1. 

De præjudicielle spørgsmål, Nederlandenes Raad van State har forelagt i denne sag, vedrører fortolkningen af traktatens artikel 59 og 67 samt af Rådets første direktiv af 11. maj 1960 til gennemførelse af traktatens artikel 67 ( 1 ) (herefter benævnt »første direktiv«) og Rådets direktiv 88/361/EØF af 24. juni 1988 om gennemførelse af traktatens artikel 67 ( 2 ) (herefter benævnt »andet direktiv«).

Spørgsmålene drejer sig om, hvorvidt artikel 57, stk. 1, i den nederlandske lov af 21. april 1987 om bestemmelser for udsendelse af radio- og fjernsynsprogrammer, om radio-og fjernsynslicens og om støtte til pressen ( 3 ) (herefter benævnt »Mediawet«) er forenelig med fællesskabsretten. I lovens artikel 57, stk. 1, bestemmes det, at »organisationer, der har fået tildelt sendetid, ud over deres programvirksomhed ... ikke [må] udøve anden virksomhed end den, der er givet bestemmelse om i loven, eller Commissariaat voor de Media har godkendt«.

2. 

Med hensyn til sagens nærmere omstændigheder skal jeg henvise til retsmøderapporten. Jeg vil dog nævne, at hovedbestemmelserne for den ordning, som er indført ved Mediawet — og som i øvrigt ikke er ukendt for Domstolen ( 4 ) — er udtryk for, at man har villet opretholde en alsidig og ikke-kommerciel struktur på radio- og fjernsyns-området. Med henblik herpå er sendetiden til landsdækkende radio og fjernsyn hovedsagelig blevet fordelt på de såkaldte »omroepverenigingen« (radio- og fjernsynsorganisationer). Disse organisationer, der har status som juridiske personer, er lytter- og fjernseerforeninger med mindst 150000 medlemmer, og deres programlægning afspejler de forskellige politiske, sociale og religiøse strømninger i det nederlandske samfund. Radio- og fjernsynsorganisationerne, som finansieres fuldt ud af staten, skal i øvrigt opfylde en række betingelser med hensyn til deres struktur og programmernes indhold. Sagsøgeren i hovedsagen, Veronica Omroep Organisatie (herefter benævnt »Veronica«), er en radio-og fjernsynsorganisation i Mediawets forstand.

Jeg skal herefter omtale de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for den præjudicielle forelæggelse. Den 4. juli 1990 traf Commissariaat voor de Media — under henvisning til en overtrædelse af Mediawets artikel 57 — afgørelse om at inddrage Veronica's sendetid i 13 uger og at pålægge Veronica en bøde på 50000 HFL. De dispositioner, Veronica hævdedes at have truffet i strid med lovbestemmelsen, bestod i det væsentlige i, at Veronica havde benyttet nærmere bestemte offentlige midler til at bidrage til at oprette en kommerciel fjernsynsstation i Luxembourg, hvis udsendelser specielt var bestemt til modtagelse i Nederlandene.

Commissariaat voor de Media støttede sin afgørelse på tre forhold. For det første havde Veronica's bestyrelsesformand og bestyrelsessekretær udarbejdet en såkaldt »businessplan« (forretningsplan), henholdsvis ydet juridisk bistand med henblik på stiftelse af et luxembourgsk kapitalselskab ved navn RTL-Véronique, som skulle drive en kommerciel fjernsynsstation i Luxembourg. For det andet havde Veronica for egen risiko stillet en bankgaranti som sikkerhed for en kredit til RTL-Véronique, og for det tredje havde Veronica gennem et tredje selskab erhvervet en minoritetsinteresse i den luxembourgske stations kapital.

3. 

Veronica indbragte Commissariaat voor de Media's afgørelse for Raad van State, som forelagde sagen for EF-Domstolen med henblik på en præjudiciel afgørelse af, om forbuddet mod at træffe dispositioner som de omhandlede er foreneligt med fællesskabsretten, herunder særlig traktatens artikel 59 og 67.

