FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL

FREMSAT DEN 2. OKTOBER 1980 ( 1 )

Høje Domstol.

Den hovedsag, der ligger til grund for denne anmodning om præjudiciel afgørelse, var allerede genstand for sag 5/78, som førte til Domstolens dom af 4. juli 1978 (Milchfutter GmbH & Co. KG mod Hauptzollamt Gronau, Smi. 1978, s. 1597).

Lad mig kort erindre om de faktiske omstændigheder, hvorved jeg for detaljernes vedkommende kan henvise til dommen i nævnte sag samt til generaladvokat Capotorti's forslag til afgørelse.

Sagsøgeren i hovedsagen indførte i tiden fra januar til marts 1975 flere partier mælkeerstatningsfoder, som foruden skummetmælkspulver også indeholdt vallepulver, fra Nederlandene til Forbundsrepublikken Tyskland. Varerne havde ved anvendelse af den beregningsmåde, som fremgår af artikel 11, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 823/68 af 28. juni 1968 om fastlæggelse af produktgrupper og af de særlige regler vedrørende beregning af importafgifter for mælk- og mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 191), et »indhold af mejeriprodukter« på mere end 75 vægtprocent. Ved toldbehandlingen tariferede Zollamt Oeding derfor varerne under position 23.07 B I a 4 i den fælles toldtarif, som omfatter foderstoffer med indhold af mælkeprodukter på 75 vægtprocent og derover, og opkrævede for de for varer under denne position i artikel 1 i Kommissionens forordning (EØF) nr.2547/74 af 4. oktober 1974 om fastsættelse af monetære udligningsbeløb samt af visse satser, der er nødvendige for deres anvendelse (EFT L 272 af 7. 10. 1974, s. 1) og i artikel 1 i Kommissionens tilsvarende forordning (EØF) nr. 539/75 af 28. februar 1975 (EFT L 57 af 3. 3. 1975, s. 2) fastsatte monetære udligningsbeløb med en sats på 169,90 DM pr. 1000 kg egenvægt for den i januar 1975 stedfundne import og 149,40 DM for den i marts 1975 stedfundne import.

Efter forgæves klage over dette anlagde sagsøgeren sag ved Finanzgericht Münster, hvorunder sagsøgeren først og fremmest ønskede at opnå tarifering af mælkeerstatningsfoderet under position 23.07 B I a 3 i den fælles toldtarif, som omfatter foderstoffer med et indhold af mælkeprodukter på 50 vægtprocent og derover, men under 75 vægtprocent. Finanzgericht Münster forelagde ved kendelse af 29. september 1977 bl.a. Domstolen det spørgsmål til præjudiciel afgørelse, om den beregningsmetode for »indholdet af mælkeprodukter«, som fremgår af artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 823/68, er afgørende for de monetære udligningsbeløbs størrelse. Dette spørgsmål blev besvaret bekræftende af Domstolen i dens dom af 4. juli 1978 i sag 5/78.

Efter at Domstolen i sin dom af 3. maj 1978 i sag 131/77 (Firma Milac, Großund Außenhandel Arnold Noll mod Hauptzollamt Saarbrücken, Smi. 1978, s. 1041) havde udtalt, at fastsættelsen af monetære udligningsbeløb for vallepulver var i strid med Rådets forordning (EØF) nr. 974/7 Ì af 12. maj 1971 om visse konjunkturpolitiske foranstaltninger, der skal træffes inden for landbrugssektoren som følge af den midlertidige udvidelse af grænserne for kursudsving i visse medlemsstaters valutaer (EFT 1971 I, s. 231), anfægtede sagsøgeren i hovedsagen de fastsatte monetære udligningsbeløb med den yderligere begrundelse, at opkrævningen af disse afgifter var i strid med sidstnævnte forordning, for så vidt andelen af det udover skummetmælkspulveret iblandede vallepulver blev inddraget i den monetære udligning.

