Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 19. september 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN FRANSKE REPUBLIK. - SOCIAL SIKRING - INDEHOLDELSE AF SYGEFORSIKRINGSBIDRAG I SUPPLERENDE PENSIONSYDELSER OG FOERTIDSPENSION - PERSONER SOM ER BOSAT I EN ANDEN MEDLEMSSTAT END FRANKRIG. - SAG C-57/90.
Samling af Afgørelser 1992 side I-00075
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
A - Faktiske omstaendigheder
1. I denne sag har Kommissionen nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 13, stk. 1, og artikel 33 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 (1), idet den har foretaget indeholdelse for bidrag til sygesikring hos modtagere af supplerende pensionsydelser og foertidspension, som er bosat i en anden medlemsstat end Frankrig, og som ikke er omfattet af den franske ordning vedroerende syge- og moderskabsforsikring (det skal i denne forbindelse praeciseres, at ifoelge definitionen af sagsgenstanden og staevningen som helhed vedroerer sagen alene personer, som er omfattet af en anden medlemsstats sygeforsikring, og som derfor ikke belaster den franske ordning).
2. Kommissionen finder sit klagepunkt begrundet, selv om den dog maa indroemme, at de omhandlede ydelser - fordi de beror paa overenskomstmaessige bestemmelser - i henhold til bestemmelserne i artikel 4 og i artikel 3, stk. 1, litra j), i forordning nr. 1408/71, ikke er omfattet af forordningens materielle anvendelsesomraade.
3. Ifoelge Kommissionen er det vaesentligt, at de paagaeldende arbejdstagere er omfattet af ovennaevnte forordning, og at der er tale om indbetalinger til sygekasser, som givetvis ikke falder uden for forordning nr. 1408/71' s anvendelsesomraade. Yderligere er det afgoerende, at Kommissionen af forordning nr. 1408/71 (og den tilsvarende retspraksis) mener at kunne udlede et princip, hvorefter vandrende arbejdstagere kun er undergivet én lovgivning, idet artikel 13, stk. 1, bestemmer, at de personer, der er omfattet af forordningen, alene er undergivet lovgivningen i én medlemsstat, og artikel 33 uddyber denne regel for saa vidt angaar indeholdelse i pension eller rente af bidrag til daekning af ydelser ved sygdom og moderskab. Kommissionen antager derfor - under henvisning til det saakaldte princip om parallelisme - at en medlemsstat ikke kan opkraeve bidrag til sygesikring, saafremt sygesikring i henhold til faellesskabsretten henhoerer under en anden medlemsstats lovgivning (dette synspunkt deles i oevrigt af flertallet af medlemmerne af Den Administrative Kommission for Vandrende Arbejdstageres Sociale Sikring).
4. Med hensyn til spoergsmaalet, om der boer gives Kommissionen medhold - paa grundlag af de under retsforhandlingerne fremfoerte argumenter - eller om omkostningerne ved sygesikring kan finansieres via indeholdelse i ydelser, som ikke er omfattet af forordning nr. 1408/71' s anvendelsesomraade, skal jeg goere foelgende bemaerkninger.
B - Stillingtagen
5.1. Jeg skal foerst behandle det af sagsoegte anfoerte vedroerende modtagerne af foertidspension, hvorefter der ifoelge fransk lovgivning altid bestaar en ret til ydelser i anledning af sygdom eller moderskab, uanset om modtageren er bosat i Frankrig eller i en anden medlemsstat. Sagsoegte har anfoert, at det af Kommissionen paaberaabte princip om parallelisme - hvis det i det hele taget eksisterer i faellesskabsretten - i saa fald ikke er tilsidesat derved, at foertidspensionister ogsaa skal betale bidrag til den franske sygesikring.
