1. 

Bevillingerne til finansiering af informationskampagnen i forbindelse med valget til Europa-Parlamentet er baggrunden for en række søgsmål, som den franske miljøbevægelse har , rejst mod fællesskabsinstitutionerne. Navnlig har »Les Verts — Parti écologiste« (herefter benævnt »De Grønne«) anlagt sag mod:

2. 

Jeg vil først beskrive ordningen om finansiering af oplysningskampagnerne i forbindelse med valgene til Europa-Parlamentet, idet jeg vil redegøre for dens baggrund og udvikling.

Beslutningen om at bevilge midler til det nævnte formål går tilbage til 1976 og blev således truffet forud for den retsakt, hvorved det bestemtes, at valget til Parlamentet skulle ske ved almindelige valg. Det var Kommissionen, som i sit foreløbige budgetforslag for 1977 indsatte konto 2729 med overskriften »Oplysningskampagne i forbindelse med valg til Europa-Parlamentet ved almindelige valg«, og med et beløb på 400000 ECU. Under debatten om budgettet ændrede Parlamentet forslaget, idet det forhøjede bevillingen til 1000000 ECU. I anmærkningerne til kontoen hedder det, at.Parlamentet skal høres vedrørende oplysningskampagnen, og at beløbet spærres, indtil Parlamentet har givet sit samtykke til det program over forslag, som Kommissionen vil gennemføre, under hensyntagen til en samordning med dets egne programmer. Kontoen findes også i budgettet for 1978, hvor der er opført et beløb på 5000000 ECU.

I budgettet for 1977 (sektionen vedrørende Parlamentet) blev ligeledes under artikel 1001 opført en bevilling på 3000000 ECU. Ved hjælp af det nævnte beløb, som administreres af det udvidede præsidium, skulle Parlamentet selv gives mulighed for at oplyse offentligheden om valget til Parlamentet ved almindelige direkte valg. Med henblik på at fastsætte de nærmere regler oprettede Parlamentet en ad hoc-arbejdsgruppe, under forsæde af Parlamentets formand og sammensat af formændene for de politiske grupper; udvalget offentliggjorde sin betænkning den 23. december 1976.

Parlamentets udvidede præsidium godkendte betænkningen på et møde den 29. marts 1977 og fastsatte herved kriterierne for beløbets fordeling mellem de politiske grupper samt de nærmere regler om kontrol med dets anvendelse. Fordelingen skulle ske på grundlag af den fordelingsnøgle, der var fastsat for konto 3706 (yderligere politisk virksomhed). For så vidt angår de former for udgifter, der var omfattet heraf, hed det, at »bevillingerne skal finansiere ... virksomhed for medlemmerne uden for grupperne«. I mangel af en præcis formulering må henvisningen til den nævnte tekst derfor forstås på den måde, at midlerne under artikel 1001 måtte antages at være beregnet for alle Parlamentets medlemmer, og derfor også for de medlemmer, der står uden for en gruppe.

For så vidt angår kontrollen fastsattes en række regler. De vigtigste var: a) at gruppeformændene var enige om at forpligte sig til at kontrollere midlernes anvendelse, dvs. at de blev anvendt til formål, der faldt ind under valgkampagnens forberedelse og afvikling; b) at det udvidede præsidium på grundlag af en betænkning fra »budgetkontroludvalget« skulle kontrollere, at gruppernes aktiviteter formelt var forskriftsmæssige. Udvalget havde derimod ikke til opgave også at kontrollere aktiviteternes materielle lovlighed, dvs. deres overensstemmelse med gældende regler, ligesom det heller ikke skulle undersøge, om gruppernes forvaltning af midlerne havde opfyldt de effektivitetsmæssige, produktivitetsmæssige og økonomiske betingelser.

I regnskabsårene 1978 og 1979 blev midlernes anvendelse kontrolleret dels af Revisionsretten, som i det væsentlige fandt den korrekt, dels af Parlamentets budgetudvalg. På grundlag af henstillinger fra sidstnævnte udvalg traf det udvidede præsidium en ny afgørelse (den 14. februar 1979), som skærpede de ovennævnte regler. Det blev pålagt grupperne, at de også skulle kontrollere de beløb, der var udbetalt valgforbund og nationale politiske partier, at de ikke måtte afholde udgifter uden at have modtaget et overslag, at føre særskilt regnskab med de midler, der skulle anvendes til oplysningsvirksomhed, og at anvende sidstnævnte midler under afholdelse af de mindst mulige udgifter til administration.

I budgetterne for 1980 og 1981 var der ikke opført beløb til oplysningsvirksomhed. Konto 3708 findes igen i budgettet for 1982 med en overførsel på 17390500 ECU, der fremkom ved besparelser i institutionens generelle udgifter. De opførte beløb skulle anvendes til »medfinansiering af forberedelsen af information om det andet direkte valg i 1984« (EFT L 31 af 8.2.1982, s. 114-115); og med henblik på at fastsætte de nærmere regler for forvaltningen af beløbene oprettede præsidiet som i 1976 en arbejdsgruppe bestående af Parlamentets formand og af formændene for de parlamentariske grupper.

Gruppens betænkning blev godkendt i et møde den 12. og 13. oktober 1982. I den afgørelse, der blev truffet, hed det, at:

Med hensyn til beløb, der ikke måtte anvendt i henhold til de angivne kriterier, var det fastsat, at de skulle betales tilbage til Parlamentet inden for tre måneder efter valget. Det endelige regnskab vedrørende anvendelsen af de midler, der er anvist for 1984, skulle tilstilles Parlamentets formand senest den 1. november 1984.

