1. 

Den foreliggende sag vedrører to præjudicielle spørgsmål, hvorved Frankrigs Cour de cassation i det væsentlige spørger, om artikel 30 og 36 i traktaten er til hinder for anvendelsen af en national lovgivning, som forbyder personer, der ikke er indehavere af et eksamensbevis som optiker eller et tilsvarende kvalifikationsbevis, at sælge optisk udstyr og korrigerende glas.

Den relevante franske lovgivning bestemmer således, at ingen må drive virksomhed som optiker, hvis vedkommende ikke har det foreskrevne kvalifikationsbevis (artikel L 505 i code de la santé publique), og at forretninger, hvis hovedvirksomhed er optik, deres filialer og forretningers afdelinger for optik kun kan ledes eller drives af en person, der opfylder de påkrævede betingelser for at drive virksomhed som optiker (artikel L 508 i samme lov). I øvrigt kan produkter, der er beregnet til vedligeholdelse af øjenkontaktlinser, som en undtagelse fra apotekernes monopol også sælges til offentligheden af optikere (artikel L 521).

2. 

Tvisten i hovedsagen består imellem selskabet Laboratoire de prothèses oculaires (herefter benævnt »LPO«), der via sine agenter eller gennem forhandlere, som det har franchiseaftaler med, markedsfører kontaktlinser, intraoculære linser og dertil knyttede produkter, og fire erhvervsorganisationer for optikere: Syndicat des opticiens français indépendants (herefter benævnt »SOFI«), Groupement d'opticiens-lunetiers détaillants (herefter benævnt »GOLD«), Union nationale des chambres syndicales d'opticiens-lunetiers détaillants (herefter benævnt »UNSOF«) og Syndicat national des opticiens d'optique de contact (herefter benævnt »SNADOC«).

Da LPO fandt, at de sager, der var anlagt af ovennævnte erhvervsorganisationer for at forhindre det i at sælge de omhandlede produkter, udgør konkurrencebegrænsende foranstaltninger, har det anlagt sag ved Tribunal de grande instance de Paris. Denne ret har ikke alene afslået LPO's krav, men, idet den har givet de erhvervsorganisationer, der er parter i sagen, medhold i deres modkrav, under bødestraf forbudt det pågældende selskab at fortsætte med at sælge kontaktlinser til private på de af det kontrollerede salgssteder, som drives af personer, der ikke er indehavere af et eksamensbevis som optiker.

Denne dom, der er stadfæstet af Cour d'appel, har LPO indanket til kassation, idet det har gjort gældende, at den omhandlede foranstaltning udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning, der er forbudt i medfør af artikel 30 i traktaten. Det er netop for at få fastslået, om det salgsmonopol, som optikerne påberåber sig, udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion, og, i tilfælde af en bekræftende besvarelse på dette spørgsmål, om dette monopol er berettiget af tvingende hensyn til beskyttelsen af forbrugerne eller beskyttelsen af den offentlige sundhed i artikel 36's forstand, at Cour de cassation har forelagt Domstolen nogle præjudicielle spørgsmål.

3. 

Jeg skal indledningsvis bemærke, at fællesskabsretten på sit nuværende udviklingstrin ikke foreskriver nogen særlig ordning for forhandlingen af optiske produkter ( 1 ). Det følger heraf, at fastlæggelsen af de anvendelige bestemmelser fortsat henhører under medlemsstaternes kompetence på betingelse af — selvsagt — at traktatens bestemmelser og især de, der vedrører den frie bevægelighed for varer, respekteres.

I øvrigt gør SOFI og GOLD, idet de henviser til Domstolens praksis, hvorefter artikel 30 ikke vedrører situationer, der ikke rummer noget »udenlandsk« element og derfor henhører under en medlemsstats interne ret ( 2 ), gældende, at retsreglerne om varernes frie bevægelighed ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, eftersom LPO hverken er producent eller importør af kontaktlinser.

Lad mig med det samme sige, at denne opfattelse ikke kan godtages, idet det med hensyn til anvendeligheden af artikel 30 er tilstrækkeligt, at LPO ligeledes sælger importerede produkter, hvilket ikke afkræftes af oplysningerne i sagen eller er bestridt af nogen af parterne.

4. 

