Artikel 118 A lyder således:

Direktiv 93/104

Parternes påstande

Første anbringende om annullation: manglende kompetence; urigtig hjemmel

Andet anbringende om annullation: tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet

Tredje anbringende om annullation: magtfordrejning

Fjerde anbringende om annullation: tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter

1. 

I den foreliggende sag har Det Forenede Kongerige i medfør af EF-traktatens artikel 173 påstået annullation af Rådets direktiv 93/104/EF af 23. november 1993 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden ( 1 ) (herefter »direktivet«) i sin helhed, og subsidiært af bestemmelserne i direktivets artikel 4, artikel 5, stk. 1 og 2, artikel 6, nr. 2, og artikel 7.

2. 

Det anfægtede direktiv er vedtaget med hjemmel i EF-traktatens artikel 118 A, i henhold til hvilken vedtagelsen skal ske med kvalificeret flertal. Ved denne afstemning undlod Det Forenede Kongerige at stemme.

3. 

Den foreliggende sag giver mig anledning til at tage stilling til et vanskeligt spørgsmål i forbindelse med Europas sociale aspekt, nemlig spørgsmålet om, hvorledes anvendelsesområdet for artikel 118 A skal afgrænses i forhold til andre hjemmelsbestemmelser, hvori der kræves enstemmighed. Jeg skal ligeledes på grundlag af en undersøgelse af det anfægtede direktiv komme ind på spørgsmålet om tilrettelæggelse af arbejdstiden, der er genstand for vedvarende diskussion på såvel nationalt niveau som på fællesskabsniveau.

4.

Artikel 118 A lyder således:

»1.   Medlemsstaterne bestræber sig på at forbedre navnlig arbejdsmiljøet for at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed og sætter sig som mål at harmonisere vilkårene på dette område på et stadigt stigende niveau.

2.   Med henblik på at bidrage til at virkeliggøre det i stk. 1 fastlagte mål vedtager Rådet efter fremgangsmåden i artikel 189 C og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg, ved udstedelse af direktiver de minimumsforskrifter, der skal gennemføres gradvis under hensyntagen til de vilkår og tekniske bestemmelser, der gælder i hver af medlemsstaterne.

I disse direktiver undgås det, at der pålægges administrative, finansielle og retlige byrder af en sådan art, at de hæmmer oprettelse og udvikling af små og mellemstore virksomheder.

3.   Bestemmelser, som vedtages i henhold til denne artikel, er ikke til hinder for, at de enkelte medlemsstater opretholder eller indfører strengere beskyttelsesforanstaltninger, som er forenelige med denne traktat« ( 2 ).

5.

Ifølge direktivets artikel 1, stk. 1, er dets formål at fastlægge »minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden«.

6.

Direktivet finder anvendelse på to forskellige områder og omfatter:

7.

Direktivet finder anvendelse på alle former for private og offentlige aktiviteter som defineret i artikel 2 i Rådets direktiv 89/391/EØF af 12. juni 1989 om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet ( 3 ), med undtagelse af vej-, luft-, sø-og jernbanetransport, sejlads ad indre vandveje, havfisken, andre aktiviteter på havet samt aktiviteter, der udøves af læger under uddannelse (artikel 1, stk. 3).

8.

I afsnit II, der omhandler minimumshvileperioder og andre aspekter af tilrettelæggelsen af arbejdstiden, pålægges det medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at alle arbejdstagere får en minimumshvileperiode:

9.

Den ugentlige arbejdstid skal desuden fastsættes på nationalt niveau under hensyntagen til »kravene om at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed« (artikel 6, nr. 1), hvorved den gennemsnitlige arbejdstid i løbet af en syvdagesperiode ikke må overstige 48 timer, inklusive overarbejde (artikel 6, nr. 2).

10.

Afsnit III regulerer nærmere spørgsmålene om natarbejde, skifteholdsarbejde og arbejdsrytme, på hvilke områder medlemsstaterne skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at minimumsforskrifterne overholdes.

11.

Den normale gennemsnitlige arbejdstid for natarbejde må ikke overstige otte timer pr. periode på 24 timer (artikel 8, nr. 1). De otte timer er maksimum, når der er tale om særlig risikofyldt beskæftigelse eller beskæftigelse, der ifølge definitionen i national ret indebærer en betydelig fysisk eller psykisk belastning (artikel 8, nr. 2).

12.

Der skal tilbydes natarbejdere gratis helbredskontrol, inden de begynder beskæftigelse ved natarbejde og derefter med regelmæssige mellemrum [artikel 9, stk. 1, litra a)]; det skal være muligt for natarbejdere, der lider af helbredsproblemer, som skyldes natarbejdet, at blive overført til dagarbejde [artikel 9, stk. 1, litra b)].

13.

Medlemsstaterne kan lade arbejde, der udføres af bestemte kategorier natarbejdere, være betinget af opfyldelsen af visse garantier, for så vidt angår arbejdere, som løber en sikkerheds- eller sundhedsmæssig risiko, der er knyttet til natarbejdet (artikel 10). Medlemsstaterne skal under alle omstændigheder sikre, at der for natarbejdere og skifteholdsarbejdere gælder et beskyttelsesniveau for sikkerhed og sundhed, som svarer til arten af det arbejde, de udfører (artikel \2).

14.

En arbejdsgiver, som regelmæssigt beskæftiger natarbejdere, skal på anmodning informere de kompetente myndigheder herom (artikel 11). En arbejdsgiver, der agter at tilrettelægge arbejdet efter en bestemt rytme, er under alle omstændigheder forpligtet til at tage hensyn til det generelle princip om, at arbejdet skal tilpasses mennesket, navnlig med henblik på at afbøde virkningen af monotont arbejde og arbejde i en fast rytme (artikel 13).

15.

Endelig fastslås det i direktivets afsnit IV, som indeholder diverse bestemmelser, at direktivet ikke finder anvendelse på beskæftigelse eller erhverv, der er omfattet af mere specifikke fællesskabsbestemmelser (artikel 14). Det understreges, at direktivet ikke berører medlemsstaternes adgang til at indføre bestemmelser, der er gunstigere med hensyn til beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed (artikel 15). Medlemsstaterne kan fastsætte referenceperioder for gennemførelsen af artikel 5, 6 og 8 (artikel 16) og i et vist omfang fravige artikel 3, 4, 5, 6, 8 og 16 (artikel 17). Det fastslås især — i de afsluttende bestemmelser (artikel 18) — hvilke frister der gælder for gennemførelse af direktivet i national ret.

16.

Til støtte for sine påstande har Det Forenede Kongerige påberåbt sig forskellige anbringender om manglende kompetence og urigtig hjemmel, tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, magtfordrejning og tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter. Det har desuden påstået Rådet tilpligtet at afholde sagens omkostninger.

17.

Den belgiske og den spanske regering samt Kommissionen har interveneret til støtte for Rådets påstande, hvorefter det skal frifindes, og sagsøgeren tilpligtes at afholde sagens omkostninger.

18.

Jeg behandler i det følgende de påberåbte anbringender efter tur.

19.

Det Forenede Kongerige har gjort gældende, at artikel 118 A ikke var den korrekte hjemmel for vedtagelsen af direktivet om tilrettelæggelse af arbejdstiden. Vedtagelsen skulle være sket på grundlag af EF-traktatens artikel 100 eller eventuelt artikel 235, der begge kræver enstemmighed i Rådet. Ifølge Det Forenede Kongerige valgte man bevidst at anvende artikel 118 A for at undgå at skulle opfylde kravet om enstemmighed, der ikke kunne være opnået i Rådet. Dette anbringende bygger på en undersøgelse af artikel 118 A og dernæst af det anfægtede direktiv.

20.

Sagsøgeren har anført, at der med hjemmel i artikel 118 A, stk. 2, kun kan vedtages direktiver, der har en objektiv og virkelig forbindelse mellem på den ene side sundheden og sikkerheden og på den anden side det forhold, der skal reguleres. Desuden hjemler artikel 118 A, når denne ses i sammenhæng med subsidiaritetsprincippet, som dette kommer til udtryk i EF-traktatens artikel 3 B, stk. 1, kun en fastsættelse af minimumsforskrifter ( 4 ).

21.

Ud fra en undersøgelse af de direktiver, der hidtil er blevet vedtaget med hjemmel i artikel 118 A, kan man fastslå omfanget af Rådets kompetence i henhold til denne bestemmelse. Der har altid været tale om direktiver, der på konkret vis regulerede særlige situationer vedrørende specifikke grupper af arbejdstagere, der kunne identificeres. Artikel 118 A giver ikke beføjelse til at vedtage foranstaltninger, der har en generel, abstrakt og uvidenskabelig karakter. Såfremt der er tale om tiltag, som har mere omfattende og generelle formål, skal vedtagelsen heraf ske i henhold til artikel 100 eller eventuelt artikel 235, som begge kræver enstemmighed ( 5 ).

22.

Endelig fremgår det ifølge Det Forenede Kongerige af artikel 100 A, stk. 2, at arbejdstageres rettigheder og interesser skal reguleres ved enstemmige vedtagelser, og at artikel 118 A set i forhold til denne generelle forskrift udgør en undtagelse, der skal fortolkes snævert, idet det skal bevises, at de påtænkte tiltag hænger særligt sammen med overvejelser vedrørende sikkerhed og sundhed ( 6 ).

23.

Direktivet er ikke en foranstaltning, der har det hovedformål og den sandsynlige virkning, at der indføres mindstekrav til sikkerheden og sundheden.

24.

En undersøgelse af direktivets tilblivelse viser, at under udarbejdelsen blev direktivets anvendelsesformål og -område udvidet radikalt, og forbindelsen med spørgsmål vedrørende sikkerheden og sundheden blev illusorisk.

25.

