situationer, kan gøres undtagelse (afdeling VII), og for hvilke forordningens kontrol- og sanktionssystem skal finde anvendelse (afdeling VIII).

4.

For så vidt angår de maksimale køretider er der i artikel 6, stk. 1, fastsat følgende begrænsning for den daglige køretid:

»Den samlede køretid mellem to daglige hviletider eller mellem en daglig og en ugentlig hviletid, i det følgende benævnt ’daglig køre-periode’, må ikke overstige ni timer. Dog kan den to gange om ugen sættes op til ti timer.«

5.

Tilsvarende er det i artikel 7, stk. 1, om uafbrudt køretid bestemt:

»Efter en køretid på 4 1/2 time skal føreren afbryde kørslen i mindst 45 minutter, medmindre han påbegynder en hvileperiode.«

6.

Artikel 8 regulerer den daglige hviletid:

7.

Forordningens afdeling VII tillader kun, at der gøres undtagelse i tre tilfælde. To af disse er undergivet staternes skøn: Ifølge artikel 11 er det tilladt medlemsstaterne at fastsætte strengere regler inden for deres område, og ifølge artikel 13 er nationale undtagelser tilladt for visse køretøjers vedkommende (stk. 1) eller med Kommissionens godkendelse for transporter under ekstraordinære omstændigheder (stk. 2). Føreren må derimod kun overskride de maksimale køretider rent undtagelsesvist. Denne sidste undtagelse er omfattet af artikel 12, hvori det bestemmes:

»Hvis det er foreneligt med færdselssikkerheden, kan føreren for at nå frem til en egnet holdeplads fravige denne forordning i det omfang, hvori det er nødvendigt for at garantere personers, køretøjets eller lastens sikkerhed. Føreren skal på kontrolapparatets diagramark eller på sin arbejdstidsplan notere arten af og grunden til, at fravigelse er sket.«

8.

Den forelæggende ret har anmode: Domstolen om en fortolkning af denne bestemmelse i anledning af en sag, hvis faktiske og processuelle omstændigheder er følgende.

9.

Ved dom af 21. april 1994 fandt Rochdale Magistrates' Court chaufføren Alan Bird (herefter »appellanten i hovedsagen«) skyldig i overtrædelse af forordning nr. 3820/85 ( 5 ) i to tilfælde.

10.

I forbindelse med en kontrol var det nemlig blevet konstateret, at han i strid med forordningens artikel 6 dels den 13. oktober 1992 havde ført køretøj i over ti timer og fyrre minutter, dels den 6. november 1992 ikke havde overholdt de hvileperioder, der er fastsat i artikel 7, idet han havde kørt fem timer og femten minutter uden afbrydelse ( 6 ).

11.

I begge tilfælde indrømmede appellanten i hovedsagen og dennes arbejdsgiver samstemmende, at overskridelsen af køretiden ikke havde været helt tilfældig, men bevidst havde været planlagt inden kørslerne.

12.

Begge kørsler havde været med last af samme art, der ifølge appellanten i hovedsagen repræsenterede varer med høj toldværdi.

13.

Alan Bird appellerede domfældelserne til Crown Court med henvisning til forordningens artikel 12, der efter hans opfattelse tillod føreren at planlægge en fravigelse fra de øvrige bestemmelser, navnlig for at garantere lastens sikkerhed, hvilket havde været nødvendigt i den foreliggende sag.

14.

Det er appelrettens opfattelse, at forholdene i begge tilfælde var forenelige med færdselssikkerheden, men at sagens udfald afhænger af en fortolkning af forordningens artikel 12, idet ordlyden er »... tvetydig og uklar, og ... der er behov for en nærmere præcisering« ( 7 ). Da retten finder det åbenbart, »at problemet må antages at være af væsentlig betydning for vognmænd overalt i landet og i hele Fællesskabet ...« ( 8 ), har den forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Der ønskes en fortolkning af artikel 12 i Rådets forordning (EØF) nr. 3820/85 om harmonisering af visse bestemmelser på det sociale område inden for vejtransport for så vidt angår følgende omstændigheder:

Når det under en straffesag gøres gældende, at der er handlet i strid med køretidsbegrænsningerne i forordningens artikel 6, 7 og 8 i tilfælde, hvor føreren har opfyldt samtlige betingelser i forordningens artikel 12, og den pågældende retsinstans finder, at forholdene har været forenelige med færdselssikkerheden, kan føreren da — under hensyn til transportvirksomhedens forpligtelse i henhold til artikel 15 — påberåbe sig lempelserne i artikel 12, såfremt behovet for at fravige artikel 6, 7 eller 8 var kendt, før den pågældende kørsel blev påbegyndt?«.

