61991J0072

++++

1. Statsstoette ° begreb ° anvendelse paa rederier af en ordning, hvorefter der for soemaend, der er statsborgere i tredjelande, og som ikke har bopael eller ophold paa nationalt omraade, kan fastsaettes ringere arbejds- og loenvilkaar end dem, der gaelder for egne statsborgere ° fordel ydet uden anvendelse af offentlige midler ° ikke omfattet

(EOEF-traktaten, art. 92, stk. 1)

2. Socialpolitik ° sociale formaal ° programerklaering ° forbedring af leve- og arbejdsvilkaar ° direkte virkning ° ingen saadan ° hensyntagen til medlemsstaternes kompetence ° nationale socialpolitiske foranstaltninger ° Domstolens proevelsesret ° ikke mulighed herfor

(EOEF-traktaten, art. 2, 5 og 117)

1. En medlemsstats anvendelse paa handelsskibe, der er registreret i dens internationale skibsregister, af en ordning, hvorefter der for soemaend, der er statsborgere i tredjelande, og som hverken har bopael eller fast opholdssted i den paagaeldende medlemsstat, kan fastsaettes arbejds- og loenvilkaar, der ikke er undergivet den paagaeldende medlemsstats ret, og som er klart ringere end de vilkaar, der gaelder for soemaend med statsborgerskab i den paagaeldende medlemsstat, udgoer ikke statsstoette efter traktatens artikel 92, stk. 1.

En saadan ordning tilsigter ikke ved sit formaal eller sin opbygning at skabe en fordel finansieret ved statsmidler, dvs. en fordel som udgoer en supplerende byrde for staten eller for offentlige eller private organer, der er udpeget eller oprettet af staten, idet den begraenser sig til til fordel, for rederierne at aendre de rammer, som gaelder for de kontraktlige forhold mellem virksomhederne og deres ansatte. Ordningens konsekvenser for beregningsgrundlaget for de sociale sikringsbidrag og for skatteindtaegterne paa grundlag af lave loenninger er forhold, som er uadskilleligt forbundet med den og udgoer ikke noget middel til at yde de paagaeldende virksomheder en bestemt fordel.

2. Den omstaendighed, at de sociale maal i traktatens artikel 117 har karakter af en programerklaering, indebaerer ikke, at de er uden enhver retsvirkning. De udgoer nemlig et vaesentligt grundlag, navnlig for fortolkningen af traktatens oevrige bestemmelser og den afledte faellesskabsret paa det sociale omraade. Gennemfoerelsen af disse formaal skal dog ske som led i en socialpolitik, som det tilkommer de kompetente myndigheder at fastlaegge.

Foelgelig kan hverken de almindelige retningslinjer for den sociale politik, som er fastsat af de enkelte medlemsstater, eller saerlige foranstaltninger, der er truffet inden for disse rammer, goeres til genstand for en domstolsproevelse med hensyn til deres forenelighed med de sociale maal i traktatens artikel 117.

Denne karakter af programerklaering indebaerer endvidere, at selv om forbedringen af leve- og arbejdsvilkaarene ° saaledes som det fremgaar af traktatens praeambel og artikel 2 og 117 ° udgoer et af traktatens vaesentlige maal, har medlemsstaterne beslutningsfrihed paa dette omraade, som udelukker, at forpligtelsen i traktatens artikel 5 kan affoede rettigheder for borgerne, som de nationale domstole er forpligtet til at beskytte.

1 Ved to kendelser af 9. oktober 1990, indgaaet til Domstolen den 22. februar 1991, har Arbeitsgericht Bremen i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 forelagt et praejudicielt spoergsmaal vedroerende fortolkningen af EOEF-traktatens artikel 92 og 117.

2 Spoergsmaalet er blevet rejst under to tvister mellem Sloman Neptun Schiffahrts AG (herefter benaevnt "Sloman Neptun"), der driver et rederi i Bremen, og firmaets bedriftsraad (Seebetriebsrat).