Ifølge sagsøgeren foreligger der ingen videnskabelige data, der viser den fornødne forbindelse mellem på den ene side sikkerheden og sundheden og på den anden side en lang række spørgsmål om arbejdstid, som direktivet omhandler og regulerer i generelle bestemmelser, således især den gennemsnitlige ugentlige arbejdstid, den årlige betalte ferie og hviletider.

26.

Rent faktisk viser undersøgelsen af direktivets indhold, at direktivets reelle formål vedrører noget helt andet end sikkerheds- og sundhedsaspekter. Direktivet har et dobbelt formål: En tilrettelæggelse af arbejdstiden blev dels taget i betragtning med henblik på at skabe arbejdspladser og nedbringe arbejdsløsheden, dels som et led i Fællesskabets socialpolitik ( 7 ).

27.

Dette første anbringende om annullation vedrører i det væsentlige det spørgsmål, om artikel 118 A, som den skal fortolkes, kan være hjemmel for direktivet om tilrettelæggelse af arbejdstiden. Jeg foretager min undersøgelse af dette spørgsmål i to dele, ligesom Det Forenede Kongerige har gjort det i stævningen.

28.

Lad mig først erindre om, at der før vedtagelsen af den europæiske fælles akt ikke fandtes nogen specifikke bestemmelser om beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed ( 8 ). Der er på dette område dog blevet indført en ganske fyldig fællesskabslovgivning af ret teknisk karakter på grundlag af »multifunktionelle« artikler, oftest artikel 100 vedrørende tilnærmelse af lovgivningerne ( 9 ).C-84/94 Men anvendelsen af denne tekst er indskrænket på to måder: Der kræves bevis for, at et direktivforslag »direkte indvirker på det fælles markeds oprettelse eller funktion«, og der forudsættes enstemmighed blandt medlemsstaterne.

29.

Med vedtagelsen af den europæiske fælles akt har man fået langt flere retsgrundlag for at skabe overnationale arbejdsretlige regler.

30.

Således bestemmes det i artikel 100 A, at der uanset artikel 100 og »medmindre andet er bestemt i denne traktat« med kvalificeret flertal vedtages »de foranstaltninger med henblik på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der vedrører det indre markeds oprettelse og funktion«.

31.

Ved artikel 118 A, der blev indsat i EØF-traktatens afsnit III angående »socialpolitikken« ( 10 ), tillægges der Fællesskabet en vis kompetence til på grundlag af kvalificeret flertal at lovgive vedrørende arbejdstagernes sikkerhed og sundhed.

32.

Lad mig indledningsvis betone, at det, så vidt jeg ved, er en af de første gange, Domstolen er blevet bedt om at undersøge denne tekst.

I Domstolens udtalelse 2/91 af 19. marts 1993 om Den Internationale Arbejdsorganisations konvention nr. 170 vedrørende sikkerhed i forbindelse med anvendelse af kemikalier på arbejdspladsen anføres det, at Rådet »med henblik på at bidrage til at virkeliggøre dette harmoniseringsmal [opstillet i artikel 118 A, stk. 1] kan ... vedtage minimumsforskrifter ved udstedelse af direktiver«, og det udledes heraf, at »Fællesskabet ... således internt [har] kompetence til at fastsætte forskrifter på det sociale område«, og Domstolen konkluderer, at konvention nr. 170 herefter henhører under Fællesskabets kompetenceområde ( 11 ).

I den præjudicielle sag ASTI ( 12 ) viste det sig, at den nationale rets henvisning til artikel 118 A var irrelevant, og Domstolen behøvede derfor ikke at tage stilling hertil.

Endelig anførte Domstolen i dom af 30. november 1993, Kirsammer-Hack ( 13 ), blot følgende: »Ifølge artikel 118 A, som er indføjet ved den fælles akt i EØF-traktatens kapitel om sociale bestemmelser, skal det i direktiver om arbejdstagernes sikkerhed og sundhed undgås, at der pålægges administrative, finansielle og retlige byrder af en sådan art, at de hæmmer oprettelse og udvikling af små og mellemstore virksomheder. Dette viser, at der kan vedtages særlige økonomiske regler for sådanne virksomheder« ( 14 ).

33.

Indtil nu har Domstolen altså kun på indirekte vis beskæftiget sig med denne bestemmelse. Dette viser, hvor vigtig den foreliggende sag er.

34.

Både Det Forenede Kongerige, Rådet og de intervenerende stater har anerkendt, at det er alt andet end let at fortolke artikel 118 A med henblik på at fastslå bestemmelsens formål og anvendelsesområde. Dette skyldes, at: »Forskellene i de vurderinger, der blev fremført under udarbejdelsen af artiklen, har medført, at teksten er udtryk for et kompromis, som er udpræget vanskeligt at fortolke« ( 15 ).

35.

Vanskelighederne skyldes både artikel 100 A, stk. 2, som kræver enstemmighed til vedtagelse af direktiver vedrørende »ansattes rettigheder og interesser«, opretholdelsen af traktatens artikel 117, 118 og 100, og den hårfint afvejede ordlyd af selve artikel 118 A, hvis vedtagelse var forbundet med så mange vanskeligheder. Det, det her gælder om, står mål med den diskussion, bestemmelsen har givet anledning til: På den ene side er det nødvendigt at fastlægge grænserne for Fællesskabets handleområde og dermed for medlemsstaternes kompetence til at opstille arbejdsretlige regler. På den anden side skal man opnå enighed om et større eller mindre anvendelsesområde for bestemmelsen: Jo større anvendelsesområdet er, desto mindre er det nødvendigt at gøre brug af enstemmige vedtagelser.

36.

Ifølge en første fortolkning, som Det Forenede Kongerige har gjort gældende, skal artikel 118 A læses i sammenhæng med traktatens artikel 100 A, stk. 2. I sidstnævnte bestemmelse fastlægges det princip, at »ansattes rettigheder og interesser« hører under de områder, der kræver enstemmighed. Artikel 118 A, der tillader vedtagelser på grundlag af kvalificeret flertal, når der er tale om sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen, udgør en undtagelse til denne generelle regel ( 16 ). For at bevare en sammenhæng mellem disse to bestemmelser skal artikel 118 A derfor fortolkes således, at den kun vedrører ansattes sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen, forstået i snæver forstand.

37.

Selv om denne opfattelse kan virke besnærende, er jeg ikke enig i den.

38.

Den bygger nemlig på den forkerte antagelse, at en undtagelse fra et princip, der har samme rang som undtagelsen, skal fortolkes bredt. Artikel 100 A, stk. 2, er selv ikke andet end en undtagelse fra artikel 100A, stk. 1, i henhold til hvilken der med kvalificeret flertal kan vedtages de foranstaltninger med henblik på indbyrdes tilnærmelse af lovgivningerne, der er nødvendige for det indre markeds oprettelse og funktion i artikel 7 A's forstand. Artikel 100 A finder rent faktisk kun anvendelse »uanset artikel 100 og medmindre andet er bestemt i denne traktat«. I artikel 100 A, stk. 2, henvises der i øvrigt kun til »ansatte«, mens artikel 118 A mere bredt omfatter »arbejdstagere« i fællesskabsrettens forstand ( 17 ). Desuden virker sammenligningen af de to bestemmelser efter min mening for så vidt kunstig, som de vedrører to forskellige områder for Fællesskabets virke: Den ene bestemmelse vedrører »tilnærmelse af lovgivningerne«, mens den anden er en af traktatens »sociale bestemmelser«.

39.

Men frem for alt viser en nærmere undersøgelse af de »nøglebegreber«, som artikel 118 A benytter, efter min mening helt klart, at der — således som Rådet har fremført ( 18 ) — skal foretages en vid fortolkning. I denne bestemmelse angives det nærmere, hvilke handlinger Fællesskabet skal foretage (stk. 2) med henblik på at bidrage til virkeliggørelse af det mål, medlemsstaterne skal forfølge (stk. 1): »forbedre«; »for at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed«; »navnlig arbejdsmiljøet«; »de minimumsforskrifter, der skal gennemføres gradvis«; »under hensyntagen til de vilkår og tekniske bestemmelser, der gælder i hver af medlemsstaterne«.

40.

For det første er begrebet »arbejdsmiljø« af en vis betydning for fortolkningen af artikel 118 A.

41.

Man kan naturligvis ikke anse denne bestemmelse for at omfatte områder, der adskiller sig helt fra dem, der udtrykkelig nævnes. Men anvendelsen af ordet »navnlig« synes at vise, at lovgiver ikke har villet fastsætte udtømmende regler.

42.

En bekræftelse af, at dette begreb skal fortolkes bredt, findes i artikel 118 A's oprindelse. Der var tale om et forslag fra Kongeriget Danmarks side, som blev fremlagt på regeringskonferencen vedrørende den fælles akt. I dansk ret forstås begrebet »arbejdsmiljø« meget bredt og omfatter både arbejdsudøvelse, betingelserne på arbejdspladsen, de tekniske hjælpemidler samt de stoffer og materialer, der anvendes ( 19 ). Den danske lovgivning er således ikke begrænset til at angå de klassiske foranstaltninger vedrørende sundheden og sikkerheden ved arbejdet i streng forstand, men omfatter også visse foranstaltninger angående arbejdstid, psykologiske faktorer, arbejdsgang, uddannelse vedrørende sundhed og sikkerhed samt beskyttelse af unge på arbejdspladsen og af de ansattes repræsentanter mod afskedigelse og alle andre indgreb i deres arbejdsbetingelser. Begrebet »arbejdsmiljø« er ikke en fastlåst størrelse, men afspejler den sociale og tekniske udvikling i samfundet.

43.