Kriterierne for beløbets fordeling svarer i det væsentlige til forslagene fra de parlamentariske grupper. I afgørelsen hedder det, at:

Ved regulativ af 29. oktober 1983 (EFT C 293, s. 1) fastsatte det udvidede præsidium kriterierne for fordelingen af den reserve (31% af bevillingerne 1982-1983), der var indført ved afgørelsen af 12.-13. oktober 1982. Af de nævnte midler kan der ydes godtgørelse af udgifter til medlemmer, der vælges eller genvælges i 1984, og til de politiske grupperinger, som ikke har fået indvalgt mandater, men som har opnået enten 5% af de afgivne stemmer i en medlemsstat eller mere end 1% af stemmerne i hver af mindst tre medlemsstater, hvor grupperingen har deltaget i valget (artikel 2). Godtgørelse ydes til ethvert parti, listeforbund eller valgforbund, der har opstillet mandater i henhold til de nationale bestemmelser (artikel 3); men for at blive omfattet af bestemmelsen om 1%, skal de forskellige grupperinger senest 40 dage inden valget indgive en erklæring om listeeller valgforbund til Europa-Parlamentets generalsekretær. Erklæringen skal være undertegnet af de pågældende grupperingers ansvarlige (artikel 4).

For så vidt angår de nærmere regler om udbetaling af midlerne, sondres der i regulativet mellem partier, listeforbund eller valgforbund, der er repræsenteret i Europa-Parlamentet, og dem, der ikke er det. I førstnævnte tilfælde svarer reglerne i det væsentlige til afgørelsen af 12.-13. oktober 1982; i sidstnævnte tilfælde understreges det, at:

Afslutningsvis skal jeg nævne, at det fremgår af Parlamentets svar på Domstolens spørgsmål, at gennemførelsesbestemmelserne vedrørende konto 3708, dvs. regulativet af 29. oktober 1983 og den del af afgørelsen af 12.-13. oktober 1982, som er gentaget i regulativet, var gældende indtil udgangen af september 1984.

3. 

Jeg går herefter over til de sager, De Grønne har anlagt. Som bekendt har Parlamentet i medfør af artikel 18 i finansforordningen af 21. december 1977 (EFT L 356, s. 1) beføjelse til at gennemføre de sektioner af budgettet, som vedrører det. De Grønne var overbevist om, at når Parlamentet kun havde tillagt dem, der blev valgt i 1984, 31% af bevillingerne, havde den benyttet sin beføjelse til at begunstige partier, der allerede var repræsenteret i Parlamentet, og De Grønne anlagde derfor seks sager ved Domstolen, nemlig den 19. september 1983, den 20. december 1983, den 7. juni 1984, henholdsvis registreret på Domstolens justitskontor den 27. september 1983, den 28. december 1983 og den 18. juli 1984.

Domstolen afviste imidlertid fire af de nævnte sager, nemlig sagerne 216/83, 295/83, 296/83 og 297/83, ex officio, da de ikke opfyldte betingelsen i EØF-traktatens artikel 173, stk. 2. I kendelserne (af 26. september 1984) fastslog Domstolen således, at budgettet i finansforordningen defineres som »det dokument, der ... fastlægger Fællesskabernes forudselige indtægter og bevilger deres forudselige udgifter«, hvorfor vedtagelsen af budgettet ikke er andet end en tilladelse til at afholde udgifterne. Ingen fysisk eller juridisk person kan således være umiddelbart berørt af akter, der er et led i denne vedtagelse; sådanne personer kan alene eventuelt være berørt af akter — som dem, som De Grønne har anfægtet i sagerne 294/83 og 190/84 — der træffes til gennemførelse af budgettet.

Endelig blev den sag, De Grønne havde anlagt ved det franske Conseil d'Etat, afvist den 23. november 1984. Retten bemærkede, at akterne umiddelbart er omfattet af regeringens diplomatiske kompetence inden for rammerne af dens forhold til Fællesskabet, og falder derfor uden for rettens kompetence.

4. 

Jeg vil først behandle de processuelle spørgsmål i forbindelse med sag 294/83. Parlamentet har påstået sagen afvist, idet det har gjort gældende, at:

Jeg vil først undersøge spørgsmålet om De Grønnes søgsmålskompetence. Efter at skriftvekslingen var afsluttet og den mundtlige forhandling var berammet, erfarede Domstolen gennem Den franske Republiks Journal Officiel (»Statstidende«), at den sagsøgende organisation var opløst med virkning fra den 19. juni 1984. Den 4. oktober 1984 rettede justitskontoret derfor skriftlig henvendelse til De Grønne med anmodning om at få oplyst, om de, henset til deres status efter fransk ret, fortsat havde søgsmålskompetence. Skrivelsen blev ikke besvaret. Domstolen fastsatte herefter en frist (skrivelse af 4. december 1984), inden for hvilken parterne skulle fremkomme med bemærkninger vedrørende sagsøgerens søgsmålskompetence, men kun Parlamentet efterkom anmodningen. Det står dog fast, at der blandt akterne i sag 190/84 findes et »svarskrift«, indgivet af De Grønne den 19. marts 1985.

Parlamentet har anført, at organisationen »Les Verts — Parti écologiste« blev opløst den 19. marts 1984, hvilket den meddelte politidirektøren i Paris den 19. juni s.a. Samme dag opløstes desuden organisationen »Les Verts«. De to organisationer sluttede sig dog i den forbindelse sammen til en ny politisk organisation, som fik navnet »Les Verts Confédération écologiste — Parti écologiste«, hvilket meddeltes politidirektøren i Paris den 20. juni 1984 (Journal Officiel af 25.7.1984, hhv. s. 6608 og 6604). I henhold til beslutningen om at sammenslutte de to organisationer skal deres respektive aktiver og passiver sammenlægges. I forbindelse med omtalen af »Les Verts — Parti écologiste« nævnes her »beløb, som tilkendes som følge af de sager, der er anlagt (vedrørende EØF's budget), både ved Conseil d'Etat og ved Domstolen i Luxembourg«, og det understreges videre, at de nævnte sager »fortsætter på samme vilkår og efter samme regler«. I artikel 13 i vedtægten for den nye sammenslutning er det desuden fastsat, at »Conseil national inter-régional (det nationale råd) har enhver beføjelse, som ikke er tillagt generalforsamlingen, hvis beslutninger det gennemfører; det kan bl.a. rejse søgsmål«.