3 Det fremgaar af sagen, at Sloman Neptun i henhold til § 99 i Betriebsverfassungsgesetz (lov om medbestemmelse i virksomheder) havde anmodet om bedriftsraadets godkendelse med hensyn til ansaettelse af en filippinsk radioofficer (sag C-72/91) og fem andre filippinske soemaend (sag C-73/91) paa et af de skibe, som firmaet er reder for, og som det havde ladet registrere i Internationales Seeschiffahrtsregister (det tyske internationale skibsregister; herefter benaevnt "ISR"). ISR blev oprettet ved Gesetz zur Einfuehrung eines zusaetzlichen Schiffregisters fuer Seeschiffe unter der Bundesflagge im internationalen Verkehr (lov om indfoerelse af et supplerende skibsregister for skibe, der sejler i international fart under det tyske forbundsflag (herefter benaevnt "ISR-loven") af 23. marts 1989 (BGBl. I, s. 550).

4 I overensstemmelse med § 21, stk. 4, i Flaggenrechtsgesetz (flagloven), som blev indsat i denne lov ved artikel 1, nr. 2, i ISR-loven, blev det aftalt, at de paagaeldende soemaends arbejdsaftaler ikke skulle vaere underkastet tysk ret.

5 Flaglovens § 21, stk. 4, indeholder foelgende bestemmelse:

"Arbejdsforhold for besaetningsmedlemmer, som er beskaeftiget paa et handelsskib, der er indfoert i det internationale skibsregister, og som ikke har bopael eller varigt ophold i indlandet, er, med forbehold af bestemmelser vedtaget af De Europaeiske Faellesskaber, ikke undergivet tysk ret med henblik paa anvendelsen af artikel 30 i ikrafttraedelsesloven til Buergerliches Gesetzbuch, blot fordi skibet foerer det tyske forbundsflag. Naar udenlandske fagforeninger indgaar kollektive overenskomster for de i foerste punktum naevnte arbejdsforhold, har saadanne overenskomster kun de i Tarifvertragsgesetz naevnte retsvirkninger, saafremt det er aftalt dels, at den kollektive overenskomst, der gaelder inden for grundlovens gyldighedsomraade, skal anvendes, dels, at de tyske domstole skal have kompetence til at paadoemme tvister. Kollektive overenskomster, der er indgaaet efter ikrafttraedelsen af dette stykke, omfatter i tilfaelde af tvivl alene de i foerste punktum omhandlede arbejdsforhold, saafremt de udtrykkeligt foreskriver dette. Bestemmelserne i tysk socialforsikringsret beroeres ikke heraf."

6 Da firmaets bedriftsraad imidlertid naegtede at godkende ansaettelsen af de paagaeldende personer, anlagde firmaet sag ved Arbeitsgericht Bremen med paastand om, at der blev givet en saadan godkendelse ved rettens foranstaltning. Under sagen for den nationale retsinstans gjorde bedriftsraadet gaeldende, at den ved ISR-loven indfoerte bestemmelse ikke blot var forfatningsstridig, men tillige stred mod EOEF-traktatens artikel 92 og 117, da den indeholdt hjemmel til at ansaette statsborgere fra tredjelande til ringere loen- og arbejdsvilkaar end dem, der gaelder for soemaend, som ansaettes i henhold til tysk ret.

7 Arbeitsgericht Bremen var af den opfattelse, at en fortolkning af disse bestemmelser var noedvendig for dens afgoerelse af sagen. Den udsatte derfor sagen og forelagde Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

"Er det foreneligt med EOEF-traktatens artikel 92 og 117, at artikel 1, nr. 2, i lov af 23. marts 1989 om indfoerelse af et supplerende skibsregister for skibe, der sejler i international fart under det tyske forbundsflag (det internationale skibsregister ° ISR, BGBl. I, s. 550) giver mulighed for, at udenlandske soemaend uden fast bopael eller ophold i Forbundsrepublikken Tyskland ikke omfattes af tyske kollektive overenskomster, men beskaeftiges til den lavere hyre, som gaelder i hjemlandet (' Heimatlandheuer' ), og paa ringere arbejdsvilkaar end de tilsvarende tyske soemaend?"

8 Ifoelge den tyske regering er flaglovens § 21, stk. 4, indfoert for paa soefartsomraadet at praecisere de i artikel 30, stk. 2, i Buergerliches Gesetzbuch fastsatte regler om, hvilken lov der finder anvendelse paa arbejdsaftaler. Bestemmelsen skal sikre tysk skibsfarts internationale konkurrenceevne ved at nedbringe personaleomkostningerne.