Efter min mening må denne opfattelse være vejledende for fortolkningen af artikel 118 A. Det Forenede Kongerige har i denne forbindelse gjort gældende, at fællesskabsretten ikke kan afhænge af begreber i national ret. Lad mig blot betone, at der på ingen måde er tale om, at fællesskabsretten skal gøres afhængig af de nationale retsordener, men simpelt hen om at henholde sig til en fællesskabsretlig bestemmelses oprindelse for at forstå, hvilken rækkevidde traktatens forfattere ville give reglen. Dette er grunden til, at begrebet »arbejdsmiljø« i artikel 118 A i overensstemmelse med den danske opfattelse skal fortolkes så bredt, at det omfatter alle faktorer, der påvirker en arbejdstager i dennes arbejde ( 20 ), og især alle foranstaltninger, der fremmer arbejdstagernes sundhed og sikkerhed, forstået således, som jeg definerer sidstnævnte begreb nedenfor ( 21 ).

44.

Sådan som jeg foreslår begrebet »arbejdsmiljø« defineret, ligger grænsen herfor i sidste ende alene i udtrykket arbejdstagere, som det er et underbegreb i forhold til. Det er således ikke muligt at anvende artikel 118 A som hjemmel for en foranstaltning, der vedrører sikkerhed og sundhed i befolkningen generelt, eventuelt idet der tages sigte på en risiko, der ikke specielt vedrører arbejdstagere ( 22 ).

45.

Efter min opfattelse skal begreberne »sikkerhed og sundhed« under hensyntagen til denne forståelse af arbejdsmiljøbegrebet hver for sig fortolkes bredt.

46.

Alle intervenienterne i den foreliggende sag er enige om, at artikel 118 A kun kan anvendes som hjemmel for foranstaltninger, der har til formål at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed. Der foreligger imidlertid to modstridende teorier om, hvorledes disse udtryk skal forstås. Det Forenede Kongerige har foreslået en snæver fortolkning, mens Rådet har foreslået en fortolkning af disse begreber, der tager hensyn til, at de udvikler sig og er dynamiske.

47.

Efter min mening er det kun den sidstnævnte fortolkning, der skal vælges.

48.

For det første har vi set, at artikel 118 A's oprindelse taler imod at fortolke begreberne »sikkerhed og sundhed« snævert. Vi befinder os langt fra et begreb herom, der kun vedrører en arbejdstagers beskyttelse over for fysiske eller kemiske faktorers indvirkning. For det andet ville en snæver begrebsforståelse efter min opfattelse gå imod udviklingen i vores samfund. Rådet og de stater, der er indtrådt i sagen, har i denne forbindelse helt relevant henvist til det princip, Verdenssundhedsorganisationen — som alle medlemsstaterne i Den Europæiske Union i øvrigt er medlemmer af — har opstillet, og hvorefter »sundhed er en tilstand af fuldkommen fysisk, åndeligt og socialt velvære og ikke blot frihed for sygdom og invaliditet« ( 23 ).

49.

Desuden er der intet i artikel 118 A's ordlyd, der taler for at udelukke nogen aspekter af arbejdstagernes velvære eller sundhed i vid forstand. I bestemmelsen tales der derimod udtrykkeligt om at »forbedre« og harmonisere vilkårene »på et stadigt stigende niveau«.

50.

Under alle omstændigheder er en sådan vid fortolkning, især af begrebet sundhed, der er i overensstemmelse med, hvad Verdenssundhedsorganisationen har anbefalet, allerede blevet anvendt af Fællesskabets institutioner i forbindelse med vedtagelse af direktiver med hjemmel i artikel 118 A. Det kan nævnes, at man i direktiv 92/85/EØF (der angår gravide arbejdstagere) ( 24 ) har anset bevarelse af indkomst under barselsorlov (i form af løn eller en »passende« ydelse) for at hænge uadskilleligt sammen med den gravides sundhed.

51.

Endelig er Rådets handlemuligheder ifølge Det Forenede Kongerige underlagt en begrænsning som følge af ordlyden i artikel 118 A, stk. 2, hvorefter Rådet kan udstede »de minimumsforskrifter, der skal gennemføres gradvis under hensyntagen til de vilkår og tekniske bestemmelser, der gælder i hver af medlemsstaterne«.

52.

Heroverfor har Rådet anført, at mindstestandarden ikke skal fastsættes ud fra det lavest mulige niveau eller svarende til niveauet i den medlemsstat, der har det laveste niveau. Klausulen vedrørende minimumsforskrifterne tilsigter ifølge Rådet at garantere, at de stater, der har et højere beskyttelsesniveau, ikke føler sig tvunget til at sænke dette som følge af de fællesskabsretlige foranstaltninger. Bestemmelsen har derimod ikke det formål at pålægge Fællesskabet en spændetrøje og forpligte det til at fastsætte det lavest mulige niveau.

53.

Også her er det kun Rådets og de intervenerende staters opfattelse, der forekommer mig at være den rigtige.

54.

Den forestilling, at Fællesskabet kun kan handle ud fra den mindste fællesnævner eller på grundlag af det lavest mulige niveau, er i total modstrid med selve fællesskabsrettens begreb. Fællesskabets indsats har aldrig sigtet mod at nivellere nedad. Tværtimod tales der f.eks. i traktatens artikel 2, der fastslår, hvad Fællesskabets opgaver er, om »en harmonisk ... udvikling«, en »høj grad af konvergens«, et »højt beskæftigelsesniveau«, et »højt socialt beskyttelsesniveau« og en »højnelse af levestandarden og livskvaliteten«. Det er således klart, at begrebet »minimumsforskrifter« ikke er synonymt med »forskrifter på et lavt niveau«. En sådan fortolkning ville i øvrigt vanskeligt kunne forenes med den målsætning om harmonisering »på et stadigt stigende niveau«, der nævnes i artikel 118 A, stk. 1.

55.

Stk. 2 skal læses i lyset af stk. 3, hvorefter medlemsstaterne har fuld ret til at opretholde eller indføre »strengere beskyttelsesforanstaltninger«, som er forenelige med traktaten.

56.

Når der henses til stk. 3, udgør de »minimumsforskrifter«, Rådet kan vedtage ved udstedelse af direktiver, derfor blot »de obligatoriske mindstekrav, og det står medlemsstaterne frit for at vedtage regler, der giver en udvidet beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed« ( 25 ).

57.

Der er derfor ikke noget til hinder for, at »minimumsforskrifterne« fastlægges på et højt beskyttelsesniveau.

58.

Der er dog fortsat to begrænsninger.

På den ene side skal minimumsforskrifterne gennemføres »gradvis under hensyntagen til de vilkår og tekniske bestemmelser, der gælder i hver af medlemsstaterne«. Herved blev der taget hensyn til visse betænkeligheder, der var fremført af de sydlige medlemsstater under forhandlingerne om den fælles akt. Harmoniseringen skal være gradvis i den forstand, at den ikke må medføre strengere regler, end de forskellige medlemsstaters lovgivning med tiden tillader.

På den anden side skal det i de direktiver, hvorved der udstedes »minimumsforskrifter«, undgås, »at der pålægges administrative, finansielle og retlige byrder af en sådan art, at de hæmmer oprettelse og udvikling af små og mellemstore virksomheder«. Den sidstnævnte begrænsning er dog relativ, idet det fremgår af selve ordlyden (»undgås ... at der pålægges«), at der ikke er tale om et absolut forbud mod at pålægge byrder, der hæmmer oprettelse og udvikling af små og mellemstore virksomheder. Domstolen har desuden indtaget den holdning, at artikel 118 A dermed blot viser, »at der kan vedtages særlige økonomiske regler for sådanne virksomheder« ( 26 ).

59.

Undersøgelsen af begreberne i artikel 118 A medfører derfor, at denne bestemmelse skal fortolkes i vid forstand.

60.

Min opfattelse finder yderligere støtte i andre faktorer.

61.

Man må ikke se bort fra, hvor artikel 118 A er placeret i traktaten. Den står efter to artikler (117 og 118) vedrørende sociale bestemmelser, hvori der omhandles andre emner og opstilles et generelt princip om socialt fremskridt. Artikel 118 A må derfor forstås som et supplement til disse bestemmelser, der har et meget større anvendelsesområde ( 27 ).

62.

Et af de mål, som de, der affattede den fælles akt, havde, var at styrke Parlamentets rolle i lovgivningsprocessen. Den fælles akt anvendes på de områder, hvor princippet om kvalificeret flertal gælder. Kun ved en vid fortolkning af artikel 118 A kan der sikres Parlamentet en effektiv kontrol med socialpolitikken, der er et af de områder, hvor Parlamentet er særlig aktiv.

63.

Det Forenede Kongerige har gjort gældende, at det ved fastlæggelsen af Rådets kompetence i henhold til artikel 118 A er hensigtsmæssigt at henholde sig til de tekster, der hidtil er blevet udstedt på grundlag af denne bestemmelse. Den hidtidige praksis viser ifølge sagsøgeren, at artikel 118 A er blevet opfattet således, at den kun hjemler vedtagelse af foranstaltninger, der dækker specielle situationer, som kræver en særlig beskyttelse af arbejdstagerne. Omvendt er den rette hjemmel, når det drejer sig om tiltag, der har mere omfattende og generelle formål, artikel 100.

64.

Lad mig i denne forbindelse indledningsvis bemærke, at der efter min opfattelse ikke er noget i artikel 118 A's ordlyd, der støtter Det Forenede Kongeriges opfattelse. I artiklen tales der om »arbejdstagerne« generelt og ikke om visse særlige grupper arbejdstagere. Artiklens mål skal nås gennem harmonisering af »vilkårene« — endnu en gang forstået generelt — »navnlig« inden for arbejdsmiljøområdet.

65.

Hvad dernæst angår Rådets praksis, vil jeg blot bemærke — uden at foretage en detaljeret undersøgelse af de forskellige lovgivningsforanstaltninger, der hidtil er blevet gennemført på grundlag af artikel 118 A — at der i direktiver med hjemmel i artikel 118 A er blevet indført såvel bestemmelser med et meget bredt anvendelsesområde ( 28 ) som særlige bestemmelser, der anvendes på bestemte grupper arbejdstagere ( 29 ). Det forekommer mig derfor ikke, at man kan konkludere noget ud fra den hidtidige »brug« af artikel 118 A, og der kan endnu mindre heraf udledes nogen præcedensvirkning, som man skal henholde sig til.