Ved kendelse af 20. november 1979 udsatte Finanzgericht Miinster's fjerde afdeling derpå på ny sagen og forelagde i medfør af EØF-traktatens artikel 177 Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:

»Strider artikel 1 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2547/74 af 4. oktober 1974 (EFT L 272, s. 1) og artikel 1 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 539/75 af 28. februar 1975 (EFT L 57, s. 2) mod trinhøjere fællesskabsret, især artikel 2, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 974/71 af 12. maj 1971 (EFT 1971 I, s. 231), og er de ugyldige, for så vidt som de medtager vægten af en eventuel andel af valle i blandfoder, henhørende under positionerne 23.07 B I a 3 og 4, i den fælles toldtarif, i beregningsgrundlaget for monetær udligning?«

Min stillingtagen hertil er følgende:

Den forelæggende ret vil gøre sin afgørelse om lovligheden af den over for sagsøgeren trufne afgørelse afhængig af, om artikel 1 i forordningerne nr. 2547/74 og 539/75, som bestemmer, at der ved beregningen af det monetære udligningsbeløb efter blandfoderets samlede vægt skal tages hensyn til en vallepulverandel, som indgår heri, er forenelig med Rådets forordning nr. 974/71. Efter at Domstolen i sin dom af 3. maj 1978 i Milac-sagen havde udtalt, at artikel 1 i forordning nr. 539/75 er ugyldig, for så vidt den fastsætter udligningsbeløb for handelen med vallepulver, forekommer det tvivlsomt, om de nævnte enslydende bestemmelser for så vidt er gyldige, som de ikke ved beregningen af monetære udligningsbeløb for handelen med andre varer holder disses valleandel udenfor.

Afgørende for besvarelsen af det forelagte spørgsmål er derfor, om den i det pågældende biandfoder indeholdte vallepulverandel skal fritages for monetær udligning eller ej. Hvis Rådets forordning nr. 974/71 i den fortolkning, som den har fået af Domstolen i Milac-sagen, påbyder en sådan fritagelse, er artikel 1 i de pågældende kommissionsforordninger for så vidt ugyldige, som den inddrager en eventuel valleandel i biandfoder i beregningsgrundlaget for den monetære udligningssats.

Efter den forelæggende rets opfattelse kan inddragelsen af valleandelen især være i strid med artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 974/71, hvorefter udligningsbeløbene for de såkaldte afledte produkter er lig med incidensen på priserne for det pågældende produkt ved anvendelse af udligningsbeløbet for priserne på det i artikel 2, stk. 1, nævnte produkt, af hvilke de pågældende priser er afhængige. I denne sammenhæng må der også henses til den sjette betragtning til denne forordning, hvori det kommer til udtryk, at de monetære udligningsbeløb ikke må være højere end de beløb, som er strengt nødvendige for at udligne incidensen af valutaforanstaltningerne på priserne for de basisprodukter, for hvilke interventionsforanstaltninger er fastsat. Da priserne for vallepulver, som Domstolen har fastslået i Milac-sagen, ikke var afhængige af priserne på interventionsproduktet skummetmælkspulver, kunne det efter Finanzgericht's opfattelse muligvis være ulovligt at inddrage vallepulverandelen i blandfoderet i beregningsgrundlaget for det monetære udligningsbeløb.

I denne retning har sagsøgeren i hovedsagen også ytret sig og henvist til, at mælkebestanddelen i det konkrete tilfælde består af 65,2 % skummetmælkspulver og 9,5 % vallepulver. Et helt selvstændigt produkt, hvis pris ikke er afhængig af prisen på et interventionsprodukt, som det er tilfældet for vallepulver, må ikke belastes med et monetært udligningsbeløb. Såfremt der alligevel opkræves et sådant, så er dette en forbudt toldlignende afgift i samhandelen inden for Fællesskabet, uanset om det pågældende produkt er et enkeltprodukt eller en bestanddel i et blandingsprodukt. Denne slutning, som er den eneste rigtige, har Kommissionen efter afsigelsen af dommen i Milac-sagen også draget ved at udstede forordningerne nr. 1824/77 (EFT L 203 af 9. 8. 1977, s. 7), nr. 3005/77 (EFT L 354 af 31. 12. 1977, s. 1) og nr. 1733/78 (EFT L 201 af 25. 7. 1978, s. 36). Faren for manipulationer kan endelig, som forodning nr. 3005/77 viser, imødegås ved krav om oplysninger fra eksportørerne og importørerne.

