—

dersom virksomheden fra juli 1977 til juni 1980 deltog i de leveringsprogrammer, som var udarbejdet af Kommissionen, og

—

dersom fastsættelsen af programmet for denne virksomhed var baseret på året 1974, og

—

dersom virksomhedens anlæg dette sidste år ikke eller kun delvis var taget i drift«.

a)

Efter sagsøgerens opfattelse er den generelle beslutning nr. 2794/80 endvidere uforenelig med EKSF-traktatens artikel 58, stk. 2, hvorefter Den Høje Myndighed skal fastsætte kvoterne »på et rimeligt grundlag« Indførelsen af produktionskvoter er derfor ikke foretaget »på et rimeligt grundlag« i denne bestemmelses forstand, eftersom den blev knyttet til produktionen under referenceperioden fra juli 1977 til 1980. Herved skete der en forfordeling af de virksomheder, der først under den nævnte periode påbegyndte produktionen, eller som i referenceperioden kun havde udnyttet deres kapacitet delvis. Omvendt fører systemet til en urimelig begunstigelse af de virksomheder, som uden hensyn til rentabilitetssynspunkter — f.eks. på grund af en beskæftigelsespolitik — havde fremstillet for meget stål og i virkeligheden derved fremkaldt krisen i stålsektoren. Jo mere umådeholdent en virksomheds produktion udviklede sig, i jo højere grad blev den belønnet gennem de på grundlag af denne produktion fastsatte kvoter. Et sådant resultat kunne imidlertid efter sagsøgerens opfattelse være undgået ved, at kvotaordningen var blevet gjort betinget af en virksomheds allerede eksisterende produktionskapacitet.

Heroverfor har Kommissionen anført, at kun en ordning af den foreliggende art — under rimelig hensyntagen til de i artiklerne 2, 3 og 4 nævnte principper — kunne opfylde meningen og formålet med indførelsen af produktionskvoter, nemlig genoprettelsen af ligevægten mellem udbud og efterspørgsel for det fælles markeds stålsektor. En ensartet begrænsning af produktionen kan bedst nås ved som udgangspunkt at tage virksomhedens tidligere produktion snarere end kapaciteten. Det lidt uklare begreb kapacitet, som i modsætning til den faktiske produktion hviler på et skøn, har altid kun været taget i betragtning, når der enten ikke forelå konkrete tal, eller disse ikke stod til rådighed.

Ligesom Kommissionen mener jeg, at der ikke kan rejses indvendinger mod de beregningsmetoder for referenceproduktionen, der er fastsat i artikel 4, nr. 1 og 2, i beslutning 2794/80.

I denne forbindelse må det først og fremmest huskes, at EKSF-traktatens artikel 58 kun fastsætter betingelserne for at indføre et produktionskvotasystem. Udformningen i enkeltheder af dette system overlades derimod til Kommissionen, som her har vide skønsbeføjelser som ved alle generelle retsakter inden for den afledte fælleskabsret. Kommissionen skal som sagkyndig udøve sit skøn på forsvarlig måde inden for de af traktaten fastsatte grænser, dvs., den skal først og fremmest tage hensyn til hensigten med de tildelte beføjelser..

Hensigten med beføjelserne efter EKSF-traktatens artikel 58 er at imødegå det krisebestemte fald i efterspørgslen inden for stålsektoren og at genoprette ligevægten mellem udbud og efterspørgsel. Dette mål kan først og fremmest nås ved en begrænsning af den oprindelige overskudsproduktion, idet den enkelte stålvirksomhed pålægges produktionskvoter. Kvoterne skal, som det hedder i traktaten, fastsættes »på et rimeligt grundlag« under hensyntagen til de i artikel 2, 3 og 4 nævnte principper — herunder især også forbudet mod forskelsbehandling.