15.

Retten ønsker med det forelagte spørgsmål navnlig oplyst, om artikel 12 i forordning nr. 3820/85 tillader, at en fører inden kørslen påbegyndes planlægger, at han ikke vil efterkomme andre regler i forordningen.

16.

Jeg skal for det første understrege, hvilken praktisk betydning besvarelsen vil have: Herved enten udvides, eller modsat, begrænses førerens og transportvirksomhedens handlefrihed for så vidt angår kørselstilrettelæggelsen.

17.

Artikel 12 kan læses på to forskellige måder.

18.

Den første fortolkning, som appellanten i hovedsagen har henvist til, og som er en udvidende fortolkning, indebærer, at virksomhederne på en vis måde frit kan råde over denne undtagelsesbestemmelse, således at de har en større margen ved kørselstilrettelæggelsen. Adgangen til at bringe bestemmelsen i anvendelse begrænses kun af kravet om, at det skal være foreneligt med færdselssikkerheden. Denne fortolkning er i overensstemmelse med det formål, som blev søgt tilgodeset ved revisionen i 1985 ( 9 ), nemlig at gøre den tidligere ordning mere fleksibel.

19.

En anden fortolkning fører til, at artikel 12 kun finder anvendelse, såfremt det er umuligt at overholde de forpligtelser, der pålægges ved forordningen, af grunde, der indtræder under kørslen som følge af uforudsete og usædvanlige begivenheder.

20.

Efter min opfattelse følger kun denne sidstnævnte fortolkning af tekstens rækkevidde, således som denne i overensstemmelse med Domstolens praksis skal fastlægges ud fra forordningens formål og retlige sammenhang ( 10 ).

21.

For det første bemærkes, at artikel 12 er en bestemmelse, der fraviger, den almindelig ordning i forordning nr. 3820/85. Den findes således i afdeling VII, »Undtagelser«. En række andre omstændigheder understreger endvidere bestemmelsens usædvanlige karakter. Mens det har været lovgivers hensigt at sætte meget faste og konsekvente rammer for køre- og hviletid (uafbrudt køretid pr. dag, uge og to uger) giver artikel 12 mulighed for at fravige disse snævre regler. Bestemmelsens usædvanlige karakter understreges i øvrigt af de strenge betingelser, der gælder for dens anvendelse (»... foreneligt med færdselssikkerheden ...«, »... for at nå frem til en egnet holdeplads«, »i det omfang, hvori det er nødvendigt for at garantere ... sikkerhed«). En andet væsentligt krav er, at føreren skal notere »arten af og grunden til, at fravigelse er sket« på kontrolapparatets diagramark eller på sin arbejdstidsplan.

22.

Jeg har allerede nævnt den generelle begrundelse for fællesskabsforskrifter for så vidt angår landevejstransport: færdselssikkerhed, social fremgang og hensynet til konkurrencen. Et andet spørgsmål er derfor, hvilket særligt formål fællesskabslovgiver har villet varetage ved indførelsen af en undtagelsesbestemmelse fra denne generelt strenge ordning.

23.

I denne forbindelse finder jeg det formålstjenligt at gennemgå artiklens tilblivelse.

24.

Forordning nr. 543/69 indeholdt oprindelig ingen form for undtagelsesbestemmelser af den i artikel 12 i forordning nr. 3820/85 indeholdte art. Blandt undtagelseme i afdeling VI fandtes der i forordning nr. 543/69 kun artikel 13, hvorved det tillodes medlemsstaterne at fastsætte strengere regler på deres eget område (i det væsentlige svarende til den nuværende artikel 11).

25.

Ved den første ændring af 1969-forordningen blev der imidlertid indført en ny bestemmelse, der må ses som den første udformning af den nuværende artikel 12. Det er artikel 3 i forordning nr. 514/72 om ændring af forordning nr. 543/69 ( 11 ), der har følgende ordlyd:

»Efter artikel 13 i forordning (EØF) nr. 543/69 indsættes nedenstående artikel:

’Artikel 13a

Hvis det er foreneligt med trafiksikkerheden kan føreren i tilfælde af fare, i tilfælde af force majeure, for at yde hjælp eller efter et uheld med køretøjet, fravige artikel 6, artikel 7, stk. 2, 3 og 4, og artikel 11 i det omfang dette er nødvendigt for at garantere passagerernes, køretøjets eller dets lasts sikkerhed og for at nå frem til en egnet holdeplads eller efter omstændighederne til målet for rejsen. Føreren skal notere arten af og grunden til fravigelsen i den personlige kontrolbog eller på kontrolapparatets diagramark.’«

26.