Parlamentet har desuden omtalt et dokument, som er dateret den 26. juli 1984, og som sagsøgeren har fremlagt i sag 190/84, hvori det hedder, at den nye sammenslutnings ansvarlige efter loven, »i henhold til beslutningen om sammenslutning og til beslutninger, truffet af generalforsamlingen og det nationale råd bekræfter, at Étienne Tête bemyndiges til at varetage sammenslutningens juridiske interesser, herunder til på samme vilkår og betingelser at rejse eller videreføre alle de søgsmål, Les Verts — Parti écologiste har anlagt, bl.a. ved Domstolen og ved Conseil d'Etat ... under enhver form«.

På grundlag heraf har den sagsøgte institution udledt, at:

Til støtte herfor har Parlamentet fremført to hovedargumenter, dels på grundlag af fransk ret, dels på grundlag af fællesskabsretten. Fransk ret må tages i betragtning, fordi spørgsmålet om, hvorvidt en sagsøger er søgsmålskompetent, i henhold til Domstolens faste praksis (senest dom af 27. november 1984, sag 50/84, Bensider m.fl., Sml. 1984, s. 3991) må afgøres på grundlag af national ret. I henhold til artikel 341, stk. 2, i en fransk lov af 24. juli 1966 består en juridisk person, som opløses, kun i relation til spørgsmål vedrørende selve opløsningen; en sådan regel (som også anerkendes i tysk ret, og som Domstolen lagde til grund i dommen af 20. marts 1959, sag 18/57, Nold, Sml. 1954-1964, s. 131) kan sikkert ikke anvendes i et tilfælde som det foreliggende, hvor sagsøgerens rettigheder og forpligtelser i det hele blev overført til et andet retssubjekt.

For så vidt angår fællesskabsretten forekommer artikel 173, stk. 2, afgørende, der som betingelse for, at et søgsmål kan tages under realitetspåkendelse, kræver, at sagsøgeren er en fysisk eller juridisk person, og at retsakten berører ham. Den omstændighed, at organisationen er opløst, bevirker, at førstnævnte betingelse ikke er opfyldt, og da opløsningen skete på et tidspunkt, hvor De Grønne endnu ikke havde opstillet kandidater til europavalget, kan afgørelsen ikke antages at være rettet til dem. De Grønne har således ikke den fornødne retlige interesse, hvilket også bekræftes af, at de har overdraget retten til at fortsætte sagen til en tredjemand.

Parlamentet har ikke bestridt, at denne tredjemand — det nye parti — har søgsmålskompetence. Ifølge Parlamentet er partiet derimod ikke indtrådt i sagen i henhold til reglerne i fransk ret (som i øvrigt er analoge med reglerne i de fleste af medlemsstaterne), og hvorefter en sådan handling skal foretages af dets vedtægtsmæssige organer og inden for en rimelig frist. Der foreligger ganske vist et dokument af 17. februar 1985 (som blev omtalt under retsmødet), hvorefter den nye sammenslutnings nationale råd traf afgørelse om at »indtræde i alle de sager, Miljøpartiet De Grønne havde anlagt ved Domstolen i Luxembourg«. Men ifølge den sagsøgte institution kan en sådan passus, som udelukkende findes i akterne i sag 190/84, ikke tages i betragtning i nærværende sag.

Parlamentet har videre anført, at det står fast, at »Les Verts — Confédération écologiste — Parti écologiste« stod over for et åbenbart dilemma. Efter partiets stiftelse opstillede det i Frankrig en kandidatliste, opfyldte alle kravene i henhold til det anfægtede regulativ og fik af Parlamentets generalsekretær udbetalt en godtgørelse på 82058 ECU. Parlamentet finder derfor, at enten må det nye parti indtræde i og vinde den sag, De Grønne har anlagt, og i så fald vil en annullation af de anfægtede afgørelser forpligte det til at betale de modtagne beløb tilbage, eller det må undlade at indtræde i sagen, og i så fald må der afsiges afvisningsdom på grund af sagsøgerens manglende søgsmålskompetence. Dette forklarer sagsøgerens vaklende holdning, som kun Domstolen kan få bragt til ophør ved at anmode sagsøgeren om at træffe en klar beslutning.

5. 

Ovennævnte argumenter er efter min opfattelse ikke holdbare, selv bortset fra sidstnævnte synspunkt, som i øvrigt falder helt uden for de retlige spørgsmål, Domstolen skal tage stilling til i sagen.

Også jeg er af den opfattelse, at spørgsmålet om søgsmålskompetence må afgøres på grundlag af parternes nationale lovgivning; men jeg mener ikke, at den omstændighed fører til de konklusioner, Parlamentet har draget. For at kunne anlægge sag og være sagsøgt skal politiske partier efter fransk ret »være anmeldt« til øvrigheden i det departement, hvor de har hjemsted (artikel 5 i lov af 9. november 1901). Men som det fremgår af Journal Officiel af 9.11.1984, s. 10241 — der indeholder en berigtigelse af meddelelsen i Journal Officiel af 25. 7. s.a. på s. 6604 og 6608 — modtog politidirektøren i Paris den 20. juni s.a. en erklæring, som både bekræftede sammenslutningen af de to organisationer, som var opløst samme dato (»Les Verts — Parti écologiste« og »Les Verts«) samt om, at der umiddelbart efter opløsningen var stiftet en ny sammenslutning (»Les Verts — Confédération écologiste — Parti écologiste«) i samme møde, af den organisation, der var opstået som følge af sammenslutningen.