9 Den tyske regering har i denne forbindelse henvist til, at tonnagen for de handelsskibe, der foerer tysk flag, fra udgangen af 1977 til udgangen af 1987 er faldet fra 9,3 til 3,8 mio. bruttoregistertons. Alene i 1987 blev handelsflaaden under tysk flag reduceret med 11%. I begyndelsen af 1988 var der kun 19 130 soemaend om bord paa skibe under tysk flag, mens tallet i begyndelsen af 1971 endnu laa paa 55 301.

10 Hvad naermere angaar de faktiske omstaendigheder og de relevante retsregler i hovedsagerne, retsforhandlingernes forloeb samt de for Domstolen indgivne skriftlige indlaeg, henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

11 Det bemaerkes indledningsvis, at traktaten, der ved artikel 93 ifoelge fast praksis (navnlig dom af 22.3.1977, sag 78/76, Steinike og Weinlig, Sml. s. 595, praemis 9) overlader den loebende undersoegelse og kontrollen med stoetteordninger til Kommissionen, forudsaetter, at konstateringen af, om en stoetteordning er uforenelig med faellesmarkedet, skal ske under Domstolens kontrol og i henhold til en saerlig procedure, hvis gennemfoerelse paahviler Kommissionen.

12 Domstolen har dog i samme dom (praemis 14) udtalt, at de nationale retter kan faa forelagt tvister, som noedsager dem til at fortolke og anvende det i artikel 92 omhandlede stoettebegreb for at fastslaa, om en statslig foranstaltning, som er indfoert uden iagttagelse af den forudgaaende kontrolprocedure efter artikel 93, stk. 3, skulle have vaeret underkastet denne procedure.

13 Paa grundlag af det ovenfor anfoerte maa det antages, at det praejudicielle spoergsmaal skal forstaas saaledes, at det oenskes oplyst, om en ordning i en medlemsstat ° som den, der gaelder for ISR ° hvorefter der i arbejdsaftaler med soemaend, der er statsborgere i tredjelande, og som hverken har bopael eller fast opholdssted i den paagaeldende medlemsstat, kan fastsaettes arbejds- og loenvilkaar, der ikke er undergivet den paagaeldende medlemsstats ret, og som er klart ringere end de vilkaar, der gaelder for soemaend med statsborgerskab i den paagaeldende medlemsstat, udgoer statsstoette efter traktatens artikel 92, stk. 1, og om traktatens artikel 117 er til hinder for at anvende en saadan ordning.

Fortolkningen af EOEF-traktatens artikel 92

14 Den forelaeggende ret har indtaget det standpunkt, at den omtvistede ordning udgoer statsstoette efter EOEF-traktatens artikel 92, stk. 1, da den goer det muligt til dels at undlade at anvende de tyske arbejds- og socialretlige bestemmelser.

15 Den forelaeggende ret paaberaaber sig i denne forbindelse Domstolens praksis, hvorefter den delvise nedsaettelse af de sociale bidrag, som paahviler virksomhederne inden for en saerlig industrisektor, udgoer en stoette i artikel 92' s forstand, hvis denne foranstaltning delvis skal fritage virksomhederne fra de finansielle byrder, som foelger af en normal anvendelse af det almindelige system med obligatoriske bidrag, som er paalagt ved lov (dom af 2.7.1974, sag 173/73, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 709). Den paagaeldende ordning fritager de rederier, der lader skibe registrere i ISR, for visse finansielle byrder, bl.a. fra de hoejere socialsikringsbidrag, der skal betales ved ansaettelse af tyske soemaend.

16 Den forelaeggende ret har endvidere anfoert, at indfoerelsen af ISR blev ledsaget af vedtagelsen af Gesetz zur AEnderung von Vorschriften der See-Unfallversicherung in der Rentenversicherungsordnung (lov om aendring af de soeulykkesforsikringsbestemmelser, der er indeholdt i pensionsforsikringsloven) af 10. juli 1989 (BGBl. I, s. 1383). Ifoelge disse bestemmelser bliver den hyre, der udbetales til soemaend, hvis arbejdsaftaler ikke er underkastet tysk ret, ikke medregnet ved fastsaettelsen af den gennemsnitshyre, paa grundlag af hvilken socialsikringsbidragene fastsaettes. Disse bidrag beregnes for de naevnte soemaend paa grundlag af den faktisk udbetalte loen. Dette foerer for de paagaeldende rederier til en maerkbar lettelse af byrderne, da rederierne ikke skal betale forskellen mellem de bidrag, der svarer til denne loen, og de bidrag, der svarer til den tyske gennemsnitsloen.