Vedrørende realiteten har alle erhvervsorganisationerne samstemmende anført, at den omtvistede lovgivning ikke medfører nogen hindring for samhandelen inden for Fællesskabet, for så vidt som det drejer sig om bestemmelser, der anvendes uden forskel, som hverken har til formål eller til følge at begrænse vareudvekslingen, og som blot forbeholder salget af kontaktlinser for kvalificerede erhvervsdrivende. Det eneste krav, der stilles med hensyn til salg af de omhandlede produkter, er nemlig, at de nævnte forretninger skal ledes af en person med eksamensbevis som optiker. Erhvervsorganisationerne bemærker imidlertid, at LPO kunne gennemføre en fuldstændig markedsføring af de omhandlede produkter uden at behøve at ændre sit salgssystem eller gennemføre tilpasninger, der er særligt bekostelige, eftersom det er nok, at det lader sine salgssteder lede af optikere.

Under henvisning til det netop anførte hævder UNSOF og SNADOC derudover, at en sådan lovgivning kun ville kunne påvirke varernes frie bevægelighed, hvis den stillede betingelse (salg gennem forretninger, der ledes af optikere) var så vanskelig at opfylde, at kun nogle få salgssteder var i stand til at levere de omhandlede produkter, og følgelig kun, hvis antallet af optikere var begrænset.

5. 

Den omhandlede lovgivning er, ligesom det gælder generelt med hensyn til bestemmelser, der regulerer, hvorledes salget af varer skal ske (hvor, hvordan, af hvem), ikke i sig selv af en sådan karakter, at den gør markedsføring af importerede produkter dyrere end salget af indenlandske produkter. Det er følgelig klart med hensyn denne type lovgivning, at det forhold, at der i visse medlemsstater gælder identiske eller herfra forskellige former for markedsføringsordninger, er helt uden relevans.

Det følger af det foregående, at en sådan lovgivning faktisk kan have en vis indflydelse på importen, men kun som følge af, at den ved at pålægge afsætningen af de produkter, som henhører under dens anvendelsesområde, visse restriktioner, kan få indflydelse på efterspørgslen og således medføre en begrænsning af salgsmængden og følgelig også importmængden. I den foreliggende sag er det dog ikke påvist, om og i hvilket omfang ophævelse af den omhandlede lovgivning ville føre til en positiv virkning for salget og som følge deraf for importen.

Der er, når alt kommer til alt, tale om en nu hyppigt forekommende situation, som rummer en potentiel formindskelse af importen, der hverken skyldes det forhold, at man anvender en forskellig ordning for indenlandske og udenlandske produkter, eller en eventuel forskel imellem lovgivningernes præceptive krav til produkters sammensætning eller præsentation (Cassis de Dijontilfældet). Tværtimod er det tilfælde, det drejer sig om her, en foranstaltning angående markedsføringen af et produkt, hvilket i denne sag kræver et fagligt eksamensbevis, men som ligeledes kunne dreje sig om en simpel salgstilladelse; en foranstaltning, der, idet den regulerer og derfor begrænser — efter de forskellige forekommende omstændigheder — antallet af distributionskanaler, kan medføre en begrænsning af importen. I dette tilfælde er følgelig (årsags)forbindelsen imellem kanaliseringen af varerne og mindskelsen af importen kun indirekte og potentiel forstået på den måde, at den ikke nødvendigvis foreligger, og at der følgelig ikke kan være en formodning for den.

6. 

Uanset det anførte bør også det her omhandlede tilfælde i princippet anses for omfattet af formuleringen i Dassonville-dommen, hvorefter enhver handelsmæssig regulering, der »direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt kan hindre samhandelen i Fællesskabet, må betragtes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner« ( 3 ). Således har Domstolen udtalt, at når en national foranstaltning kan hindre indførslerne, »skal den anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, selv hvis hindringen er ringe, og der er andre muligheder for afsætning af de indførte varer« ( 4 ).

Imidlertid har de svar, som Domstolens praksis har givet på spørgsmålet om, hvorvidt og i hvilket omfang traktatens artikel 30 og 36 er anvendelige på en national handels-regulering som den, der er omhandlet i denne sag, som altså ikke kan sidestilles med Cassis de Dijon-situationen, tilsyneladende været forskellige og kan skematisk sammenfattes til tre løsningsmodeller.

7. 

