»1.

Skal den nederlandske prisbekendtgørelse om registrerede medicinalvarer af 1982 på baggrund af det af medlemsstaten Nederlandene (sagsøgte i hovedsagen) fremførte betragtes som:

2.

Har EØF-traktatens artikel 3, litra f), og artikel 5, jfr. artiklerne 85 og 86, direkte virkning?

3.

I bekræftende fald, har medlemsstaten Nederlandene da ved at udstede den nævnte bekendtgørelse handlet i strid med disse artikler?

4.

Har principperne om:

5.

I bekræftende fald, har medlemsstaten Nederlandene da ved at udstede den pågældende bekendtgørelse handlet i strid med et eller flere af disse principper?«

1.

Traktaten har ikke i sektoren for medicinske specialiteter foreskrevet oprettelse af en fælles markedsordning med et fælles prissystem, og bortset fra artiklerne 85-90 forbyder den ikke, at der for samme produkt anvendes forskellige priser på forskellige markeder. Følgelig er medlemsstaterne i henhold til de gældende fællesskabsretlige bestemmelser stadig kompetente til at fastsætte regler om priserne på disse produkter.

Således giver traktaten Fællesskabets institutioner kompetence til at tilnærme de nationale prislovgivninger, når de direkte indvirker på fællesmarkedets oprettelse eller funktion (artikel 100), eller når bestående forskelle i lovgivningerne forvansker konkurrencevilkårene på fællesmarkedet og derved fremkalder en fordrejning, som bør fjernes (artikel 101). Navnlig Domstolens allerede nævnte dom i Centrafarm-sagen har skabt klarhed over disse betingelser. Domstolen udtalte,

at

»det falder ind under fællesskabsmyndighedernes opgave at fjerne de faktorer, som kan fordreje konkurrencen mellem medlemsstaterne, særlig ved harmonisering af nationale foranstaltninger til kontrol af priserne og ved forbud mod støtteordninger, der er uforenelige med fællesmarkedet, såvel som ved udøvelsen af deres beføjelser på konkurrenceom- rådet« (præmis 16);

og at

»eksistensen af sådanne faktorer i en medlemsstat kan imidlertid ikke berettige en anden medlemsstats opretholdelse eller indførelse af foranstaltninger, som er uforenelige med reglerne vedrørende varernes frie bevægelighed, sarlig når disse foranstaltinger vedrører den industrielle og kommercielle ejendomsret« (præmis 17).

2.

Domstolens dom af 24. januar 1978 i Van Tiggele-sagen ( 8 ) har kastet yderligere lys over forholdene, idet Domstolen her udtalte følgende:

»efter traktatens artikel 30 er enhver foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner forbudt i medlemsstaternes samhandel« (præmis il);

og

»det [er] tilstrækkeligt, at de pågældende foranstaltninger er egnede til direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt at hindre indførsel fra én medlemsstat til en anden« (præmis 12);

og endelig

»selv om nationale prisregler, der gælder uden forskel îoî indenlandske og indførte produkter, ikke i almindelighed har en sådan virkning, kan det i enkelte særlige tilfælde forholde sig anderledes« (præmis 13).

Nationale prisregler, der særligt gælder for indførte produkter, har altså normalt en sådan virkning. Ved at tage hensyn til varens oprindelse — dvs. det land, hvor den er fremstillet — og til dens normale basis-ab-fabrik-pris på markedet i dette land, rekonstruerer en foranstaltning svarende til den i bekendtgørelsen fastsatte så at sige den importerede vares »toldværdi« og dens »referencepris«.

De fælles landbrugsmarkedsordinger viser, at frie varebevægelser og tilnærmelse eller tilvejebringelse af ensartethed af priserne ikke strider mod hinanden. En prisforskel forøger imidlertid handelsstrømmene fra de »billige« lande til de »dyre« lande, om ikke andet på grund af parallelindførsler, som ifølge Domstolens praksis skal forhindre, at indførsel og forhandling af en vare monopoliseres af fabrikanten og dennes godkendte repræsentanter.

