A — De faktiske omstændigheder

B — Stillingtagen

I. Annullationssøgsmålene i formaliteten

II. Realiteten

1. Mangler ved skønnet og utilstrækkelig begrundelse

a) Retsstridigt indgreb på et bestemt handelstrin?

b) Mangler ved skønnet

aa) Uforudseelig markedsudvikling?

bb) Auktionen og dens følger

cc) Forstyrrelser af markedet

c) Magtfordrejning

d) Utilstrækkelig begrundelse

2. Tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger

a) Retssikkerheden og beskyttelsen af den berettigede forventning

b) Ekspropriationslignende indgreb?

c) Erstatningens størrelse

3. Tilblivelsesmangler (manglende stillingtagen fra Forvaltningskomiteen for Fedtstoffer)

4. Virkningerne af retsstridigheden

III. Erstatningspåstandene som fremsat af sagsøgeren i sag 264/81

C — Forslag til afgørelse

a)

Sagsøgerne har gjort gældende, at Kommissionen med gennemførelsen af de pågældende forordninger har overskredet grænserne for det skøn, der tilkommer den ifølge EØF-traktaten og de afledede markedsordningsregler. Det fremgår både af traktatbestemmelserne, især af artikel 42, og af forordning nr. 136/66 om oprettelse af en fælles markedsordning for fedtstoffer (markedsordningen for fedtstoffer), at Kommissionen kun må værne konkurrencen i producent-, ikke i handelsleddet. I nærværende tilfælde har Kommissionen alene ophævet forordning nr. 71/81 af hensyn til beskyttelsen af sagsøgernes konkurrenter, der i lighed med dem er beskæftiget med oliehandel.

Jeg finder af flere grunde ikke dette argument overbevisende. Således følger det af traktatens artikel 42 — således som også Rådet har fremhævet i betragtningerne til forordning nr. 26/62 (EFT 1959-1962, s. 120) — at anvendelsen af de i traktaten fastsatte konkurrenceregler på produktionen af og handelen med landbrugsvarer er en del af den fælles landbrugspolitik. Hvad angår skabelsen af fælles markedsordninger for landbrugsvarer, bestemmer artikel 40, stk. 2, udtrykkeligt, at formen for en sådan ordning blandt andet består i fælles konkurrenceregler, der således i lige grad skal beskytte produktionen af og handelen med landbrugsprodukter. Den afledede fællesskabsret skal ligeledes fortolkes i lyset af disse bestemmelser.

Som især vidnet Guida har forklaret det, udmærker markedet for olivenolie sig imidlertid ved, at der i reglen befinder sig en række forarbejdnings- og handelsled mellem avlen af oliven og leveringen af olivenolie til forbrugerne. Øjensynligt kan det ikke i almindelige vendinger gyldigt fastslås, hvorvidt og i hvilket omfang avl, videreforarbejdning og levering til forbrugerne er knyttet sammen. Når henses til de specielle markedsvilkår, er det så meget mere på sin plads at drage omsorg for, at de fælles konkurrenceregler finder anvendelse på samtlige produktions- og handelstrin.

Herefter finder de interventionsmekanismer, der er fastsat for markedsordningen for olievenolie, principielt anvendelse såvel på fremstillingen som på afsætningen, således som det fremgår af betragtningerne til Rådets forordning nr. 1562/78 af 29. juni 1978 (EFT L 185, s. 1), der medførte en ændring af markedsordningen for fedtstoffer.

Som et markedsreguleringsmiddel, der skal sikre producenterne en passende levestandard og rimelige forbrugerpriser, fastsættes det ved forordningens artikel 12, at interventionsorganerne, som udpeges af producentmedlemsstaterne, har pligt til på de i bestemmelsen nærmere anførte betingelser at opkøbe den udbudte olivenolie. I medfør af bestemmelsens stk. 2 sælger interventionsorganerne inden for Fællesskabet den olie, de har opkøbt, under sådanne omstændigheder, at markedet ikke forstyrres i produktionsleddet.

Eftersom den såkaldte bomolie altid må undergå en raffineringsproces, dersom det skal finde anvendelse som spiseolie, må handelen med dette mellemprodukt også af denne grund henregnes til produktionsleddet, hvorfor Kommissionen allerede ifølge hensigten og formålet bag denne bestemmelse var forpligtet til — i modsætning til, hvad der er sagsøgernes opfattelse — principielt at drage omsorg for overholdelsen af de fælles konkurrenceregler ved salg af bomolie.