Forud for min stillingtagen til de enkelte spørgsmål skal jeg nævne, at det — som oplyst i forelæggelseskendelsen — fremgår af forarbejderne til Mediawet, at den omtvistede bestemmelse skal fortolkes således, at radio- og fjernsynsorganisationerne, ud over deres programvirksomhed, kun har ret til frit at udøve bivirksomhed, som direkte er tilladt i henhold til Mediawet (udgivelse af programblade, produktion og distribution af materiale til brug i forbindelse med undervisningsprogrammer samt udnyttelse af ophavsrettigheder), eller som udtrykkeligt er godkendt af Commissariaat voor de Media, der råder over et vist skøn inden for rammerne af lovens hovedformål, som er at opretholde et alsidigt og ikke-kommercielt udbud af radio- og fjernsynsprogrammer. Dette indebærer, at enhver form for bivirksomhed, der ikke kan betragtes som sædvanlig erhvervsmæssig virksomhed til støtte for hovedvirksomheden, dvs. programvirksomheden, må anses for at være i strid med loven.

4. 

Med de tre første spørgsmål ønsker Raad van State oplyst, om forbuddet mod, at en radio- og fjernsynsorganisation udøver virksomhed i form af erhvervelse af kapitalinteresser i en radio- eller fjernsynsinstitution, der er oprettet eller skal oprettes i en anden medlemsstat, og i form af ydelse af en bankgaranti til fordel for en sådan institution udgør en begrænsning af de frie kapitalbevægelser (første spørgsmål) eller af den frie adgang til udveksling af tjenesteydelser (andet spørgsmål), og om forbuddet mod, at en radio- og fjernsynsorganisation udarbejder en forretningsplan for og yder juridisk rådgivning til en fjernsynsstation, der skal oprettes i en anden medlemsstat, udgør en begrænsning af adgangen til fri udveksling af tjenesteydelser (tredje spørgsmål).

Det er ubestridt, at dispositioner som erhvervelse af kapitalinteresser i en virksomhed og afgivelse af en kreditgaranti hører til de liberaliserede kapitalbevægelser. Der er således tale om dispositioner, som allerede er optaget på liste A i bilag I til første direktiv, som ændret ved direktiv 85/566/EØF ( 5 ), dvs. listen over de kapitalbevægelser, for hvilke medlemsstaterne skal have ophævet enhver begrænsning. Dispositionerne er derefter blevet optaget i og nærmere specificeret i bilag I til andet direktiv, hvori »erhvervelse af kapitalinteresser i nye eller bestående virksomheder med henblik på etablering eller opretholdelse af varige økonomiske forbindelser« udtrykkeligt nævnes i afsnit I (Direkte investeringer), og kautioner, andre garantier og panterettigheder »stillet af valutaindlændinge for valutaudlændinge« nævnes i punkt IX blandt de fuldt liberaliserede dispositioner.

Der kan heller ikke være tvivl om, at handlinger som udførelse af juridisk rådgivning og/eller opstilling af en forretningsplan — jf. tredje spørgsmål — må betragtes som udveksling af tjenesteydelser i artikel 59's forstand. At der i det konkrete tilfælde er tale om »eksport« af tjenesteydelser, dvs. tjenesteydelser, som præsteres i én medlemsstat (Nederlandene) til brug for personer i en anden medlemsstat (Luxembourg), har ingen betydning, da det er tilstrækkeligt til, at en tjenesteydelse er omfattet af artikel 59, at tjenesteydelsen er af grænseoverskridende karakter.

5. 

Der skal herefter tages stilling til, om forbuddet i Mediawets artikel 57 — som ikke er diskriminerende, og som kun gælder for indenlandske radio- og fjernsynsorganisationer — udgør en ved artikel 67 og 59 forbudt restriktion for kapitalbevægelser og udveksling af tjenesteydelser.