3.

Den nederlandske regering har henvist til, at ca. 80 % af de medicinalvarer, der forbruges i Nederlandene, indføres og for størstedelen hidrører fra andre medlemsstater; følgelig har den generelle bekendtgørelse fra 1981 kun virkning for ca. 20 % af det indenlandske forbrug.

Under disse omstændigheder har den anset det for nødvendigt at indføre bekendtgørelsen af 1982 for at forstærke sin indgriben i prisdannelsen på indførte medicinalvarer.

Ifølge den nederlandske regering ville der kun være tale om forskelsbehandling, hvis samme forhold blev behandlet forskelligt, dvs. hvis prisbestemmelserne for indenlandske varer og for indførte varer angik forhold af samme art. Men efter den nederlandske regerings opfattelse er forholdene forskellige. De medicinalvarefabrikanter, der er etableret i lande, hvis myndigheder holder priserne på et kunstigt lavt niveau, forsøger at kompensere for denne påtvungne lave rentabilitet ved højere eksportpriser, som således cítil skade enten for forbrugerne i indførselsstaten eller for indførselsstaten selv.

Den nederlandske regering har gjort gældende, at »dual-pricing-systemet«, som praktiseres af de multinationale selskaber, dvs. anvendelse af vilkårlige prisforskelle fra medlemsstat til medlemsstat, som ikke kan begrundes ved normale faktorer (transportomkostninger osv.), har til formål at udnytte hvert nationalt marked »i videst mulig omfang« og medfører en opdeling af fællesmarkedet, som er uforenelig med princippet om frie varebevægelser i traktatens forstand.

Den nederlandske regering har hertil føjet, at handelen mellem medlemsstaterne ikke begrænses, når en myndighedsforanstaltning forhindrer en kunstig opdeling af fællesmarkedet, og at der følgelig ikke er tale om en overtrædelse af traktatens artikel 30.

Endelig udgør en eventuel afsvækning af handelsstrømmene ikke en restriktion i artikel 30's forstand, når denne afsvækning som her vedrører forhold, der fundamentalt er i strid med princippet om frie varebevægelser.

4.

Disse argumenter giver anledning til følgende bemærkninger:

Selv om det antages, at de pågældende bestemmelser i virkeligheden ikke udgør en forskelsbehandling af indenlandske og indførte varer, er der alligevel tale om forskelsbehandling mellem varer hidrørende fra såkaldt »billige« lande og varer hidrørende fra såkaldt »dyre« lande, hvor priserne ikke er reguleret af myndighederne, og mellem »indførte« mediciniske specialiteter, der er »fremstillet« i Nederlandene efter at være blevet indført dertil i uemballeret tilstand. En eventuel forhøjelse af den indenlandske salgspris for medicinalvarer indført fra såkaldt »dyre« lande er umuliggjort af en bestemmelse som artikel 2, stk. 3, i den omtvistede bekendtgørelse; importørerne kan følgelig ikke længere afsætte disse lægemidler til en lige så indbringende pris på det indenlandske marked. Desuden vil handelsstrømmene blive blokeret, såfremt en ændring af oprindelseslandet efter referencedatoen den 15. maj 1982 ikke medfører en ændring af maksimalprisen.

I øvrigt har den nederlandske regering erklæret, at en mere begrænset, men »naturlig« handelsstrøm bør foretrækkes for en mere betydelig handelsstrøm, der er et resultat af en forskelsbehandling med hensyn til pris, som udøves af leverandørerne og af »markedets« mangelfulde funktion.

Foruden de tekniske hindringer for medicinalvarers frie bevægelighed, som harmoniseringsdirektiverne har til formål at afskaffe ved gensidig anerkendelse af tilladelser til markedsføring, kan der skabes lige så reelle hindringer for varebevægelserne ved udelukkelse af et lægemiddel fra godtgørelse fra den sociale sikring (som i Nederlandene omfatter 70 % af forbrugerne) eller ved de offentlige myndigheders eller private virksomheders fastsættelse af priser.