At Kommissionen af hensyn til beskyttelsen af konkurrencen ikke blot kan gribe ind i produktionsleddet, men også i handelsleddet, fremgår endvidere tydeligt af Rådets forordning nr. 2754/78 (EFT L 331 af 28. 11. 1978, s. 13) og af Kommissionens forordning nr. 2960/77 (EFT L 348 af 30. 12. 1977, s. 46), der regulerer betingelserne for salg af olivenolie og gennemførelsen heraf. I betragtningerne til disse forordninger hedder det, at den olivenolie, som interventionsorganerne ligger inde med, bør udbydes til salg for det første uden diskriminering mellem Fællesskabets købere og for det andet på de bedst mulige økonomiske betingelser. Licitationsfremgangsmåden er bedst egnet hertil.

Kun når der foreligger særlige omstændigheder kan salget ske ved en anden fremgangsmåde i henhold til artikel 2, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 2754/78. Ifølge artiklens stk. 2 skal licitationsbetingelserne eller betingelserne for enhver anden afsætningsform udformes således, at ligebehandlingen af alle interesserede sikres.

Det følger således af disse bestemmelser, at Kommissionen i tilfælde, hvor den har besluttet sig for en licitation til faste priser, og denne fremgangsmåde fører til, at enten enkelte interesserede uretmæssigt får fortrin, eller at salget ikke gennemføres på de bedst mulige betingelser, principielt er forpligtet til at tilpasse salgsbetingelserne til disse krav. Anbringendet om, at Kommissionen har overskredet grænserne for det skøn, der er tillagt den, idet den har handlet i handels- og ikke i produktionsleddet, er derfor ubegrundet.

b)

Yderligere har sagsøgerne gjort gældende, at Kommissionen, idet den har annulleret gennemførelsen af salget på grund af de alvorlige forstyrrelser på markedet, der efter deres mening ellers ville indtræde, desuden har udøvet det skøn, der er tillagt den, på fejlagtig måde. Dels har markedsbetingelserne ikke udviklet sig uforudseeligt, dels er det rent faktisk ikke kommet til de frygtede forstyrrelser efter den anden licitation. Selv om man antog, at gennemførelsen af salget i medfør af forordning nr. 71/81 skulle have ført til markedsforstyrrelser, er de anfægtede foranstaltninger uegnede til at imødegå sådanne forstyrrelser og indebærer en modsigelse af, hvad Kommissionen tidligere har fastslået. Sagsøgerne er derfor af den opfattelse, at det pågældende salg ikke, således som det er anført i betragtningerne, er blevet annulleret af hensyn til almene interesser, men udelukkende for at afkorte sagsøgernes gevinstmargen.

Således som det kan læses ud af betragtningerne, befrygtede Kommissionen tværtimod, at de seks virksomheder som følge af de høje gevinster skulle opnå en økonomisk magtstilling, der ville gøre det muligt for dem at forstyrre markedet gennem den salgspris, der ville blive fastsat af dem alene. Kommissionen frygtede med andre ord ikke faren for en direkte, derimod muligvis en indirekte markedsforstyrrelse.

Imidlertid er vidnet Guida's udsagn ikke egnet til at befæste Kommissionens opfattelse, hvorefter sådanne alvorlige forstyrrelser måtte befrygtes, henholdsvis at man måtte vente, at andre markedsdeltagere ville blive udelukket. Det må her fremhæves, at den faktiske mulighed for et sådant markedsindgreb afhænger af en hel række forudsætninger, der er vanskelige at verificere. En sådan mulighed foreligger eksempelvis kun, såfremt de pågældende virksomheder gennem købet havde erhvervet en dominerende markedsstilling. På grund af det forhold, at markedet for olivenolie er så vanskeligt at gennemskue, ved vi imidlertid ikke nøjagtigt, hvor stor andelen af den solgte mængde var i forhold til den samlede mængde bomolie på det italienske marked. Efter sagsøgernes opfattelse udgjorde denne andel alene 8 %, medens Kommissionen har talt om en andel på 30 %. Man kan endelig ikke se bort fra, at Kommissionen selv har været årsag til den fare, der måtte fremgå af en sådan dominerende stilling, såfremt der kan tales herom, gennem det salg af temmelig store partier til faste priser som fastsat ved forordning nr. 71/81. Ligeledes må der gives sagsøgerne medhold i, at den i forordning nr. 2239/81 indeholdte ordning, hvorefter de samme partier var forbeholdt de samme ansøgere, blot til en noget højere, men stadig gunstig pris, ikke var fri for at rumme en modsigelse i forhold til den oprindeligt vedtagne fremgangsmåde, eftersom faren for markedsdominans i forbindelse med en dominerende stilling heller ikke herigennem uden videre var bragt ud af verden.