66.

Domstolen har under alle omstændigheder anført følgende: »For så vidt angår argumentet om Rådets tidligere praksis, bemærkes blot, at en praksis i Rådet ikke kan ændre retsvirkningerne af traktatens bestemmelser og således ikke kan have en præcedensvirkning, der binder institutionerne« ( 30 ).

67.

Der er derfor efter min mening ikke noget, der kan begrunde den opfattelse, at det kun er særlige foranstaltninger vedrørende bestemte grupper af arbejdstagere, der er udsat for specifikke farer, der kan vedtages med hjemmel i artikel 118 A. Denne bestemmelse kan udmærket også være hjemmel for generelle foranstaltninger, der har et bredt formål og gælder til fordel for alle arbejdstagere.

68.

Endelig kan jeg heller ikke tilslutte mig Det Forenede Kongeriges argumentation med hensyn til anvendelsesområdet for henholdsvis artikel 100 og 118 A.

69.

Som allerede anført blev der før vedtagelsen af den fælles akt, da der ikke fandtes særlige regler i traktaten, med hjemmel i artikel 100 udstedt en række direktiver om beskyttelse af arbejdstageres sikkerhed og sundhed.

70.

Domstolen gav i øvrigt en tilskyndelse til at vælge dette retsgrundlag, idet den i den såkaldte »Defrenne II-dom« anførte, at »da artikel 119 ikke udtrykkeligt henviser til de funktioner, som Fællesskabet i givet fald skal udøve med henblik på gennemførelsen af socialpolitikken, må man henholde sig til det almindelige system i traktaten og de heri hjemlede midler, som fremgår af artikel 100, 155 og i påkommende tilfælde 235« ( 31 ). Selv om denne sag særligt angik gennemførelsen af princippet om lige løn i henhold til artikel 119, har Kommissionen og Rådet, når der var tale om andre aspekter af socialpolitikken, der omhandles i artikel 117 og 118, med støtte i dommens grundlæggende synspunkt vedtaget foranstaltninger vedrørende arbejdstagernes sikkerhed og sundhed på grundlag af artikel 100.

71.

Dette valg var dog ifølge Domstolens egen formulering kun berettiget dengang, fordi traktaten ikke indeholdt en udtrykkelig henvisning. Efter indførelsen af den fælles akt udgør artikel 118 A imidlertid en sådan udtrykkelig henvisning vedrørende vedtagelse af foranstaltninger angående arbejdstagernes sikkerhed og sundhed. Man skal derfor i fremtiden henholde sig til denne bestemmelse. Dette var i øvrigt grunden til, at de to første direktiver, der blev udstedt i henhold til artikel 118 A, udsprang af forslag, som oprindelig, inden den fælles akt trådte i kraft, byggede på artikel 100. Hjemmelen blev senere ændret under hensyntagen til den nye artikels særlige karakter ( 32 ). Det vil derfor ikke længere være berettiget at udstede regler på dette område i henhold til artikel 100.

72.

Dette betyder ikke, at enhver foranstaltning, der tilsigter at fremme arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, nødvendigvis henhører under artikel 118 A. Artikel 100 A kan fortsat være den rette hjemmel, selv om dennes mål (virkeliggørelsen af det indre marked i artikel 7 A's forstand) er et andet end målet med artikel 118 A.

73.

Afgrænsningen af henholdsvis artikel 100 A's og 118 A's anvendelsesområde hviler imidlertid ikke på den sondring, at det i henhold til den første er muligt at vedtage foranstaltninger af generel rækkevidde og i henhold til den anden særlige foranstaltninger for et bestemt område. Afgrænsningen mellem disse to bestemmelser sker derimod ud fra, hvilket hovedformål foranstaltningerne har. Artikel 100 A er den rette hjemmel, når en harmoniseringsforanstaltning har til hovedformål at virkeliggøre det indre marked, også selv om foranstaltningen for at nå dette mål i overensstemmelse med artikel 100 A, stk. 3, skal sikre et højt beskyttelsesniveau for arbejdstagernes sikkerhed og sundhed og dermed mindske risikoen for, at en medlemsstat påberåber sig undtagelsen i artikel 100 A, stk. 4 ( 33 ). Derimod er artikel 118 A den rette hjemmel for de direktiver vedrørende arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, der ikke har det hovedformål at virkeliggøre det indre marked, og som derfor ikke vedrører fjernelse af handelshindringer eller skabelse af betingelser for en ufordrejet konkurrence.

74.

Domstolen har i øvrigt opstillet ret snævre grænser for, hvornår artikel 100 A kan påberåbes, idet den har fastslået, at »... den omstændighed, at en retsakt har betydning for det indre markeds oprettelse og funktion, ikke i sig selv er tilstrækkelig til at begrunde anvendelsen af bestemmelsen [artikel 100 A] som hjemmel for retsakten« ( 34 ).

75.

Af de anførte grunde mener jeg, at artikel 118 A er den eneste korrekte hjemmel til at vedtage sådanne foranstaltninger angående arbejdstagernes »sikkerhed og sundhed« i vid forstand, der »navnlig« finder anvendelse i arbejdsmiljøet. Disse foranstaltninger, der kan sikre et højt beskyttelsesniveau, er »minimumsforskrifter« i den ene forstand, at medlemsstaterne stadig har mulighed for at vedtage regler, der fastlægger et højere beskyttelsesniveau, og de skal »gennemføres gradvis« på den måde, at harmoniseringen skal ske i overensstemmelse med medlemsstaternes kapacitet under hensyntagen til deres udviklingstrin.

76.

Det er derfor denne fortolkning af artikel 118 A, der nu er udgangspunkt for en undersøgelse af, hvorvidt direktivet om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden gyldigt kunne vedtages i henhold til denne bestemmelse.

77.

I forbindelse med det omtvistede direktiv skal det indledningsvis bemærkes, at »uenigheden med hensyn til den korrekte hjemmel ikke kun [er] rent formel, da forholdet er det, at [diverse af] traktatens artikler ... indeholder forskellige regler med hensyn til, hvorledes Rådets afgørelse tilvejebringes, hvorfor valget af hjemmel må antages at [kunne] have ... betydning for indholdet af [den anfægtede foranstaltning]« ( 35 ).

78.

Ifølge Domstolens faste praksis skal »... valget af hjemmel for en retsakt efter kompetencefordelingen i Fællesskabet ... ske på grundlag af objektive forhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol. Disse forhold omfatter navnlig retsaktens formål og indhold« ( 36 ).

79.

Jeg skal for hvert punkt undersøge, hvorvidt det anfægtede direktiv, når henses til dets formål og indhold, gyldigt er blevet udstedt med hjemmel i artikel 118 A.

80.

Med hensyn til direktivets formål har Det Forenede Kongerige gjort gældende, at det reelle mål med det anfægtede direktiv ikke er at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed. Direktivet blev vedtaget dels med henblik på jobskabelse og nedbringelse af arbejdsløsheden, dels som et led i Fællesskabets sociale handlingsprogram.

81.

Det Forenede Kongeriges argumentation vedrørende dette sidste punkt må forkastes med det samme.

82.

Der er nemlig ingen som helst tvivl om, at direktivet udgør en foranstaltning vedrørende Fællesskabets socialpolitik, hvilket i øvrigt understreges i direktivets sjette betragtning, hvorefter »dette direktiv udgør et konkret led i gennemførelsen af den sociale dimension inden for det indre marked«.

83.

Dette er dog, sådan som Rådet har anført ( 37 ), på ingen måde til hinder for at udstede et sådant direktiv på grundlag af artikel 118 A. Kapitel 1 i traktatens afsnit VIII, som artikel 118 A hører under, omhandler netop »Sociale bestemmelser«, der vedtages inden for »socialpolitikken«. Alle foranstaltninger, der træffes i henhold artikel 118 A, tilsigter derfor nødvendigvis at nå et »socialt« mål.

84.

Denne klare kendsgerning nævnte Domstolen i øvrigt i sin tidligere omtalte udtalelse 2/91, idet den udledte følgende af ordlyden i artikel 118 A: »Fællesskabet har således internt kompetence til at fastsætte forskrifter på det sociale område« ( 38 ).

85.

Som svar på Det Forenede Kongeriges argument om, at direktivet om tilrettelæggelse af arbejdstiden er udtryk for en videreudvikling af Fællesskabets tidligere overvejelser med henblik på jobskabelse og nedbringelse af arbejdsløsheden, har Rådet anført, at selv om det på fællesskabsplan diskuteres, hvilken påvirkning en tilrettelæggelse af arbejdstiden måtte have på skabelse af arbejdspladser, adskiller synsvinklen i direktivet sig væsentligt fra disse overvejelser ( 39 ).

86.

Sådan som jeg ser det, begrænser direktivet sig i overensstemmelse med dets artikel 1, stk. 1, til at fastlægge »minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed« og foregiver ikke at være en beskæftigelsespolitisk foranstaltning.

87.

Spørgsmålene omkring arbejdstiden og tilrettelæggelsen heraf har både på nationalt niveau og fællesskabsniveau længe været genstand for overvejelser og er det stadig.

88.

Det er rigtigt, at man har set foranstaltninger på disse områder som et redskab til effektiv bekæmpelse af arbejdsløsheden. Dette afspejles uden diskussion i visse af Fællesskabets vedtagelser fra 1970'erne ( 40 ). Det skal imidlertid bemærkes, at ingen af disse indeholder bindende bestemmelser, idet de alle blot giver udtryk for principper, der ikke er specifikt formålsbestemte.

89.