Et sådant krav tilgodeses imidlertid fuldt ud ved den foreliggende ordning, for så vidt den hviler på en bestemt referenceproduktion for den pågældende virksomhed. Såfremt man ønsker at begrænse den effektive produktion, er det kun logisk at lade disse kriterier være afgørende for begrænsningen. Anvendelsen af reduktionssatser bevirker yderligere, at alle virksomheder med hensyn til deres tidligere produktion rammes jævnt og ensartet af begrænsningsforanstaltningerne. Heraf følger så igen, at produktionsnedsættelsen gennemføres jævnt alt efter virksomheden og region, og at der i erhvervsmæssig og social henseende undgås forskelsbehandling mellem virksomhederne og regionerne.

Hvis man havde fulgt sagsøgerens forslag og fastsat kvoterne i forhold til en virksomheds produktionskapacitet, var man ikke uden videre kommet til et tilsvarende resultat. Bortset fra, at en sådan størrelse til forskel fra den faktiske produktion nødvendigvis i højere grad må hvile på formodninger og være behæftet med usikkerhed, fører en nedsættelse af produktionskapaciteten i de enkelte virksomheder på grund af forskellig udnyttelsesgrad ikke ubetinget til den tilsigtede begrænsning af produktionen. En kapacitetsorienteret kvotaordning vil derfor altid belaste de virksomheder, der arbejder med høj udnyttelsesgrad, mere end de virksomheder, som af en eller anden grund kun delvis udnytter deres produktionsmulighed. En sådan foranstaltning ville føre til en ændring af visse virksomheders markedsandele og således udgøre et indgreb i den frie markedsdannelse med den yderligere følge, at afskedigelse af arbejdstagere i modstrid med det i artikel 3, litra e), fastsatte mål ikke kunne udelukkes.

Endelig må det vel antages, at det heller ikke kunne være meningen med kvotaordningen — som måtte udarbejdes ret hurtigt — at løse det kildne og komplicerede spørgsmål om små private virksomheders konkurrencedygtighed over for store statsvirksomheder. Som jeg allerede antydede i forslag til afgørelse i Rumi-sagen, er det — for at løse det af sagsøgeren fremsatte, ganske vist upræcist rejste spørgsmål om støtte til stålindustrien — nødvendigt i andre henseender at gennemføre foranstaltninger, der ikke umiddelbart har nogen relevant sammenhæng med kvotaordningen. I hvert fald kan det forhold, at sådanne forholdsregler ikke er gennemført, ikke begrunde, at den i medfør af EKSF-traktatens artikel 58 indførte kvotaordning skulle være retsstridig.

Der kan heller ikke rejses indvendinger mod, at referenceperioden i beslutningen sammensættes af de måneder i det pågældende kvartal, hvor produktionen har været højst i tidsrummet fra juli 1977 til juni 1980. Som det med rette er fremhævet i præamblen tii beslutningen, må dette tidsrum på den ene side ikke ligge så langt tilbage, at man ikke kan danne sig et billede af de gældende strukturer, og på den anden side skal det være tilstrækkeligt langt til at give mulighed for at vælge måneder, hvor tekniske uheld eller strejker ikke har haft indflydelse. Bestemmelsens formål er at gøre det muligt at danne sig det bedst mulige indtryk af den faktiske produktion, og allerede heraf følger, at bestemmelsen således ikke kan være behæftet med mangler, fordi virksomheder, hvis produktion først blev påbegyndt i denne periode, ved fastlæggelsen af deres referenceproduktion ikke kan støtte sig på den samlede periode.

Men såfremt anvendelsen af denne beslutning, der som enhver anden retsregel har abstrakt og generelt indhold, skaber særlige vanskeligheder for virksomheder, hvis produktion endnu ikke var fuldt påbegyndt i ovennævnte tidsrum, fastsætter ulempeklausulen i beslutningens artikel 14 imidlertid en procedure, der gør det muligt at afhjælpe vanskelighederne i betragtning af de særlige omstændigheder. Da denne skønsbestemmelse gør det muligt at afvige fra den generelle ordning, var det logisk at betinge dens anvendelse af usædvanlige vanskeligheder fremkaldt af kvotaordningen. En anderledes behandling af virksomheder, der ikke har haft tilsvarende vanskeligheder, er som følge heraf sagligt berettiget og kan derfor heller ikke — i modsætning til sagsøgerens opfattelse — anfægtes under henvisning til forbudet mod forskelsbehandling.

b)

Efter at det således er slået fast, at det foreliggende kvotasystem, der som udgangspunkt har den reelle produktion, ikke som sådan er i strid med traktaten, skal der yderligere tages stilling til, om det er foreneligt med traktatens principper at knytte kvotaordningen til fiktive referenceproduktioner, som skal beregnes i medfør af artikel 4, nr. 3.