Som bevis for den markedsforstyrrelse, der angiveligt måtte ventes, har Kommissionen alene forelagt en række telexmeddelelser fra konkurrerende virksomheder, hvori disse virksomheder, efter lodtrækningen har henvist til en sådan fare.

Imidlertid har Kommissionen ikke kunnet sige os, hvor mange virksomheder og hvilke grupper blandt de deltagende virksomheder — andelsselskaber, raffineringsindustrier, forædlingsindustrier, grossister, detailhandlere — der blev truet gennem salget på de oprindelige betingelser. Kommissionen har åbenbart heller ikke inden gennemførelsen af de anfægtede beslutninger skaffet sig oplysning om lagerbeholdningen i de enkelte virksomheder.

Det er ikke mindst af betydning, at Kommissionen heller ikke med sikkerhed kunne gå ud fra, at de pågældende virksomheder ville sætte deres konkurrenter ud af spillet ved at give afkald på deres gevinstmargen, eller at de ville anvende deres gevinster til at fremkalde forstyrrelser på markedet.

Det må derfor fastslås, at Kommissionen ved annulleringen af salgene alene har ladet sig lede af en abstrakt og hypotetisk fare for en markedsforstyrrelse, en fare, der endog kun er opstået på grund af Kommissionens egen pligtstridige optræden. En sådan fare kan, således som det senere skal påvises, imidlertid ikke begrunde, at man unddrager sagsøgerne deres formueretlige krav.

c)

Da der herefter ikke har bestået nogen konkret fare for en umiddelbar forstyrrelse af markedet fra sagsøgernes side, må man videre i tilslutning til sagsøgerne antage, at Kommissionen tillige har misbrugt det skøn, der er tillagt den, i den forstand, at der foreligger magtfordrejning, idet Kommissionen gennem de anfægtede forordninger ikke har forfulgt det mål at beskytte markedet, men derimod i første række har søgt at beskære de givetvis betragtelige gevinster, som sagsøgerne havde i udsigt.

d)

Selv om man endelig skulle være af den opfattelse, at en fare af denne art er tilstrækkelig til at begrunde et sådant indgreb, må det dog fastholdes, at den pågældende forordning i hvert fald i formel henseende ikke i tilstrækkeligt omfang er blevet godtgjort. Ganske vist har Domstolen ved fast praksis Ofr blandt mange andre domme dommen i sag 166/78 ( 4 ) kendt for ret, at hvad angår generelle gennemførelsesakter, er kravene i EØF-traktatens artikel 190 opfyldt, når de angivne begrundelser giver en forklaring på det væsentlige i de pågældende foranstaltninger. Som allerede påvist drejer det sig for de anfægtede retsakters vedkommende trods den valgte forordningsform ikke om generelle og abstrakte regler, men i virkeligheden om et bundt individuelle akter. Til disse individuelle akter burde der imidlertid være givet en så udførlig begrundelse, at de berørte og Domstolen kan efterprøve akternes retmæssighed. Der må derfor gives sagsøgerne medhold i, at de anfægtede retsakter ikke mindst er behæftet med mangler på grund af tilsidesættelse af kravet om en begrundelse.

a)

Gennemførelsen af forordning nr. 2238/81 indebærer endelig også en tilsidesættelse af de almindelige retsgrundsætninger, retssikkerhedsprincippet og beskyttelsen af den berettigede forventning. Som jeg allerede har anført, blev sagsøgerne individualiseret gennem lodtrækningen og har opnået et egentligt formueretligt krav. Forordning nr. 71/81 må derfor anses som en ordning, der har skabt begunstigende virkninger for en bestemt personkreds. De udgør derfor med hensyn til deres virkning en begunstigende almindelig overdragelsesretshandel, dvs. en række individuelle akter, der giver begunstigende individuelle rettigheder. De almindelige retsgrundsætninger vedrørende begunstigende forvaltningsakter finder derfor anvendelse på omgørelsen. Omgørelsens udtrykkelige mål var at annullere de pågældende salg.