6. Den Franske Republik har anfoert i duplikken, at i det tilfaelde, hvor der kun udbetales foertidspension - under overholdelse af den herfor gaeldende betingelse, at modtageren ikke maa udoeve loennet beskaeftigelse - fremgaar det af Domstolens relevante praksis (jf. dommen i sag 302/84 (2)), at fransk ret finder anvendelse som gaeldende ret i den medlemsstat, hvor arbejdstageren senest var beskaeftiget, saaledes at ydelserne i anledning af sygdom i henhold til artikel 19 i forordning nr. 1408/71 paahviler den franske stat. Det fastslaas yderligere i dommen, at det samme gaelder for personer, som ogsaa oppebaerer en alderspension, idet foertidspension kun kan sammenlaegges med visse aldersrenter og -pensioner (nemlig dem, som vedroerer en beskaeftigelse, der har vaeret udoevet tidligere end den beskaeftigelse, som danner grundlag for udbetalingen af foertidspension). Ogsaa i et saadant tilfaelde finder fransk ret derfor anvendelse ifoelge reglen om den seneste beskaeftigelse, og ydelser i anledning af sygdom - ogsaa selv om renten eller pensionen udbetales i en anden medlemsstat - skal udredes af de franske institutioner, jf. artikel 19 i forordning nr. 1408/71. Da det, naar alt kommer til alt, er afgoerende, at foertidspensionisterne er arbejdstagere, er den relevante bestemmelse forordningens artikel 34, stk. 2, hvorefter artikel 27-33 ikke finder anvendelse paa en pensionist eller rentemodtager, saafremt vedkommende, paa grundlag af erhvervsmaessig beskaeftigelse, har ret til ydelser efter en medlemsstats lovgivning.
7. Jeg skal dog straks goere opmaerksom paa, at det vanskeligt ud fra dette synspunkt kan haevdes, at i hvert fald foertidspensionisterne med urette er omfattet af den af Kommissionen anlagte sag og af den nedlagte paastand.
8. Det maa indroemmes, at sagsoegtes opfattelse naeppe kan anfaegtes for saa vidt angaar personer, som kun oppebaerer foertidspension. Med hensyn til sidstnaevnte er det utvivlsomt forordningens artikel 19, som er relevant, hvilket i oevrigt fremgaar af Kommissionens begrundede udtalelse, som er vedlagt svarskriftet, men som ikke vedroerer naervaerende sag. Det er imidlertid vanskeligt at foelge sagsoegte, naar der er tale om - ligeledes mulige - situationer, hvor foertidspensionisten samtidig kan goere krav paa en pension paa grundlag af tidligere beskaeftigelse udoevet i en anden medlemsstat. Sagsoegte konkluderer derfor med urette, at artikel 19 i dette tilfaelde finder anvendelse via artikel 34, stk. 2 - hvis indhold allerede er gengivet - da der ikke i saa fald er tale om reelle pensionister eller rentemodtagere, som "har ret til ydelser ... paa grundlag af erhvervsmaessig beskaeftigelse", men om pensionister eller rentemodtagere, som har ret til foertidspension. Her finder jeg Kommissionens synspunkt mere overbevisende, naar den haevder, at f.eks. forordningens artikel 28 finder anvendelse i et saadant tilfaelde - hvilket med hensyn til sygesikringen i virkeligheden indebaerer, at der skal anvendes en anden lovgivning end den franske.
9. Der kan saaledes faktisk ikke vaere tale om at frifinde sagsoegte for saa vidt angaar bidragene til den franske sygesikringsordning, som er indeholdt i ydelserne til foertidspensionister, fordi den i beskrivelsen af sagens genstand naevnte betingelse (sygesikringen daekkes af andre institutioner end de franske) ikke er opfyldt.
10. 2. Jeg skal herefter foerst og fremmest undersoege, om det af Kommissionen paaberaabte princip, som jeg har beskrevet ovenfor rent faktisk bestaar, eller om sagsoegte med rette har anfaegtet det og gjort gaeldende, at forordning nr. 1408/71 tvaertimod indeholder forskellige undtagelser fra reglen om, at kun én lovgivning finder anvendelse, og ofte giver mulighed for samtidig at anvende flere forskellige lovgivninger (hvilket f.eks. fremgaar af artikel 14c og af det deri naevnte bilag VII).