17 Kommissionen er af den opfattelse, at enhver foranstaltning, uanset dens art, som for en bestemt sektor indebaerer en lettelse, der ikke er del af et samlet system, udgoer statsstoette efter traktatens artikel 92, stk. 1, ogsaa selv om foranstaltningen ikke finansieres med offentlige midler. Dette fremgaar dels af fortolkningen af den naevnte bestemmelses ordlyd, der sondrer mellem statsstoette og stoette, der ydes ved hjaelp af statsmidler, dels af formaalet med bestemmelsen, som med hensyn til statsstoette afspejler det princip, der er naevnt i traktatens artikel 3, litra f). Ifoelge Kommissionen har ISR-loven, som er vedtaget for at goere tysk skibsfart mere konkurrencedygtig ved at indroemme den saerlige fordele, alle en statsstoettes kendetegn. Under alle omstaendigheder er den omtvistede foranstaltning gennemfoert ved hjaelp af statsmidler. Niveauet for de loenninger, der fastsaettes i forbindelse med aftaler, der ikke er underkastet tysk ret, medfoerer nemlig en formindskelse af skatteprovenuet. Dette synspunkt deles af bedriftsraadet.

18 Det bemaerkes herved, at ifoelge traktatens artikel 92 er statsstoette eller stoette, som ydes ved hjaelp af statsmidler under enhver taenkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkaarene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med faellesmarkedet i det omfang, den paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

19 Som Domstolen har fastslaaet i dom af 24. januar 1978 (sag 82/77, Van Tiggele, Sml. s. 25, praemis 24 og 25), skal kun de fordele, som direkte eller indirekte ydes ved hjaelp af statsmidler, betragtes som stoette efter EOEF-traktatens artikel 92, stk. 1. Allerede ordlyden af denne bestemmelse samt de i traktatens artikel 93 indeholdte procedureregler viser nemlig, at fordele, der indroemmes ved hjaelp af andre midler end statsmidler, ikke er omfattet af de paagaeldende bestemmelsers anvendelsesomraade. Sondringen mellem stoette ydet af staten og stoette ydet ved hjaelp af statsmidler har til formaal at sikre, at stoettebegrebet ikke alene omfatter stoette ydet direkte af staten, men ligeledes stoette ydet af offentlige eller private organer, der er udpeget eller oprettet af staten.

20 Det skal derfor undersoeges, om fordele af den art, som ydes i medfoer af en ordning som ISR, maa anses for stoette, der ydes ved hjaelp af statsmidler.

21 Den paagaeldende ordning tilsigter ikke ved sit formaal eller sin opbygning at skabe en fordel, der udgoer en supplerende byrde for staten eller for organer af ovennaevnte art, men indebaerer udelukkende en aendring ° til fordel for rederierne ° af de rammer, som gaelder for de kontraktlige forhold mellem virksomhederne og deres ansatte. Konsekvenserne heraf, saavel hvad angaar forskellen i beregningen af de sociale sikringsbidrag ° som den nationale ret har fremhaevet ° som hvad angaar tabet i skatteindtaegter paa grund af de lave loenninger ° som Kommissionen har fremhaevet ° er forhold, som er uadskilleligt forbundet med ordningen, og som ikke udgoer noget middel til at yde de paagaeldende virksomheder en bestemt fordel.

22 Foelgelig udgoer en ordning som den, der gaelder for ISR, ikke nogen statsstoette efter traktatens artikel 92, stk. 1.

Fortolkningen af EOEF-traktatens artikel 117

23 Den forelaeggende ret er af den opfattelse, at EOEF-traktatens artikel 117 ikke udelukkende er en programerklaering, men at den ogsaa forpligter medlemsstaterne til at gennemfoere Faellesskabets sociale og konkurrenceretlige maal. Derfor finder den, at medlemsstaterne i medfoer af denne bestemmelse dels skal overvaage tilstroemningen af arbejdskraft fra tredjelande for at undgaa "loendumping" og andre forstyrrelser paa arbejdsmarkedet, dels skal vedtage foranstaltninger, der goer det muligt for denne arbejdskraft at faa del i det sociale fremskridt, naar den er beskaeftiget i Faellesskabet. Denne fortolkning af artikel 117 bekraeftes af de maal, der forfoelges med EOEF-traktatens artikel 118 og 48. Disse forpligtelser er imidlertid ikke opfyldt inden for rammerne af de bestemmelser, der er tale om i hovedsagerne.