I denne forbindelse skal jeg allerførst nævne, at bestemmelsen i Mediawets artikel 57, stk. 1, som sådan utvivlsomt ikke tager sigte på at hindre udveksling af tjenesteydelser eller endnu mindre at begrænse kapitalbevægelserne, men kun forbyder erhvervsmæssige dispositioner, som ikke har nogen sammenhæng med de opgaver, radio- og fjernsynsorganisationerne skal udføre i henhold til loven. Med andre ord begrænses kapitalbevægelser og udveksling af tjenesteydelser kun i det omfang, dispositionerne er en følge af aktiviteter, som er ulovlige i henhold til Mediawet, mens der overhovedet ikke gælder restriktioner for erhvervsmæssig virksomhed, som radio- og fjernsynsinstitutionerne lovligt kan udøve.

Dette indebærer efter min opfattelse, at problemstillingen i sagen må forskydes, idet det, der først skal tages stilling til, er, om fællesskabsretten forbyder en medlemsstat at pålægge de indenlandske radio- og fjernsyns-organisationer — som ikke løber nogen kommerciel risiko, fordi de fuldt ud finansieres af staten — en forpligtelse med hensyn til, hvad midlerne skal benyttes til, og samtidig at opstille en betingelse om, at organisationerne ikke må virke med gevinst for øje. Afgørelsen heraf skal naturligvis træffes under hensyn til det formål, staten har opstillet, nemlig at opretholde en alsidig og ikke-kommerciel struktur på radio- og fjernsynsområdet. Denne målsætning ville nemlig blive bragt i fare, hvis de pågældende beløb blev anvendt til udførelse af andre former for (kommerciel) virksomhed.

6. 

De relevante fællesskabsregler på dette område indeholder i det væsentlige ingen begrænsninger. Jeg skal blot nævne, at det i trettende betragtning til Rådets direktiv 89/552/EØF af 3. oktober 1989 om samordning af visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne vedrørende udøvelse af tv-radiospredningsvirksomhed ( 6 ) udtrykkeligt hedder, at »dette direktiv ... ikke [berører] medlemsstaternes og disses myndigheders beføjelser vedrørende organisation — herunder koncessionsordninger, administrative tilladelser og beskatning — samt finansiering af udsendelserne og programindhold; en selvstændig kulturel udvikling i medlemsstaterne og bevarelsen af den kulturelle mangfoldighed i Fællesskabet vil derfor blive opretholdt«.

I Domstolens domme af 25. juli 1991 ( 7 ), som netop angik nogle af de betingelser, som ved Mediawet pålægges radio- og fjernsyns organisationerne, udtales det, at den nederlandske regering, til sikring af den alsidighed, den ønsker at opretholde, »udmærket kan nøjes med at udstede passende regler om, hvilken struktur landets egne radio- og fjernsynsinstitutioner skal have«. Dette er imidlertid netop, hvad den nederlandske regering har gjort.

Men for så vidt som det anerkendes, at medlemsstaterne er enekompetente med hensyn til fjernsynstationernes struktur og finansiering, og for så vidt som en medlemsstat af almene hensyn (i dette tilfælde opretholdelse af alsidigheden) vælger en ikke-kommerciel struktur, kan jeg ikke se noget grundlag for at bestride lovligheden af et forbud som det, der er tale om i denne sag. Det må således være klart, at den eneste måde, hvorpå man kan sikre, at ordningens ikke-kommercielle struktur bevares, netop er at forbyde radio-og fjernsynsorganisationerne at drive anden erhvervsmæssig virksomhed end den de har fået pålagt. Det afgørende under denne synsvinkel må være, at den virksomhed, organisationerne skal udøve (eller i hvert fald har ret til at udøve), også faktisk udøves under hensyn til de friheder, der er anerkendt i traktaten.

Det bør også nævnes, at restriktioner som dem, Veronica har anfægtet, efter deres karakter også må gælde for f.eks. de fleste offentlige institutioner, som skal udføre de opgaver og nå de mål, der er opstillet i lovgivningen. Set under denne synsvinkel skal det tilføjes, at de ved traktaten garanterede friheder ikke kan påberåbes med henblik på at unddrage sig anvendelsen af nationale retsregler, der er forenelige med fællesskabsretten, eller for at omgå sådanne retsregler.