Vi står således over for en udvikling med fire etaper: opløsning af de oprindelige organisationer, sammenslutning af dem, opløsning af den således stiftede organisation, og dannelse af den endelige organisation — praktisk talt samtidig og med stort set samme formål (i afsnit III i protokollen om sammenslutning hedder det f.eks., at organisationen »Les Verts — Parti écologiste ... opløses på betingelse af, at det sammensluttes med Les Verts«). Heraf følger, at der både tidsmæssigt, politisk og juridisk er kontinuitet mellem de gamle og de nye Grønne, og at de nye Grønne følgelig uden videre har de rettigheder og forpligtelser, de gamle Grønne havde, herunder angående de sager, de havde anlagt. Jeg skal i øvrigt minde om, at det franske Conseil d'Etat i en stort set tilsvarende sag udtalte, at der måtte ske en sådan succession (jfr. dom af 4. marts 1959, Electricité et Gaz d'Algérie, Recueil Lebon, s. 1059).

Parlamentets synspunkt, hvorefter den nye sammenslutning ikke er indtrådt i sagen eller ikke er indtrådt på forskriftsmæssig måde, er efter min opfattelse ikke overbevisende. For det første findes der ikke i procesreglementet regler om et sådant forhold, og under alle omstændigheder har Domstolen ikke på noget tidspunkt anmodet de nye Grønne om at benytte den. Desuden bør nævnes dokumentet af 19. februar 1985, som for mig at se er en egentlig overtagelse. Som allerede nævnt er dokumentet efter Parlamentets opfattelse uden betydning, eftersom det kun er fremlagt i sag 190/84; men det står fast — og dette er tilstrækkeligt til at afvise argumentet — at den sagsøgte institution dog har haft kendskab til det, idet den flere gange under den mundtlige forhandling har nævnt det, ligesom den især aldrig har bestridt, at advokat Lallement kunne repræsentere den sagsøgende organisation.

6. 

Den anden del af formalitetsspørgsmålet, som vedrører den retlige prøvelse af Europa-Parlamentets handlinger, bør derimod behandles mere indgående. Et vanskeligt spørgsmål, også fordi Domstolen for første gang skal afgøre en sag, der er anlagt til prøvelse af en parlamentsbeslutning alene i henhold til EØF-traktatens artikel 173. Indledningsvis skal jeg dog bemærke, at den sagsøgte institution ikke har bidraget meget med henblik på en korrekt afgørelse, selv om man ser bort fra, at den ikke formelt har påstået sagen afvist.

Jeg skal belyse, hvorfor dette ikke er tilfældet. I svarskriftet anførte Parlamentet, at den almindelige regel i traktatens artikel 164 bevirker, at artikel 173 må fortolkes udvidende, det vil sige på den måde, at Parlamentet må være omfattet af de institutioner, hvis retsakter kan anfægtes. Det må under alle omstændigheder være en betingelse; men den kan især ikke fraviges inden for de områder som f.eks. budgettet og tilrettelæggelsen af valget, hvor Parlamentet har fået udvidede beføjelser. Efter de nye regler, der blev indført i 1970 og 1975, har Parlamentet således en afgørende rolle med hensyn til budgettet, idet det både kan forkaste budgetforslaget i dets helhed (artikel 203, stk. 8) og har det sidste ord med hensyn til de ikke-obligatoriske udgifter. Den omstændighed, at valget gennemføres ved almindelige valg, har i øvrigt givet Parlamentet større beføjelser og derfor større myndighed ved gennemførelsen af de opgaver, det er tillagt. Navnlig i forbindelse med finansieringen af oplysningskampagnerne har Parlamentet suveræne rettigheder. Det ville derfor være uacceptabelt, om sådanne retsakter skulle være unddraget Domstolens prøvelsesret.

Den sagsøgte institution har imidlertid taget afstand fra sit synspunkt, og i øvrigt mere og mere efterhånden som sagen er skredet. frem. Således anførte den i svarskriftet, at selv om søgsmålet ikke var behæftet med formalitetsmangler, måtte den omstændighed, at den ikke er søgsmålskompetent, indebære, at der opretholdes en »nødvendig ligevægt« mellem de privilegier og forpligtelser, Parlamentet har. Et tilbagetog? Utvivlsomt. Nok så tankevækkende var dog den kursændring, Parlamentet foretog under retsmødet. Her erklærede det nemlig, at en udvidende fortolkning af artikel 173 på grund af sammenhængen i det retsbeskyttelsessystem, som det gjorde gældende, indebærer, at det kan anfægte de andre institutioners retsakter. Med andre ord må den, der tåler visse ulemper, også have visse fordele. Status som sagsøger og status som sagsøgt er korrelater: så længe Parlamentet ikke anerkendes at have den første, kan den heller ikke have den anden.

7. 

Jeg foretrækker den løsning, der giver den højeste garanti. Jeg er vel klar over, at en bogstavelig fortolkning af artikel 173 ikke fører til, at Parlamentets beslutninger kan prøves retligt; efter min opfattelse er en sådan fortolkning dog i modstrid med traktaternes opbygning, og vægtige synspunkter og argumenter i Domstolens praksis og i doktrinen på området bevirker for mig at se, at den modsatte opfattelse må foretrækkes.

Jeg vil begynde med at gennemgå Domstolens praksis. Der er ingen tvivl om, at Domstolen i henhold hertil principielt kan tage stilling til, om Parlamentets retsakter er gyldige og lovlige. Jeg kan f.eks. nævne dommen af 15. september 1981 i sag 208/80, Lord Bruce of Donington mod Aspden, Smi. 1981, s. 2205: i sagen, som var forelagt i medfør af EØF-traktatens artikel 177, tog Domstolen stilling til — og anså forudsætningsvis for lovlige — de regler, som Parlamentet havde gennemført vedrørende godtgørelse af rejse- og opholdsudgifter til sine medlemmer. Dommen af 10. februar 1983 i sag 230/81, Sml. 1983, s. 255, er dog nok så afgørende. Parlamentet påstod afvisning af den sag, som Luxembourg havde anlagt til prøvelse af Parlamentets beslutning om Parlamentets hjemsted og tjenestesteder. Heroverfor gjorde Storhertugdømmet gældende, at artikel 173 måtte fortolkes vidt under hensyntagen til »Parlamentets udvidede beføjelser« for at »undgå, at der opstår huller i ... [retsbeskyttelsen]« (præmis 15).