24 Den forelaeggende ret og bedriftsraadet er endvidere af den opfattelse, at traktatens artikel 5 forpligter medlemsstaterne til ikke at saette den bestaaende sociale beskyttelse paa spil. Forbedringen af leve- og arbejdsvilkaarene er et af de maal i traktaten, hvis gennemfoerelse ikke maa bringes i fare ved foranstaltninger truffet af medlemsstaterne.

25 Det bemaerkes, at EOEF-traktatens artikel 117 ifoelge Domstolens praksis (dom af 15.6.1978, sag 149/77, Defrenne, Sml. s. 1365, praemis 19, og af 29.9.1987, sag 126/86, Giménez Zaera, Sml. s. 3697, praemis 13) i det vaesentlige er en programerklaering. Den omhandler kun sociale maal, som skal naas gennem Faellesskabets virke, et snaevert samarbejde mellem medlemsstaterne samt faellesmarkedets funktion.

26 Dog indebaerer den omstaendighed, at de sociale maal i artikel 117 har karakter af en programerklaering, ikke, at de er uden enhver retsvirkning. De udgoer nemlig et vaesentligt grundlag, navnlig for fortolkningen af traktatens oevrige bestemmelser og den afledte faellesskabsret paa det sociale omraade. Gennemfoerelsen af de omhandlede sociale maal skal dog ske som led i en socialpolitik, som det tilkommer de kompetente myndigheder at fastlaegge (ovennaevnte dom i sagen Giménez Zaera, praemis 14).

27 Foelgelig kan hverken de almindelige retningslinjer for den sociale politik, som er fastsat af de enkelte medlemsstater, eller saadanne saerlige foranstaltninger, som er anfoert i forelaeggelseskendelserne, goeres til genstand for en domstolskontrol med hensyn til deres forenelighed med de sociale maal i traktatens artikel 117.

28 Endelig udgoer forbedringen af leve- og arbejdsvilkaarene, som det fremgaar af praeamblen samt artikel 2 og 117 i traktaten, ganske vist et af traktatens vaesentlige maal, men medlemsstaterne har beslutningsfrihed paa dette omraade, som udelukker, at forpligtelsen i traktatens artikel 5 kan affoede rettigheder for borgerne, som de nationale domstole er forpligtet til at beskytte.

29 I betragtning af det ovenfor anfoerte maa det i besvarelse af den forelaeggende rets spoergsmaal fastslaas, at en ordning i en medlemsstat ° som den, der gaelder for ISR ° hvorefter der i arbejdsaftaler med soemaend, der er statsborgere i tredjelande, og som hverken har bopael eller fast opholdssted i den paagaeldende medlemsstat, kan fastsaettes arbejds- og loenvilkaar, der ikke er undergivet den paagaeldende medlemsstats ret, og som er klart ringere end de vilkaar, der gaelder for soemaend med statsborgerskab i den paagaeldende medlemsstat, ikke udgoer statsstoette ifoelge traktatens artikel 92, stk. 1, og at traktatens artikel 117 ikke er til hinder for anvendelsen af en saadan ordning.

Sagens omkostninger

30 De udgifter, der er afholdt af den tyske, den belgiske, den danske og den graeske regering og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

vedroerende det spoergsmaal, der er forelagt af Arbeitsgericht Bremen ved kendelse af 9. oktober 1990, for ret:

En ordning i en medlemsstat ° som den, der gaelder for ISR ° hvorefter der i arbejdsaftaler med soemaend, der er statsborgere i tredjelande, og som hverken har bopael eller fast opholdssted i den paagaeldende medlemsstat, kan fastsaettes arbejds- og loenvilkaar, der ikke er undergivet den paagaeldende medlemsstats ret, og som er klart ringere end de vilkaar, der gaelder for soemaend med statsborgerskab i den paagaeldende medlemsstat, udgoer ikke statsstoette efter traktatens artikel 92, stk. 1. Endvidere er traktatens artikel 117 ikke til hinder for anvendelsen af en saadan ordning.