Ligesom Kommissionen tror jeg imidlertid, at dette anbringende ikke kan tages til følge.

For det første må der henvises til, at Domstolens dom i Milac-sagen ikke kan være afgørende for det foreliggende tilfælde. I den hovedsag, som lå til grund for dette tilfælde, drejer det sig vom fastsættelsen af monetære udligningsbeløb for importeret vallepulver under position 04.02 i den fælles toldtarif. Artikel 1 i forordning nr. 974/71 omhandler bl.a. den mulighed, at der på indførsel til medlemsstater, hvis valuta ligger over grænsen for kursudsving, kan indføres monetære udligningsbeløb for sådanne produkter, for hvilke interventionsforanstaltninger er fastsat inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbrugsvarer (stk. 2, litra a)) eller hvis pris er afhængig af prisen på førnævnte varer, som hører under de fælles markedsordninger (stk. 2, litra b)). Da der for vallepulver ikke gælder interventionsforanstaltninger inden for rammerne af de fælles markedsordninger, var det i det daværende tilfælde afgørende, om prisen på dette produkt er afhængig af prisen på interventionsproduktet skummetmælkspulver. Domstolen, der ikke anså en sådan prisafhængighed for bevist, for så vidt den fastsætter udligningsbeløb for handel med vallepulver og for så vidt ikke opfylder betingelserne i forordning nr. 974/71.

I det foreliggende tilfælde skal Domstolen imidlertid til forskel fra Milac-sagen træffe afgørelse om fastsættelsen af monetære udligningsbeløb for mælkeblandfoder under position 23.07 i den fælles toldtarif. I modsætning til, hvad den forelæggende ret og sagsøgeren i hovedsagen antager, siger Domstolens afgørelse i Milac-sagen intet om, hvorvidt også vallepulver, som ud over skummetmælkspulver fandtes som bestanddel i mælkeerstatningsfoder, skulle holdes uden for beregningen af det monetære udligningsbeløb for blandfoder under den nævnte position. Som Kommissionen med rette har fremhævet, gør det nemlig en forskel, oni homogent vallepulver i sig selv er genstand for en importforretning, eller om dette produkt optræder i en blanding med artsbeslætede interventionsprodukter og det praktisk næppe er muligt at foretage pålidelige bestemmelser af de enkelte andele.

Som bekendt er blandfoderfabrikanterne i tidens løb gået over til at iblande skummetmælkspulveret det prisbilligere vallepulver for dermed at erstatte skummetmælkspulveret indtil en bestemt grad. Som vi især har hørt under den mundtlige forhandling, kan andelen være forskellig for de enkelte foderstoffer, og i hvert fald i 1974 og 1975 var det, hvilket tilsyneladende heller ikke bestrides af sagsøgeren i hovedsagen, ikke muligt at indføre effektive og i praksis let anvendelige kontrolmetoder til bestemmelse af den til enhver tid værende andel.