11. Jeg skal straks naevne, at Kommissionen - hvad sagsoegte tilsyneladende overser - ikke blot har henvist til artikel 13 i forordning nr. 1408/71 samt til forordningens artikel 33 (der efter sin ordlyd helt klart ikke umiddelbart finder anvendelse paa de forhold, som ifoelge Kommissionen er relevante for sagen). Kommissionen har ogsaa henvist til, hvad der kan udledes af Domstolens praksis vedroerende de her foreliggende problemer. Her maa det imidlertid noedvendigvis anerkendes - hvad jeg gerne allerede nu vil understrege - at der foreligger en raekke domme (navnlig forud for forordning nr. 1408/71' s ikrafttraeden), som synes at bekraefte sagsoegerens standpunkt.
12. Det er saaledes noedvendigt at se paa dommen i sag 92/63 (3), der blandt andet vedroerte fortolkningen af artikel 12 i forordning nr. 3, dvs. den bestemmelse, der - fordi den fastsatte de for arbejdstagerne gaeldende retsregler - svarer til artikel 13 i forordning nr. 1408/71, dog med den forskel, at det ikke med samme tydelighed som i artikel 13 fremgik, at personer, der var omfattet af forordningen, kun var undergivet retsreglerne i én medlemsstat. For at fastslaa den virkelige raekkevidde af artikel 12 var det derfor noedvendigt at undersoege, om den samtidige anvendelse af flere lovgivninger paa én arbejdstager var i strid med Traktatens artikel 48-51. Herefter fastslog Domstolen under henvisning til de naevnte traktatbestemmelser - samtidig med at den lagde vaegt paa princippet om, at vandrende arbejdstagere skal beskyttes mod enhver forskelsbehandling paa socialsikringsomraadet - at artikel 12 i forordning nr. 3 udelukkede muligheden for at anvende lovgivningen i en anden medlemsstat end beskaeftigelsesmedlemsstaten. Ud fra et helhedssynspunkt kan denne slutning helt klart kun opfattes som en knaesaetning af et generelt princip. I det omfang Domstolen yderligere fremhaevede, at det var udelukket at forpligte de beroerte personer til at indbetale bidrag til en socialsikringsinstitution, som ikke gav dem yderligere fordel for samme risiko og samme periode (naar henses til, at forordning nr. 3 ikke indeholder en tilsvarende udtrykkelig bestemmelse), maa man ogsaa heraf kunne udlede et princip, som forudsaetningsvis laa til grund for forordningen.
13. Vi finder en tilsvarende situation i dommen i sag 19/67 (4), som ogsaa vedroerte artikel 12 i forordning nr. 3. Til stoette for Kommissionens opfattelse skal det naevnes, at Domstolen i denne dom fremhaevede, at man af hensyn til saavel arbejdstagerne og arbejdsgiverne som socialsikringskasserne maatte undgaa enhver unoedvendig sammenlaegning eller overlapning af byrder og forpligtelser, som maatte vaere resultatet af samtidig eller alternativ anvendelse af lovgivningen i flere forskellige medlemsstater. Det er af saerlig interesse, at det her fastslaas, at artikel 12 skal forhindre enhver samtidig anvendelse af nationale bestemmelser, der kan foroege de sociale byrder, som paahviler arbejdstageren eller arbejdsgiveren, uden at der herved opstaar en tilsvarende fordel.
14. Jeg skal imidlertid ogsaa naevne visse senere domme i sagerne 73/72 (5), 276/81 (6), 302/84 (7) og 60/85 (8). I den foerste af disse domme henviser Domstolen nemlig for saa vidt angaar artikel 12 i forordning nr. 3 til et "princip" og en "generel regel". Yderligere har Domstolen i de tre andre domme ikke blot fremhaevet, at bestemmelserne i afsnit II i forordningerne nr. 3 og nr. 1408/71 skal sikre, at de beroerte arbejdstagere kun undergives socialsikringsordningen i én medlemsstat. Domstolen fastslaar videre, at dette "princip, der blev anvendt af Domstolen, mens forordning nr. 358 endnu var gaeldende", nu er nedfaeldet i artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1408/71.