Sagsøgerne anser det for yderst vigtigt, at »borgerens« retsbeskyttelse over for de offentlige myndigheder er effektiv; de har gjort gældende, at »en sådan retsbeskyttelse ganske vist i et vist omfang kan begrænse effektiviteten af de nationale myndigheders eller fællesskabsmyndighedernes indgreb, men ... en smule ineffektivitet er et offer, som en retsstat må bringe, når det drejer sig om at give borgeren en følelse af, at han heller ikke behøver at tåle nogen uret fra myndighedernes side«.

5.

På dette område må der imidlertid navnlig tages hensyn til beskyttelsen af menneskers sundhed og liv (traktatens artikel 36).

Ifølge Domstolens praksis sigter denne bestemmelse kun på forhold af ikkeøkonomisk art. Men et lægemiddel er netop ikke en vare som alle andre. Ved dets distribution er der involveret en fabrikant, en læge, der udsteder recept, en apoteker, en forbruger og en social sikringsinstitution. Lægemidlet er et led i bestræbelserne på at forbedre sundhedstilstanden, og godtgørelse af udgifter til lægemidler gennem sygeforsikringsinstitutionerne — dvs. også gennem offentlige og kollektive midler — kan have indflydelse på omfanget af virksomhedernes salg.

Hvis den pris, som sygekasserne skal betale, eller den del, som skal afholdes af den forsikrede for de lægemidler — hvis det antages, at det drejer sig om de mest effektive — som er foreskrevet af lægerne, blev for høje, ville sundhedspolitikken blive bragt i fare. Omkostningerne i sundhedssektoren og ydelserne ved sygdom i henhold til socialsikringsordningerne udgør en integrerende del af politikken i sundhedssektoren ( 9 ). En for stærk forøgelse af omkostningerne kan føre til en selektiv lægevidenskab. Det er altså ikke tilstrækkeligt at sætte sin lid til, at de frie varebevægelser alene kan forlige så forskellige krav som:

I øvrigt har Domstolen udtalt i dommen i de Peijper-sagen af 20. maj 1976 ( 10 ):

»den effektive beskyttelse af menneskers liv og sundhed ... kræver, at lægemidlerne sælges til rimelige priser« ( 11 ): artikel 36 — som overlader medlemsstaterne en, i øvrigt væsentlig, restkompetence på området for den offentlige sundhed — kan påberåbes som begrundelse for en lovgivning, hvis restriktive elementer væsentligst skyldes et ønske om at begrænse de offentlige udgifter, når disse udgifter uden nævnte lovgivning klart ville overskride grænserne for, hvad der med rimelighed kan forlanges ( 12 ).

Det ville have været ønskeligt, at den frie konkurrence, parallelindførsler og fjernelse af tekniske handelshindringer i sig selv havde kunnet skabe dette ideelle marked. Men de store medicinalvarekoncerners strategi gør sig gældende; selv om et stort antal specialiteter sælges i flere lande, findes der nemlig for en og samme specialitet store prisforskelle. Forskelle i omkostninger ved produktion, forskning, afskrivning af investeringer, valutasvingninger og inflationssats er ikke tilstrækkelige til fuldt ud at forklare en sådan prisforskel. Disse koncerners handelspolitik og nationale prisbestemmelser må altså ligeledes tages i betragtning.

6.

Spørgsmålet om begrænsning af udgifterne til sundhedssektoren må i øvrigt ses i den »økonomiske politiks« større sammenhæng. I bemærkningerne til de pågældende bestemmelser, som er udstedt som et led i inflationsbekæmpelsen, nævnes prisstigningerne og den nederlandske regerings ønske om at holde de nationale udgifter til sundhedssektoren inden for visse grænser. Det kan følgelig ikke nægtes, at en foranstaltning af denne art, hvis anvendelse er tidsbegrænset, er af konjunkturmæssig art.