Dermed var der imidlertid faktisk fare for misbrug ved hjælp af ukorrekte oplysninger om vallepulverandelen, som i praksis ikke ville have kunnet afsløres ved kontrol. Over for den praktiske umulighed af pålideligt at bestemme vallepulverandelen havde Kommissionen det alternativ, generelt at give afkald på et monetært udligningsbeløb ved blandfoder eller også at medtage vallepulverandelen ved beregningen af det monetære udligningsbeløb for biandfoder. Herved må henses til, at Kommissionen, som Domstolen har fastslået i sin dom af 14. maj 1975 i sag 74/74 (CNTA, Sml. 1975, s. 533), ved bedømmelsen af, om de monetære foranstaltninger kan medføre forstyrrelser i samhandelen med landbrugsvarer, har et vidt skøn. Den kan navnlig, som det anføres i nævnte dom, foruden de valutamæssige faktorer også tage markedsvilkårene i betragtning ved vurderingen af den risiko, der består for sådanne forstyrrelser. I betragtning af den høje mængde og værdiandel af interventionsproduktet skummetmælkspulver i mælkeerstatningsfoderet var der derfor ingen betænkeligheder ved, at Kommissionen ikke generelt ville give afkald på en monetær udligning ved biandfoder.

Kommissionen må imidlertid ligeledes have et frit skøn ved bedømmelsen af, hvordan de nævnte forstyrrelser skal imødegås.

Det står derfor i øvrigt tilbage at prøve, om den skønsmæssige beregning af det monetære udligningsbeløb holder sig inden for de ved det monetære udligningssystem fastsatte rammer. Herved må der erindres om, at Domstolen gentagne gange, bl.a. i sag 125/76 (dom af 11. 10. 1977, Firma Peter Cremer mod Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Sml. 1977, s. 1593) har fremhævet, at anvendelse af skønsmæssige beregningsmetoder principielt ikke kan undgås ved fastsættelse af eksportrestitutioner for biandfoder. Domstolen har udtalt sig på tilsvarende måde i sag 87/78 (dom af 30. 11. 1978, Welding & Co. mod Hauptzollamt Hamburg-Waltershof, Sml. 1978, s. 2457), idet den har gjort det klart, at såfremt tekniske eller praktiske grunde er til hinder for en nøjere bestemmelse af bestemte varers sammensætning, er en skønsmæssig metode uomgængelig. Som det kommer til udtryk i disse retssager, skal brugen af sådanne metoder kun sikre fællesskabsordningens effektivitet, men må ikke vise sig at være årsag til påviselige uretfærdigheder.

Hvis vi derefter betragter systemet med monetære udligningsbeløb i enkeltheder, må det principielt fastslås, at dette system kun kan anvendes for at imødegå de vanskeligheder for varebevægelserne og interventionsmekanismernes funktion, som skyldes de montære foranstaltningers virkning på basisprodukternes pris. Ifølge den sjette betragtning til den her relevante forordning nr. 974/71 må de monetære udligningsbeløb derfor ikke være højere end de beløb, der er strengt nødvendige for at udligne incidensen af valutaforanstaltningerne på priserne på de basisprodukter, for hvilke der er fastsat interventionsforanstaltninger. De bør endvidere kun anvendes i de tilfælde, hvor denne incidens måtte føre til vanskeligheder. I overensstemmelse hermed gælder bemyndigelsen til at opkræve eller yde udligningsbeløb i henhold til denne forordningsartikel 1, stk. 2, litra b), kun for produkter, hvis pris er afhængig af prisen på varer, for hvilke der er fastsat interventionsforanstaltninger inden for rammerne af de fælles markedsordninger, og som hører under de fælles markedsordninger. For de såkaldt afledte produkter er de udligningsbeløb, der skal anvendes, ifølge forordningens artikel 2, stk. 2, lig med incidensen på priserne for det pågældende basisprodukt, af hvilket priserne på det pågældende produkt er afhængige. Deraf følger, som Domstolen har understreget i sag 151/77 (dom af 5. 4. 1979, Peiser & Co. KG mod Hauptzollamt Hamburg-Ericus, Sml. 1979, s. 1469), at det er tilstrækkeligt til at berettige anvendelsen af monetære udligningsbeløb på de af denne bestemmelse omfattede produkter, at de monetære udligningsbeløb, der finder anvendelse på basisprodukter, har en betydelig incidens på de såkaldt afledte produkters pris. Prisen på dette produkt i den betydning, der er forudsat i artikel 1, stk. 2, litra b), i forordning nr. 974/71 er, som Domstolen har udtalt i Milac-sagen, afhængig af prisen på de såkaldte interventionsprodukter, »når den førstnævnte pris på mærkbar måde ændres under indflydelse af svingningerne i den sidstnævnte«. En sådan afhængighed mellem vallepulver under position 04.02 i den fælles toldtarif og skummetmælkspulver kunne, som jeg allerede har nævnt, ikke fastslås i Milac-sagen.

Derimod kunne det, som vi har hørt, mens kommissionsforordningerne nr. 2547/74 og nr. 539/75 var i kraft, ikke med hensyn til mælkeblandingsfoder under position 23.07 Bla fastslås, at priserne for biandfoder alt efter størrelsen af vallepulverandelen i blandfoderet udskilte sig mærkbart fra og blev selvstændige i henhold til prisudviklingen for skummetmælkspulver. Tværtimod stod det på grundlag af denne undersøgelse fast, at prisen for mælkeblandfoder, der som bekendt hører under den fælles markedsordning, uafhængigt af den heri indeholdte vallepulverandel i det væsentlige rettede sig efter prisen på skummet-mælkspulver, for hvilket der er fastsat interventionsforanstaltninger inden for rammerne af den fælles markedsordning for landbrugsprodukter. Denne omstændighed mä, såfremt jeg har opfattet det rigtigt, føres tilbage til den omstændighed, at skummetmælkspulver i den pågældende periode værdi- og mængdemæssigt udgjorde den væsentligste andel af mælkeprodukterne i biandfoder. Af denne grund har Kommissionen ikke overskredet det skøn, den har fået tillagt i henhold til forordning nr. 974/71, da den medtog det i mælkeblandfoderet indeholdte vallepulver i beregningen af de monetære udligningsbeløb.

Der er yderligere et synspunkt, der taler for, at kommissionsforordningerne nr. 2547/74 og nr. 539/75 er forenelige med Rådets forordning nr. 974/71, nemlig det synspunkt, som Domstolen har givet udtryk for i sag 97/76 (dom af 8. 6. 1977, Merkur Außenhandel GmbH & Co. KG mod Kommissionen, Sml. 1977, s. 1063). I denne dom blev det nemlig påpeget, at formålet med de monetære udligningsbeløb nærmere er at modvirke de vanskeligheder, som den manglende valutariske stabilitet kan skabe for de fælles markedsordningers gnidningsløse funktion, end at beskytte de pågældende erhvervsdrivendes individuelle rettigheder. Med dette formål for øje tillægger artikel 6 i forordning nr. 974/71, som er hjemmel for den pågældende kommissionsforordning, Kommissionen beføjelse til efter en bestemt procedure ikke blot at fastsætte udligningsbeløb, men også til at udstede de nødvendige gennemførelsesbestemmelser, herunder sådanne, »som eventuelt vil kunne omfatte andre undtagelser fra forordningerne om den fælles landbrugspolitik«. Derfor må de nævnte kommissionsforordninger »henregnes til de økonomisk politiske generelle retsakter«, som, som Domstolen har fastslået med henblik på en anden gennemførelsesforordning til forordning nr. 974/71, »Fællesskabet vedtager af hensyn til den overordnede interesse i, at ordningerne fungerer gnidningsløst«. Også for så vidt kunne der på grund af de påviste objektive kontrolvanskeligheder intet indvendes imod, at vallepulverandelen blev medtaget ved beregningen af udligningsbeløbene uden at det — i modsætning til sagsøgerens opfattelse — er afgørende, om en erhvervsdrivende på grund af denne ordning i det konkrete enkelttilfælde, f.eks. ved udførsel af mælkeerstatningsfoder, kunne udlede en fordel af den skønsmæssige beregningsmåde.

Af den skønsmæssige beregningsmåde følger det heller ikke, som sagsøgeren mener, at der skal være mulighed for at føre modbevis mod denne. Efter sagsøgerens opfattelse skal der findes en almindelig retsgrundsætning gående ud pä, at importøren, såfremt det er vanskeligt at bevise bestemte omstændigheder, skal have mulighed for at føre dette bevis med de ham til rådighed stående midler og i stedet for gøre krav på en gunstigere ordning. I dommen i sag 3/71 (dom af 17. 6. 1971, Gebrüder Bagusat mod Hauptzollamt Berlin-Packhof, Sml. 1971, s. 151, org.ref.: Recueil s. 577) og de domme, som er blevet afsagt vedrørende formodning om kunstig forøgelse af alkoholindholdet i vin (se dommene af 30. 9. 1975 i de forenede sager 89/74, 18 og 19/75, Procureur général ved Cour d'Appel Bordeaux mod Robert Jean Arnaud m.fl., Sml. 1975, s. 1023; de forenede sager 10-14/75, Procureur de la République ved Cour d'Appel Aix-en-Provence og Fédération nationale des producteurs de vins de table et vins de pays mod Paul Louis Lahaille m.fl., Smi. 1975, s. 1053; dom af 9. 12. 1975 i sag 64/75, Procureur général ved Cour d'Appel Lyon mod Henri Mommessin m.f., Sml. 1975, s. 1599), drejede det sig imidlertid, som Domstolen udtrykkeligt har fremhævet, om gendrivelige formodninger for en bestemt tarifering henholdsvis om en i national ret begrundet formodning om kunstig forøgelse af alkoholindholdet i vin, mens vi i det foreliggende tilfælde har at gøre med en skønsmæssig beregningsmetode, som ikke opstiller nogen gendrivelig formodning, men blev fastsat i retssikkerhedens og en velordnet forvaltningsvirksomheds interesse. Hvis et sådant modbevis blev tilladt, ville forvaltningen ligeledes stå over for objektive kontrolvanskeligheder, som netop skulle udelukkes ved ordningen.

Endelig hindres den hidtil gældende ordnings lovlighed heller ikke af, at Kommissionen i slutningen af 1977, altså endnu før afsigelsen af dommen i Milac-sagen, havde besluttet sig til, ved forordning nr. 3005/77 at udelukke vallepulverandelen ved beregningen af den monetære udligning for biandfoder. Som vi har hørt, blev analysemetoderne — lad mig her nævne immunoelektroforese — efter Kommissionens mening i mellemtiden forbedret, ved hvis hjælp det i mellemtiden snarere er blevet muligt at foretage en udsondring af vallepulverandelen i et biandfoder. Ydermere er antallet af de firmaer, der som eksportører, importører eller fabrikanter af mælkeblandfoder kommer i betragtning, efter Kommissionens mening blevet mindre i årene efter 1976 og dermed mere overskueligt. På grund af disse omstændigheder forekom det Kommissionen muligt i modsætning til den tidligere ordning at differentiere med hensyn til de bestanddele af mælkeprodukter, på grundlag af hvilke den monetære udligning for biandfoder bestemmes, og for fremtiden kun beregne de monetære udligningsbeløb under hensyn til procentdelen af tørmælk i det færdige produkt. Dette lå inden for dens skønsmargen, uden at den tidligere håndhævelse, som beroede på andre forudsætninger, derved nødvendigvis er blevet ulovlig.

Da der af de anførte grunde altså ikke er nogen anledning til at tvivle på de pågældende kommissionsforordningers gyldighed, foreslår jeg, at spørgsmålet fra Finanzgericht Münster besvares således :

Gennemgangen af artikel 1 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2547/74 af 4. oktober 1974 (EFT L 272, s. 1) samt artikel 1 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 539/74 af 28. februar 1975 (EFT L 57, s. 2) har intet frembragt, der kan rejse tvivl om deres gyldighed, for så vidt de i beregningsgrundlaget for den monetære udligning medtager vægten af en eventuel valleandel i et biandfoder under positionerne 23.07 B I a, 3 og 4, i den fælles toldtarif.

( 1 ) – Oversat fra rysk.