61992J0236

++++

1. Institutionernes retsakter - direktiver - direkte virkning - betingelser

(EOEF-traktaten, art. 189, stk. 3)

2. Tilnaermelse af lovgivningerne - affald - direktiv 75/442 - borgerne kan ikke paaberaabe sig artikel 4 ved en national domstol

(Raadets direktiv 75/442, art. 4)

1. I alle tilfaelde, hvor bestemmelser i et direktiv ud fra et indholdsmaessigt synspunkt fremstaar som ubetingede og tilstraekkeligt praecise, kan borgerne ved de nationale domstole paaberaabe sig disse bestemmelser over for staten, enten naar denne ikke rettidigt har gennemfoert direktivet i national ret, eller naar den ikke har gennemfoert det korrekt.

En faellesskabsbestemmelse er ubetinget, naar den opstiller en forpligtelse, der ikke er undergivet betingelser og heller ikke, i henseende til gennemfoerelse eller virkninger, er gjort afhaengig af, at Faellesskabets institutioner eller medlemsstaterne udsteder retsakter i saa henseende, og den er tilstraekkelig praecis til, at en borger kan stoette ret paa den og den nationale domstol laegge den til grund, naar den utvetydigt fastsaetter en forpligtelse.

2. Artikel 4 i direktiv 75/442 om affald, som paalaegger medlemsstaterne at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldet bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljoeet skades, skaber ikke rettigheder for borgerne, som de nationale domstole skal beskytte.

Denne bestemmelse, som angiver de maal, medlemsstaterne skal tage hensyn til ved opfyldelsen af de mere specifikke forpligtelser, der paahviler dem efter andre bestemmelser i direktivet, har nemlig kun karakter af en programerklaering. Den afstikker rammerne for medlemsstaternes virksomhed med hensyn til affaldsbehandling, men paabyder dem ikke i sig selv at traeffe konkrete foranstaltninger eller anvende en bestemt metode til bortskaffelse af affald. Da bestemmelsen hverken er ubetinget eller tilstraekkelig praecis, kan den ikke tillaegge borgerne rettigheder, som de kan paaberaabe sig over for staten.

1 Ved dekret af 1. april 1992 indgaaet til Domstolen den 7. april 1992 har praesidenten for Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Italien) i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 forelagt fem praejudicielle spoergsmaal, isaer vedroerende fortolkningen af artikel 4 i Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 47, herefter benaevnt "direktivet").

2 Spoergsmaalene er blevet rejst under nogle sager, der bl.a. er anlagt af en sammenslutning, Comitato di coordinamento per la difesa della cava, og en raekke borgere i regionen Lombardiet i anledning af dennes beslutning om at anbringe en losseplads paa sit omraade.

3 Det fremgaar af oplysningerne i sagen, at Giunta regionale i regionen Lombardiet (regionens udoevende organ) ved en raekke afgoerelser i 1989 og 1990 godkendte et projekt til anlaeggelse af en losseplads til kommunalt fast affald i en kommune inden for regionens omraade.

4 En raekke borgere anfaegtede disse afgoerelser for domstolene, idet de gjorde gaeldende, at afgoerelserne kraenkede deres rettigheder med hensyn til beskyttelsen af miljoeet. Da den nationale ret, som sagerne blev indbragt for, konstaterede, at bortskaffelse af affald efter de nationale bestemmelser til gennemfoerelse af direktivet (dekret nr. 915, udstedt af republikkens praesident den 10.9.1982, GURI nr. 343 af 15.12.1982, s. 9071) naesten udelukkende skulle ske ved anvendelse af lossepladser, rejste den spoergsmaalet om, hvorvidt disse bestemmelser var forenelige med direktivet, som paalaegger medlemsstaterne at traeffe hensigtsmaessige foranstaltninger til fremme af forebyggelse, recirkulation og forarbejdning af affald.

5 Den nationale ret besluttede derfor at udsaette sagen og forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

"1) Tillaegger faellesskabsretten paa miljoeomraadet, navnlig artikel 4 i Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 om affald, borgerne subjektive rettigheder, som den nationale retsinstans er forpligtet til at beskytte?

2) Skal de 'subjektive rettigheder i henhold til faellesskabsretten' - naar de inkorporeres i den italienske retsorden og dér antager form af 'berettigede interesser' - beskyttes af vedkommende forvaltningsdomstol ved hjaelp af de regler, der er fastsat for 'berettigede interesser i henhold til italiensk ret' , hvilket indebaerer en pligt til (i givet fald) at anmode den offentlige forvaltning, som er part i sagen, om en sagkyndig erklaering, eller skal de beskyttes ved hjaelp af de regler, der er fastsat for 'subjektive rettigheder i henhold til italiensk ret' , hvilket indebaerer en pligt til - i givet fald - at udmelde en tredjemand som sagkyndig?

3) Har den nationale retsinstans, naar den skal beskytte borgernes subjektive rettigheder i henhold til faellesskabsretten, ogsaa pligt til at undlade at anvende nationale regler - som er i strid med faellesskabsretlige regler - i tilfaelde, hvor denne undladelse af at anvende reglerne kan have uoverskuelige virkninger paa Faellesskabets og nationale almene interesser, eller er den nationale retsinstans i sidstnaevnte tilfaelde forpligtet til at udoeve befoejelser svarende til dem, der tilkommer Domstolen i medfoer af artikel 174, stk. 2, saaledes at den kan noejes med f.eks. at fastslaa, at en given national lov er ugyldig, med henblik paa eventuelle senere krav om erstatning for det tab, ugyldigheden foraarsager, eller med henblik paa de foranstaltninger, Kommissionen eventuelt maatte finde det noedvendigt at traeffe i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169 ff.?