I modsætning til, hvad der ligger i Det Forenede Kongeriges anbringender, er tilrettelæggelsen af arbejdstiden imidlertid ikke tænkt som ene og alene et beskæftigelsespolitisk instrument. Tilrettelæggelsen af arbejdstiden kan betragtes ud fra forskellige synsvinkler. Der skal her ikke gennemføres en undersøgelse af dennes mange virkninger, men det kan være hensigtsmæssigt at citere en initiativudtalelse fra Det Økonomiske og Sociale Udvalg om »arbejdstid« ( 41 ), der giver et overblik over de forskellige mål, som kan søges opnået ad denne vej:

»... emnet ’arbejdstid’ [kan betragtes] ud fra følgende synsvinkler:

90.

Fællesskabets myndigheder har øjnene åbne for disse forskellige synspunkter, der kan anlægges på arbejdstiden, og ud over de ovenfor nævnte vedtagelser om beskæftigelsespolitikken viser flere direktiver med hjemmel i artikel 118 A, at spørgsmålet om længden og tilrettelæggelsen af arbejdstiden allerede er blevet behandlet ud fra hensynet til arbejdstagernes sikkerhed og sundhed ( 43 ).

91.

Direktivet om tilrettelæggelse af arbejdstiden hører derfor ikke nødvendigvis og principielt til de foranstaltninger, der vedrører bekæmpelse af arbejdsløsheden.

92.

Undersøgelsen af direktivet viser, at det heller ikke konkret udgør en sådan foranstaltning.

93.

Sådan som Rådet har anført, ville den antagelse, at en nedbringelse af arbejdstiden påvirker jobskabelsen, efter min mening forudsætte, at man tog hensyn til de forskellige relevante økonomiske faktorer, således at arbejdstiden kan indgå i et sammenhængende system af foranstaltninger. Således har Rådet i sin ovenfor nævnte resolution af 18. december 1979 understreget, at »vurderingen af de eventuelle foranstaltninger med henblik på en tilpasning af arbejdstiden [set ud fra ønsket om at forbedre beskæftigelsessituationen] skal tage hensyn til en række faktorer, herunder først og fremmest følger for virksomhedernes produktionskapacitet, ændringer i produktiviteten og lønkompensation«. På grundlag heraf anbefalede Rådet navnlig foranstaltninger vedrørende vekseluddannelse, begrænsning af overarbejde, fleksibel pensionering, deltidsarbejde og midlertidigt arbejde.

94.

Det anfægtede direktiv bygger imidlertid ikke på denne indfaldsvinkel. Det understreges tværtimod i femte betragtning, at »forbedring af arbejdstagernes sikkerhedsmæssige, hygiejnemæssige og sundhedsmæssige vilkår under arbejdet er et mål, der ikke bør underordnes rent økonomiske hensyn« ( 44 ).

95.

Direktivet vedrører kun »visse« aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden, nemlig dem, der påvirker arbejdstagernes sikkerhed og sundhed. Direktivet gør det rent faktisk muligt at sikre arbejdstagerne mod, at der iværksættes andre aspekter af tilrettelæggelsen af arbejdstiden, der for deres vedkommende har et beskæftigelsespolitisk sigte, og som, idet de kun tager hensyn til socioøkonomiske faktorer, kan have skadelige virkninger for arbejdstagernes sikkerhed eller sundhed. Dette beskyttelsesformål fremgår især af direktivets femtende betragtning, hvori det understreges, at »arbejdsvilkårene kan have skadelige virkninger for arbejdstagernes sikkerhed og sundhed; ved tilrettelæggelsen af arbejdet efter en bestemt rytme bør der tages hensyn til det generelle princip om, at arbejdet skal tilpasses mennesket«.

96.

Selv om tilrettelæggelse af arbejdstiden altså er et område, der kan reguleres ud fra flere målsætninger, tilstræbte man med det her omhandlede direktiv kun at indføre foranstaltninger til beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed i overensstemmelse med artikel 118 A's mål. Ganske vist kan nogle af direktivets bestemmelser uden tvivl have en vis indflydelse på beskæftigelsen, men dette er, set ud fra den valgte synsvinkel, ikke hovedformålet.

97.

Det Forenede Kongerige har anført, at de enkelte foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til direktivet, ikke har en tilstrækkelig forbindelse med hensynet til arbejdstagernes sikkerhed og sundhed i artikel 118 A's forstand. Sagsøgeren mener især, at foranstaltningerne er blevet vedtaget uden det fornødne videnskabelige grundlag ( 45 ).

98.

Derimod er Rådet ved en undersøgelse af foranstaltningerne i henhold til direktivet kommet til den konklusion, at de er blevet vedtaget med henblik på at opfylde det beskyttelsesformål, der er tilsigtet i artikel 118A.

99.

Når man går ud fra den vide fortolkning af artikel 118 A, som jeg her har foreslået, er Det Forenede Kongeriges argumentation ikke overbevisende.

100.

Allerførst bemærkes, at de vedtagne foranstaltninger ubestrideligt finder anvendelse på »arbejdsmiljøet« i artikel 118 A's forstand.

101.

Hvis dette begreb opfattes således, at det dækker såvel arbejdstagerens fysiske som psykiske miljø på arbejdspladsen og omfatter en bred vifte af forskelligartede foranstaltninger, så kan en forbedring af »arbejdsmiljøet« tilstræbes gennem vedtagelse af foranstaltninger angående minimumshvileperioder, arbejdstid, natarbejde, skifteholdsarbejde og arbejdsrytme.

102.

Den tilrettelæggelse af arbejdstiden, der omhandles i direktivet, afspejler desuden ønsket om at beskytte »arbejdstagernes sikkerhed og sundhed«.

103.

Selv uden at gå nærmere ind på de videnskabelige undersøgelser herom, der er blevet fremlagt under retsforhandlingerne — et emne, jeg skal vende tilbage til — kan man ikke nægte, at bestemmelser om hviletider og om en begrænsning af den ugentlige arbejdstid (afsnit II) medvirker effektivt til at beskytte arbejdstagernes »sikkerhed« og »sundhed«, med det vide indhold disse begreber har i artikel 118 A. Uden sådanne garantier er der fare for, at arbejdstagerne ofte eller i urimeligt omfang bliver pålagt en arbejdstid, der overstiger deres fysiske eller psykiske kapacitet og dermed sætter deres sikkerhed og sundhed på spil.

104.

Således ses selve princippet om, at der skal tages hensyn til disse forskellige aspekter af arbejdstiden (artikel 3-7), at være egnet til at nå de mål, artikel 118 A tilsigter, under forudsætning af, at man respekterer proportionalitetsprincippet, hvilket jeg behandler nedenfor.

105.

Også direktivets afsnit III, der indeholder yderligere garantier vedrørende natarbejde, skifteholdsarbejde og tilrettelæggelse af arbejdet efter en bestemt rytme, gør det muligt at nå målet om beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed. Dette synes Det Forenede Kongerige i øvrigt at anerkende.

106.

Foranstaltningerne i henhold til direktivet udgør desuden »minimumsforskrifter« i artikel 118 A's forstand.

107.

Lad mig erindre om, at foranstaltningerne ifølge den definition, jeg her har foreslået, ikke kan opfattes som »forskrifter på lavt niveau«. Der er ganske enkelt tale om foranstaltninger, der kan sikre et højt beskyttelsesniveau, og medlemsstaterne kan i overensstemmelse med artikel 118 A, stk. 3, vedtage strengere regler, der sikrer arbejdstagerne en bedre beskyttelse.

108.

De foranstaltninger, der er blevet indført med direktivet, kan ses som en garanti for et højt beskyttelsesniveau for arbejdstagerne. Disse har f.eks. i henhold til artikel 6 en garanti for, at den ugentlige arbejdstid principielt ikke kan overstige 48 timer. På samme måde har alle arbejdstagere i henhold til artikel 7 ret til en årlig betalt ferie af mindst fire ugers varighed.

109.

Disse foranstaltninger er klart »minimumsforskrifter« i artikel 118 A's forstand, eftersom der i direktivets artikel 15 om gunstigere bestemmelser fastslås følgende: »Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes adgang til at anvende eller indføre love og administrative bestemmelser, der er gunstigere med hensyn til beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, eller til at fremme eller tillade anvendelse af kollektive overenskomster eller aftaler mellem arbejdsmarkedets parter, der er gunstigere med hensyn til beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed«.

110.

Disse minimumsforskrifter opfylder desuden kravet om, at de skal »gennemføres gradvis under hensyntagen til de vilkår og tekniske bestemmelser, der gælder i hver af medlemsstaterne«. Faktisk har Rådet — uden at Det Forenede Kongerige har bestridt dette punkt — anført ( 46 ), at direktivet ikke er udtryk for en ny type regelsæt, da medlemsstaterne allerede har deres egne, ganske forskellige, lovbestemmelser på dette område. Under alle omstændigheder giver artikel 18 i direktivet, hvad angår de foranstaltninger, der anses for mest indgribende, medlemsstaterne en frist til at bringe deres lovgivning i overensstemmelse med fællesskabsretten. Direktivet skal i princippet efterkommes i national ret »senest den 23. november 1996« [artikel 18, stk. 1, litra a)], men medlemsstaterne kan — især på betingelse af, at arbejdstageren har samtykket i at præstere mere end 48 timers arbejde i løbet af en syvdagesperiode — undlade at anvende artikel 6 i en periode på syv år regnet fra udløbet af fristen for gennemførelsen; inden udløbet af syvårsperioden tages denne regel op til fornyet behandling, og det besluttes, hvad der videre skal foretages [artikel 18, stk. 1, litra b), nr. i)]. På samme måde har medlemsstaterne, for så vidt angår anvendelsen af artikel 7, mulighed for at anvende en overgangsperiode på højst tre år, inden for hvilken den årlige betalte ferie kan indskrænkes til en varighed på tre uger [artikel 18, stk. 1, litra b), nr. ii)].

