Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 6. oktober 1987. - E. BRUNOTTI MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - TJENESTEMAEND - SYGESIKRING FOR PERSONER, SOM LIGESTILLES MED BOERN, SOM TJENESTEMANDEN HAR FORSOERGERPLIGT OVERFOR. - SAG 339/85.
Samling af Afgørelser 1988 side 01379
++++
Hoeje Domstol .
A - Faktiske omstaendigheder
1 . Der er nu gaaet nogle maaneder, siden den mundtlige forhandling fandt sted i denne sag, som jeg skal tage stilling til i dag . I dette tidsrum har andre institutioner i De Europaeiske Faellesskaber haft lejlighed til at udtale sig om de spoergsmaal, som sagen drejer sig om . Sagens parter har derefter for deres vedkommende kunnet tage stilling til disse udtalelser .
2 . Sagsoegeren, Elisabetta Brunotti, der er tjenestemand ved Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, har anlagt sagen for at opnaa, at Kommissionen, sagsoegte, igen overtager udgifterne til laegebehandling af sagsoegerens mor, idet den var ophoert med at godtgoere disse den 18 . januar 1985 .
3 . Ved afgoerelse af 24 . januar 1984 godkendte Kommissionen i henhold til artikel 2, stk . 4, i bilag VII til vedtaegten for perioden 1 . januar - 31 . december 1984 at ligestille sagsoegerens mor med et barn, over for hvem der bestaar forsoergerpligt, og den 12 . juli 1984 ydede den godtgoerelse af udgifterne paa 100 %. Ovennaevnte afgoerelse blev fornyet den 24 . oktober 1985 for perioden 1 . januar - 31 . december 1985 .
4 . I skrivelse af 29 . marts 1985 meddelte Kommissionen sagsoegeren, at den i henhold til artikel 3, stk . 3, i ordning vedroerende sygesikring for tjenestemaend i De Europaeiske Faellesskaber ikke laengere kunne godtgoere udgifterne til laegebehandling af sagsoegerens mor, da hun var omfattet af Servizio sanitario nazionale ( den nationale italienske sygesikring ).
5 . Sagsoegeren indgav den 15 . april 1985 en klage, som sagsoegte stiltiende afviste .
6 . Sagsoegeren har nedlagt foelgende paastande :
- Afgoerelsen om ikke laengere at godtgoere udgifter til laegebehandling for sagsoegerens mor og afvisningen af sagsoegerens klage af 15 . april 1985 annulleres .
- Sagsoegte tilpligtes at godtgoere de naevnte udgifter ogsaa efter datoen for godtgoerelsens ophoer, idet de beloeb, der skal betales, forhoejes med morarente paa 10% pro anno at regne fra det tidspunkt, da godtgoerelse kunne kraeves og indtil betaling sker .
- Sagsoegte tilpligtes at betale sagens omkostninger .
7 . Susidiaert har sagsoegeren i sin replik nedlagt foelgende paastande :
- Sagsoegte tilpligtes at godtgoere udgifterne til laegebehandling i det omfang, de ikke godtgoeres af en anden sygeforsikring, idet de paagaeldende beloeb forhoejes med en morarente paa 10% pro anno .
- De naevnte kommissionsafgoerelser annulleres i fornoedent omfang .
- Sagsoegte tilpligtes at betale sagens omkostninger .
8 . Sagsoegte har nedlagt foelgende paastand :
- Frifindelse, og der traeffes afgoerelse om sagens omkostninger efter gaeldende ret .
9 . Jeg skal i det omfang, det er noedvendigt for min gennemgang af sagen, behandle parternes anbringender og de udtalelser, som Faellesskabets institutioner har afgivet paa anmodning af Domstolen .
B - Problemstilling
10 . Den del af artikel 72 i vedtaegten for tjenestemaend i De Europaeiske Faellesskaber (" vedtaegten "), som er interessant i denne sammenhaeng, lyder som foelger :
"1 ) I sygdomstilfaelde garanteres der tjenestemanden, hans aegtefaelle, naar denne ikke er berettiget til ydelser af samme art og stoerrelse i henhold til enhver anden lovmaessig eller administrativ bestemmelse, hans boern og andre personer, over for hvem han har forsoergerpligt i henhold til artikel 2 i bilag VII, godtgoerelse af udgifter paa indtil 80% i henhold til en af Faellesskabernes institutioner efter faelles aftale og efter udtalelse fra vedtaegtsudvalget vedtaget ordning .
...
4 ) Den begunstigede skal anfoere de beloeb, han har modtaget eller som han kan goere krav paa fra en anden ved lov eller forordning fastsat sygeforsikring som godtgoerelse for udgifter, han selv eller en af ham medforsikret person har haft .
Saafremt de samlede godtgoerelser, som han maatte vaere berettiget til, overstiger den samlede godtgoerelse, der fastsaettes i stk . 1 ovenfor, nedsaettes det beloeb, der tilkommer ham med forskelsbeloebet, ...".
11 . Artikel 3 i ordning vedroerende sygesikring for tjenestemaend i De Europaeiske Faellesskaber (" ordning ") bestemmer foelgende :
"Personer, som er forsikret gennem den tilsluttede, er foelgende :
...
3 ) personer, der ligestilles med boern, som han har forsoergerpligt overfor, i overensstemmelse med artikel 2, stk . 4, i bilag VII i vedtaegten, saafremt de ikke kan daekkes af en anden offentlig sygesikringsordning ( 1 )."
12 . Med henblik paa sagsoegerens mors situation anvendte sagsoegte foerste gang i sin afgoerelse af 24 . januar 1984 artikel 2, stk . 4, i bilag VII til vedtaegten, hvorefter enhver person, over for hvem tjenestemanden efter lovgivningen har forsoergerpligt, undtagelsesvis, saafremt denne forsoergerpligt medfoerer betydelige udgifter for ham, ved en saerlig begrundet afgoerelse truffet af ansaettelsesmyndigheden paa grundlag af dokumenter, der er egnede til at tjene som bevis, kan ligestilles med et barn, over for hvem der er forsoergerpligt . I afgoerelsen bemaerkes udtrykkeligt, at den er truffet med forbehold af bestemmelserne i artikel 3, stk . 3, i ordning vedroerende sygesikring for tjenestemaend i De Europaeiske Faellesskaber .
13 . Da det ikke er bestridt, at sagsoegerens mor er daekket af en national italiensk ordning, kan den foreliggende sag kun faa et positivt udfald, saafremt artikel 3, stk . 3, i ordningen er ugyldig paa grund af uforenelighed med artikel 72 i vedtaegten, der ikke - i hvert fald ikke efter dens ordlyd - indeholder en tilsvarende indskraenkende betingelse, nemlig at der ikke maa foreligge daekning fra en anden offentlig ordning .
14 . Efter sagsoegerens opfattelse er naevnte artikel 3, stk . 3, ugyldig, hvilket saavel sagsoegte som - i hvert fald for saa vidt angaar resultatet - Faellesskabets andre institutioner bestrider .
15 . Med henblik paa at undersoege om artikel 3, stk . 3, i ordningen er forenelig med trinhoejere faellesskabsbestemmelser, vil jeg foerst og fremmest fastslaa, om Faellesskabets institutioner har haft kompetence til at vedtage en ordning med dette indhold . Derefter vil jeg behandle spoergsmaalet om, hvorvidt den naevnte bestemmelse med udgangspunkt i dens indhold er forenelig med trinhoejere faellesskabsbestemmelser .
1 . Faellesskabsinstitutionernes kompetence til at vedtage ordningens artikel 3, stk . 3
16 . I medfoer af artikel 24 i traktat af 8 . april 1965 om oprettelse af et faelles Raad og en faelles Kommission for De Europaeiske Faellesskaber ( 2 ) udfaerdiger Raadet paa forslag af Kommissionen og efter at have indhentet udtalelse fra de oevrige interesserede institutioner vedtaegten for tjenestemaend i De Europaeiske Faellesskaber og ansaettelsesvilkaarerne for disse Faellesskabers oevrige ansatte .
17 . Raadet vedtog vedtaegten for tjenestemaend i De Europaeiske Faellesskaber ved forordning nr . 259/68 af 29 . februar 1968 ( 3 ) inden for rammerne af denne procedure, som er kendetegnet ved hoeringen af de oevrige interesserede institutioner, dvs . de myndigheder, som har kompetence til at udnaevne Faellesskabernes ansatte .
18 . Vedtaegtens artikel 72, som definerer omfanget af tjenestemandens sygeforsikring, indeholder ikke en bestemmelse, hvorefter det er muligt at forskelsbehandle boern og andre personer, som der bestaar forsoergerpligt overfor, naar ansaettelsesmyndigheden foerst har gjort brug af undtagelsesreglen i artikel 2, stk . 4, i bilag VII og paa grund af de betydelige udgifter for tjenestemanden har ligestillet personen med et barn, over for hvem der bestaar forsoergerpligt . Mens aegtefaeller siden ikrafttraedelsen af forordning nr . 2074/83 af 27 . juli 1983 ( 4 ) har vaeret underkastet saerlige regler, skelnes der ikke mellem boern og andre personer, som der bestaar forsoergerpligt overfor .
19 . I denne sammenhaeng skal jeg henvise til Domstolens praksis, hvorefter vedtaegtens bestemmelser anvender en bestemt terminologi, som ikke ved analogi kan udvides til at omfatte tilfaelde, som ikke udtrykkeligt er omhandlet ( 5 ). Under disse omstaendigheder og henset til, at artikel 3, stk . 3, i ordningen opstiller en supplerende indskraenkende betingelse, som ikke naevnes i vedtaegtens artikel 72, for det tilfaelde, at en tjenestemand oensker, at en person, over for hvem der bestaar forsoergerpligt, daekkes af sygesikringen, kan denne bestemmelse kun vaere daekket af delegationen, som ogsaa fremgaar af vedtaegtens artikel 72, til Faellesskabets institutioner, og hvorefter disse bemyndiges til efter faelles aftale at vedtage en ordning om sygesikring .
20 . Sagsoegeren har gjort gaeldende, at denne bemyndigelse kun omfatter kompetence til at fastlaegge detaljer og mindre vaesentlige forhold, men ikke mulighed for at fastlaegge vaesentlige bestemmelser om faellesskabsordningens sociale daekning .
21 . Sagsoegte har derimod gjort gaeldende, at betingelserne i vedtaegtens artikel 72, stk . 1, for at vaere daekket af sygesikringen ikke er udtoemmende . Efter sagsoegtes opfattelse betyder ordene "en ... efter faelles aftale ... vedtaget ordning", at vedtaegtskoncipisterne har givet institutionerne en ubegraenset kompetence til at regulere dette omraade - og dermed ogsaa kompetence til at tilfoeje objektivt berettigede betingelser for at vaere daekket af sygeforsikringen .
22 . Her skal det igen paapeges, at vedtaegten er udstedt af Raadet, som vedtager forordningerne i forbindelse hermed paa forslag af Kommissionen og efter at have indhentet udtalelse fra de oevrige interesserede institutioner, dvs . ansaettelsesmyndighederne . I vedtaegtens artikel 72 har Raadet bemyndiget Faellesskabets institutioner til efter faelles aftale at vedtage en ordning vedroerende sygesikring .
23 . I medfoer af denne bemyndigelse er ordningen blevet udstedt for hver institution, dvs . for Det Europaeiske Parlament af dets Praesidium, for Det OEkonomiske og Sociale Udvalg af dets praesident for praesididiet og for Domstolen af denne i et administrativt moede . Disse myndigheder har saaledes klart ikke handlet som institutioner, men som ansaettelsesmyndigheder . Naar Raadet udtaler, at det har vedtaget ordningen som "institution i vedtaegtens forstand", og at det er Kommissionen selv, der har vedtaget ordningen, indebaerer disse svar ikke et argument imod det forhold, at hver faellesskabsinstitution har handlet som administrativ myndighed, og ikke under udoevelse af den institutionelle funktion, altsaa som deltager i lovgivningsproceduren .
24 . Da udstedelsen af ordningen ikke foretages af en lovgiver, jfr . artikel 24 i fusionstraktaten, men af Faellesskabets institutioner, taler meget for, at bemyndigelsen kun er givet institutionerne i deres egenskab af administrative myndigheder med ansvar for personalespoergsmaal, dvs . ansaettelsesmyndigheden . Deraf foelger, at ordningen ikke har samme rang som vedtaegtens bestemmelser, men derimod er underordnet disse .
25 . Det er derfor med rette, at Domstolen i dom af 20 . november 1980 i sag 806/79 ( 6 ) betegnede ordningen som gennemfoerelsesbestemmelser til vedtaegten .
26 . I dommen, der drejede sig om godtgoerelse af udgifter til laegebehandling af boern, over for hvem der bestaar forsoergerpligt, og hvorom ordningen indeholder mindre strenge betingelser end vedtaegtens artikel 72, udtalte Domstolen foelgende :
"Den ordning, som blev indfoert ved vedtaegten, indeholder nemlig de samme betingelser for ydelse af tilskud til boern, over for hvem der bestaar forsoergerpligt, som for godtgoerelse af udgifter ved samme boerns sygdom . Dette er meningen med henvisningen i artikel 72 til artikel 2 i bilag VII, set i dens helhed . Ordningen, som er gennemfoerelsesbestemmelser til vedtaegten, kan ikke ved en ufuldstaendig henvisning til naevnte artikel 2 i bilag VII ophaeve en af denne bestemmelses betingelser, ..."
27 . Da der ved tjenestemandsvedtaegtens artikel 72 under Faellesskabets sygeforsikring inddrages netop den personkreds, som udgoer grundlaget for tjenestemandens tillaeg ud over loennen, jfr . artiklerne 1 og 2 i bilag VII, og da artikel 72 ikke indeholder en undtagelse for andre end aegtefaellen, naar denne er berettiget til ydelser af samme art og stoerrelse i henhold til enhver anden lovmaessig eller administrativ bestemmelse, maa det i lyset af den af Domstolen anerkendte praecise terminologi i vedtaegten antages, at betingelserne i artikel 72 i vedtaegten er udtoemmende opregnet, naar det drejer sig om den begunstigede personkreds . Derefter er Faellesskabets institutioner ikke kompetente til i den ordning, som de udfaerdiger, at fastsaette saerregler vedroerende de begunstigede personer, naar reglerne kun angaar nogle af de i artikel 72 naevnte personer .
28 . Et saadant resultat er en klar foelge af dommen af 20 . november 1980 . Naar det i dommen til skade for den paagaeldende tjenestemand fastslaas, at vedtaegtens bestemmelser har forrang frem for ordningen, maa dette ogsaa gaelde, naar det er til fordel for tjenestemanden . Dette er grunden til, at principperne i dommen skal anvendes i denne sag : er en person, over for hvem der bestaar forsoergerpligt, foerst blevet ligestillet i henhold til artikel 2, stk . 4, i bilag VII, medfoerer vedtaegtens system de samme betingelser for ydelse af tillaeg for andre personer, over for hvem der bestaar forsoergerpligt, og for sygeforsikringen af disse personer . Dette er betydningen af henvisningen i artikel 72 til artikel 2 i bilag VII i dens helhed . I ordningen, som er gennemfoerelsesbestemmelse til vedtaegten, kan man ikke ved hjaelp af saerregler for visse af de personer, der er omtalt i artikel 2 i bilag VII, opstille supplerende betingelser, som ikke er indeholdt i vedtaegtens artikel 72 .
29 . Artikel 3, stk . 3, i ordningen kan herefter ikke anvendes, da den er i strid med artikel 72 i vedtaegten .
2 . Overensstemmelsen mellem artikel 3, stk . 3, i ordningen og andre faellesskabsretlige bestemmelser
30 . Uafhaengig af spoergsmaalet om Faellesskabets institutioner ud fra et formelt synspunkt var befoejet til at udstede en bestemmelse som ordningens artikel 3, stk . 3, skal det ogsaa undersoeges, om bestemmelsen indholdsmaessigt er forenelig med trinhoejere faellesskabsretlige bestemmelser, isaer princippet om ligebehandling og proportionnalitetsprincippet .
a ) Forskelle i behandling af boern, over for hvem der bestaar forsoergerpligt, og personer, der er ligestillet med saadanne boern
31 . Forskelle i behandlingen af paa den ene side boern, over for hvem der bestaar forsoergerpligt, og paa den anden side personer, der er ligestillet med saadanne boern, er formelt ikke berettiget hverken i henhold til artikel 72 i vedtaegten eller artikel 2 i bilag VII til vedtaegten . Forskelle i behandlingen synes derfor heller ikke at vaere reelt berettiget .
32 . Naar sagsoegte i denne sammenhaeng har gjort gaeldende, at en sondring er objektivt berettiget, da boern, over for hvem der bestaar forsoergerpligt, per definition ikke udoever et erhverv, som giver dem ret til sociale ydelser, hvorimod personer, der er ligestillet med boern, over for hvem der bestaar forsoergerpligt, og som hovedsagelig er aeldre personer, normalt er forsikret i deres hjemland enten paa egne vegne, via deres aegtefaelle eller paa anden vis, maa sagsoegte goeres opmaerksom paa, at der i artikel 72, stk . 4, er taget fuldt hensyn til denne forskel . I henhold til denne bestemmelse skal den begunstigede nemlig anfoere de beloeb, han har modtaget eller som han kan goere krav paa fra en anden ved lov eller forordning fastsat sygeforsikring som godtgoerelse for udgifter, han selv eller en af ham medforsikret person har haft . I oevrigt bliver det fulde godtgoerelsesbeloeb, som han kunne goere krav paa, nedsat til det beloeb, som kan godtgoeres i henhold til faellesskabsbestemmelserne . Er herefter en person, som er ligestillet med et barn, over for hvem der bestaar forsoergerpligt, daekket af en anden ved lov eller forordning fastsat sygeforsikring, bliver ydelserne fra denne anden forsikring taget i betragtning ved godtgoerelsen i henhold til faellesskabsordningen, idet faellesskabsydelserne bliver tilsvarende nedsat . Paa denne maade bliver ydelserne fra en anden ved lov eller forordning fastsat sygeforsikring fradraget, hvorved det beloeb fremkommer, der rent faktisk kan kraeves godtgjort, saaledes at det herefter ikke synes noedvendigt - uafhaengig af art og stoerrelse af de ydelser, som de paagaeldende kan kraeve i henhold til en anden ved lov eller forordning fastsat sygeforsikring - fuldstaendigt at udelukke de naevnte personkreds fra Faellesskabets sygeforsikringsordning .
b ) Forskelle i behandlingen af personer, over for hvem der bestaar forsoergerpligt, paa grund af udformningen af nationale sygeforsikringer
33 . Sagsoegeren har endvidere gjort opmaerksom paa, at der er grundlag for at undersoege, om artikel 3, stk . 3, i ordningen er en overtraedelse af princippet om ligebehandling . Det anfoeres, at godtgoerelse for udgifter til laegeudgifter for personer, over for hvem der bestaar forsoergerpligt, i henhold til ordningens bestemmelser er udelukket uanset stoerrelsen af de ydelser, som disse personer kan modtage i henhold til en tvungen national sygeforsikring .
34 . Dette anbringende fra sagsoegerens side er ligeledes begrundet, da det er korrekt, at den paagaeldende tjenestemand ville modtage forskellige ydelser, afhaengig af udformningen af den nationale sygeforsikring, som den person, over for hvem der bestaar forsoergerpligt, var omfattet af . Hensyntagen til forskellige nationale forsikringsydelser ville saaledes medfoere forskelle i behandlingen af tjenestemanden alt efter udformningen af den nationale sygeforsikring . Under disse omstaendigheder bestemmes tjenestemandens retstilling ikke laengere udelukkende af vedtaegten men ogsaa af de forskellige medlemsstaters lovgivninger . En saadan forskel i behandlingen af faellesskabstjenestemaendene ville Faellesskabets institutioner ikke kunne tillade . En foelge heraf ville nemlig vaere, at vedtaegtens raekkevidde afhang af udformningen af national lovgivning vedroerende tvungen sygeforsikring . Faellesskabsrettens gyldighedsomraade ville saaledes vaere undergivet national lovgivning . Et saadant resultat er uantagelig, jfr . Domstolens praksis ( 7 ).
3 . Loesning
35 . Sagen maa derfor afgoeres paa grundlag af bestemmelserne i vedtaegten, isaer den artikel 72, stk . 1 og 4, idet der ses bort fra ordningens artikel 3, stk . 3 .
36 . Sagsoegerens hovedpaastand, hvorefter sagsoegte tilpligtes at godtgoere de samlede laegeudgifter, kan dog ikke tages til foelge, da der i overensstemmelse med artikel 72, stk . 4, i vedtaegten skal tages hensyn til det beloeb, der kan kraeves efter den italienske ved lov eller administrativt fastsatte sygeforsikring .
37 . Sagsoegerens subsidiaere paastand boer imidlertid tages til foelge, herunder kravet om betaling af morarenter paa 10%, da sagsoegte ikke udtrykkeligt har bestridt den kraevede rentesats . Betaling af renter kan for hvert beloeb kraeves fra godtgoerelsens forfaldsdato, men dog tidligst fra det tidspunkt, da sagsoegeren har kraevet betalingen foerste gang, dvs . fra sagsanlaegget dato .
38 . Jeg kommer mere praecist frem til foelgende resultat :
- Sagsoegtes afslag af 29 . marts 1985 paa godtgoerelse af udgifter til laegebehandling for sagsoegerens mor boer annulleres .
- Sagsoegte paalaegges at godtgoere udgifter til laegebehandling for sagsoegerens mor som supplement til de beloeb, hun har ret til i henhold til en anden ved lov eller administrativt fastsat sygeforsikring, idet hvert godtgoerelsesbeloeb forhoejes med morarenter paa 10% fra forfaldsdatoen, dog tidligst fra datoen for sagens anlaeg at regne .
- I oevrigt frifindes sagsoegte .
39 . Da sagsoegeren i alt vaesentligt har faaet medhold, boer sagsoegte i henhold til procesreglementets artikler 69 og 70 tilpligtes at betale sagens omkostninger .
C - Sammenfatning
Paa grundlag af det anfoerte skal jeg foreslaa foelgende afgoerelse :
"1 ) Den af sagsoegte den 29 . marts 1985 trufne afgoerelse om ikke laengere at godtgoere udgifter til laegebehandling af sagsoegerens mor annulleres .
2 ) Sagsoegte paalaegges at godtgoere udgifter til laegebehandling af sagsoegerens mor som supplement til de beloeb, hun har ret til i henhold til en anden ved lov eller administrativt fastsat sygeforsikring, idet hvert godtgoerelsesbeloeb forhoejes med morarenter paa 10% fra forfaldsdatoen, dog tidligst fra datoen for sagens anlaeg at regne .
3 ) I oevrigt frifindes sagsoegte .
4 ) Sagsoegte tilpligtes at betale sagens omkostninger ."
(*) Oversat fra tysk .
( 1 ) Min understregning .
( 2 ) JO 1967 L 152, s . 2 .
( 3 ) EFT 1968 ( I ), s . 30 .
( 4 ) EFT L 203, s . 1 .
( 5 ) Jfr . dom af 16 . marts 1971 i sag 48/70, Giorgio Bernardi mod Europa-Parlamentet, Sml . 1971, s . 31, og dom af 20 . juni 1985 i sag 123/84, Steffen Klein mod Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, Sml . s . 1907, praemis 23 .
( 6 ) Dom af 20 . november 1980 i sag 806/79, François Gerin mod Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, Sml . s . 3515, 3526 .
( 7 ) Se senest dom, afsagt af Domstolen den 7 . maj 1987 i sag 189/86, Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber mod Forbundsrepublikken Tyskland, Sml . s . 2061, praemis 16 og 21 .