Sammenfattende vil jeg mene, at bestemmelser som dem, den foreliggende sag drejer sig om, er fuldt ud lovlige under en fællesskabsretlig synsvinkel, for så vidt som de ikke er diskriminerende og blot går ud på at forbyde radio- og fjernsynsorganisationer, som finansieres fuldt ud af det offentlige, at udøve enhver form for virksomhed, som ikke har tilknytning til, eller som er i strid med de opgaver, de har fået pålagt at udføre.

7. 

Denne konklusion indebærer, at det i det væsentlige — med henblik på afgørelsen af den foreliggende sag — er overflødigt at besvare de to sidste spørgsmål. For fuldstændighedens skyld, og for det tilfælde, at Domstolen måtte finde, at de af Veronica anfægtede restriktioner principielt er i strid med artikel 59 og 67, skal jeg dog tage stilling til, om det pågældende forbud kan være begrundet i almene hensyn (fjerde spørgsmål) og om hensynet til opretholdelse af en alsidig og ikke-kommerciel struktur på radio- og fjernsynsområdet kan udgøre en sådan begrundelse (femte spørgsmål).

Svaret forekommer at være klart for så vidt angår tjenesteydelser. Domstolen har således udtrykkeligt anerkendt, bl.a. i de allerede omtalte domme af 25. juli 1991, at eventuelle restriktioner som følge af anvendelse af foranstaltninger, der gælder for alle, »falder ... ind under artikel 59, når anvendelsen af den nationale lovgivning på udenlandske tjenesteydere ikke er begrundet i tvingende almene hensyn« ( 8 ). Der er nemlig ingen grund til at antage, at samme resultat ikke også skulle gælde i tilfælde, hvor tjenesteyderne er hjemmehørende i den pågældende medlemsstat, og det er tjenesteydelsen, der præsteres i udlandet.

8. 

For kapitalbevægelsernes vedkommende synes besvarelsen at være vanskeligere. Jeg kan ganske vist tilslutte mig Kommissionens opfattelse af, at det af hensyn til ensartetheden vil være hensigtsmæssigt at anvende samme regler som for varer og tjenesteydelser, men jeg vil straks nævne, at jeg ikke mener, at der kan støttes en begrundelse for foranstaltninger — som i øvrigt ikke er forenelige med artikel 67 — på ordlyden af artikel 4 i andet direktiv. I henhold til denne bestemmelse bevarer medlemsstaterne deres ret til at »træffe foranstaltninger, der er tvingende nødvendige for at imødegå overtrædelser af deres love og forskrifter, især på skatteområdet eller inden for tilsynet med penge- og finansieringsinstitutter«, og de kan »af administrative eller statistiske hensyn ... fastlægge procedurer for anmeldelse af kapi talbevægelser«. Denne adgang, der indrøm mes medlemsstaterne, må dog »ikke resulter i, at kapitalbevægelser, der foretages i over ensstemmelse med fællesskabsretlige bestem melser, forhindres«. Efter min opfattelse ved rører artikel 4 nemlig kun overtrædelser a love eller andre nationale retsforskrifter, son udtrykkeligt angår kapitalbevægelser, og ikke — som Kommissionen synes at ville hævde — muligheden for at forbyde kapitalbevæ geiser, som i princippet er lovlige.

For en nærmere betragtning er den manglende ensartethed dog kun tilsyneladende. 1 selve artikel 67 bestemmes det således, at afskaffelsen af restriktionerne for kapitalbevægelser finder sted »i det omfang, det er nødvendigt for fællesmarkedets tilfredsstillende funktion«, hvilket indebærer, at liberaliseringen af kapitalbevægelserne sker i sammenhæng med udøvelsen af de øvrige friheder (fri bevægelighed for personer, varer og tjenesteydelser). Liberaliseringen kan således begrænses i det omfang, dette er en umiddelbar følge af lovlige begrænsninger af de øvrige friheder i henhold til traktaten. For nylig har Domstolen i øvrigt udtalt sig i denne retning i dommen i Bachmann-sagen ( 9 ), hvori den fastslog, at »artikel 67 ikke forbyder restriktioner, hvorved kapitaloverførsler ikke begrænses direkte, men indirekte som følge af begrænsninger af andre grundlæggende friheder«.