Siden 1972 har denne undtagelsesbestemmelse således været en integreret del af forordning nr. 543/69.

27.

Under forarbejderne til forordning nr. 3820/85 foreslog Kommissionen en mindre ændring ( 12 ), der indebar mulighed for, at undtagelsen kunne finde anvendelse i forhold til samtlige bestemmelser i forordningen, således at den ikke var begrænset til artikel 6 (forpligtelse til lade chaufføren afløse efter en vis kørselsstrækning), artikel 7, stk. 2, 3 og 4 (køretid pr. dag, uge og to uger) samt artikel 11 (hviletid), således som det var bestemt i den reviderede 1969-forordning. Det hedder således i den forberedende akts artikel 1, stk. 14:

»Artikel 13a udgår og artikel 13 affattes således:

’Artikel 13

Hvis det er foreneligt med trafiksikkerheden, kan føreren i tilfælde af fare, i tilfælde af force majeure, for at yde hjælp eller efter et uheld med køretøjet fravige denne forordnings bestemmelser, i det omfang dette er nødvendigt for at garantere ... sikkerhed ...’« ( 13 ).

28.

Artikel 13a i forordning nr. 543/69, som ifølge forslaget skulle udgå og ændres som anført i artikel 13, er nu optaget som artikel 12 i forordning nr. 3820/85 og er således affattet:

»Hvis det er foreneligt med færdselssikkerheden, kan føreren for at nå frem til en egnet holdeplads fravige denne forordning i det omfang, hvori det er nødvendigt for at garantere personers, køretøjets eller lastens sikkerhed. Føreren skal på kontrolapparatets diagramark eller på sin arbejdstidsplan notere arten af og grunden til, at fravigelse er sket.«

29.

Det fremgår, at denne affattelse i vidt omfang er inspireret af artikel 13a i den reviderede 1969-forordning. Den tekst, der til slut blev vedtaget, afviger ganske vist en smule fra den seneste og den, Kommissionen foreslog. De mere generelle vendinger, den er affattet i, er formentlig en følge af en bred enighed under forberedelsesarbejdet. Den reviderede udformning kan imidlertid ikke udlægges som et klart udtryk for en principiel afstandtagen fra tidligere versioner, så meget desto mindre som de forberedende arbejder, der er fremlagt efter Kommissionens forslag, intetsteds giver udtryk for nogen som helst intention om at fravige det oprindelige forslags genstand og formål ( 14 ). Artikel 12 skal derimod ses på baggrund af den tidligere artikel 13a og forslaget til artikel 13, hvilket understreger undtagelsens usædvanlige og enestående karakter.

30.

Disse tekster viser således, at lovgiver havde til hensigt kun at gøre det muligt at fravige forordningens bestemmelser »... i tilfælde af fare, i tilfælde af force majeure, for at yde hjælp eller efter et uheld med køretøjet ...«. Det er med andre ord hensigten at tage hensyn til de praktiske vanskeligheder, der kan øve indflydelse på kørslens forløb, for ikke at gøre en gennemførelse af forordningens bestemmelser unødigt generende eller urealistisk ( 15 ).

31.

Foranstaltningen blev endelig vedtaget for at give føreren mulighed for at Idare force majeure-situationer ( 16 ). Den er således sammenfaldende med det indhold, begrebet ifølge Domstolens praksis har:

»... begrebet force majeure, [tager] bortset fra særegne forhold på specielle områder, hvor det anvendes, i det væsentlige sigte på udefra kommende omstændigheder, som gør det umuligt at udføre den pågældende handling. Selv om begrebet ikke forudsætter en absolut umulighed, kræver det dog, at der foreligger usædvanlige vanskeligheder, som den, der skal foretage handlingen, ikke har indflydelse på, og som viser sig uundgåelige, selv om der udvises al den agtpågivenhed, som må forventes« ( 17 ).

32.