4) Er den nationale retsinstans efter dommen af 19. november 1991 (forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl.) - i det mindste saafremt den antager, at den verserende sag ogsaa kan ende med, at det fastslaas, at nationale generelle retsakter ikke skal anvendes, eller med, at det fastslaas, at disse generelle retsakter er ugyldige i henhold til faellesskabsretten - forpligtet til at sikre, at ogsaa de lovgivningsorganer, som har udstedt de naevnte generelle retsakter (som mistaenkes for at vaere ugyldige efter faellesskabsretten), kan udoeve den grundlaeggende ret til kontradiktion?

5) Hvilken processuel model (den italienske?, en model udledt af 'generelle faellesskabsretlige principper? etc.) skal den nationale retsinstans anvende med henblik paa - i saadanne tilfaelde - at give den statslige og den regionale lovgivende magt og den statslige og den regionale udoevende magt mulighed for konkret at udoeve den grundlaeggende ret til kontradiktion i saadanne sager?"

6 Med det foerste spoergsmaal oenskes det oplyst, om direktivets artikel 4 skaber rettigheder for borgerne, som de nationale domstole skal beskytte.

7 Bestemmelsen er affattet saaledes:

"Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldet bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljoeet skades, navnlig:

- uden risiko for hverken vand, luft eller jord, eller fauna og flora

- uden at give gener ved stoej eller lugt

- uden at omraader eller landskaber paafoeres skade."

8 Ifoelge Domstolens faste praksis (jf. bl.a. dom af 19.1.1982, sag 8/81, Becker, Sml. s. 53, og af 22.6.1989, sag 103/88, Fratelli Costanzo, Sml. s. 1839) kan borgerne i alle tilfaelde, hvor bestemmelser i et direktiv ud fra et indholdsmaessigt synspunkt fremstaar som ubetingede og tilstraekkeligt praecise, ved de nationale domstole paaberaabe sig disse bestemmelser over for staten, enten naar denne ikke rettidigt har gennemfoert direktivet i national ret, eller naar den ikke har gennemfoert det korrekt.

9 En faellesskabsbestemmelse er ubetinget, naar den opstiller en forpligtelse, der ikke er undergivet betingelser og heller ikke, i henseende til gennemfoerelse eller virkninger, er gjort afhaengig af, at Faellesskabets institutioner eller medlemsstaterne udsteder retsakter i saa henseende (jf. bl.a. dom af 3.4.1968, sag 28/67, Molkerei-Zentrale Westfalen, Sml. 1965-1968, s. 475, org. ref.: Rec. s. 211).

10 Desuden er en bestemmelse tilstraekkelig praecis til, at en borger kan stoette ret paa den og den nationale domstol laegge den til grund, naar den utvetydigt fastsaetter en forpligtelse (dom af 26.2.1986, sag 152/84, Marshall, Sml. s. 723, og af 4.12.1986, sag 71/85, Federatie Nederlandse Vakbeweging, Sml. s. 3855).

11 Den her omhandlede bestemmelse opfylder ikke disse kriterier.

12 Direktivets artikel 4, som i det vaesentlige er en gentagelse af den tredje betragtning til direktivet, har nemlig - set i den sammenhaeng, den indgaar i - karakter af en programerklaering, og den angiver de maal, medlemsstaterne skal tage hensyn til ved opfyldelsen af de mere specifikke forpligtelser, der paahviler dem efter bestemmelserne i direktivets artikel 5-11 med hensyn til planlaegning samt tilsyn og kontrol med bortskaffelse af affald.

13 Desuden bemaerkes, at Domstolen med hensyn til medlemsstaternes forpligtelser i henhold til direktivets artikel 10 allerede har fastslaaet, at denne bestemmelse ikke indeholder noget saerligt krav, som begraenser medlemsstaternes frihed til at tilrettelaegge tilsynet med de deri naevnte aktiviteter, men at medlemsstaterne dog herved skal tage hensyn til de maal, der er naevnt i direktivets tredje betragtning og i artikel 4 (jf. dom af 12.5.1987, forenede sager 372/85, 373/85 og 374/85, Traen m.fl., Sml. s. 2141).

14 Det maa saaledes antages, at den omhandlede bestemmelse afstikker rammerne for medlemsstaternes virksomhed med hensyn til affaldsbehandling, men ikke i sig selv paabyder dem at traeffe konkrete foranstaltninger eller anvende en bestemt metode til bortskaffelse af affald. Bestemmelsen er derfor hverken ubetinget eller tilstraekkelig praecis og kan saaledes ikke tillaegge borgerne rettigheder, som de kan paaberaabe sig over for staten.

15 Det foerste spoergsmaal maa derfor besvares med, at direktivets artikel 4 ikke skaber rettigheder for borgerne, som de nationale domstole skal beskytte.

16 Naar henses til besvarelsen af dette spoergsmaal er det ufornoedent at besvare de andre praejudicielle spoergsmaal.

Sagens omkostninger

17 De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongerige og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af praesidenten for Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Italien) ved dekret af 1. april 1992, for ret:

Artikel 4 i Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 om affald skaber ikke rettigheder for borgerne, som de nationale domstole skal beskytte.