111.

Det Forenede Kongerige har imidlertid anført, at der ikke er blevet taget hensyn til direktivets mulige påvirkning af små og mellemstore virksomheder ( 47 ). Det er i denne forbindelse tilstrækkeligt at bemærke, at der efter ordlyden af artikel 118 A ikke er tale om et absolut forbud mod at iværksætte foranstaltninger, som pålægger disse virksomheder forpligtelser. I øvrigt viser også anden betragtning til direktivet, at lovgiver ikke har lagt skjul på dette hensyn ( 48 ).

112.

Endelig bemærkes, som det allerede er nævnt, at selv om direktivet er af generel karakter i den forstand, at det ikke vedrører bestemte grupper af arbejdstagere, der er udsat for særlige risici, er der heri ingen modstrid med den type foranstaltninger, som artikel 118 A giver hjemmel til.

113.

Desuden er direktivet ikke affattet således, at det er udelukket at foretage en risikovurdering for visse arbejdstagere eller arbejdstagere i en bestemt sektor.

114.

Det er netop overvejelser af den art, der begrunder, at vej-, luft-, sø- og jernbanetransport, sejlads ad indre vandveje, havfiskeri, andre aktiviteter på havet samt aktiviteter, der udøves af læger under uddannelse, er undtaget fra direktivets anvendelsesområde (artikel 1, stk. 3), da det »... som følge af et arbejdes særlige natur [kan] blive nødvendigt at træffe særskilte foranstaltninger om tilrettelæggelsen af arbejdstiden inden for visse sektorer eller aktiviteter, som dette direktiv ikke finder anvendelse på« ( 49 ).

115.

Det var også ud fra sådanne overvejelser, at Fællesskabets lovgiver i artikel 14, der omhandler mere specifikke fællesskabsbestemmelser, fastslog, at »Bestemmelserne i dette direktiv ... ikke [finder] anvendelse, hvis andre fællesskabsbestemmelser indeholder mere specifikke forskrifter på området for så vidt angår visse former for beskæftigelse eller erhverv«.

116.

De samme overvejelser er endvidere baggrunden for, at medlemsstaterne ifølge artikel 17, stk. 1, kan fravige de bestemmelser om hviletid og maksimal ugentlig arbejdstid (artikel 3, 4, 5, 6 og 8), der er fastsat, for en bestemt gruppe arbejdstagere, nemlig arbejdstagere, for hvem »... arbejdstidens længde ... ikke måles og/eller fastsættes på forhånd, eller når arbejdstagerne selv kan fastsætte den« (således »bl. a.« personale med ledelsesfunktioner eller andet personale, der har beføjelse til at træffe selvstændige beslutninger, arbejdende familiemedlemmer eller arbejdstagere, hvis arbejde knytter sig til kirkers og trossamfunds religiøse handlinger).

117.

Endelig er der (i artikel 17, stk. 2, nr. 2.1) hjemmel til at gøre undtagelser fra minimumsforskrifterne om daglig hviletid, pauser, ugentlig hviletid, natarbejdets varighed og referenceperioder (artikel 3, 4, 5 og 8) under hensyntagen til den særlige karakter, visse arbejdsaktiviteter har. Der er i denne forbindelse især tale om: aktiviteter, der er kendetegnet ved afstand mellem arbejdstagerens arbejdssted og bopæl ( 50 ); vagt-, overvågnings- og døgnvagtaktiviteter, der er kendetegnet ved nødvendigheden af at beskytte goder og personer ( 51 ); aktiviteter, der er kendetegnet ved nødvendigheden af at sikre kontinuerlige ydelser eller vedvarende produktion (personale beskæftiget i havne eller lufthavne; presse, radio, fjernsyn, filmproduktion; gas-, vand- og elektricitetsforsyning; renovationsvæsen; forsknings- og udviklingsaktiviteter; jordbrug; osv.) ( 52 ); tilfælde af forudsigeligt ekstraarbejde (især inden for jordbrug, turisterhvervet og postvæsenet) ( 53 ).

118.

Af det ovennævnte fremgår det tydeligt, at direktivet om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden efter sit formål og indhold klart har det mål at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, idet det fastsætter minimumsforskrifter, som skal gennemføres gradvis.

119.

Artikel 100, der tilsigter at fjerne handelshindringer, der følger af forskellen mellem de nationale lovgivninger, kunne derfor ikke være den rette hjemmel for det anfægtede direktiv. Artikel 235 var heller ikke den korrekte hjemmel, eftersom det følger af »Domstolens faste praksis (jf. dom af 26.3.1987, sag 45/86, Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 1493, præmis 13), [at] ... traktatens artikel 235 kun [kan] være hjemmel for en retsakt, hvis ingen anden traktatbestemmelse giver fællesskabsinstitutionerne den fornødne kompetence til at udstede den pågældende retsakt« ( 54 ).

120.

Direktivet har derfor gyldig hjemmel i artikel 118 A. Det første annullationsanbringende om manglende kompetence eller urigtig hjemmel må følgelig forkastes.

121.

I henhold til Domstolens faste praksis skal det for at fastslå, om en fællesskabsbestemmelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, undersøges, om de midler, der bringes i anvendelse, er egnede til at virkeliggøre det tilstræbte mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at virkeliggøre dette ( 55 ).

122.

Det Forenede Kongerige har på grundlag af denne praksis anført, at det anfægtede direktiv ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet ( 56 ). Sagsøgeren har indledningsvis gjort gældende, at det ikke var nødvendigt at vedtage direktivet, da rammedirektivet allerede finder anvendelse fuldt ud på de områder, der omhandles i det anfægtede direktiv ( 57 ). Det Forenede Kongerige har herefter anført, at der er fire grundlæggende principper, som er relevante ved afgørelsen af, om de krav, direktivet opstiller, udgør »minimumsforskrifter« i artikel 118 A's forstand og dermed er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet:

123.

Inden jeg undersøger anbringendet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, vil jeg gerne bringe noget på det rene vedrørende påberåbelsen af subsidiaritetsprincippet.

124.

Sagsøgeren har nemlig skabt en vis forvirring ved gentagne gange under sagen at påberåbe sig subsidiaritetsprincippet — uden at fremføre det som et annullationsanbringende ( 58 ) — og herved tilsyneladende ligestille det med proportionalitetsprincippet, således som det fremgår af ovennævnte fjerde »grundlæggende princip«.

125.

Efter min opfattelse skal de to principper holdes nøje adskilt. Subsidiaritetsprincippet, således som det kommer til udtryk i traktatens artikel 3 B, stk. 2, vil sige, at Fællesskabet på de områder, som ikke hører ind under dets enekompetence, kun handler »hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne og derfor ... bedre kan gennemføres på fællesskabsplan«. Proportionalitetsprincippet omhandles i artikel 3 B, stk. 3, hvori det fastslås, at »Fællesskabet [kun] handler ... i det omfang, det er nødvendigt for at nå denne traktats mål«.

126.

De to principper finder anvendelse efter tur og på to forskellige niveauer for Fællesskabets virke: »Det første princip er en forudsætning for at iværksætte en handling fra Fællesskabets side, mens det andet princip fastlægger handlingens rækkevidde. Der foreligger således en adskillelse mellem spørgsmålet om kompetencen og dennes udøvelse« ( 59 ). Med andre ord griber subsidiaritetsprincippet ind, førend der foretages en handling på fællesskabsplan, mens proportionalitetsprincippet griber ind, efter handlingen er foretaget: »Proportionalitetsprincippet ... tages i betragtning ud fra en handling, der allerede er blevet foretaget ... og bruges til at kontrollere, at handlingen er i overensstemmelse med traktatens formål. Subsidiaritetsprincippet griber ind på et tidligere tidspunkt, når det skal afgøres, om der skal foretages en handling på fællesskabsplan eller ej« ( 60 ).

127.

Ved at påberåbe sig subsidiaritetsprincippet har sagsøgeren derfor bestridt, at Rådet overhovedet kan handle på det område, der er omfattet af det anfægtede direktiv, men ikke denne beføjelses omfang, der for sit vedkommende er knyttet til en overholdelse af proportionalitetsprincippet.

128.

Hvad dette spørgsmål angår, kan man imidlertid ikke bestride selve Fællesskabets kompetence til at iværksætte handlinger på de områder, direktivet omfatter. Initiativet kunne ikke være blevet overladt til medlemsstaterne alene.

129.

I henhold til artikel 118 A er der således med hensyn til arbejdstagernes sikkerhed og sundhed tale om en kompetencefordeling mellem medlemsstaterne og Fællesskabet. Mens medlemsstaterne i henhold til bestemmelsens stk. 1 selv skal træffe foranstaltninger inden for dette område, kan Fællesskabet i henhold til stk. 2 ved lovgivning indføre »minimumsforskrifter«»med henblik på at bidrage til at virkeliggøre det i stk. 1 fastlagte mål«, som er at »harmonisere vilkårene på dette område på et stadigt stigende niveau«. I det omfang, der består et mål om harmonisering, er det derfor vanskeligt at hævde, at de foranstaltninger, Rådet har truffet med henblik på at nå dette mål, krænker subsidiaritetsprincippet. Det ville i praksis være illusorisk at forvente, at medlemsstaterne alene virkeliggjorde den tilsigtede harmonisering, eftersom denne nødvendigvis forudsætter handling på overnationalt plan.

130.

I øvrigt er der i direktivet taget højde for den kompetence, der ifølge artikel 118 A er overladt til medlemsstaterne. Selv om direktivet foreskriver harmoniseringsforanstaltninger med hensyn til tilrettelæggelse af arbejdstiden, er det i det store og hele overladt til medlemsstaterne at fastsætte de nærmere regler for anvendelsen af foranstaltningerne.

131.

Når der henses til harmoniseringsmålet i artikel 118 A, er der derfor ingen tvivl om, at målet med det anfægtede direktiv bedre kan nås gennem handling på fællesskabsniveau end gennem handling på nationalt niveau.