15. Endelig skal jeg ogsaa henvise til dommen i sag C-140/84 (9), hvor der navnlig var uenighed om fortolkningen af artikel 33 i forordning nr. 1408/71 (hvorefter "den institution i en medlemsstat, som det paahviler at udbetale en pension eller rente, og som efter den lovgivning, der gaelder for institutionen, skal tilbageholde bidrag, der paahviler pensionisten eller rentemodtageren til daekning af ydelser ved sygdom og moderskab, er berettiget til at foretage saadanne tilbageholdelser, beregnet i overensstemmelse med den paagaeldende lovgivning, i den pension eller rente, som institutionen skal udbetale, for saa vidt en institution i den naevnte medlemsstat skal baere udgifterne ved de ydelser ..."). Denne dom naevner jeg navnlig, fordi Domstolen deri fastslaar - under henvisning til de med forordning nr. 1408/71 forfulgte maal - at bestemmelserne i artikel 33 er udtryk for et mere almindeligt princip.
16. Over for denne praksis er sagsoegtes henvisning til bilag VII i forordning nr. 1408/71 med undtagelsen fra princippet om, at kun én lovgivning finder anvendelse, naeppe relevant. Vedroerende denne henvisning, skal jeg anfoere, at det indgaar som et naturligt led i princippet, at der kan goeres visse undtagelser herfra (undtagelserne boer dog - som med rette fremhaevet af Kommissionen - fortolkes snaevert). Jeg skal yderligere tilfoeje, at det omhandlede bilag kun vedroerer et ganske saerligt sammenfald mellem loennet beskaeftigelse og uloennet beskaeftigelse, og at det i oevrigt er ganske irrelevant for problemet vedroerende sygesikring.
17. Saafremt man foelger denne argumentation, dvs. hvis vi tilslutter os Kommissionens opfattelse vedroerende anvendelsen af princippet om, at kun én lovgivning finder anvendelse, eller princippet om parallelisme mellem bidrag og ydelser, maa det noedvendigvis fastslaas, at denne situation rent principielt ikke er forenelig med regler, der som de omtvistede franske bestemmelser indebaerer, at modtagere af foertidspension og supplerende pensionsydelser, som i henhold til faellesskabsretten er daekket af sygesikringen i en anden medlemsstat, skal indbetale bidrag til den franske sygesikringsordning.
18. 3. Det resultat kan i oevrigt paa ingen maade aendres af visse af sagsoegtes andre argumenter, som jeg nu skal behandle.
19. a) Det gaelder navnlig argumentet om, at de omtvistede bidrag er solidaritetsbidrag, der ikke giver nogen rettigheder.
20. Heroverfor har Kommissionen nemlig gjort gaeldende, at de franske regler ikke sondrer mellem bidrag indeholdt i lovbestemt rente og pension og bidrag indeholdt i foertidspension og supplerende pensionsydelser. Alle disse forskellige former for opkraevning er omfattet af de samme bestemmelser og anvendes uden forskel til at finansiere den almindelige sygesikringsordning. Kommissionen har yderligere henvist til, at forordning nr. 1408/71 ikke indeholder en saerlig definition af begrebet "bidrag", og at det ikke fremgaar af forordningens bestemmelser, at visse bidrag skal behandles saerskilt, fordi der tale om solidaritetsbidrag.
21. b) I det omfang sagsoegte yderligere stoetter sig paa det i retspraksis fastsatte retssikkerhedsprincip, som har saerlig betydning for saa vidt angaar de finansielle foelger af faellesskabsretlige bestemmelser (jf. Domstolens dom i sag C-30/89 (10)), og som ogsaa spiller en betydelig rolle inden for socialsikringsretten, kan man over for sagsoegtes argument anfoere, at det af Kommissionen paaberaabte princip tidligere - hvilket jeg allerede har paavist - er blevet knaesat i Domstolens praksis som vaerende en foelge af Traktatens bestemmelser vedroerende ophaevelsen af hindringer for den frie bevaegelighed for personer. I lang tid har der saaledes ikke bestaaet tvivl om raekkevidden af dette princip, selv om artikel 33 i forordning nr. 1408/71 - i overensstemmelse med forordningens materielle anvendelsesomraade - blot omtaler alderdomsforsikringsinstitutioner, som er omfattet af forordningen, samt deres ret til at foretage tilbageholdelse for bidrag til sygesikring.