I en første gruppe af domme har Domstolen fundet, at de omhandlede foranstaltninger var uden enhver forbindelse med importen ( 5 ). Domstolen kom i øvrigt til dette resultat ved at lægge vægten på det forhold, at disse foranstaltninger ikke har til formål at styre samhandelen inden for Fællesskabet, ikke berører andre former for markedsføring af det samme produkt ( 6 ) eller under alle forhold lader muligheden for salg via andre kanaler stå åben ( 7 ): Der er næppe behov for at minde om henholdsvis forbud mod at arbejde og mod at sælge brød inden for bestemte tidspunkter (Oebel), forbud mod at indtage alkoholiske drikke i visse handels-foretagender (Blesgen), forbud mod at sælge pornografiske artilder i ikke-autoriserede forretninger (Quietlynn).

8. 

I en anden gruppe af domme har Domstolen derimod udtalt, at bestemmelser, der vedrører salg, selvom de ikke direkte vedrører importen, i hvert fald som følge af selve den omstændighed, at de kan påvirke muligheden for at forhandle importerede produkter, var egnede til at begrænse importomfanget, hvilket havde til følge, at det var nødvendigt at underkaste dem en undersøgelse vedrørende foreneligheden med artikel 30 og 36 ( 8 ).

Dette er tilfældet med hensyn til foranstaltninger, der på grund af selve den omstændighed, at de indfører et forbud imod at anvende en bestemt salgsmetode, er egnede til at gøre adgangen til markedet vanskeligere og mindre rentabel; og dette, som Domstolen selv har præciseret det, så meget desto mere, når den berørte erhvervsdrivende gennemfører så godt som alle sine salg ved hjælp af den omhandlede markedsføringsmetode ( 9 ). Domstolen har med andre ord i sager som Oosthoek (salg med tilgift), Buet (dørsalg), og Delattre (postordresalg) knyttet en potentiel mindskelse af importomfanget snævert sammen med de hindringer, den omhandlede regulering medfører for en erhvervsdrivende i den berørte sektor.

Det samme gælder en lovgivning, der giver en enkelt kategori af erhvervsdrivende (apotekere) eneret til salg af bestemte produkter, hvilket gør det umuligt at markedsføre de pågældende produkter uden for de distributionskanaler, loven foreskriver ( 10 ).

I disse tilfælde foretager Domstolen en undersøgelse for at fastslå dels, om den nationale lovgivning forfølger et mål i den almene interesse, som anerkendes af Fællesskabets retsorden (efter omstændighederne beskyttelse af forbrugerne eller den offentlige sundhed), dels, om de valgte foranstaltninger står i rimeligt forhold til det forfulgte (legitime) mål.

9. 

I en tredje gruppe af domme, der vedrører forbud mod handel om søndagen ( 11 ), synes Domstolen ved første blik at have endelig anerkendt, at det i Dassonville-dommen udtrykte princip er anvendeligt på handelsreguleringer af den omhandlede type med den følge, at disses forenelighed med artikel 30 afhænger af to betingelser, nemlig a) at den omhandlede lovgivning forfølger et efter fællesskabsretten legitimt formål, og b) at de restriktive virkninger, der følger deraf, iltlee går ud over det, der er nødvendigt for at opnå det tilstræbte mål, eller også, for at anvende det udtryk, der bruges i de nævnte domme, at de »ikke går ud over, hvad der er karakteristisk for bestemmelser for handelen«.

Ganske vist har Domstolen netop i disse domme, efter i lyset af fællesskabsretten at have anerkendt legitimiteten af en målsætning bestående i at sikre en fordeling af arbejds- og hviletiden, der svarer til de nationale og regionale sociokulturelle særegenheder, blot udtalt, at »de restriktive virkninger på samhandelen, som sådanne bestemmelser måtte have, ikke fremstår som uforholdsmæssige i forhold til det forfulgte mål« ( 12 ), idet den endvidere i den seneste dom på området har præciseret, at det med henblik på at fastslå, om de (eventuelle) restriktive virkninger af en sådan lovgivning ikke går videre end det, der er nødvendigt for at opnå det tilstræbte mål, er vigtigt at undersøge, om disse virkninger »er direkte, indirekte eller simpelthen hypotetiske, og om de ikke generer markedsføringen af indførte produkter mere end af indenlandske produkter« ( 13 ).

Ved nærmere eftersyn ses Domstolen følgelig at have nøjedes med en begrænset kontrol, der vedrører det rimelige i den pågældende foranstaltning, eller mere præcist dens egnethed i forhold til de (eventuelle) restriktive virkninger. Men ud over de forskellige formler, der er brugt, og med forbehold for en mere eller mindre dybtgående undersøgelse af de omhandlede bestemmelser finder jeg det ikke muligt at se bort fra, at Domstolen altid foretager en undersøgelse, der koncentrerer sig om de tilstræbte mål og de foranstaltninger, der er truffet af den nationale lovgiver med henblik på disse mål.