Konjunkturpolitikken er genstand for et kapitel i traktaten, som kun indeholder en enkelt bestemmelse, nemlig artikel 103, hvis stk. 1 lyder således:

»Medlemsstaterne betragter deres konjunkturpolitik som et spørgsmål af fælles interesse. De rådfører sig med hinanden og med Kommissionen om de foranstaltninger, der bør træffes alt efter de foreliggende omstændigheder«.

Artikel 104, som findes i kapitlet om betalingsbalancen, forpligter i øvrigt medlemsstaterne til at påse, »at der sikres ... et stabilt prisniveau«.

Selv om artikel 103 ifølge Domstolens praksis ikke længere vedrører de områder, som allerede er blevet fælles, såsom den fælles markedsordning af landbrugsprodukter ( 13 ), gælder den derimod fortsat for de øvrige områder.

Ganske vist påhviler det en regering, som ønsker at træffe en foranstaltning af denne art, at rådføre sig med de øvrige medlemsstater og Kommissionen, men en eventuel manglende rådslagning kan ikke med held påberåbes af private for en national domstol.

Rådet har gentagne gange grebet ind i henhold til artikel 103:

I en resolution af 17. december 1973 ( 14 ) har Rådet bl.a. bestemt, at medlemsstaterne med hensyn til priser bl.a. kan benytte »en nøje overvågen af vilkårene for prisdannelsen for varer og tjenesteydelser og eventuelt avancebegrcensninger ...«

Den 18. februar 1974 udstedte Rådet et direktiv ( 15 ), hvis artikel 10 bestemmer, at medlemsstaterne i det omfang, de finder det hensigtsmæssigt, træffer »de nødvendige foranstaltninger for at være i stand til, for så vidt det er påkrævet, straks på midlertidig basis generelt eller selektivt at fastsætte en grænse for pris- og indkomststigninger«.

Endelig udstedte Rådet den 4. juli 1974 en beslutning ( 16 ), ifølge hvilken medlemsstaterne skal følge en økonomisk politik, der er i overensstemmelse med retningslinjer, som nærmere er fastsat i et bilag, som for Nederlandenes vedkommende indeholder følgende udtalelse:

»En midlertidig kontrol med priser og samtlige indkomster [forekommer]... hensigtsmæssig«.

Hvis Fællesskabets institutioner ikke selv er i stand til at vedtage de efter forholdene egnede foranstaltninger og udstede de nødvendige direktiver om anvendelse af disse foranstaltninger (artikel 103, stk. 2 og 3), har en medlemsstat ret til at fastsætte bestemmelser, hvis restriktioner i det væsentlige skyldes ønsket om at nedsætte udgifterne til den offentlige sundhedstjeneste, når disse udgifter i mangel af bestemmelserne »klart overskrider grænserne for, hvad der med rimelighed kan forlanges«.

7.

Der opstår det spørgsmål, hvem der skal afgøre, hvornår grænsen for, hvad der med rimelighed kan kræves, klart er overskredet.

Kommissionen har erklæret, at den »ikke er i stand til at udtale sig om, hvorvidt prisniveauet for medicinalvarer i alle medlemsstaterne i dag korrekt afspejler i hvert fald disse varers reelle kostpris«. Den har tilføjet, at den ikke råder over tilstrækkelige oplysninger til at »afgøre, i hvilket omfang prisbestemmelserne for varer indført til Nederlandene på den ene side, og prisbestemmelserne for indenlandske varer på den anden side, angår sammenlignelige forhold«. Efter Kommissionens mening påhviler det den nationale domstol at tage stilling til dette spørgsmål. Jeg er ikke enig heri.

Af de grunde, som Domstolens generaladvokater har redegjort for ( 17 ) mener jeg tværtimod, at det ikke påhviler den forelæggende domstol at fastslå, om der er en sådan balance, men derimod først og fremmest Kommissionen i samråd med de pågældende erhvervskredse og medlemsstaternes kompetente myndigheder.