Principielt skal der derfor foretages en afvejning mellem den offentlige interesse og de privatinteresser, der står på spil, ligesom det skal fastslås, hvilken grundsætning, der konkret har forrang. Retstridige forvaltningsakter kan principielt ifølge Domstolens praksis altid tilbagekaldes, medmindre hensynet til velerhvervede rettigheder konkret udelukker en omgørelse (jfr. dommen i sag 15/60) ( 5 ). Også tilbagekaldelsen af retmæssige begunstigende forvaltningsakter kan være tilladelige, dersom adressaten ikke kan påberåbe sig en berettiget forventning. Dersom eksempelvis en omhyggelig og forstandig erhvervsdrivende formår at forudse, at der vil blive gennemført en indskrænkende fællesskabsforanstaltning, så kan han, således som Domstolen blandt andet har fastslået det i dommen i sagen Lührs ( 6 ), ikke påberåbe sig den berettigede forventning, dersom den gennemføres. Som Domstolen har fastslået ved fast praksis (jir. sag 42 og 49/59 og sag 159/82 ( 7 ) indebærer den tilbagevirkende gyldighed af omgørelsen af en retmæssig begunstigende forvaltningsakt altid en tilsidesættelse af de almindelige retsgrundsætninger, princippet om retssikkerhed og beskyttelsen af den berettigede forventning.

Dersom vi prøver den anfægtede forordning nr. 2238/81 med disse principper for øje, må det indledningsvis fastslås, at der er tale om omgørelse med tilbagevirkende gyldighed af en ordning, der begunstiger de berørte virksomheder. Denne ordning var efter Kommissionens eget udsagn og også efter svaret fra Kommissionens ansvarlige medlem, hr. Dalsager, af 22. juni 1981 i det mindste retmæssigt på tidspunktet for dens gennemførelse i januar 1981. Herimod kan det højst indvendes, at denne ordning ifølge de forandrede markedsbetingelser så at sige glidende var blevet retsstridige, og at de deltagende erhvervsdrivende havde kunnet erkende dette.

Imod en sådan anskuelse taler imidlertid allerede den almindelige overvejelse, at en oprindelig retmæssig ordning har formodningen for sin fortsatte retmæssighed for sig, så længe den består. De berørte erhvervskredse måtte gå ud fra salgets retmæssighed, så meget mere som Kommissionen trods passiviteten gennem flere måneder og trods advarslerne fra AIMA, der fremkom i dette tidsrum, ikke standsede lodtrækningen, men tværtimod tillod dennes forskriftsmæssige gennemførelse. Forsinkelsen kan altså på sin side ikke henregnes til de virksomheder, som den 12. februar var blevet udtrukket og ville have kunnet overtage de købte mængder på de oprindelige betingelser, dersom gennemførelsen af salget forskriftsmæssigt havde fundet sted.

Ved bedømmelsen af spørgsmålet om, hvorvidt den forventning, som sagsøgerne havde til gyldigheden af den oprindelige ordning, og deres velerhvervede rettigheder er beskyttelsesværdige, må det endelig også inddrages i overvejelserne, at disse erhvervsdrivende ifølge artikel 5 i forordning nr. 71/81 skulle forpligte sig ensidigt og uigenkaldeligt, idet de skulle stille sikkerhed for opfyldelse af den kontrakt, der eventuelt måtte blive indgået. Dersom priserne ikke var steget, men tværtimod faldet, havde de som led i deres driftsrisiko måttet bære tabet. Det er derfor ikke mere end ret og rimeligt, at deres berettigede forventninger til en mulig gevinst beskyttes, når de således er bundet.

b)

Det yderligere anbringende, som sagsøgerne har gjort gældende, hvorefter de anfægtede forordninger udgør et retsstridigt ejendomsindgreb, hænger endelig også sammen med beskyttelsen af velerhvervede rettigheder. Sagsøgerne har anført, at særligt ifølge italiensk ret, men også ifølge gældende ret i samtlige medlemsstater, er et ekspropriativt eller ekspropriationslignende indgreb kun retmæssigt, såfremt der foreligger lovhjemmel, almenvellet kræver det og det sker mod erstatning. Ingen af disse tre betingelser er imidlertid opfyldt i det foreliggende tilfælde.