10. 

Lad mig vende tilbage til den foreliggende sag. Som jeg har sagt, giver den omhandlede lovgivning en bestemt kategori af erhvervsdrivende eneret på salg af visse produkter (nemlig briller og kontaktlinser).

Denne lovgivning kanaliserer salgene via et netværk af specialiserede mellemhandlere og udelukker følgelig muligheden for, at produktet kan forhandles via andre kanaler end dem, der er foreskrevet i loven.

Ud fra dette er der følgelig ingen forskel mellem apotekermonopolet, som Domstolen har undersøgt i Delattre-sagen og i Monteil og Samanni-sagen. Ganske vist har optikernes erhvervsorganisationer i den foreliggende sag hævdet, at apotekerne er undergivet en numerus clausus (begrænsning af antallet), mens der ikke er nogen særlig betingelse for at åbne forretninger, der sælger optiske produkter, hvilket indebærer, at hvem som helst kan åbne en optikforretning eller installere en optikafdeling i f.eks. et supermarked, forudsat at denne ledes af en person, der er indehaver af et eksamensbevis som optiker. Dette argument er imidlertid ikke afgørende. Det er nemlig klart, at antallet af salgssteder for briller og kontaktlinser højst kan være lig med antallet af optikere ( 14 ). I alle tilfælde står vi følgelig over for en mere eller mindre vigtig kanalisering af markedsføringen af et produkt.

11. 

Efter Domstolens praksis har en regulering af denne type en virkning for samhandelen, der på visse betingelser kan falde ind under artikel 30.

I dommene i Delattre- og Monteil og Samanni-sagerne fastslog Domstolen således, at »apotekernes monopol på salg af lægemidler og andre produkter — som, fordi det kanaliserer salget, vil kunne påvirke salgsmulighederne for indførte produkter — under disse omstændigheder kan udgøre en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion efter traktatens artikel 30« ( 15 ). Domstolen fandt det følgelig nødvendigt at efterprøve, om eksistensen af et sådant monopol kunne begrundes med hensyn, der vedrører beskyttelsen af den offentlige sundhed eller af menneskers liv, eller med tvingende hensyn til forbrugeren.

12. 

Den samme undersøgelse må foretages i det tilfælde, jeg behandler her. Jeg minder i første række om, at ifølge Domstolens faste praksis ( 16 ) tilkommer det, når der ikke findes fælles eller harmoniserede regler, medlemsstaterne at bestemme, på hvilket niveau de ønsker at sikre beskyttelsen af den offentlige sundhed, og hvorledes de ønsker at opnå det pågældende niveau, forudsat at proportionalitetsprincippet respekteres.

Derudover har Domstolen adskillige gange accepteret, at medlemsstaterne i princippet kan underkaste salg eller markedsføring af produkter en restriktiv ordning, som, skønt der ikke er tale om medicinske specialiteter i henhold til Fællesskabets bestemmelser, under alle forhold er beregnet til at opfylde visse krav, der vedrører beskyttelsen af den offentlige sundhed ( 17 ).

13. 

Dette gælder givetvis med hensyn til de bestemmelser, der er tale om her, som regulerer salg af produkter, der er beregnet til at korrigere en mangelfuld funktion i organismen. En sådan bestemmelse, der giver optikere eneret på salg af midler til korrektion af synet, har nemlig klart til formål at beskytte den offentlige sundhed.

Selv om det i første omgang er rigtigt — som LPO hævder det — at recepten for og tilpasningen af kontaktlinser henhører under øjenlægens kompetence, er det også rigtigt, at salg af sådanne linser ikke kan opfattes som enhver kommerciel aktivitet. Dette ikke blot, fordi alene optikeren (bortset fra øjenlægen) er i stand til at give forbrugeren nyttige oplysninger med henblik på brug af linserne såvel som om produkter, der er beregnet til at vedligeholde dem, men også fordi en passende kontrol, hvis der ikke foreligger recept fra en læge (obligatorisk indtil 16-årsalderen), er uundværlig såvel som rådgivning fra en person, der har et mindstemål af viden på området. Den foranstaltning, det her drejer sig om, er derfor objektivt nødvendig for at sikre beskyttelsen af den offentlige sundhed.