For så vidt som kapitalbevægelserne kan begrænses som følge af (lovlige) restriktioner i forbindelse med den frihed, kapitalbevægelserne knytter sig til, må de efter min opfatteise

så meget mere kunne begrænses, når begrænsningerne er begrundet i almene hensyn eller, om man vil, i tvingende hensyn.

9. 

Herefter står det kun tilbage at tage stilling til, om forbuddet i Mediawets artikel 57, stk. 1, kan være begrundet i hensynet til at opretholde en alsidig og ikke-kommerciel struktur på radio- og fjernsynsområdet, og om det står i rimeligt forhold til det tilsigtede mål.

Under sagens behandling har såvel Kommissionen som den nederlandske regering forudsat, at den ikke-kommercielle karakter er et tvingende hensyn — hvilket Domstolen da også selv har anerkendt i sine domme i sagerne Kommissionen mod Nederlandene og Collectieve Antennevoorziening Gouda — og de har som følge heraf kun fremsat bemærkninger om proportionalitetsspørgsmålet. I denne forbindelse finder jeg anledning til at præcisere, at Domstolen i de to domme kun udtrykkeligt har taget stilling til alsidigheden, idet den specielt har udtalt, at der består en »sammenhæng mellem opretholdelsen af et alsidigt udbud af radio- og fjernsynsprogrammer, som den nederlandske politik skal sikre, og den ret til ytringsfrihed, som artikel 10 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder garanterer, og som er en af de grundrettigheder, som fællesskabsretsordenen skal beskytte« ( 10 ).

Det er efter min opfattelse ikke tilfældigt, at Domstolen har udtalt sig på denne måde. En ikke-kommerciel struktur på radio- og fjernsynsområdet kan nemlig ikke i sig selv betragtes som et mål, der skal sikres på fællesskabsplan, således at det skulle kunne begrande restriktioner for udveksling af tjenesteydelser og/eller for kapitalbevægelser. Tværtimod er det — som i det foreliggende tilfælde — et middel til at sikre et kulturpolitisk mål. Heraf følger, at den nederlandske ordnings ikke-kommercielle karakter kun kan udgøre en begrundelse for restriktioner i det omfang, det viser sig at være nødvendigt for at opretholde alsidigheden.

Det kan imidlertid ikke generelt hævdes, at alle en radio- og fjernsynsinstitutions tjenesteydelser eller kapitalbevægelser i sig selv er af en sådan art, at de kan udgøre en risiko for den alsidighed, som den nederlandske ordning har til formål at sikre. Tværtimod kan man meget vel tænke sig, at den pågældende virksomhed overhovedet ikke har betydning for, om målet nås (i hvilket omfang ville f.eks. erhvervelse af en kapitalinteresse i et byggefirma have betydning for, om målet kunne nås?). Der er således, som det også fremgår af forelæggelseskendelsen, kun grundlag for et forbud mod kommerciel virksomhed, for så vidt angår de former for virksomhed, som kan bringe opnåelsen af målet i fare. For så vidt det har betydning i den foreliggende sag, skal problemet således afgrænses til de former for virksomhed, der som helhed er udøvet af Veronica.

10. 