Som bekendt løste Domstolen problemet ved at fastslå, at den i henhold til EKSF-traktatens artikel 38 havde kompetence med hensyn til retsakter, der »på en gang og uadskilleligt berører områderne for de tre traktater« (præmis 19); det var derfor ikke nødvendigt at gennemgå spørgsmålet, om principperne om overholdelse af lov og ret inden for Fællesskaberne måtte føre til, at EØF-traktatens artikel 173 og Euratomtraktatens artikel 146 måtte fortolkes således, at Parlamentets retsakter kunne prøves ved Domstolen (præmis 20). Jeg vil imidlertid henlede opmærksomheden på en passus, der efter min opfattelse er særdeles relevant. I dommen omtales først artiklerne 173 og 146, og det fastslås derefter, at disse bestemmelser »ikke tager udtrykkeligt højde for den mulighed, at Parlamentet som sagsøger eller sagsøgt er part i en sag for Domstolen«. Tager jeg fejl ved at antage, at hovedvægten i denne sidebemærkning er lagt på biordet »udtrykkeligt«? Formentlig ikke. Dommen har derfor utvivlsomt åbnet mulighed for en anerkendelse af det synspunkt, jeg går ind for.

Og ikke nok med det. De, som henviser til selve ordlyden af artikel 173, må foreholdes, at Domstolen altid har anlagt en vid fortolkning af bestemmelserne om sin egen kompetence. I dommen af 15. juli 1963, sag 25/62, Plaumann, Sml. 1954-1964, s. 411, fastslog Domstolen således netop med hensyn til artikel 173, at »de bestemmelser ..., som vedrører borgernes søgsmålsret, kan ikke fortolkes indskrænkende; følgelig kan man ikke, når traktaten er tavs vedrørende dette punkt, formode at der har været ønsket en begrænsning i denne henseende« (s. 413). Tilsvarende fastslog Domstolen i dommen af 31. marts 1971, sag 22/70, Kommissionen mod Rådet, Sml. 1971, s. 41, at annullationssøgsmålet »i overensstemmelse med forskrifterne i artikel 164 tilsigter ..., at retsreglerne værnes ved fortolkningen og anvendelsen af traktaten; det ville stride mod dette mål at foretage en indskrænkende fortolkning af betingelserne for realitetsbehandling af søgsmålet ...« (præmis 38-43).

I samme forbindelse skal jeg nævne dommen af 15. juni 1976, sag 110/75, Mills mod Investeringsbanken (Sml. 1976, s. 955). Som bekendt har Domstolen i henhold til EØF-traktatens artikel 179 kompetence til at afgøre tvister mellem Fællesskabet og dets ansatte. Den europæiske Investeringsbank er imidlertid en selvstændig juridisk person i forhold til Fællesskabet (artikel 129, sammenholdt med artikel 210); det var derfor ikke urimeligt at antage, at ovennævnte bestemmelse ikke omfattede Bankens ansatte. Domstolen kom dog til det modsatte resultat: »Bankens ansatte har en særlig retsstilling, svarende til den, de ansatte ved Fællesskabets institutioner indtager«; denne lighed måtte derfor bevirke, at de ansatte kan anlægge sager ved Domstolen.

Af endnu større betydning er dommen af 17. februar 1977 i sag 66/76, CFDT mod Rådet (Sml. 1977, s. 305). Det franske fagforbund havde anlagt sag med påstand om annullation af en rådsbeslutning om udpegelse af de repræsentative organisationer, der skulle opstille kandidatlister til Det rådgivende Udvalg for EKSF; fagforbundet vidste, at private ikke i henhold til EKSF-traktaten kunne anfægte Rådets afgørelser og havde derfor påberåbt sig samme traktats artikel 31, hvorefter Domstolen skal værne om lov og ret. Domstolen afviste sagen, men anerkendte dog, at »de principper, sagsøgeren påberåber sig, [må] af hensyn til privates retsbeskyttelse ... føre til en vid fortolkning af bestemmelserne om søgsmål ...«. I den foreliggende sag er det naturligvis kun det synspunkt, der har betydning. I et retsbeskyttelsessystem med langt mindre sammenhæng og garanti end det, der er indført ved EØF-traktaten, var en dom om afvisning ganske uundgåelig.

Endelig bør bestemt også nævnes den nyligt afsagte dom af 26. maj 1982 i sag 44/81, Sml. 1982, s. 1855. Domstolen afviste en sag vedrørende et betalingskrav, Forbundsrepublikken Tyskland havde anlagt mod Kommissionen; den bemærkede dog, at staten kunne have anlagt sag i medfør af artiklerne 173 eller 175 og tilføjede netop af den grund, at det forhold, at traktaten ikke indeholder bestemmelser om et søgsmål som det, staten havde rejst, kunne det ikke anses for »en lakune, som må udfyldes for at sikre de retsundergivne en effektiv beskyttelse af deres rettigheder« (præmis 7). Også her finder vi således en værdifuld sidebemærkning. For mig at se må meningen være, at forpligtelsen til at værne om lov og ret går forud for den skrevne lovs snævre indhold; når som helst beskyttelsen af de retsundergivne måtte kræve det, er Domstolen rede til at ændre eller udfylde de bestemmelser, der afgrænser dens kompetence, efter det princip, der ligger til grund for dens hverv.