Det synes endvidere ikke muligt at nå et sådant mål, hvis man ikke overlader det til kvalificerede personer at sælge de omhandlede produkter. Jeg kan derfor ikke være enig i den opfattelse, der er fremsat af de sagsøgte, hvorefter det er tilstrækkeligt, at de solgte produkter sælges på recept, og at salgspersonalet afholder sig fra enhver teknisk eller medicinsk ydelse. Jeg skal i så henseende bemærke, at det forhold, at en recept er nødvendig for de omhandlede produkter, er den afgørende begrundelse for, at der i forretninger, der sælger optik, skal være en sagkyndig erhvervsdrivende tilstede, for så vidt som man kan forudsætte, at det for at kunne »læse« recepten er nødvendigt af disponere over en person, der har viden om optik. Det forekommer mig således, at der ikke findes løsninger, der er mindre restriktive og egnede til at sikre det samme resultat.

I øvrigt skal jeg fremhæve, at det monopol, der er tildelt optikere ved de franske lovbestemmelser, ikke har en rækkevidde, der står i misforhold til det tilstræbte mål. Dette monopol omfatter således kun produkter, med hensyn til hvilke medvirken af erhvervsdrivende, der har en relevant faglig kompetence, anses for nødvendig. Det er faktisk kun salg af kontaktlinser eller korrigerende glas, der er forbeholdt optikere, og ikke salg af andre produkter, som ikke er forbundet med korrektion af synsmangler (eller hvis brug i alle tilfælde ikke frembyder risiko for helbredet), som f.eks. sol- eller skibriller.

I betragtning af disse overvejelser mener jeg at kunne fastslå, at de i denne sag omhandlede bestemmelser er i overensstemmelse med formålet, der er beskyttelsen af den offentlige sundhed, at deres restriktive virkninger, som under alle omstændigheder er indirekte og neutrale, ikke går ud over det, der er nødvendigt for at sikre det tilstræbte mål, og at de følgelig ikke henhører under det forbud, der er fastlagt i artikel 30.

14. 

Når dette er sagt, kan jeg ikke undlade at bemærke, at Domstolen, når det drejer sig om foranstaltninger beregnet på at beskytte den offentlige sundhed, normalt ikke foretager en undersøgelse af deres forholdsmæssighed inden for rammerne af artikel 30, men på grundlag af artikel 36. I det ene som i det andet tilfælde ændrer det praktiske resultat sig ikke, dvs. at de omhandlede foranstaltninger under alle omstændigheder betragtes som værende forenelige med reglerne om varernes frie bevægelighed. I Aragonesa-dommen ( 18 ) har Domstolen i øvrigt udtrykkeligt udtalt, at, når det drejer sig om at vurdere, om en foranstaltning er retfærdiggjort af hensyn til beskyttelsen af den offentlige sundhed, er det overflødigt at undersøge, om et sådant hensyn ligeledes kunne have karakter af et tvingende hensyn i relation til anvendelsen af artikel 30, eftersom beskyttelsen af den offentlige sundhed udtrykkeligt omtales blandt de hensyn til almene interesser, der er opregnet i artikel 36.

I denne henseende finder jeg, at det for så vidt angår foranstaltninger, der anvendes uden forskel, og den kategori af forskelsløst anvendte bestemmelser, der regulerer forhold vedrørende den kommercielle distribution, ville være mere korrekt at sige, at de omhandlede foranstaltninger, når de er begrundet i hensyn til beskyttelsen af sundheden og står i passende forhold til deres formål, henhører under medlemsstaternes egne kompetence og således slet ikke falder ind under det område, der er omfattet af forbuddet mod foranstaltninger med tilsvarende virkning. I betragtning af den udelukkende teoretiske rækkevidde af et sådant spørgsmål mener jeg imidlertid, at det er unyttigt at hæfte mig mere ved dette punkt, og jeg tager af samme grund Domstolens afgørelse i Aragonesa-dommen til efterretning.

15. 

I lyset af de foregående betragtninger foreslår jeg følgelig Domstolen at besvare de spørgsmål, der er stillet af Cour de cassation, på følgende måde:

» Artikel 30 i traktaten skal fortolkes således, at den ikke finder anvendelse på nationale bestemmelser, der forbyder salg af kontaktlinser og dertil knyttede produkter i forretninger, der ikke drives eller ledes af personer, der opfylder de nødvendige betingelser for at drive virksomhed som optiker. Selv om sådanne bestemmelser udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning i henhold til artikel 30, kan de retfærdiggøres af hensyn til beskyttelsen af den offentlige sundhed som anført i traktatens artikel 36.«