132.

Argumentet om manglende overholdelse af subsidiaritetsprincippet må derfor forkastes.

133.

Efter at det således er fastslået, at Fællesskabet principielt har kompetencen til at handle, skal det undersøges, hvilket omfang kompetencen har; der er herved alene tale om en vurdering i henhold til proportionalitetsprincippet.

134.

Jeg bemærker, at sagsøgeren anvender et forkert hovedkriterium for bedømmelsen af forholdsmæssigheden af de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til artikel 118 A. Sagsøgerens argumenter til støtte for dette anbringende bygger i vidt omfang på denne stats fortolkning af begrebet »minimumsforskrifter«, der, som vi har set, ikke skal forstås sådan, som sagsøgeren har anført. Lad mig endnu en gang erindre om, at henvisningen i artikel 118 A til »minimumsforskrifter« ikke betyder, at Fællesskabets beføjelser på området vedrørende arbejdstageres sikkerhed og sundhed er begrænsede, men derimod at medlemsstaterne har ret til at anvende regler, der er strengere end dem, der er fastsat på fællesskabsniveau. Foranstaltningerne i henhold til direktivet kan derfor ikke anses for at stride mod proportionalitetsprincippet, blot fordi de kan opfattes således, at de giver arbejdstagerne et højt beskyttelsesniveau. Som svar på sagsøgerens førstanførte princip skal det derfor konstateres, at foranstaltninger, som består i generelle arbejdstidsnedsættelser eller generelle udvidelser af hvileperioder, meget vel kan udgøre »minimumsforskrifter« i artikel 118 A's forstand.

135.

Sagsøgerens andet argument, som anføres til støtte for anbringendet om, at det ønskede beskyttelsesniveau kunne være nået ved mindre indgribende foranstaltninger, giver mig anledning til følgende bemærkninger.

136.

Der skal på dette punkt foretages en vurdering af, om Fællesskabets handling i form af direktivet ikke er mere indgribende, end hvad der er nødvendigt for at nå målet om arbejdstagernes sikkerhed og sundhed. Efter min opfattelse er dette ikke tilfældet, for så vidt som det er muligt at foretage en række undtagelser fra og tilpasninger af de tidsbestemmelser, der er fastsat i direktivet.

137.

Som følge af de mange forskellige kombinationer af referenceperioder, undtagelser og fritagelser foreligger der en betydelig grad af fleksibilitet. For at undgå en rituallignende opremsning af de muligheder, der er opstillet i artikel 16, 17 og 18, vil jeg som eksempel koncentrere mig om at anføre de muligheder, der følger af de bestemmelser, sagsøgeren anser for at være mest tvivlsomme.

138.

I artikel 4 fastslås princippet om pauser. Dette finder dog kun anvendelse, hvis »den daglige arbejdstid overstiger seks timer«. Desuden fastsættes pausens varighed ikke på fællesskabsplan, men »i kollektive overenskomster eller aftaler mellem arbejdsmarkedets parter eller, hvor sådanne overenskomster eller aftaler ikke findes, i den nationale lovgivning«. Der kan fastsættes undtagelser fra denne bestemmelse under hensyntagen til en arbejdstagerens stilling (artikel 17, stk. 1), under hensyntagen til den udøvede aktivitets art eller karakteristika (artikel 17, stk. 2) samt ved kollektive overenskomster eller aftaler mellem arbejdsmarkedets parter på nationalt eller regionalt niveau (artikel 17, stk. 3).

139.

I artikel 5, stk. 1 og 2, er der fastsat en ugentlig sammenhængende minimumshvileperiode på 24 timer, hvortil lægges den daglige elleve timers hviletid, som er omhandlet i artikel 3, og perioden omfatter »i princippet« søndagen. Der skal erindres om, at det sidstnævnte på ingen måde er et påbud, da det »i sidste instans [er] op til hver enkelt medlemsstat at afgøre, om og i hvilket omfang søndagen skal medregnes i den ugentlige hviletid«, idet der »hvad angår den ugentlige hviletid bør ... tages behørigt hensyn til de forskellige kulturelle, etniske, religiøse og andre faktorer i medlemsstaterne« ( 61 ). Hvad dernæst angår perioden på principielt 24 timer skal det bemærkes, at der kan gøres undtagelser på de samme betingelser som for artikel 4's vedkommende (artikel 17, stk. 1, 2 og 3). Desuden har medlemsstaterne mulighed for at fastsætte en referenceperiode på ikke over 14 dage for gennemførelsen af artikel 5 (artikel 16, nr. 1). Hertil kommer, at der på nationalt plan kan tages hensyn til den specifikke natur, skifteholdsarbejde og aktiviteter, der er kendetegnet ved flere kortere arbejdsperioder i løbet af dagen, har (artikel 17, stk. 2, nr. 2.3).

140.

Ifølge artikel 6, nr. 2, må den gennemsnitlige arbejdstid i løbet af en syvdagesperiode ikke overstige 48 timer, inklusive overarbejde. Der er herved dog blot tale om en gennemsnitlig arbejdstid, og medlemsstaterne kan for gennemførelsen af denne bestemmelse fastsætte en referenceperiode på ikke over fire måneder (artikel 16, nr. 2). Referenceperioden kan endda forlænges til seks måneder med henblik på anvendelsen af artikel 17, stk. 2, nr. 2.1, 2.2 og 2.3 (karakteristika ved visse aktiviteter) og til 12 måneder under særlige omstændigheder (artikel 17, stk. 4, første og andet afsnit). Der kan desuden, som det gælder for de to tidligere nævnte artikler, gøres undtagelser fra denne bestemmelse under hensyntagen til arbejdstagerens stilling (artikel 17, stk. 1). Endelig har en medlemsstat mulighed for at undlade at anvende denne bestemmelse under visse betingelser, herunder navnlig når arbejdstageren samtykker heri, og »under overholdelse af de almindelige principper for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed« [artikel 18, stk. 1, litra b), nr. i)].

141.

I artikel 7 fastslås princippet om en årlig betalt ferie af mindst fire ugers varighed. Den bindende virkning, som denne bestemmelse kunne have for arbejdsgiverne eller medlemsstaterne, brydes imidlertid også i vidt omfang af artikel 18, stk. 1, litra b), nr. ii), der giver medlemsstaterne beføjelse til at anvende en overgangsperiode. I løbet af denne periode, der maksimalt er på tre år, kan den årlige betalte ferie begrænses til tre uger.

142.

Disse eksempler viser den meget store fleksibilitet, det anfægtede direktiv giver. Der er naturligvis ikke tale om en fuldstændig fleksibilitet. Men det forholder sig i sagens natur således, at man ikke kan give en fuldstændig fleksibilitet hvad angår anvendelsen af en lovgivning vedrørende sikkerhed og sundhed, for ellers ville den miste enhver virkning i forhold til det mål, den blev vedtaget med henblik på at nå.

143.

Hvad angår sagsøgerens argument om, at det ikke var nødvendigt at vedtage direktivet, eftersom rammedirektivet allerede finder anvendelse på alle de områder, det anfægtede direktiv vedrører, kan jeg udtrykke mig kort.

144.

Jeg har faktisk svært ved at se, hvordan harmoniseringen af minimumshvileperioder — daglige, ugentlige og årlige — og af pauser samt fastlæggelsen af en fælles øvre grænse inden for Fællesskabet for den ugentlige arbejdstid, hvilket er genstanden for det anfægtede direktiv, allerede kunne være blevet gennemført ved rammedirektivet, der for sit vedkommende fastlægger generelle principper om forudsigelse og afværgelse af risici og ulykkesfaktorer og om oplysning, høring, deltagelse samt oplæring af arbejdstagerne, og som opstiller generelle retningslinjer for iværksættelsen af disse principper.

145.

Endelig vil jeg vedrørende argumentet om, at der må kræves et videnskabeligt grundlag, henvise til mine bemærkninger nedenfor vedrørende det fjerde anbringende om annullation.

146.

På baggrund af disse betragtninger kan det anfægtede direktiv efter min mening ikke annulleres som følge af tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, eftersom der i direktivet fastsættes foranstaltninger, der er egnede til at virkeliggøre det tilsigtede mål og ikke går videre, end hvad der er nødvendigt for at nå målet.

147.

Min konklusion er, at det andet anbringende om annullation må forkastes.

148.

I henhold til Domstolens faste praksis foreligger der magtfordrejning, når en fællesskabsinstitution ved udøvelsen af sine beføjelser har forfulgt et andet mål end det, hvortil beføjelserne blev givet ifølge traktaten ( 62 ).

149.

Det Forenede Kongerige har anført, at det anfægtede direktiv omfatter flere foranstaltninger, der ikke har nogen forbindelse med de erklærede mål ( 63 ).

150.

Dette annullationsanbringende og argumenterne i forbindelse med det første annullationsanbringende er delvis de samme, og ved min undersøgelse af første anbringende om annullation kom jeg til det resultat, at direktivet ikke blev vedtaget med henblik på at nå andre mål end en beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed i overensstemmelse med artikel 118 A, og konstateredé, at Rådet ikke har forfulgt et andet mål end det, denne institution har fået tildelt kompetence til at forfølge ( 64 ).

151.

Det tredje anbringende om annullation må følgelig forkastes.

152.

I forbindelse med dette anbringende har Det Forenede Kongerige i det væsentlige undersøgt to forskellige punkter. For det første er direktivet ifølge sagsøgeren blevet vedtaget uden forudgående høring af Det Rådgivende Udvalg for Sikkerhed, Hygiejne og Sundhedsbeskyttelse, hvilket er en så væsentlig formel mangel, at det anfægtede direktiv skal erklæres ugyldigt som følge heraf ( 65 ). For det andet er direktivet ifølge sagsøgeren utilstrækkeligt, subsidiært fejlagtigt, begrundet ( 66 ).