Efter denne lange, men nødvendige og unægtelig indholdsrige redegørelse vil jeg gå over til doktrinen. Efter min opfattelse er dens væsentligste bidrag til løsningen af det foreliggende spørgsmål, at det heri er belyst, at grundene til, at Parlamentet ikke var blandt de institutioner, hvis retsakter kunne gøres til genstand for søgsmål, var af både midlertidig og ikke-bindende karakter. Der er grund til at nævne, at i henhold til den oprindelige ordning i EØF- og EKSF-traktaterne var de eneste institutioner, som kunne gennemføre retsakter, som kunne udløse retsvirkninger, Rådet og Kommissionen. Parlamentet kunne ganske vist tvinge kommissionsmedlemmerne til at nedlægge deres hverv, idet det kunne vedtage et mistillidsvotum i henhold til EØF-traktatens artikel 144 og EKSF-traktatens artikel 114; men den handling var så politisk og så lidt juridisk, at det måtte frarådes eller måtte antages at være unødvendigt at indføre en regel om, at det kompetente organ kunne sagsøges.

Forholdene har imidlertid ændret sig siden da, navnlig med hensyn til budgettet. Indtil 1975 blev det godkendt ved en rådsbeslutning, dvs. ved en retsakt, der givetvis kunne prøves ved Domstolen. I dag vedtages det af både Rådet og Parlamentet. Kan det heraf udledes, at de pågældende retsakter skulle være unddraget Domstolens prøvelsesret? Bestemt ikke. Det er snarere det modsatte, der er tilfældet: den ændring, der er sket i proceduren om vedtagelse af budgettet, viser mere end noget andet, at grunden til, at traktatens forfattere formulerede artikel 173 uden at nævne Parlamentet, var forældet. Som ovenfor nævnt var denne udelukkelse ikke tilsigtet; den hang f.eks. ikke sammen med selve institutionens beskaffenhed. Snarere var den en indirekte følge af de i vidt omfang formelle opgaver, som på det tidspunkt var tillagt Parlamentet; hvis det må være tilladt at anvende en metafor fra processen, skyldtes den en formodning for, at en prøvelse af Parlamentets retsakter måtte være et overflødigt retsskridt. Men formodningen må naturligvis komme i anden række, når det viser sig, at en prøvelse er nødvendig, og dens fortsatte beståen tværtimod kompromitterer forestillingen om, at Fællesskabet er en retsorden, der hviler på retsstatsprincipper.

For fuldstændighedens skyld skal jeg også behandle den indsigelse, Parlamentet har fremført, navnlig under retsmødet, nemlig at det ville være selvmodsigende at stille Parlamentet i en situation, hvor det kunne sagsøges, uden også at anerkende, at det kan være sagsøger. Indledningsvis skal jeg bemærke, at det efter min opfattelse er at gå for vidt at betragte de to situationer som så snævert forbundne (inden for rammerne af artikel 173 er der f.eks. ikke en sådan sammenhæng for så vidt angår medlemsstaterne, og jeg skal også pege på, hvorledes Italiens regioner er stillet med hensyn til spørgsmålet om prøvelse af deres retsakters overensstemmelse med forfatningen inden for den italienske retsorden). Endelig skal jeg tilføje, at grundene til, at jeg mener, at Parlamentets retsakter må kunne gøres til genstand for søgsmål, med samme vægt taler for, at Parlamentet må kunne anfægte de andre institutioners retsakter; efter min opfattelse er der i Domstolens praksis en vis støtte for det synspunkt.

Jeg skal i den forbindelse navnlig nævne de to isoglukose-domme (af 29. oktober 1980, sag 138/79, Roquette mod Rådet, og 139/79, Maizena mod Rådet, Sml. 1980, s. 3333 og 3393). Rådet havde bestridt, at Parlamentet kunne intervenere i en retssag for Domstolen, idet det anførte, at en sådan beføjelse nærmest glider over i en selvstændig søgsmålsadgang; Domstolen fastslog imidlertid, at Parlamentet kunne intervenere i henhold til artikel 37 i statutten for Domstolen, og den forkastede således Rådets indsigelse. Jeg skal dernæst nævne dommen af 22. maj 1985 i sag 13/83, Parlamentet mod Rådet. Parlamentet havde i medfør af artikel 175 anlagt sag mod Rådet, men Rådet gjorde gældende, at sagen måtte afvises ud fra traktatens opbygning. Rådet anførte, at »medlemsstaterne og Fællesskabets andre institutioner« kunne anlægge sag i henhold til artikel 175; men — som Domstolen fastslog i dommen af 18. november 1970, sag 15/70, Chevalley mod Kommissionen (org. ref. Recueil 1970, s. 975) — det er ligeledes korrekt, at den nævnte bestemmelse sammen med artikel 173 er »udtryk for ét og samme retsmiddel«. Når traktaten ikke hjemler mulighed for, at Parlamentet kan anfægte Rådets og Kommissionens retsakter, kan den altså heller ikke hjemle mulighed for, at Parlamentet anlægger passivitetssøgsmål mod de to institutioner ved Domstolen.

Som bekendt forkastede Domstolen Rådets indsigelse, idet den fastslog, at et passivitetssøgsmål er et selvstændigt søgsmål, som kan anlægges af samtlige fællesskabsinstitutioner. De hindringer, der bestod som følge af dommen i Chevalley-sagen, blev således fejet af bordet; det kan herefter med rette hævdes, at eftersom bestemmelserne vedrørende kompetence må fortolkes vidt, kan Rådets opfattelse derfor afvises. Artikel 173 må derfor fortolkes således, at den kommer i overensstemmelse med den videst mulige fortolkning af artikel 175.

8. 