Efter sagsøgerens opfattelse er de dér nævnte betingelser tilpasset en bestemt lille gruppe af stålproducerende virksomheder og medfører, at disse virksomheder begunstiges på bekostning af virksomheder, der som sagsøgerens ligeledes frivilligt har deltaget i leveringsprogrammer, men som ikke kunne opfylde de fastsatte betingelser, da de først påbegyndte produktionen efter 1974. Bestemmelsen er således kun forenelig med traktatens forbud mod forskelsbehandling, når den, i modstrid med ordlyden, også anvendes på sidstnævnte virksomheder. I hvert fald må ordningen, der gør det muligt at tage udnyttelsesgraden af en virksomheds produktionskapacitet i betragtning, anvendes efter bestemmelserne i artikel 14, når udnyttelsesgraden, der i forvejen er lav som følge af frivillig deltagelse i leveringsprogrammer i referenceperioden, yderligere forringes ved, at kvotaordningen tilknyttes den faktiske produktion i det relevante tidsrum.

Heroverfor har Kommissionen anført, at den nævnte bestemmelse allerede efter ordlyden ikke kan finde anvendelse på sagsøgeren. Bestemmelsens formål er at udligne visse ulemper, som de virksomheder, der opfyldte de tre betingelser, frivilligt har påtaget sig. Der kan således ikke være tale om en forfordeling af andre virksomheder, der ikke opfyldte disse forudsætninger.

Det forekommer mig, at Kommissionen også på dette punkt har de stærkeste argumenter. Også her må man være opmærksom på, at der ikke kan tales om forskelsbehandling, når den afvigende behandling objektivt set er berettiget, navnlig i betragtning af målet med den omhandlede ordning.

Meningen og formålet med den fiktive referenceproduktion, der beregnes efter artikel 4, nr. 3-5, er imidlertid klart at rette op på skævheder, som kunne opstå, såfremt man gik ud fra visse virksomheders reelle referenceproduktion. En bestemt adfærd hos virksomheder, der påvirker målet for stålpolitikken i positiv retning, skal ikke ved fastsættelsen af kvoter kunne komme disse virksomheder til skade.

For at forstå de tre betingelser, som samtidig skal opfyldes, for at en virksomhed kan blive omfattet af beslutningens artikel 4, nr. 3, må man gøre sig klart, at for alle de virksomheder, der påbegyndte produktionen efter 1974, blev der fra begyndelsen taget hensyn til kapaciteten i leveringsprogrammerne, da man for så vidt ikke kunne støtte sig på en faktisk produktion. Anderledes forholdt det sig derimod med de virksomheder, der allerede producerede i 1974, det sidste normale, som netop derfor tjente som referenceperiode. Her gik man ud fra de faktiske leveringer, hvorved der ikke blev taget hensyn til bestående anlæg, der endnu ikke var taget i drift. Det tilsigtes nu med beslutningens artikel 4, nr. 3, at fjerne de ulemper, disse virksomheder ville være blevet udsat for i forbindelse med kvotaordningen, fordi de accepterede frivillige leveringsprogrammer, som de vidste endnu ikke var baseret på deres nye kapacitet.

Det følger således af meningen og formålet med bestemmelsen, at det rent sagligt er rimeligt kun at justere referenceproduktionen hos virksomheder, der opfylder de tre nævnte betingelser og derfor, såfremt kvotaordningen tilknyttes den faktiske produktion, ville lide et tab, som andre virksomheder ikke måtte bære.