Heroverfor er det Kommissionens opfattelse, at det ikke drejer sig om ekspropriation, men alene om en regulering, der er blevet gennemført i forbindelse med den markedsstyring, der er overladt til Kommissionen. Skulle man herimod nå til det resultat, at der i forordning nr. 2238/81 foreligger en ekspropriativ foranstaltning, indeholder forordning nr. 2239/81 i hvert fald en passende erstatning. De seks virksomheder havde nemlig ifølge denne forordning muligheden for at erhverve de pågældende partier olie til en yderst gunstig pris, hvorved de ville have fået en passende erstatning.

Efter det allerede anførte er der ikke længere grund til at behandle denne ekspropriationsproblematik, idet de anfægtede forordninger allerede af de anførte grunde må annulleres. Jeg skal derfor blot subsidiært og i al korthed tage stilling til spørgsmålene i forbindelse med denne argumentation.

Som Domstolen blandt andet har kendt det for ret i sagerne Hauer og Testa ( 8 ), er ejendomsretten en grundret, der beskyttes af fællesskabsretten på grundlag af blandt andet medlemsstaternes fælles forfatningsbegreber. Det behøver herved ikke at afgøres, hvorvidt sagsøgerne allerede har erhvervet ejendomsret til de udskrevne oliemængder, idet også formueretlige individuelle krav i henhold til offentlig ret må anses som ejendom, dersom der herved er opstået krav, der kommer den egentlige ejendomsret nær. Dette må som påvist besvares bekræftende i nærværende tilfælde. En inddragelse af sådanne formueretlige krav ligger ikke inden for rammerne af ejendomsrettens sociale regulering, men må bedømmes som et ekspropriativt, henholdsvis ekspropriationslignende indgreb.

Et sådant indgreb kræver imidlertid, hvis jeg har forstået det ret, ifølge gældende ret i alle medlemsstater et lovgrundlag og må principielt kun ske af hensyn til almenvellet. Dette fremgår ikke mindst også af det i fællesskabsretten gældende retssikkerhedsprincip og princippet om lovmæssig forvaltning. Skønt udtrykkeligt adspurgt, har Kommissionen imidlertid ikke kunnet påvise et retsgrundlag, der bemyndiger den til inden for rammerne af dens adgang til at styre markedet til at inddrage allerede erhvervede formuerettigheder. Et sådant indgreb turde derfor være retsstridigt allerede af denne grund, ganske uafhængigt af det mere end tvivlsomme spørgsmål, hvorvidt det er sket af hensyn til almenvellet.

c)

Det er dog herved tvivlsomt, hvorledes denne erstatning skal udmåles, altså, hvorvidt der alene skal silures en passende erstatning eller, således som sagsøgerne mener det, der består et krav på fuldstændig erstatning.

Dette spørgsmål rejser en række vanskelige problemer, der efter min opfattelse ikke uden videre lader sig løse gennem en retssammenligning. En sådan skal jeg ikke foretage, idet jeg i lighed med sagsøgerne når til den konklusion, at det ikke er foreneligt med beskyttelsen af ejendomsretten først at unddrage de pågældende virksomheder deres erhvervede rettigheder og derefter gennem erstatning at indrømme dem muligheden for at erhverve de samme rettigheder på ny til en anden pris. I et sådant tilfælde kan efter min opfattelse kun den fuldstændige udligning af værdien af de unddragne rettigheder anses som passende.

Den modsatte opfattelse ville kun kunne forsvares, dersom Kommissionen i forordning nr. 71/81 udtrykkeligt havde forbeholdt sig adgangen til at tilpasse salgsprisen til de økonomiske forhold.

Selv om man imidlertid ville acceptere den af Kommissionen foreslåede løsning, lader det sig desuden logisk kun vanskeligt forklare, hvorvidt de berørte virksomheder, der oprindeligt havde en ret til at få overdraget de pågældende partier olie til en ensartet fast pris, derefter i forbindelse med en erstatning, der hævdes at være passende, skal betale forskellige priser mellem 235000 lire pr. 100 kg og 239000 lire pr. 100 kg for de enkelte partier.

Herefter måtte forordningerne også under dette synspunkt anses som retsstridige. Dersom Domstolen skulle være sindet at annullere forordningerne af de sidstnævnte grunde, ville det efter min opfattelse være på sin plads, at der blev taget stilling til disse spørgsmål af principiel betydning, der endnu ikke er afgjort ved retspraksis, af Domstolens plenum og ikke af en afdeling.