Herefter vil jeg først anføre, at det forhold, at indenlandsk radio- og fjernsynsorganisation bidrager til at oprette en fjernsyns-institution i udlandet under omstændigheder, hvor udsendelserne hovedsagelig er beregnet til modtagelse i Nederlandene, og hvor organisationen er indehaver af en (betydelig) kapitalinteresse, ikke kan antages at være uden betydning for den ligevægt, som ved Mediawet er etableret mellem radio- og fjernsynsorganisationerne. Forholdet medfører nemlig, at den pågældende organisation rent faktisk får større sendetid end den, der er tildelt, nemlig i forhold til hver enkelt organisations medlemstal og på en sådan måde, at det sucres, at alle led i samfundet er repræsenteret. Hertil kommer, at de øvrige organisationer bliver forfordelt med hensyn til finansieringen, nemlig for så vidt angår den del af finansieringen, der hidrører fra reklameindtægterne. Dette er efter min opfattelse uacceptabelt, når man tager i betragtning, hvorledes en struktur som den nederlandske finansieres. Den virksomhed, som Veronica har udøvet, er således som helhed rent faktisk af en sådan karakter, at den bringer den alsidighed, Mediawet tilsigter at bevare, i fare.

Under denne synsvinkel må man også betragte Domstolens praksis — som indledt med dommen i Van Binsbergen-sagen ( 11 ) — for, at »man ... heller ikke [kan] nægte en medlemsstat ret til at træffe foranstaltninger, der skal forhindre, at den i artikel 59 garanterede frihed udnyttes af en tjenesteyder, hvis virksomhed er helt eller fortrinsvis rettet mod denne stats territorium, med sigte på at unddrage sig de faglige regler, som ville gælde for ham, såfremt han var bosat på nævnte stats territorium«. På linje hermed må man også anerkende, at en medlemsstat, som har pålagt radio- og fjernsynsorganisationerne at opfylde bestemte betingelser af hensyn til alsidigheden, har adgang til at udstede bestemmelser, som skal forhindre, at organisationerne kan bringe målsætningen i fare ved at etablere sig i en anden medlemsstat eller ved at erhverve en betydelig del af en fjernsynsstation, som er etableret i en anden medlemsstat, men hvis udsendelser hovedsagelig er beregnet til modtagelse i den pågældende medlemsstat.

Endelig er forbuddet mod at udøve virksomhed af den art, der her er tale om, ikke alene nødvendigt for at opretholde en alsidig struktur på radio- og fjernsynsområdet, men det står også i rimeligt forhold til det tilsigtede mål, da det ikke er godtgjort, at samme resultat kan opnås ved hjælp af mindre vidtgående bestemmelser.

11.

Sammenfattende skal jeg foreslå, at Domstolen besvarer de spørgsmål, Raad van State har forelagt, som følger:

»Traktatens bestemmelser om frie kapitalbevægelser og om fri udveksling af tjenesteydelser, særlig artikel 59 og 67, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at der i en medlemsstat gælder bestemmelser, hvorefter det på ikke-diskriminerende måde forbydes indenlandske radio- og fjernsynsorganisationer, som finansieres af det offentlige, og som ikke har erhvervsformål, at udøve erhvervsmæssig virksomhed, som ikke har tilknytning til, eller som er i strid med de opgaver, de ved lov har fået pålagt at udføre.«

Subsidiært skal jeg foreslå følgende besvarelse:

»Traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser og om frie kapitalbevægelser, særlig artikel 59 og 67, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at der i en medlemsstat gælder bestemmelser, hvorefter det forbydes en radio- eller fjernsynsinstitution, der er hjemmehørende i medlemsstaten, at erhverve kapitalinteresser i en kommerciel radio- eller fjernsynsinstitution, der er oprettet eller skal oprettes i en anden medlemsstat, at stille en sikkerhed for en sådan institution og at udføre forretningsmæssig eller juridisk rådgivning, når dispositionerne tager sigte på at oprette den kommercielle institution, og når de som helhed tager sigte på at oprette en kommerciel station, hvis udsendelser specielt er beregnet til modtagelse på den førstnævnte medlemsstats område. Det er dog en betingelse, at forbuddet er nødvendigt for at opretholde en alsidig og ikke-kommerciel struktur på det pågældende område, og at det ikke er mere vidtgående end nødvendigt for at nå dette mål.«