Artikel 12 i forordning nr. 3820/85 har således til formål at give føreren mulighed for at klare situationer (f.eks. uheld, ulykke ...), der ifølge deres natur er uforudsigelige, ligger uden for førerens indflydelse, og som han ikke kan undgå, uden at risikere at overtræde bestemmelserne. Sådanne omstændigheder kan pr. definition kun opstå uforudset under en kørsel og kan ikke »planlægges«.

33.

Efter denne gennemgang af formålet med artikel 12 i forordning nr. 3820/85 kommer jeg nu til bestemmelsens retlige sammenhæng.

34.

Jeg har allerede nævnt, at hovedformålet med de nye bestemmelser, der blev vedtaget i 1985, er at gøre de tidligere regler merefleksible ( 18 ). Efter min opfattelse er dette baggrunden for, at den nuværende artikel 12 udelader passagen »... i tilfælde af fare, i tilfælde af force majeure, for at yde hjælp eller efter et uheld med køretøjet ...«. Ved at udelade en sådan opregning, der kunne give indtryk af at være udtømmende, forekommer den nye version netop mere fleksibel. Grænserne for, i hvilke tilfælde undtagelsen i artikel 12 kan bringes i anvendelse, er mere flydende, og man kan tænke sig, at den i dag omfatter tilfælde af force majeure, som oprindelig ikke havde været på tanke, f.eks. alvorlige uvejr, omstrejfende dyr på vejen, eller måske endog en spontan demonstration af mere eller mindre voldsom karakter ... Artikel 12 omfatter kort sagt enhver hændelse, der ikke med rimelighed har kunnet forudsiges, og som tvinger føreren til at forlænge køretiden.

35.

Dette er efter min opfattelse, det eneste fleksible forhold, som blev indført ved den »nye« artikel 12, og som er relevant for den her foreliggende sag, og jeg finder det risikabelt, som foreslået af appellanten i hovedsagen ( 19 ), at antage, at et af formålene med revisionen i 1985 var at give førerne og arbejdsgiverne en større frihed til at planlægge køre- og hviletider, hvilket ville indebære en hyppig tilsidesættelse af forordningens bestemmelser.

36.

En sådan fortolkning er for det første vanskelig at forene med selve ordlyden af artikel 12, hvorefter en fravigelse alene er forbeholdt føreren:»Hvis ... kan føreren ... fravige«. Såfremt man lægger appellantens antagelse til grund, kan arbejdsgiveren, alene eller i enighed med føreren, gøre brug af den nævnte undtagelse. Kørselstilrettelæggelsen henhører nemlig under virksomhedens kompetence. Man kan næppe forestille sig, at den enkelte fører efter eget valg fastlægger sin rute og køretid for den forestående kørsel uden kontrol fra arbejdsgiverens side. Artikel 15, stk. 1, i forordning nr. 3820/85 understreger da også kun denne selvfølgelighed, idet det heri er bestemt:

»Virksomheden skal tilrettelægge førernes arbejde på en sådan måde, at de er i stand til at overholde de pågældende bestemmelser i denne forordning og i forordning (EØF) nr. 3821/85« ( 20 ).

37.

Men først og fremmest ville en sådan fortolkning være i strid med den almindelige målsætning, der gælder for fællesskabsbestemmelserne som sådan inden for dette område ( 21 ).

38.

For det første ville færdselssikkerheden lide skade. I fjortende betragtning til forordning nr. 3820/85 er det således anført, at de strenge begrænsninger for køretiden er blevet indført af hensyn til netop denne målsætning. Det ville imidlertid være i strid med denne målsætning, såfremt det medgives, at man allerede ved kørslens begyndelse kan forudse fravigelser fra disse begrænsninger. Selv om den forelæggende ret for så vidt angår den foreliggende sag har anført, at forholdet har været foreneligt med færdselssikkerheden, kan det ikke generelt antages, at artikel 12 hjemler »planlagte« fravigelser fra forordningen. Det kan ikke alene overlades føreren eller dennes arbejdsgiver at afgøre, om nogle timers kørsel yderligere vil være forenelig med færdselssikkerheden. Under alle omstændigheder understreger de strenge begrænsninger, der er indeholdt i forordningen, at enhver forlængelse af køretiden ud over de fastsatte grænser, teoretisk set, i sig selv udgør en fare for færselssikkerheden.

39.