Det tredje aspekt vedrørende sagens formalitet drejer sig om, hvorvidt de betingelser er opfyldt, der i artikel 173, stk. 2, er fastsat med hensyn til sager anlagt af fysiske eller juridiske personer. Som bekendt er betingelserne meget strenge: retsakten kan være generel og abstrakt, men der kan kun anlægges sag til prøvelse af den, hvis den berører den retsundergivne umiddelbart og individuelt.

Også her må jeg pege på, at Parlamentet har fulgt en i det væsentlige selvmodsigende kurs. Under skriftvekslingen anførte Parlamentet således, at politiske partier er grupperinger, som forbinder Fællesskabet og dets borgere, og som derfor må have en »beskyttet status«, hvorfor der må anlægges en vid fortolkning af den nævnte bestemmelse; forholdet er under alle omstændigheder det, at den omtvistede ordning både berører dem individuelt, idet den fastsætter de nærmere betingelser for godtgørelse, samt umiddelbart, i det omfang den kan gennemføres uden særlige bestemmelser. I retsmødet hørte vi et andet synspunkt. Den sagsøgte institution gentog argumentet om, at partier har en særlig karakter, og påberåbte sig i den forbindelse dommene i sagerne Fediol og Allied Corporation m.fl. (4. oktober 1983, sag 191/82, Sml. 1983, s. 2913, og 21. februar 1984, forenede sager 239 og 275/82, Sml. 1984, s. 1005). Men Parlamentet anførte — og dette er det afgørende — at da De Grønne ikke var umiddelbart berørt af den anfægtede retsakt, måtte deres søgsmål afvises.

Ifølge sagsøgeren er det derimod klart, at sagen må tages under realitetspåkendelse. Ifølge sagsøgeren berører en retsakt en person individuelt, når blot den pågældende kan udpeges blandt de personer, retsakten retter sig til. »Les Verts — Confédération écologiste — Parti écologiste« har opstillet kandidater til valget i 1984 og har fået udbetalt godtgørelse i henhold til den omtvistede ordning. Det kan derfor ikke bestrides, at organisationen kan identificeres i ovennævnte betydning, selv om den ikke i ordningen nævnes ved navn.

9. 

Ud fra de omstændigheder, Domstolen har fundet afgørende ved den begrebsmæssige bestemmelse af biordet »individuelt«, er jeg overbevist om, at betingelsen i artikel 173, stk. 2, ikke er opfyldt i den foreliggende sag. hvad betyder ordet egentlig? Svaret er velkendt: Domstolen har fastslået, at »andre personer end en beslutnings adressater berøres kun individuelt, hvis beslutningen rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten« (jfr. ovennævnte dom i Plaumann-sagen og dommene af 11. juli 1968, sag 6/68, Zuckerfabrik Watenstedt mod Rådet, Smi. 1968, s. 531, og af 14. juli 1983, sag 231/82, Spijker mod Kommissionen, Sml. 1983, s. 2559).

Hvis retsakten derfor kan påvirke ikke alene sagsøgerens interesser, må dennes retsstilling kunne fremstå som et enestående tilfælde; det er netop korrekt, fordi den pågældende betingelse heller ikke kan betragtes som opfyldt, »fordi det er muligt mere eller mindre præcist at angive antallet af de retssubjekter, eller endog hvilke... den finder anvendelse på« (jfr. domme af 5. maj 1977, sag 101/76, Koninklijke Scholten Honig mod Rådet og Kommissionen, Sml. 1977, s. 797, af 16. marts 1978, sag 123/77, UNICME mod Rådet, Sml. 1978, s. 845, og af 29. januar 1985, sag 147/83, Münchener Import-Weinkellerei mod Kommissionen, Sml. 1985, s. 257). Det er derimod en betingelse:

På grundlag af disse klare kriterier er det relativt let at løse det foreliggende problem. Som allerede nævnt (jh. ovenfor under afsnit 2) var det omtvistede regulativ gældende for enhver politisk gruppering, som opstillede kandidater til valget i 1984; jeg skal tilføje, at på det tidspunkt, hvor det blev udstedt, var fristen for at opstille lister ikke udløbet i en eneste medlemsstat. Parlamentets udvidede præsidium kunne således ikke vide, hvilke grupperinger der ville være omfattet af de regler om godtgørelse, det vedtog; og De Grønne kan ikke gøre gældende, at der for dem var tale om en særlig situation, der var endelig den 29. oktober 1983, og som havde foranlediget præsidiet til at sondre mellem dem og alle de øvrige, som retsakten var rettet til.

Når dette er sagt, må jeg tilføje, at Parlamentets henvisning til dommene i Fediol- og Allied Corporation-sagerne for mig at se er helt irrelevant. Sidstnævnte dom er ikke på nogen måde en ændring i forhold til Domstolens faste praksis, og i førstnævnte dom fastslog Domstolen, at spørgsmålet om sagens fremme til realitetsbehandling vel afhang af den berøte virksomheds særlige retsstilling, men i den forbindelse måtte de særlige rettigheder lægges til grund, som virksomheden var tillagt ved forordning nr. 3017/79 om beskyttelse mod dumpingimport eller subsidieret import fra lande, der ikke er medlemmer af EØF (EFT L 339, s. 1). Forholdet er således det, at når der ikke findes ad hoc-bestemmelser, kan ingen, og således heller ikke politiske partier, efter fællesskabsretten sidestilles med, hvad man kunne kalde de priviligerede sagsøgere (medlemsstaterne og institutionerne). Om man kan lide det eller ej, om det er retfærdigt eller ej, efter fællesskabsretten må partier i enhver henseende betragtes som private retssubjekter i henhold til national ret.

10. 

Det er min faste overbevisning, at den sag, De Grønne har anlagt, må afvises. For så vidt angår sagens realitet vil jeg derfor kun behandle den summarisk og kun under skyldig hensyntagen til, at der er tradition for, at generaladvokaten behandler alle en sags aspekter.