22. c) Til det af sagsoegte yderligere anfoerte, nemlig at forordning nr. 1408/71 blev udstedt med hjemmel i EOEF-Traktatens artikel 51 (som kun naevner sammenlaegningen af alle de tidsrum, der i de forskellige nationale lovgivninger tages i betragtning, samt betalingen af ydelser til personer, der bor inden for medlemsstaternes omraader) og derfor ikke vedroerer spoergsmaalet om finansieringen af den sociale sikring, skal jeg bemaerke, at EOEF-Traktatens artikel 51 blot i litra a) og b) (hvilket fremgaar af ordet "isaer" i stk. 1) opregner de vigtigste foranstaltninger, men ikke indeholder en udtoemmende liste over de forskrifter, der kan komme i betragtning. Det uholdbare i sagsoegtes standpunkt fremgaar allerede af artikel 33 i forordning nr. 1408/71 (som regulerer spoergsmaalet om opkraevning af bidrag) samt af ovennaevnte princip om parallelisme, som meget tidligt er blevet omtalt i retspraksis.
23. d) Der kan anlaegges en tilsvarende negativ vurdering af de paa forordningens artikel 30 stoettede argumenter om, at denne bestemmelse er afgoerende for, hvilke ydelser der kan foretages indeholdelse i, saaledes at indeholdelse i foertidspension og i supplerende pensionsydelser maa lades ude af betragtning, da disse ydelser ifoelge Domstolens praksis ikke kan ligestilles med pension eller rente (jf. dom i sag 171/82 (11) vedroerende en saerlig fransk stoette til indkomstsikring ved fratraeden samt dommen i sag C-262/88 (12) vedroerende en supplerende pensionsydelse, der blev anset for "loen" i EOEF-Traktatens artikel 119' s forstand).
24. Selv om det maa indroemmes, at artikel 33, naar henses til dens begraensede anvendelsesomraade, bestemt ikke umiddelbart kan anvendes i det foreliggende tilfaelde, er Kommissionens vurdering dog i overensstemmelse med det af Domstolens praksis udledte princip om parallelisme, som maa fortolkes udvidende, og hvoraf det klart fremgaar, at det afgoerende ikke er indeholdelsesgrundlaget, men at det i henhold til faellesskabsretten ogsaa er af betydning, hvortil det indeholdte beloeb skal anvendes.
25. e) Endelig kan det ikke med rette goeres gaeldende over for Kommissionens synspunkt, at det i dobbelt forstand kan foere til forskelsbehandling. For det foerste fordi arbejdstagere, der oppebaerer foertidspension, og som er bosat uden for Frankrig, skulle vaere begunstiget i forhold til arbejdstagere med bopael i Frankrig, saafremt de fritages for betaling af bidrag. For det andet fordi der er tale om forskelsbehandling, for saa vidt som Kommissionens vurdering ikke omfatter de socialsikringsordninger, der finansieres over skatten, saaledes at de medlemsstater, der anvender saadanne ordninger, under alle omstaendigheder kan indeholde bidrag i supplerende pensionsydelser samt i foertidspension.