For det andet er der også risiko for, at formålet sociale fremskridt vil blive tilsidesat som følge af en sådan fortolkning. I femtende og nittende betragtning til forordning nr. 3820/85 fremhæves det, at det vil være et socialt fremskridt, at køretiderne forlænges eller at hviletiderne afkortes, men på betingelse af at der til gengæld indføres en kompensation til fordel for føreren. Fællesskabslovgiver har således f.eks. forlænget de i forordningens artikel 6, stk. 1, og artikel 7, stk. 1, fastsatte køretider, men har til gengæld udvidet den i artikel 7, stk. 1 og 2, fastsatte pause. Hvis man derimod tillod, at køretiderne forlængedes, således som appellanten i hovedsagen har gjort gældende, giver forordningen ingen garanti for, at der ydes førerne kompensation. Hvis man derimod antager, at bestemmelsen kun tillader fravigelser i tilfælde af force majeure, vil disse situationer forekomme så tilpas sjældent, at det ikke vil være i strid med målsætningen om sociale fremskridt.

40.

Varetagelse af formålet om udelukkelse af konkurrenceforstyrrelser kræver, at alle virksomheder nøje overholder samtlige forpligtelser, som forordningen pålægger dem. Såfremt virksomheder, som nærer frygt for lastens eller personers sikkerhed, jævnligt kunne planlægge at overskride køretiden, ville dette mål lide alvorlig skade, idet hele ordningen med at begrænse køretiderne herved ville blive tilsidesat.

41.

I betragtning af hensigten med artikel 12 i forordning nr. 3820/85 og de formål, fællesskabsforskrifterne inden for vejtransport skal tilgodese, er det min opfattelse, at bestemmelsen skal fortolkes strengt. Denne opfattelse har i øvrigt støtte i Domstolens praksis, der altid har afvist at fortolke undtagelsesbestemmelserne i forordning nr. 543/69 og forordning nr. 3820/85 vidt ( 22 ).

42.

Jeg skal endelig henvise til, at det af Domstolens praksis fremgår, at en undtagelse fra den almindelige ordning i henhold til forordning nr. 3820/85, som f.eks. artikel 12 »... ikke [kan] fortolkes således, at den har virkninger ud over, hvad der er nødvendigt for at sikre beskyttelsen af de interesser, den har til formål at varetage«, samt at »... muligheden for at fravige fællesskabsforskrifterne bør ikke anfægte de målsætninger, der forfølges på dette område« ( 23 ). Muligheden for at gøre brug af den undtagelse, der er fastsat ved artikel 12, bør derfor alene forbeholdes tilfælde af force majeure, således at den ikke tillades anvendt på »planlagte fravigelser«, hvis bestemmelsens formål ikke skal tabes af sigte og fællesskabsforskrifternes målsætning ikke efterkommes.

43.

Afslutningsvis en sidste bemærkning til et punkt, hvor jeg deler Det Forenede Kongeriges opfattelse ( 24 ). Den fortolkning, jeg forfægter, vil ikke volde praktiske vanskeligheder for transportvirksomhederne og deres chauffører. De har til stadighed frihed til at planlægge lange kørsler under hensyntagen til de bedst mulige sikkerhedsbetingelser i overensstemmelse med fællesskabsforskrifterne. Det er således fuldt ud muligt under sådanne kørsler at have to førere på køretøjet, således at de kan afløse hinanden, hvorved afbrydelserne af kørslen reduceres. Jeg skal endvidere bemærke, at nogle af forordningens bestemmelser tillader en vis fleksibel planlægning, og at disse kan anvendes af arbejdsgiveren: artikel 6, stk. 1, første afsnit, tillader f.eks., at den daglige køretid sættes op fra ni til ti timer to gange om ugen; ifølge artikel 8, stk. 1, er det tilladt at nedsætte den daglige hviletid til ni sammenhængende timer tre gange inden for en uge i stedet for de elleve timer, der som udgangspunkt gælder; artikel 8, stk. 7, tillader på tilsvarende betingelser, at den daglige hviletid kan holdes i køretøjet ...

44.

Af disse grande foreslår jeg følgelig Domstolen at besvare det af Crown Court forelagte spørgsmål således:

»Artikel 12 i Rådets forordning (EØF) nr. 3820/85 af 20. december 1985 om harmonisering af visse bestemmelser på det sociale område inden for vejtransport tillader kun føreren at fravige forordningens bestemmelser i tilfælde af force majeure, og tillader følgelig ikke føreren at støtte ret på denne bestemmelse, såfremt han havde planlagt at fravige bestemmelserne i forordningens artikel 6, 7 eller 8, allerede inden kørslen blev påbegyndt.«