Den sagsøgende organisation har fremført en række anbringender. Den har gjort gældende, at afgørelsen af 12.-13. oktober 1982 og regulativet af 29. oktober 1983 er behæftet med mangler som følge af:

At de er retsstridige, følger i øvrigt af, at den retsakt (Rådets beslutning af 22. juli 1983), som de indirekte har hjemmel i, er ulovlig. Af ovennævnte anbringender er det centrale naturligvis det tredje. Når kun 31 % af det under konto 3708 opførte beløb gives til grupperinger, som i 1984 for første gang stod over for et valg, har det omtvistede regulativ ifølge det sagsøgende parti stillet det dårligere i forhold til de partier, som allerede var repræsenteret i Parlamentet.

Opstillet på den måde er argumentationen unægtelig overbevisende; men det er højst tvivlsomt, om den rammer plet. Den ville givet være begrundet, hvis den ordning, den drejer sig om, indeholdt en konkret offentlig finansiering af de politiske organisationer, således som det anerkendes i visse medlemsstater. Formålet med en sådan ordning er at garantere, at partierne sikres mulighed for at gøre deres indflydelse gældende hos offentligheden og at deltage i fastlæggelsen af landets politik; for at give dem lige muligheder for at nå de nævnte mål er der således i ordningen fastsat et kriterium, som er afgørende for, hvilken tilslutning de har, og hvorefter der kan foretages en proportional fordeling af midlerne i forhold til det antal stemmer og mandater, de opnår. En sådan form for finansiering er dog ikke den samme som i den foreliggende sag; det hænger ikke kun sammen med, at der i EF ikke findes en ensartet valgordning, som så ofte har betydning for forholdet mellem antallet af mandater og stemmer, hvilket bevirker, at proportionalitetsprincippet og følgelig også lighedsprincippet ikke kan anvendes præcist.

Den forskel, jeg har hentydet til, vedrører især formålet med den omtvistede ordning. I regulativet af 29. oktober 1983 tales der ganske vist om »godtgørelse af udgifter« for de »politiske grupperinger som deltager i europavalget i 1984«; men den dog noget uheldige formulering må fortolkes i lyset af overskriften for konto 3708. Som bekendt hedder det her, at bevillingerne anvendes til »medfinansiering af forberedelsen af information om det andet direkte valg ...« (budget 1982, EFT L 31, s. 115); formålet med den omtvistede ordning er således at bibringe en distræt, uforberedt og kun lunkent europæisk offentlighed kendskab til, hvor vigtig den opgave er, som Parlamentet i Strasbourg har, og derfor hvor betydningsfulde valgene med henblik på dets fornyelse er.

Når forholdet altså er det, at den konkrete finansiering ikke har til formål at styrke partier i et pluralistisk demokrati, men siden 1977 har været at lancere og støtte en oplysningskampagne, er det rimeligt, at der ved beslutningen af 1982 blev hensat et betydeligt beløb til de partier, der allerede var repræsenteret i Parlamentet. På det tidspunkt, hvor beslutningen blev vedtaget, var de jo de eneste, som kunne individualiseres, og som kunne betros den opgave, det er at informere offentligheden og om hvilke man på grund af deres ubestridelige repræsentative karakter kunne forvente, at en sådan oplysning ville blive gennemført med den størst mulige effektivitet. Naturligvis ville nye grupperinger eller grupperinger, som ikke var repræsenteret i Parlamentet, ligeledes have kunnet yde et væsentligt bidrag; Parlamentets præsidium var sig dette bevidst og oprettede derfor for sådanne grupperinger en mindre, men dog ikke ubetydelig reserve.

Jeg skal knytte et par bemærkninger til De Grønnes øvrige anbringender. At påberåbe sig, at bevillingerne ifølge De Grønne er af en anden beskaffenhed, og at traktaten derfor er tilsidesat på grund af, at Parlamentet og dets præsidium ikke havde kompetence til at vedtage den omtvistede ordning, er aldeles uholdbart: dels fremgår det af sagen, at den procedure, der blev fulgt ved formuleringen af overskriften for konto 3708, var i fuld overensstemmelse med reglerne, dels er der ingen tvivl om, at præsidiet handlede efter bemyndigelse fra Parlamentet. Lige så spinkle er også det ovenfor under d) anførte anbringende og argumentet om, at beslutningen af 22. juli 1983 er retsstridig på grund af, at den franske regerings repræsentant i forbindelse med dens vedtagelse begik magtmisbrug. Jeg skal hertil blot bemærke, at fællesskabsretsakternes gyldighed i henhold til Domstolens faste praksis prøves i henhold til traktaterne, og at det ikke tilkommer Domstolen at prøve, om de er i overensstemmelse med nationale retsforskrifter.

Anbringendet om magtfordrejning må ligeledes forkastes. De Grønne har anført:

Det første punkt har jeg behandlet i forbindelse med spørgsmålet om den hævdede tilsidesættelse af lighedsprincippet. For så vidt angår det andet punkt, skal jeg minde om, at der i den omtvistede ordning er fastsat en række kontrolforanstaltninger (jfr. ovenfor afsnit 2), ligesom Revisionsretten udtalte sig positivt vedrørende administrationen af konto 1729 i årene 1978 og 1979.

Endelig skal jeg bemærke, at anbringendet om, at traktatens artikler 85 og 86 er tilsidesat, ikke engang fortjener at blive behandlet. At ville give partier det privilegium, som efter artikel 173 er forbeholdt fællesskabsinstitutionerne og medlemsstaterne, er et fejlagtigt, men værdigt synspunkt. At sidestille dem med erhvervsvirksomheder er kun udtryk for et urimeligt synspunkt.

11. 

På grundlag af de ovenfor anførte bemærkninger skal jeg sammenfattende foreslå :

Sagsøgeren har tabt sagen og bør derfor betale sagens omkostninger.