26. For saa vidt angaar det foerste punkt kan det blandt andet fastslaas, at sagsoegtes argumenter til en vis grad er selvmodsigende, idet denne under den skriftlige forhandling har anfoert, at foertidspensionister med bopael i Frankrig betaler bidrag af de oppebaarne ydelser, selv om de ikke er tilsluttet sygesikringsordningen, mens sagsoegtes repraesentant under den mundtlige forhandling klart svarede benaegtende paa spoergsmaalet om, hvorvidt der i Frankrig findes foertidspensionister, som ikke er tilsluttet sygesikringsordningen. Men det er isaer vigtigt, at Kommissionen i denne forbindelse har kunnet konstatere, at der ogsaa bestaar en vis grad af forskelsbehandling for saa vidt angaar de bidrag, der kan indeholdes i de pensions- og renteydelser, der er omfattet af forordning nr. 1408/71 (fordi beregningsgrundlaget for vandrende arbejdstagere under visse omstaendigheder er lavere end det, der gaelder for arbejdstagere, som kun har vaeret beskaeftiget i én medlemsstat), og den har - med foeje - i denne forbindelse kunnet fremhaeve, at faellesskabsretten ikke har til formaal at udelukke en saadan ("omvendt") forskelsbehandling. Det fremgaar nemlig klart af betragtningerne til forordning nr. 1408/71, at formaalet ikke er at sikre alle arbejdstagere lige behandling, men foerst og fremmest at beskytte arbejdstagere, som er undergivet lovgivningen i flere forskellige medlemsstater. Dette fremgaar navnlig af femte betragtning, hvori det hedder, at "reglerne om koordination af de enkelte medlemsstaters lovgivning om social sikring indgaar som et led i den frie bevaegelighed for arbejdstagere, der er statsborgere i medlemsstaterne, og skal saaledes bidrage til en forbedring af arbejdstagernes levestandard og beskaeftigelsesvilkaar ...".
27. Hvad angaar det andet punkt, er det tilstraekkeligt at henvise til, at de andre af sagsoegte omtalte ordninger anvender en helt anden finansieringsform. Derfor kan de eventuelle forskelle, der saaledes maatte opstaa herved, ikke retligt karakteriseres som forskelsbehandling. Jeg skal imidlertid tilfoeje, at det ingenlunde er sikkert (hvad jeg imidlertid ikke skal gaa naermere ind paa her), at princippet om parallelisme ikke ogsaa paa den ene eller anden maade finder anvendelse paa disse ordninger.
C - Konklusion
28. 4. Jeg skal herefter sammenfattende foreslaa, at der gives Kommissionen medhold i dens paastand, og at Domstolen fastslaar, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71, idet den har indeholdt sygeforsikringsbidrag hos modtagere af supplerende pensionsydelser og foertidspension, som er bosat i en anden medlemsstat end Frankrig, og som ikke er omfattet af den franske ordning vedroerende syge- og moderskabsforsikring. Som foelge heraf boer sagsoegte ogsaa tilpligtes at betale sagens omkostninger.
(*) Originalsprog: tysk.
(1) Forordning af 14.6.1971 (EFT 1971 II, s. 366).
(2) Dom af 12.6.1986, sag 302/84, Ten Holder mod Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging, Sml. s. 1821.
(3) Dom af 9.6.1964, sag 92/63, Nonnenmacher mod Sociale Verzekeringsbank, Sml. 1954-1964, s. 491.
(4) Dom af 5.12.1967, sag 19/67, Sociale Verzekeringsbank mod Van der Vecht, Sml. 1965-1968, s. 411.
(5) Dom af 1.3.1973, sag 73/72, Bentzinger mod Steinbruchs-Berufsgenossenschaft, Sml. s. 283.
(6) Dom af 23.9.1982, Sociale Verzekeringsbank mod Kuijpers, sag 276/81, Sml. s. 3027.
(7) Ovennaevnte dom i sag 302/84.
(8) Dom af 10.7.1986, sag 60/85, Luijten mod Raad van Arbeid, Sml. s. 2365.
(9) Dom af 21.2.1991, sag C-140/88, Noij mod Staatssecretaris van Financiën, Sml. I, s. 387.
(10) Dom af 13.3.1990, sag C-30/89, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 691).
(11) Dom af 5.7.1983, sag 171/82, Valentini mod Assedic, Sml. s. 2157).
(12) Dom af 17.5.1990, sag C-262/88, Barber, Sml. I, s. 1889.