Endelig kan det heller ikke hævdes, at Kommissionen har tilsidesat forbudet mod forskelsbehandling, fordi den i beslutningen kun fastsatte en justering af referenceproduktionen for de deri nævnte sagsforhold, men derimod ikke for sagsøgerens særlige tilfælde. Hertil skal ganske generelt bemærkes, at hensigten med beslutningen — nemlig tilpasning af produktionen til den formindskede efterspørgsel — ikke må forfejles ved under særlige omstændigheder at give en for vidtgående fortrinsstilling. Derfor må det også anses for tilstrækkeligt, når Kommissionen abstrakt og generelt har fastsat en justering af disse ulemper, der, som det kunne forudses af Kommissionen til en vis grad som en følge af selve systemets natur opstå i et større antal tilfælde. For de enkelte tilfælde, hvor ordningen af forskelligartede grunde er utilstrækkelig, må det derimod være nok, at de særlige omstændigheder, i medfør af en ulempeklausul, kan tages i betragtning.

a)

Foruden de hidtil behandlede søgsmålsgrunde, som drejer sig om den generelle beslutnings lovlighed, rejser sagsøgeren tvivl om, hvorvidt de to modtagne meddelser er forenelige med den generelle beslutning, som de udstedes på grundlag af. Efter sagsøgerens opfattelse burde Kommissionen efter bestemmelsens hensigt have anvendt beslutningens artikel 4, nr. 3, på sagsøgerens virksomhed, da den ligeledes i den pågældende referenceperiode deltog med sine nye anlæg i Kommissionens leveringsprogrammer. Året 1974 kan imidlertid ifølge sagsøgeren ikke være relevant for virksomhedens særlige tilfælde. Faktisk blev der desuden taget udgangspunkt i kapaciteten, da produktionen i 1974 blev ligestillet med virksomhedernes kapacitet.

Som vi allerede har set, er sagsøgerens krav hverken i overensstemmelse med meningen og formålet med bestemmelsen eller med dens ordlyd. Jeg kan her begrænse mig til at henvise til, at de i bestemmelsen nævnte programmer hverken er tilknyttet virksomhedernes produktion eller kapacitet, men derimod leveringen. Som med rette fremhævet af Kommissionen, har sagsøgeren desuden heller ikke opfyldt den første betingelse, eftersom virksomheden ikke har deltaget i leveringsprogrammerne under den anførte referenceperiode, men kun siden tredje kvartal 1978.

b)

Af samme grund har Kommissionen ligeledes berigtiget det i meddelsen af 19. december 1980 indeholdte retsgrundlag. Efter min opfattelse må berigtigelsen af 24. februar 1981 materielretligt set betragtes som ophævelse af den mangelfulde beslutning af 19. december 1980 og udstedelse af en ny individuel skønsmæssig beslutning mod støtte i den generelle beslutnings artikel 14. Herfor taler bl.a. den betragtning, at i modsætning til en skønsmæssig beslutning truffet på grundlag af artikel 14, kræver forhøjelsen af referenceproduktionen efter den generelle beslutnings artikel 4, nr. 3, ikke, at Kommissionen udøver et skøn, men blot, at de fastsatte kriterier anvendes. En sådan retsakt, der består i en ren og skær retsanvendelse, kan imidlertid på grund af sin egenart ikke ændres efterfølgende med henvisning til nye omstændigheder.

Som fastslået af Domstolen i dom af 12. juli 1957 i de forenede sager 7/56 og 3-7/57, Dineke Algera og 4 andre sagsøgere mod Den fælles Forsamling for EKSF (Sml. 1954-1964, s. 45; org. ref. Recueil s. 83) er tilbagekaldelsen af en mangelfuld forvaltningsakt, der stifter individuelle rettigheder, imidlertid gyldig efter alle medlemsstaternes nationale ret og således også efter fællesskabsretten, eftersom »et manglende objektivt retsgrundlag for forvaltningsakten ligeledes påvirker modtagerens individuelle rettigheder...«.

I den foreliggende sag var tilbagekaldelsen navnlig berettiget, fordi den almene interesse i en tilbagekaldelse af den mangelfulde retsakt — sagsøgeren ville uberettiget være blevet begunstiget på bekostning af den samlede kvotaordning — vejede tungere end sagsøgerens beskyttelsesværdige interesse i en opretholdelse. Sagsøgeren havde kun udnyttet op mod 10 % af de samlede, for det pågældende kvartal tildelte kvoter. Der havde imidlertid kun været grund til at beskytte den sagsøgende virksomheds forventninger, hvis og for så vidt virksomheden med føje var gået ud fra, at meddelelsen af 19. december 1980 var lovlig, hvilket imidlertid ikke var tilfældet, eftersom sagsøgeren allerede på grundlag af telex-meddelsen af 12. december 1980 kunne gå ud fra, at meddelelsen måtte være retsstridig og, som virksomhedens senere adfærd skulle vise, også gik ud herfra. Der er heller ikke anledning til at anerkende en beskyttelse af berettigede forventninger, forstået således, at der ikke senere vil blive udstedt bebyrdende forvaltningsakter.

For så vidt angår betingelserne for at udøve tilbagekaldelsesretten, havde Domstolen imidlertid allerede i Algerasagen på grundlag af en indgående retssammenligning principielt antaget, at retsstridige forvaltningsakter lovligt kan tilbagekaldes »i det mindste inden for en passende frist«. For nu at gå ind på en indsigelse fra sagsøgerens side henvises der udtrykkeligt i denne dom til, at fransk ret kræver, »at tilbagekaldelsen af den retsstridige forvaltningsakt skal finde sted før udløbet af søgsmålsfristen og, hvis der er anlagt sag, før dommen afsiges«. I den foreliggende sag blev foranstaltningerne af 19. december 1980, som på grund af klagen ikke fik retskraft, imidlertid tilbagekaldt under sagens forløb, altså inden afsigelse af dommen.

Da sagsøgeren på dette tidspunkt jo alligevel — også under hensyntagen til den nye kvotafastsættelse — kun havde udnyttet en ringe brøkdel af sine kvoter, må man desuden anse fristen for passende.

c)

Endelig kan svaret på sagsøgerens sidste anbringende udledes af det allerede anførte. Sagsøgeren gør gældende, at Kommissionen har gjort sig skyldig i retsstridig udøvelse af sine skønsbeføjelser efter beslutningens artikel 14, idet den ikke har forhøjet den faktiske produktion i henhold til beslutningens artikel 4, nr. 3. Jeg kan her nøjes med at henvise til, hvad Kommissionen allerede har fremhævet, nemlig at det ikke er meningen og formålet med denne bestemmelse, i strid med de øvrige regler, at lade produktionskapaciteten træde i stedet for den reelle produktion som sammenligningsgrundlag i den generelle beslutning. Derimod skal Kommissionen udøve et sagkyndigt skøn i den forstand, at den på den ene side skal tage den generelle beslutnings mål i betragtning — begrænsning af den reelle produktion — og på den anden side tage hensyn til de vanskeligheder, der som følge heraf kan opstå i enkelte tilfælde. Det kan sikkert ikke foreholdes Kommissionen, at den under hensyn til den omstændighed, at en reduktion ville have ført til en udnyttelsesgrad på 17,6 % hos sagsøgeren, godtog, at der forelå særlige vanskeligheder og derfor helt så bort fra en reduktion. Uanset om artikel 14 hjemler en sådan fremgangsmåde, havde Kommissionen på den anden side, i betragtning af sagsøgerens ringe udnyttelsesgrad af de hidtidige kvoter, ingen anledning til at forhøje referenceproduktionen ud over den faktiske produktion.

Vi kan herefter gå ud fra, at Kommissionen i sin meddelelse af 24. februar 1981 har fortolket beslutningens artikel 14 korrekt, og at det ikke kan hævdes, at den burde have anvendt artikel 4, nr. 3.