153.

Det Forenede Kongeriges regering har gjort gældende, at de omtvistede foranstaltninger i direktivet skulle have være forelagt Det Rådgivende Udvalg for Sikkerhed, Hygiejne og Sundhedsbeskyttelse på Arbejdspladsen til udtalelse ( 67 ), således som det normalt sker med hensyn til bestemmelser, der bygger på artikel 118 A.

154.

Samtidig med, at Det Forenede Kongerige har anerkendt, at det ikke er udtrykkeligt foreskrevet, at der skal ske en høring af dette udvalg, har det til støtte for sit anbringende henvist til Domstolens dom af 25. januar 1994, Angelopharm ( 68 ), der fremhævede denne type udvalgs væsentlige betydning.

155.

Jeg skal i denne forbindelse blot bemærke, at den situation, den påberåbte dom drejede sig om, adskiller sig væsentligt fra den, det anfægtede direktiv vedrører. I den omtalte sag erklærede Domstolen bestemmelserne i et direktiv vedrørende kosmetiske midler ugyldige som følge af manglende høring af Det Videnskabelige Udvalg for Kosmetologi vedrørende forbuddet mod stoffet 11 Alpha OHP ( 69 ), for så vidt som dette stof og estere heraf ifølge direktivets bestemmelser optoges på »liste over stoffer, som ikke må indgå i kosmetiske midler som bestanddele af disse«. Domstolen anså høringen af Det Videnskabelige Udvalg for at være nødvendig i forbindelse med overvejelser, der havde det af direktivet tilsigtede formål at beskytte menneskers sundhed.

156.

Dette er helt klart ikke tilfældet i den foreliggende sag. Som Rådet generelt har anført, skal Det Rådgivende Udvalg i henhold til artikel 2, stk. 1, i afgørelse 74/325 bistå Kommissionen ved forberedelse og iværksættelse af aktiviteter inden for sikkerhed og sundhedsbeskyttelse. Høringsproceduren er imidlertid ikke et nødvendigt forudgående led i Rådets lovgivende virksomhed. Den manglende høring af dette udvalg kan derfor ikke udgøre nogen proceduremangel.

157.

Det Forenede Kongerige har gjort gældende, at det anfægtede direktiv er utilstrækkeligt begrundet. Direktivet angiver ikke »klart og utvetydigt ... de betragtninger, som er lagt til grund af den fællesskabsinstitution, der har udstedt den anfægtede retsakt« ( 70 ). Direktivet påviser ikke, at der er den af fællesskabslovgiver påberåbte årsagsmæssige sammenhæng mellem på den ene side sikkerheden og sundheden og på den anden side de fleste af direktivets væsentlige bestanddele.

158.

Forpligtelsen til at begrunde Fællesskabets retsakter følger af EF-traktatens artikel 190, der lyder således:

»De forordninger, direktiver og beslutninger, som vedtages af Europa-Parlamentet og Rådet i fællesskab samt de nævnte retsakter, som vedtages af Rådet eller Kommissionen, skal begrundes og henvise til de forslag og udtalelser, som skal indhentes i henhold til denne traktat.«

159.

Domstolen har fortolket denne bestemmelse således, at den kræver, at Fællesskabets retsakter »... indeholder en angivelse af de grunde, som har bevæget institutionen til at vedtage dem, således at Domstolen kan udøve sin kontrolbeføjelse, og således at såvel medlemsstaterne som de berørte borgere får kendskab til de betingelser, under hvilke fællesskabsinstitutionerne har anvendt traktaten« ( 71 ). Domstolen har dog præciseret, at det »... ikke [kræves], at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske eller retlige momenter« ( 72 ).

160.

Der er efter min opfattelse ingen tvivl om, at det omtvistede direktiv opfylder de krav, Domstolen har stillet i sin praksis.

161.

I direktivets præambel henvises der faktisk systematisk til hensyn til arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, der begrunder foranstaltninger i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden.

Der nævnes således en række andre bindende retsakter, der er vedtaget med dette formål. Ud over at der, selvfølgelig, refereres til artikel 118 A, henvises der også til bestemmelserne i rammedirektivet om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet; disse bestemmelser »finder i fuld udstrækning anvendelse på de områder, der er omfattet af nærværende direktiv, dog med forbehold af strengere og/eller mere specifikke bestemmelser i nærværende direktiv« ( 73 ). Der henvises ligeledes til bestemmelserne i fællesskabspagten om arbejdstagernes grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder ( 74 ) og til Den Internationale Arbejdsorganisations principper om tilrettelæggelse af arbejdstiden ( 75 ).

Det tilsigtede formål fremgår desuden meget tydeligt af betragtningerne til direktivet. Det siges således f.eks. klart i femte betragtning, at »... forbedring af arbejdstagernes sikkerhedsmæssige, hygiejnemæssige og sundhedsmæssige vilkår under arbejdet er et mål, der ikke bør underordnes rent økonomiske hensyn«, og det præciseres i syvende betragtning, at »... fastsættelse af minimumsforskrifter for tilrettelæggelse af arbejdstiden vil forbedre arbejdsvilkårene i Fællesskabet«.

I ottende betragtning fastslås sammenhængen mellem hensynet til beskyttelsen af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed og direktivets væsentlige bestanddele: »... for at sikre arbejdstagerne sikkerhed og sundhed i Fællesskabet bør de have minimumshvileperioder — dagligt, ugentligt og årligt — og passende pauser; i denne forbindelse bør der også fastsættes et loft for den ugentlige arbejdstid«.

Det er ligeledes helt tydeligt hensynet til beskyttelse af sikkerheden og sundheden, der har givet anledning til bestemmelserne om natarbejde og om fordelene for natarbejdere og skifteholdsarbejdere ( 76 ).

162.

Med argumentet om utilstrækkelig begrundelse har Det Forenede Kongerige i realiteten beskyldt Rådet for i betragtningerne ikke at have henvist til konkrete videnskabelige kilder, der begrunder vedtagelsen af de trufne foranstaltninger. Sagsøgeren har påpeget, at der kun er foretaget henvisninger til »undersøgelser« hvad angår natarbejde (ellevte betragtning), og at en sådan henvisning mangler for de andre foranstaltningers vedkommende. Til støtte for sit argument har sagsøgeren i vidt omfang henvist til en rapport, der er udarbejdet på sagsøgerens anmodning, og som redegør for den videnskabelige litteratur om den påvirkning, en tilrettelæggelse af arbejdstiden har på arbejdstagernes sikkerhed og sundhed ( 77 ). Kommissionen har reageret herpå ved på sin side at udarbejde en videnskabelig rapport, hvori den førstnævnte rapport omtales kritisk ( 78 ).

163.

Disse rapporter har indtaget en ikke uvæsentlig plads i parternes argumentation under både den skriftlige og den mundtlige forhandling. Jeg skal afholde mig fra på nogen måde at dømme om værdien af de anførte videnskabelige argumenter. Tillad mig dog at afvise at tillægge dem den — efter min mening uforholdsmæssigt store — betydning, de er blevet tillagt.

164.

Lad mig i denne forbindelse endnu en gang betone, at selv om den begrundelse, der kræves i henhold til traktatens artikel 190, forpligter den fællesskabsinstitution, der har udstedt den anfægtede retsakt, til at angive de betragtninger, der har fået institutionen til at vedtage retsakten, »kræves det dog ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske eller retlige momenter« ( 79 ). Rådet kan ikke på dette grundlag kritiseres for, at det ikke i betragtningerne til direktivet har angivet alle videnskabelige begrundelser for de enkelte vedtagne foranstaltninger.

165.

I Det Forenede Kongeriges argumentation ligger der en påstand om, at Fællesskabets lovgivningsproces kun kan bygge på et påvist og fast videnskabeligt grundlag, som fællesskabslovgivers initiativret og kompetencens omfang afhænger af. På samme måde, som dommeren ifølge Montesquieu's forestillinger ikke er andet og mere end lovens talerør ( 80 ), ville lovgiver herefter ikke være andet og mere end videnskabsmændenes talerør.

166.

Det er naturligvis ikke udelukket, at et fællesskabsretligt initiativ er inspireret af videnskabelige oplysninger. I det omtvistede direktiv henvises der i øvrigt til, hvad visse »undersøgelser ... viser« ( 81 ). Som Rådet har anført, forholder det sig desuden således, at medlemmerne af denne institution i forbindelse med udarbejdelse af et direktiv informeres om de foreliggende videnskabelige data, hvilket sker som led i den bistand, medlemmerne får fra grupper bestående af nationale eksperter.

167.

Videnskabelige undersøgelser kan imidlertid ikke udgøre den eneste motivationskilde for fællesskabslovgiver, og man kan følgelig ikke, og især ikke inden for socialpolitikken, kritisere en retsakt for ikke at nævne en videnskabelig begrundelse for alle dens bestemmelser.

168.

Sagsøgerens subsidiære argument om, at det anfægtede direktiv er fejlagtigt begrundet, da »adskillige dele af direktivet vedrører forbedring af ansattes leve- og arbejdsvilkår eller den sociale dimension af det indre marked og ikke arbejdstagernes sundhed og sikkerhed«, er sammenfaldende med de allerede behandlede ( 82 ) argumenter vedrørende direktivets »sociale« karakter, og det er ikke nødvendigt at omtale disse på ny.

169.

Jeg konkluderer derfor, at anbringendet om tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter skal forkastes.

170.

Jeg finder følgelig, at Rådet i det hele skal frifindes. I henhold til artikel 69, stk. 2, i procesreglementet pålægges det herefter Det Forenede Kongerige at bære Rådets omkostninger. I medfør af artikel 69, stk. 4, i procesreglementet skal den belgiske regering, den spanske regering og Kommissionen, der er indtrådt i sagen, bære deres egne omkostninger.

171.

Jeg foreslår herefter Domstolen at: