1.

Maskinbygningsfirmaet Meura SA blev grundlagt i 1845 i Tournai (Belgien). Virksomheden fremstillede indtil sin konkurs i januar 1986 hovedsagelig anlæg til fødevareindustrien, særligt fade til lagring af øl. Endvidere omfattede firmaets produktionsprogram dampgeneratorer og andre af metalindustriens produkter.

Stillet over for denne situation besluttede den belgiske region Wallonien, der er kongeriget Belgiens (sagsøgerens) lokale myndighed, at tegne en ny kapitalforhøjelse på i alt 145 mio BFR gennem Société régionale d'investissement de Wallonie (SRlW) den 23. juli 1982. Gennemførelsen af denne kapitalforhøjelse blev gjort afhængig af, at også andre kreditorer indrømmede virksomheden kreditter, at arbejdspladser blev nedlagt, og at der skulle gennemføres et nært samarbejde med en anden virksomhed.

2.

Efter at Kommissionen (sagsøgte) havde fået kendskab til kapitalforhøjelsen og en yderligere foranstaltning — et rentetilskud, der ikke er genstand for nærværende sag — henvendte den sig den 22. juli og den 17. september 1982 til sagsøgeren og erindrede sagsøgeren om forpligtelserne i henhold til EØF-traktatens artikel 93, stk. 3, hvorefter medlemsstaterne forudgående skal give meddelelse om nye påtænkte støtteforanstaltninger.

Sagsøgeren fremsendte den 25. november 1982 sit svar pk denne anmodning om at få oplysninger, hvori man blandt andet henviste til en ny omstruktureringsplan for virksomheden, idet man dog ikke vedlagde denne plan.

Herefter besluttede sagsøgte at indlede en procedure til undersøgelse af støtten i henhold til EØF-traktatens artikel 93, stk. 3, og opfordrede sagsøgeren at fremsætte sine bemærkninger. Sagsøgeren bekræftede i sit svar, at kapitaldeltagelsen i virksomheden var blevet besluttet den 23. juli 1982.

3.

Sagsøgte fastslog i sin beslutning af 17. april 1984 ( 1 ), der anfægtes i nærværende sag, blandt andet, at den af den belgiske regering i juni 1982 tillagte støtte til en virksomhed, der fremstiller anlæg til fødevareindustrien, er uforenelig med det fælles marked, jfr. EØF-traktatens artikel 92, og skal derfor ophæves ( 2 ).

I indledningen til denne beslutning har sagsøgte blandt andet anført følgende grunde:

Det af staten og andre myndigheder foretagne kapitalindskud kan udgøre støtte efter EØF-traktatens artikel 92, stk. 1. Den pågældende virksomheds økonomiske situation var nemlig så prekær, at virksomheden næppe ville have haft mulighed for på det private kapitalmarked at skaffe de midler, der var nødvendige for selskabets fortsatte eksistens. SRIW's indskud af ansvarlig kapital på 145 mio BFR i den pågældende virksomhed, der stod over for alvorlige og tilbagevendende økonomiske vanskeligheder, udgør en støtte efter EØF-traktatens artikel 92, stk. 1, og kan ikke sidestilles med indskud af risikovillig kapital, der falder inden for rammerne af selskabers normale praksis med markedsøkonomi.

Det hedder videre i betragtningerne til forordningen, at virksomhedens bruttofortjeneste siden 1977 ikke har gjort det muligt at oparbejde den kapital, der ville være nødvendig for at dække afskrivningerne på anlæggene. Virksomhedens cash-flow har siden 1979 været negativ, således at den efter al sandsynlighed ikke selv har haft mulighed for uden statsstøtte at finansiere det planlagte investeringsprogram på 110 mio BFR.

Sagsøgte har endvidere henvist til de forskellige støtteforanstaltninger, som der fra de belgiske statsorganers side er blevet gennemført til fordel for virksomheden siden 1979. Dernæst behandles virkningen af den omstridte kapitalforhøjelse for samhandelen inden for Fællesskabet, og det anføres, at dersom en medlemsstat yder økonomisk tilskud, der medfører, at den støttemodtagende virksomheds stilling styrkes i forhold til andre konkurrerende virksomheder inden for Fællesskabet, må støtten siges at berøre disse virksomheder.

Den i denne sag omhandlede virksomhed eksporterer ca. 40% af sin produktion til andre medlemsstater, og støtten fra den belgiske regering bevirker, at virksomhedens omkostninger reduceres, hvorved den opnår en fordel i forhold til de konkurrenter, som selv må bære sådanne omkostninger.

Undtagelserne i EØF-traktatens artikel 92, stk. 3, fra dette forbud, som er de eneste, der i givet fald ville kunne bringes i anvendelse i nærværende sag, angiver de mål, der skal efterstræbes i Fællesskabets interesser og ikke i den støttemodtagende virksomheds interesser.

Særligt skal den begunstigede virksomhed præstere en modydelse, der gør støtten berettiget. En sådan modydelse fra den støttemodtagende virksomheds side synes ikke at foreligge i nærværende sag.

Sagsøgeren har nemlig ikke kunnet give, og sagsøgte har ikke kunnet finde, nogen begrundelse for at fastslå, at støtten opfylder betingelserne for at bringe en af de i EØF-traktatens artikel 92, stk. 3, nævnte undtagelsesbestemmelser i anvendelse.

Det måtte derfor konstateres, at der er tale om en sektor, nemlig fremstilling af anlæg til fødevareindustrien, som for øjeblikket kører med betydelig overskudskapacitet, og en udbygning af denne sektor i form af bevarelse af produktionskapacitet ved hjælp af statsstøtte strider mod den fælles interesse.

Sagsøgte har i sagens anledning i sin beslutning anført, at regeringerne fra to medlemsstater og to faglige sammenslutninger inden for den pågældende industrisektor har meddelt, at de deler Kommissionens betænkeligheder med hensyn til den belgiske støtte.

4.

Sagsøgeren er af den opfattelse, at sagsøgtes beslutning af en række grunde er retsstridig.

Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:

Kommissionen har nedlagt følgende påstande :

Sagsøgte har af de i beslutningen anførte grunde, som man nærmere har uddybet, fastholdt sin beslutning.

Jeg skal i mit forslag til afgørelse gå nærmere ind på parternes enkelte anbringender.

5.

Sagsøgeren har efter Domstolens opfordring givet nærmere oplysninger om udviklingen i selskabet Meuras driftsresultat og fordelingen af produktionen; endvidere har sagsøgeren fremlagt en plan for omstrukturering af virksomheden fra året 1982.

—

Den anfægtede kapitalforhøjelse udgør ikke en støtte i henhold til EØF-traktatens artikel 92, stk. 1 (anbringende nr.

—

Der foreligger ikke nogen begrundelse for, hvorledes de omhandlede indskud påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer konkurrencen (anbringende nr. 2).

—

Tilsidesættelse af princippet om kontradiktion, idet sagsøgte ikke har gjort sagsøgeren bekendt med den stillingtagen, som er fremsat af de medlemsstater og erhvervsorganisationer, der har udtalt sig under den administrative procedure (anbringende nr. 4).

1.

Spørgsmålet om, hvorvidt den anfægtede kapitaldeltagelse udgør støtte i henhold til EØF-traktatens artikel 92

Før regionen Wallonien i året 1979 for første gang indtrådte med ansvarlig kapital, beløb selskabets kapital sig til 4 mio BFR; gennem den ansvarlige deltagelse blev dette beløb forhøjet til 44 mio BFR.

Heroverfor stod på dette tidspunkt tab på ca. 95 mio BFR. Yderligere tab på 95 mio BFR førte i tiden indtil august 1980 til et samlet underskud på 180 mio BFR. Alene gennem en opskrivning af de faste ejendomme og postering af reserverne i balancen for året 1980 kunne man nå frem til en kapital på 180 mio BFR, der dog samtidig blev nedsat til 0 for at udligne det kumulerede samlede underskud ( 11 ).

For herefter at skaffe virksomheden de midler, der var nødvendige for at videreføre dens drift, tegnede det offentlige en yderligere kapitalforhøjelse på 150 mio BFR.

Virksomhedens situation på de forskellige tidspunkter, hvor det offentlige i Belgien tegnede de to første kapitalforhøjelser, udmærkede sig således ved følgende kendetegn:

Kumulerede tab ved årsskiftet 1978/1979: 95 mio BFR; inddragelse af kassekreditten fra den sædvanlige bankforbindelses side; kapital: 4 mio BFR; statsgaranti: 75 mio BFR.

1980: Kumulerede tab: 180 mio BFR, balanceudligning kun mulig gennem omvurdering af de faste ejendomme og reserver.

De nævnte tal viser, at virksomheden bide i 1979 og i 1980 befandt sig i en situation, der ville have medført dens likvidation. Alene de statslige foranstaltninger, nemlig kapitaldeltagelserne og garantierne, satte virksomheden i stand til overleve.

Trods de statslige interventioner opstod der i 1980 til 1982 yderligere tab, nemlig på 20, 33 og 91 mio BFR.

Dermed var også den anden kapitaldeltagelse fra det offentliges side på 150 mio BFR i vidt omfang opbrugt.

I denne situation besluttede det offentlige at tegne en kapitalforhøjelse på 145 mio BFR. I forbindelse med denne kapitalforhøjelse trådte sagsøgte for første gang ind i billedet og vurderede kapitalforhøjelsen som støtte med den begrundelse, at virksomhedens finansielle situation var sådan, at det var lidet sandsynligt, at den på det private kapitalmarked ville kunne skaffe sig de beløb, der var nødvendige for dens fortsatte bestående. Kommissionen dokumenterede dette gennem henvisning til enkeltheder i kapitaludviklingen og driftsresultaterne for virksomheden.

Denne fremstilling bekræftes gennem det materiale, som sagsøgeren har fremlagt på Domstolens opfordring. Sagsøgtes konklusion, hvorefter virksomheden ikke på det private kapitalmarked ville have været i stand til skaffe sig de nødvendige beløb, kan i betragtning af udviklingen i virksomhedens driftsresultater ikke imødegås. Sagsøgte kunne således med rette anse den i 1982 planlagte kapitalforhøjelse som støtte.

2.

Spørgsmålet om, hvorvidt den anfægtede støtte påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer konkurrencen

Da statsstøtte, særligt via statens eller offentlige organers overtagelse af andele, ikke uden videre kan anses som traktatsstridigt, skal det undersøges, hvorvidt de pågældende støtteforanstaltninger indebærer en overtrædelse af artikel 92, stk. 1. Særligt skal det afgøres, hvorvidt støtten fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen, samt om den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

Rent faktisk siges der intet om virksomhedens markedsandel og handelsstrømmene for de pågældende produkter.

Om end Kommissionen i sin beslutning givetvis ikke behøver at anføre alle de omstændigheder, der bærer resultatet, skal den dog angive de væsentligste af de bærende hensyn i beslutningen. Dette har Kommissionen gjort, omend kun i det mindst tilladelige omfang.

Parterne er enige om, at den pågældende virksomhed eksporterer en betydelig del af sin produktion. Sagsøgeren har påberåbt sig dette forhold som begrundelse for sin omstruktureringsplan.

Det stod for sagsøgte fast, at virksomheden udførte 40% af sine produkter til andre medlemsstater. Derfor kunne Kommissionen med rette gå ud fra det forhold, at selve den kunstige opretholdelse af den pågældende virksomheds eksistens måtte føre til en fordrejning af konkurrencen og til en påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne. Da tildelingen af støtten førte til, at virksomhedens omkostninger blev nedsat, og den derigennem fik en fordel over for sine konkurrenter, skal det i tvivlstilfælde lægges til grund, at konkurrencen derved kunne blive fordrejet. Dersom den pågældende virksomhed ikke kunstigt var blevet holdt i live, ville dens konkurrenter, der ikke havde fået tilsvarende støtte, have kunnet overtage virksomhedens markedsandel, både i Belgien og i Fællesmarkedets andre stater.

Sagsøgtes beslutning ville givetvis være faldet klarere og tydeligere ud, dersom den havde indeholdt oplysninger om den pågældendes virksomheds absolutte omsætning og dens markedsandel i Belgien og inden for Fællesmarkedet; imidlertid er disse oplysninger efter min opfattelse ikke ubetinget nødvendige for at nå frem til det resultat, der er fastsat i den anfægtede beslutning. Til forskel fra Kommissionens to beslutninger af 22. juli 1982, der førte til Domstolens domme af 14. november 1984 og af 13. marts 1985 i sag 323/82 og i de forenede sager 296 og 318/82, har sagsøgte i den her anfægtede beslutning i det mindste gjort rede for den pågældende virksomheds rolle i handelen inden for Fællesskabet. Når en virksomhed, der tager del i handelen inden for Fællesskabet, får støtte, som konkurrerende virksomheder ikke får, kan man af denne omstændighed drage den slutning, at handelen inden for Fællesskabet påvirkes af støtten, og at konkurrencen fordrejes.

Det forhold, at den pågældende virksomhed er relativ lille, ændrer ikke noget ved dette principielle resultat. Det må ganske vist medgives, at Domstolen i sin retspraksis ( 14 )på kartelrettens område har anvendt princippet om foranstaltningens mærkbarhed. Efter denne retspraksis kan forbudet i EØF-traktatens artikel 85 ikke finde anvendelse, selv om artiklens betingelser er opfyldt, dersom virkeliggørelsen af målsætningerne om et ensartet marked mellem medlemsstaterne ikke bringes i fare, fordi deltagerne i en kartelaftale har en svag markedsstilling.

På området for statsstøtte har Domstolen hidtil ikke anerkendt, at et sådan princip om foranstaltningens mærkbarhed finder anvendelse. Efter min opfattelse ville en sådan anerkendelse heller ikke være på sin plads i forbindelse med en procedure om kontrol med støtte, fordi statsstøtte griber ind i den ordning med fuldstændig fri konkurrence, der er hjemlet ved traktaten (EØF-traktatens artikel 3, litra f)). Da medlemsstaterne endvidere i henhold til EØF-traktatens artikel 5 er forpligtet til at lette Fællesskabet gennemførelsen af dets opgaver, er det principielt velbegrundet at anlægge en strengere målestok på disses optræden end den optræden, som virksomhederne lægger for dagen. Endvidere kan man ikke af ordlyden af EØF-traktatens artikel 92 udlede, at mindre konkurrencefordrejninger er undtaget fra statsstøtteforbudet. Når henses til de i EØF-traktatens artikel 92, stk. 2-3, indeholdte vidtgående undtagelser fra dette forbud, forekommer det at være på sin plads at anse enhver konkurrencefordrejning for relevant uden hensyn til, hvor vidtgående den er.

Da støtten består i fordele, som den begunstigede virksomhed sædvanligvis ikke har noget krav på, må det i tvivlstilfælde antages, at den begunstigede virksomheds konkurrenceevne forbedres i forhold til konkurrenternes, der ikke opnår lignende fordele, og at konkurrencen herved fordrejes. Da støtte således på kunstig måde forbedrer den begunstigede virksomheds situation, må det videre i tvivlstilfælde antages, at støtte også påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. I betragtning af denne ret så stærke formodning bør der ikke stilles for høje krav til sagsøgtes bevisbyrde og begrundelsespligt, når man først en gang har fastslået, at der gives støtte.

Jeg må derfor konkludere, at sagsøgte i tilstrækkeligt omfang har dokumenteret og begrundet, at den anfægtede støtte fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

3.

Selv om sagsøgeren i betragtning af sin opfattelse, hvorefter den anfægtede kapitaldeltagelse ikke udgør støtte, ikke udtrykkeligt har påberåbt sig en tilsidesættelse af EØF-traktatens artikel 92, stk. 3, mener jeg, det er påkrævet at behandle denne undtagelsesbestemmelse.

Sagsøgte har andetsteds i beslutningen anført, at sagsøgeren ikke har kunnet give, og sagsøgte ikke kunnet finde nogen begrundelse for at fastslå, at støtten opfylder betingelserne for at bringe en af undtagelsesbestemmelserne i EØF-traktatens artikel 92, stk. 3, i anvendelse.

Disse betragtninger kunne muligvis føre til den slutning — som sagsøgeren da også drager under henvisning til Domstolens dom af 13. marts 1985 i de forenede sager 296 og 318/82 — at sagsøgte ikke i tilstrækkeligt omfang har taget hensyn til en væsentlig omstændighed, der muligvis havde kunnet føre til en anden vurdering, nemlig, at den pågældende støtte er kommet i stand i forbindelse med en omstrukturering af den begunstigede virksomhed.

Dersom dette måtte vise sig at være begrundet, må den her anfægtede beslutning fra sagsøgte annulleres i lighed med den beslutning, der førte til dommen af 13. marts 1985 i de forenede sager 296 og 318/82.

Ganske vist har sagsøgeren over for sagsøgte i 1982 henvist til, at der forelå en omstruktureringsplan, dog uden at meddele nærmere enkeltheder. Under sagens behandling for Domstolen blev denne plan for første gang en smule uddybet i en fodnote i svarskriftet, men til syvende og sidst først fremlagt efter Domstolens udtrykkelige anmodning. Allerede denne omstændighed i forbindelse med virksomhedens faktiske udvikling, der medførte stadigt voksende tab og endelig virksomhedens konkurs, gør den slutning nærliggende, at der for den såkaldte omstruktureringsplans vedkommende ikke kan have været tale om et brugbart koncept. Ser man nærmere på planen fra 1982, må det fastslås, at den i det væsentlige består i hensigtserklæringer, ønsker til den fremtidige udvikling for virksomheden, markedssituationen og af opfordringer til ledelsen og personalet.

Dog gælder det, at i de afsnit, hvor planen indeholder konkrete elementer, tales der i det væsentlige om virksomhedens fortsatte kapitalbehov. I den beretning om de planlagte foranstaltninger, som SRJW har forelagt regionen Wallonien, anføres det, at virkeliggørelsen af omstruktureringsplanen under normale omstændigheder ville kræve aktiv medvirken fra en duelig industriel partners side, der i betydeligt omfang også måtte forpligte sig økonomisk. Dog var det på grund af de sociale forhold og på grund af den betydning, som regionen Walloniens engagement i virksomheden havde, ikke muligt rettidigt at forberede et sådant projekt; derfor måtte der gives støtte til den af virksomheden foreslåede plan med kapitalindskud fra det offentlige. Ganske vist blev der ført forhandlinger med forskellige virksomheder for at virkeliggøre en fælles markedsstrategi, men forhandlingerne med en af disse virksomheder om økonomisk deltagelse var dog udsigtsløs i betragning af den situation, som Meura befandt sig i.

Det forekommer mig dog ikke påkrævet at gå nærmere ind på denne plan, idet sagsøgeren ikke seriøst har imødegået sagsøgtes vurdering, hvorefter planen ikke rummede nogen brugbar omstruktureringside.

Sagsøgte kunne derfor med rette antage, at den af sagsøgeren tildelte støtte ikke kunne anses som forenelig med Fællesmarkedet, jfr. EØF-traktatens artikel 92, stk. 3. Dette resultat ændres heller ikke af den omstændighed, at sagsøgte først i sagen for Domstolen fik kendskab til enkelthederne i den i 1982 opstillede plan og således ikke kunne tage hensyn til planens enkeltheder i sin beslutning.

Sagsøgeren havde nemlig hverken anmeldt planen til sagsøgte i henhold til artikel 93, stk. 3, eller senere forelagt den. Sagsøgeren har således ikke efterkommet sine forpligtelser i henhold til støttekontrolproceduren. Når Kommissionen i denne situation, hvor oplysningerne var mangelfulde, har truffet en sagligt rigtig beslutning, kan man ikke bebrejde den, at den ikke i sin beslutning har taget hensyn til oplysninger, når disse oplysninger er blevet unddraget den. Da EØF-traktatens artikel 92, stk. 3, i øvrigt er en undtagelse fra princippet om, at statsstøtte ikke må ydes, kan det synspunkt uden vanskelighed hævdes, at den der vil påberåbe sig denne undtagelse — her sagsøgeren — allerede under forvaltningssagen er forpligtet til at meddele samtlige enkeltheder, der kan begrunde anvendelsen af undtagelsesbestemmelsen.

Der foreligger således ingen grunde, der kan rejse tvivl om retmæssigheden af det resultat, som sagsøgte er nået til, hvorefter den støtte, som sagsøgeren gennem sine statslige organer har ydet, ikke kan anses for at være forenelig med Fællesmarkedet, jfr. EØF-traktatens artikel 92, stk. 3.

4.

Spørgsmålet om tilsidesættelse af princippet om kontradiktion

Af dette resultat følger det imidlertid ikke, at den pågældende medlemsstat i alle tilfælde har ret til indsigt i de udtalelser, der er afgivet over for sagsøgte. Det kan nemlig i henhold til det i EØF-traktatens artikel 214 indeholdte princip om tjenstlig tavshed være sagsøgte forbudt at videregive bestemte meddelelser, dersom de er fortrolige ( 19 ). Dette har i så fald alene den virkning, at Kommissionen under forvaltningssagen ikke kan støtte sig på disse meddelelser, idet disse i så fald — i det omfang, hvor de ikke meddeles den berørte — ikke kan påberåbes som begrundelse for Kommissionens beslutning ( 20 ).

Sagsøgtes anbringende, hvorefter der ikke kan bestå nogen ret til aktindsigt, når retten til aktindsigt i forbindelse med støtteproceduren ikke har udtrykkelig hjemmel, kan givetvis ikke formuleres så bredt, idet retten til indsigt i de forhold, der anføres imod nogen, allerede følger af princippet om kontradiktion. Sagsøgeren har under den mundtlige forhandling henvist til, at man er blevet dårligere behandlet end en tredjestat i henhold til reglerne i forordning nr. 2176/84 (antidumping- hhv. antisubventionsforordningen). Man kan derfor rejse spørgsmålet om analog anvendelse af denne forordning.

Efter min opfattelse er det dog ikke afgørende at nå til en endegyldig afklaring af dette problem, idet jeg i første række vil henholde mig til, at sagsøgeren ifølge sine egne indlæg under den mundtlige forhandling aldrig af sagsøgte har forlangt at få indsigt i disse dokumenter.

Kommissionens beslutning tager nemlig kun hensyn til de bemærkninger, der er afgivet af de andre parter, i det omfang, hvor man meddeler, at disse delte de af sagsøgeren bekendte betænkeligheder, som sagsøgte nærede, vedrørende den støtte, der er ydet af sagsøgeren. Der foreligger givetvis herved ingen kendsgerning, som sagsøgeren skulle have været hørt om. Tværtimod drejer det sig her om en vurdering af kendsgerninger, der givetvis har været sagsøgeren bekendt.

Den anfægtede beslutning hviler således ikke på den stillingtagen, som de øvrige berørte har afgivet over for sagsøgte. Dersom de berørtes meddelelser overhovedet har haft nogen betydning, har det kun været derved, at de har kunnet bestyrke Kommissionens opfattelse med hensyn til den retlige vurdering af sagsøgerens forhold. Imidlertid foreligger der ingen holdepunkter for, at sagsøgerens interesser er blevet tilsidesat derved, at sagsøgeren ikke har fået oplysning om de berørtes meddelelser, idet de kendsgerninger, som sagsøgtes beslutning hvilede på, i fuldt omfang var bekendt: den pågældende virksomheds eksportvirksomhed, udviklingen af virksomhedens tab og udligningen heraf fra de offentlige myndigheders side.