1.

Er det i henhold til fællessmarkedets fællesskabslovgivning tilladt de forskellige interventionsorganer, bl.a. AIMA, ensidigt at sælge landbrugsprodukter, herunder korn, som de sidder inde med, på anden måde end efter det licitationssystem der er fastsat ved artikel 3 i forordning nr. 132/67/EØF og forordning (EØF) nr. 376/70?

Indebærer sådanne handlinger under alle omstændigheder en overtrædelse af diskriminationsforbudet efter Romtraktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit?

2.

Er det efter fællesmarkedets fællesskabslovgivning tilladt de forskellige interventionsorganer, bl. a. AIMA, ensidigt at beslutte, at visse produkter, herunder korn, som de sidder inde med, skal sælges til andre priser end dem, der følger af artikel 3 i forordning (EØF) nr. 376/70?

Indebærer en sådan adfærd under alle omstændigheder en overtrædelse af diskriminationsforbudet efter Romtraktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit?

3.

Skal indgreb fra et interventionsorgan, hvorefter statsmidler anvendes til køb af korn på andre betingelser end dem, der gælder efter sektorens fælles landbrugslovgivning, og kornet dernæst sælges til lavere priser end de minimumspriser, der er fastsat efter forordning (EØF) nr. 376/70, anses for statsstøtte til virksomhederne i den betydning, hvori dette begreb anvendes i traktatens artikel 92-94 og artikel 22 i forordning nr. 120/67/EØF?

Indebærer en sådan adfærd under alle omstændigheder en overtrædelse af diskriminationsforbudet efter Romtraktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit?

4.

Er en virksomhed, som råder over så betydelige finansielle midler, at den kan virke på markedet uden hensyntagen til sine konkurrenters adfærd og reaktioner, en virksomhed, der befinder sig i en dominerende stilling i henhold til traktatens artikler 86 og 90 og forordning nr. 26/62/EØF; gælder dette også når den nævnte virksomhed er et interventionsorgan i henhold til forordning nr. 120/67/EØF?

5.

Er en virksomheds krænkelse af en fællesskabslovgivning, hvis formål er at undgå fordrejning af konkurrencen inden for Fællesskabet, misbrug af en dominerende stilling i henhold til traktatens artikel 90?

6.

Er interventionsorganet — såfremt der svares benægtende på spørgsmål 1 og 2 og bekræftende pa spørgsmål 3, 4 og 5 — forpligtet til at erstatte skade, som forårsages af dets krænkelse af de fællesskabsregler, der er omtalt ovenfor?

7.

Hvilken virkning skal den ret, som behandler hovedsagen, tillægge Domstolens fortolkning af fællesskabsretten, med andre ord binder det, som Domstolen »kender for ret«, den forelæggende ret på samme måde som kassationsrettens afgørelse af »retsspørgsmål« ?

1.

Ved gennemgangen af de Domstolen forelagte problemer må de to første spørgsmål sammenfattes. Ifølge disse skal det afgøres, om fællesskabsreglerne for kornmarkedet udelukker, at de nationale interventionsorganer ensidigt beslutter dels at sælge hvede, som de ligger inde med, på en anden måde end ved den fremgangsmåde, som er fastsat i rådsforordning nr. 132/67/EØF (EFT-specialudgave 1967, s. 66; org.ref. ABl. 1967, s. 2364) — nu forordning (EØF) nr. 2738/75 (EFT L 281, 1975, s. 49) — og i kommissionsforordning (EØF) nr. 376/70 (EFT-specialudgave 1970 (I), s. 109; org.ref. ABl. L 47, 1970), dels at sælge hveden til en anden pris end den, som er fastsat i forordning (EØF) nr. 376/70. Desuden skal det afgøres, om en sådan adfærd — hvis den begrænser sig til møllerierne i én provins, således at forarbejdningsvirksomheder i tilstødende regioner ikke er omfattet — er en krænkelse af det diskrimineringsforbud, der er knæsat ved EØF-traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit.

I så henseende vil jeg først erindre om det, der er bestemt i de nævnte regler. Ifølge artikel 3 i forordning nr. 132/67/EØF (nu forordning (EØF) nr. 2738/75) udbydes »det korn, som interventionsorganerne ligger inde med, … til salg ved licitation«. I medfør af artikel 2 i forordning (EØF), nr. 376/70 skal licitation, dvs. en opfordring til afgivelse af bud, offentliggøres i henhold til gældende forskrifter. Licitationsbetingelserne — og det følgende står i artikel 3 i forordning nr. 132/67/EØF (nu forordning (EØF) nr. 2738/75) — »skal garantere, at adgangen til at byde står åben for alle deltagende på samme betingelser uanset deres etableringssted inden for Fællesskabet«. Endvidere bestemmes det i artikel 4 i forordning Nr. 132/67/EØF (nu forordning (EØF) nr. 2738/75), at Rådet, såfremt det på grund af særlige omstændigheder viser sig nødvendigt, kan træffe afgørelse om en anden fremgangsmåde end foreskrevet. Om priserne bestemmes det i artikel 3 i forordning nr. 132/67/EØF (nu forordning (EØF) nr. 2738/75), at afsætningen sker på prisbetingelser, der fastlægges inden høstårets begyndelse, og som gør det muligt at undgå en forværring af markedssituationen. Artikel 3 i forordning (EØF) nr. 376/70 foreskriver — og det vil jeg begrænse mig til nu — for det tilfælde, at det tilbudte korn oplagres på et handelscenter, at salgsprisen mindst skal svare til den stedlige markedspris, og at den i intet tilfælde må ligge under den for dette handelscenter gældende interventionspris, forhøjet med 1,50 regningsenheder pr. ton. Endelig ønsker jeg også at nævne, at der ved forordning (EØF) nr. 935/70 (EFT-specialudgave 1970 (II), s. 237; org.ref. ABl. L 111, 1970), blev indsat et stykke 4 til artikel 3 i forordning (EØF) nr. 376/70, hvorefter det i undtagelsestilfælde på begæring af en medlemsstat kan besluttes, at denne medlemsstats interventionsorgan bemyndiges til at begrænse udbydelsen i licitation til bestemte formål.

Efter sagsøgerens forklaringer og den forelæggende rets bemærkninger kunne man få det indtryk, at det anfægtede salg begrænsede sig til interventionskorn. Hvis det virkelig skulle forholde sig således, ville det være let at besvare de stillede spørgsmål.

Artikel 7 i Rådets forordning nr. 120/67/EØF om den fælles markedsordning for korn (EFT-specialudgave 1967, s. 529; org.ref. ABl. 1967, s. 2269 — nu rådsforordning (EØF) nr. 2727/75 — EFT L 281, 1975, s. 1) beskæftiger sig nemlig med, hvad der sker med det korn, som er overtaget af et interventionsorgan. Ifølge artiklens stk. 3 udbyder interventionsorganerne det korn, de har købt til forsyning af det indre marked, på betingelser som skulle fastlægges i henhold til artikel 7, stk. 4 og 5. Stykke 4 bestemmer, at Rådet fastlægger de almindelige regler for interventionsvirksomheden. I henhold til stykke 5 fastsættes gennemførelsesbestemmelserne til denne artikel, bl.a. fremgangsmåden og betingelserne for udbud foretaget af interventionsorganerne, efter den kendte forvaltningskomité-procedure. Netop disse bestemmelser og deres indhold har jeg lige nævnt og forklaret. Herved er det klart, at interventionsorganerne foretager offentligt udbud og må give alle interesserede samme mulighed; desuden er de forpligtet til at overholde de gældende prisregler, dvs. at de priser, som de fastsætter, ikke må påvirke den normale prisdannelse. Sker det, kan det altså med sikkerhed siges, at der foreligger en overtrædelse af fællesskabsretten.

Efter disse bemærkninger — navnlig om det krav, som opstilles i artikel 3 i forordning nr. 132/67/EØF (nu forordning (EØF) nr. 2738/75) om, at adgangen skal stå åben for alle deltagende på de samme betingelser — er det for øvrigt så ikke længere nødvendigt at henvise til EØF-traktatens artikel 40, hvorefter en fælles markedsordning skal begrænses til at forfølge de i artikel 39 anførte mål og udelukke enhver form for forskelsbehandling af fællesskabets producenter eller forbrugere. Skulle det alligevel forekomme nødvendigt at henvise til den nævnte artikel, kan det kun medføre, at Kommissionens synspunkt må tiltrædes. Det er nemlig tvivlsomt — og jeg vil begrænse mig til denne konstatering — at artikel 40 ikke kun binder fællesskabslovgiveren men også gælder for medlemsstaterne, for så vidt de gennem deres interventionsorganer varetager opgaver inden for rammerne af den fælles markedsordning.

Disse konstateringer er imidlertid utilstrækkelige. Den italienske regering har nemlig til begrundelse for sin adfærd for det første gjort gældende, at AIMA i den foreliggende sag ikke handlede som interventionsorgan men som hjælpeorgan for staten ved dennes forsøg på at løse en lokal nødsituation, og at dette organ hvad angår salg af hvede, som ikke var opkøbt på de gældende fællesskabsbetingelser, følgelig heller ikke var bundet af interventionsreglerne. For det andet er det den italienske regerings standpunkt, at fællesskabsretten ikke er fuldkommen. De pågældende regler er oprindelig blevet udformet med henblik på overskudssituationen og indeholder ingen bestemmelser til beskyttelse af forbrugeren, når der er knaphed. Regeringen har videre anført, at der ikke findes regler for den situation, hvor kun en enkelt medlemsstat eller en del heraf forstyrres, og hvor det først og fremmest drejer sig om produkter, som er af særlig betydning for en bestemt medlemsstat. Efter regeringens opfattelse må medlemsstaterne under sådanne faktiske forhold anses for beføjede til at træffe nationale forholdsregler.

Her må det ganske vist indrømmes, at konstateringen af, at det af AIMA solgte korn ikke var interventionskorn — altså korn, som var opkøbt af interventionsorganerne inden for rammerne af den fælles markedsordning for korn, på Fællesskabets bekostning og med det formål at stabilisere markedet — fører videre til næste konstatering, nemlig at sådanne kornsalg ikke kunne være omfattet af de ovenfor nævnte bestemmelser i forordning nr. 132/67/EØF (nu (EØF) nr. 2738/75) og (EØF) nr. 376/70. Dermed er det dog endnu ikke sagt, at nationale organer, der handler efter regeringens anvisninger, eventuelt kan handle fuldstændig frit.

Måtte det antages, at det var den ovennævnte anden situation, der forelå, har Kommissionen med rette henvist til dommen i sag 60/75 (Russo mod AIMA, dom af 22. januar 1976, Sml. 1976, s. 55). Ifølge dommen kan indgreb for at bremse prisstigningerne for bestemte fødevarer ikke i sig selv anfægtes under henvisning til, at de er i strid med markedsordningen. På den anden side blev det også gjort klart, at den fælles markedsordnings formål eller funktion ikke måtte trues. Det blev antaget, at der foreligger en sådan trussel, dersom det nationale organs virksomhed er af en sådan art, at der fremkaldes et prisfald til et niveau, der ligger under indikativprisen eller endda under interventionsprisen. Forstår jeg dette rigtigt, var denne virkning imidlertid forbundet med de pågældende aktioner fra AIMAs side i det foreliggende tilfælde. Dette fremgår i hvert fald af de forklaringer, Kommissionen gav vedrørende den i sin tid gældende indikativ- og interventionspris, og af en sammenligning med de af AIMA fastsatte priser. Efter Kommissionens mening måtte der under alle omstændigheder foreligge en krænkelse af de prisregler, som gjaldt inden for de fælles markedsordninger.

Herudover finder jeg også, at det er sikkert, at medlemsstaterne selv i en sådan situation — frit kornsalg uden for interventionsordningen — er bundet af diskriminationsforbudet i artikel 40. Det følger ligeledes af dommen i sag 60/75, der udtaler, at statslige indgreb ikke må true en markedsordnings formål eller funktion. Udgangspunktet bør derfor være, at en medlemsstat, når den vedtager foranstaltninger, der påvirker de fælles markedsordninger, skal overholde alle de principper, som styrer dette område, altså også diskriminationsforbudet. Ikke mindst kan der her henvises til dommen i sag 51/74 (Van der Hulst's Zonen mod Produktschap voor Siergewassen, dom af 23. januar 1975, Sml. 1975, s. 95). I dommen blev grundsætningen i artikel 40 erklæret for i det mindste analogt anvendelig på et nationalt interventionssystem, der skulle supplere en fælles markedsordning.

Det synes for øvrigt vanskeligt at tiltræde den italienske regerings opfattelse, hvorefter fællesskabsordningens ufuldkommenhed medfører, at medlemsstaterne er beføjet til at træffe rent regionale forholdsregler.

Allerede den opfattelse, at den fælles kornordnings beskyttelsesregler, navnlig artikel 19 i forordning nr. 120/67/EØF, er indført med henblik på en overskudssituation, er forfejlet. Det, artikel 19 i virkeligheden taler om, er, at cif-prisen overstiger tærskelprisen væsentligt; der er altså taget sigte på en situation, i hvilken verdensmarkedspriserne ligger over fællesskabspriserne, og der på grund af, at verdensmarkedet herved bliver tiltrækkende, kunne opstå vanskeligheder for forsyningen af Fællesskabet. Den nye affattelse af artikel 19 i forordning (EØF) nr. 2727/75 har ikke ændret noget ved denne grundlæggende tanke, selv om anledningen til at træffe foranstaltninger fastsættes til et tidligere tidspunkt, nemlig når verdensmarkedsprisen og fællesskabsprisen er ens.

Lige så uholdbart er det at antage, at fællesskabsretten ikke indeholder regler for lokalt afgrænsede nødsituationer, hvis det bliver nødvendigt at træffe forholdsregler, der indebærer indgreb i den fælles markedsordnings funktion. I så henseende minder jeg om, at der ved forordning (EØF) nr. 935/70 blev indsat en yderligere regel i forordning (EØF) nr. 376/70, hvorefter der i ekstraordinære tilfælde kan gives en medlemsstats interventionsorgan bemyndigelse til at begrænse udbydelsen i licitation til bestemte formål. Det er desuden interessant, at Rådet ifølge artikel 4 i forordning nr. 132/67/EØF (nu forordning (EØF) nr. 2738/75) på grund af særlige omstændigheder kan træffe afgørelse om en anden fremgangsmåde for kornsalg. Hvorledes disse regler har virket i praksis og netop også til Italiens fordel, har Kommissionen påvist på overbevisende måde under sagen. Således bemyndigede rådsforordning (EØF) nr. 1984/73 (EFT L 201, 1973) Den italienske Republik til frit at sælge en bestemt mængde blød hvede, hvorved det blev bestemt, at Den italienske Republik skulle sikre, »at den i henhold til bestemmelserne i denne forordning solgte hvede udelukkende anvendes til fremstilling af fødevarer bestemt for befolkningen i de syditalienske egne, særligt Neapel, Palermo, Ragusa og Caltanissetta«. Ved forordning (EØF) nr. 2043/73 (EFT L 207, 1973), blev denne bemyndigelse udstrakt til at omfatte yderligere mængder blød hvede, som ligeledes kunne sælges på de i forordning (EØF) nr. 1984/73 nævnte betingelser. Herudover må man nævne rådsforordning (EØF) nr. 2014/73 (EFT L 214, 1973) — fra 1. november 1975 nu rådsforordning (EØF) nr. 2737/75 (EFT L 281, 1975, s. 47) — hvorefter de tyske, franske og belgiske interventionsorganer skulle holde bestemte mængder blød hvede til rådighed for det italienske interventionsorgan. Også disse mængder kunne Den italienske Republik sælge frit, men det skulle igen garanteres, at hveden udelukkende anvendtes til fremstilling af fødevarer til befolkningens forsyning. Endelig er det også interessant at nævne Rådets beslutning af 18. maj 1976 om afsætning og anvendelse af blød hvede, som er i det italienske interventionsorgans besiddelse (EFT L 136, 1976). Ifølge beslutningen kunne det italienske interventionsorgan stille en bestemt mængde blød hvede til den italienske regerings rådighed. Hermed siges det udtrykkeligt i beslutningens artikel 1, stk. 3: »Den italienske regering overdrager de i stk. 1 nævnte mængder til mølleindustrien, som skal forarbejde dem med henblik på fremstilling af det såkaldte »pane comune« til en lav pris, der kan gøre det muligt for de mest ugunstigt stillede forbrugere at købe dette brød.«

Alt dette viser klart, at man faktisk har anset den fælles markedsordning for korn som en omfattende regulering, og at den, anderledes end den italienske regering forestiller sig det, skam også griber ind, hvis der er tale om forholdsregler med henblik på rent lokale undtagelsessituationer.

Det, Domstolen allerede statuerede i sag 31/74 (Galli, dom af 23. januar 1975, Sml. 1975, s. 61 og 63), må derfor stadig gælde. Ifølge dommen er det væsentligt, at den fælles markedsordning for korn med henblik på at virkeliggøre et enhedsmarked, har indført et system, som indeholder en række materielle regler og beføjelser, herunder en struktur, der gør det muligt at imødegå enhver tænkelig situation. I overensstemmelse hermed må medlemsstaterne, dersom de i en sektor, der er omfattet af en fælles markedsordning, for at nå de mål, som tilsigtes med en national lovgivning til bekæmpelse af prisstigningen, på fællesskabsplan tage egnede initiativer med henblik på at opnå, at den kompetente fællesskabsmyndighed træffer eller godkender foranstaltninger, der opfylder kravene til det enhedskrav, som er oprettet ved forordning nr. 120/67/EØF (nu forordning (EØF) nr. 2727/75).

2.

Under hensyn til de resultater, som er fremkommet ved behandling af de to første spørgsmål, kan det med rette betvivles, om det stadig er nødvendigt også at gå ind på spørgsmål 3-5, der angår reglerne om støtte, samt artikel 90 sammenholdt med artikel 86. Jeg vil ikke drage en sådan konsekvens i mit forslag til afgørelse. Imidlertid vil jeg dog tillade mig kun at behandle spørgsmålene kursorisk, ikke mindst fordi det ved en nærmere betragtning viser sig, at det ikke er muligt at foretage en endelig vurdering, da de faktiske omstændigheder ikke er fuldt oplyst.

3.

Jeg skal nu vende mig til det sjette spørgsmål, der tilsigter en afklaring af, om interventionsorganet er forpligtet til at erstatte skade, når det kan bevises, at det har krænket de i de foregående spørgsmål anførte fællesskabsregler. Hermed drejer det sig åbenbart om en påstand angående et krav om et offentligt erstatningsansvar, for enten må der gas ud fra, at interventionsorganet på samme måde som et statsligt forvaltningsorgan har handlet efter regeringens direktiver, eller også må det antages, at det har udøvet virksomhed inden for rammerne af de opgaver, der egentlig påhviler det inden for markedsordningen, og som ligeledes må betegnes som udøvelse af offentlig myndighed til opnåelse af traktatens mål.

Udgangspunktet for overvejelserne i denne sammenhæng er spørgsmålet, om det om de fællesskabsbestemmelser, som påstås overtrådt, kan siges, at de gælder umiddelbart, om de kan skabe rettigheder for private. Hvis det forholder sig således — og det må antages, dels for så vidt angår de regler, der gælder for salg af interventionskorn, dels for reglerne om prisdannelsen på det fælles marked, samt endelig for diskriminationsforbudet — følger det heraf ifølge fællesskabsretten, som jo går forud for national ret, at modstående national ret fortrænges og bliver uanvendelig, også hvis den vedtages senere. Da der kun på denne måde kan gives fællesskabsretten fuld gyldighed, hører hertil principielt også, at nationale regler, der alligevel vedtages, må ophæves, eller at der må betales erstatning, dersom en sådan ophævelse ikke finder sted. Dette kan i hvert fald antages, hvis der er tale om normer, som må siges at være udstedt med det formål at beskytte skadelidte; de i sagen relevante fællesskabsretlige bestemmelser må imidlertid betragtes som sådanne.

For øvrigt er det med rette blevet gjort gældende, at fællesskabsretten kun indeholder regler om fællesskabsorganernes ansvar. Derimod er der ingen bestemmelse, der regulerer statens eller statslige organers ansvar. Desuden må det erkendes, at de nationale erstatningsregler i forskellig henseende frembyder til dels betydelige forskelle, og at dette ikke uden videre kan lades ude af betragtning med en henvisning til kravene ifølge fællesskabsretten, navnlig dens ensartede anvendelse.

Ud fra et fællesskabsretligt synspunkt skal det i denne sammenhæng derfor blot fastholdes, at medlemsstaterne er forpligtet til at gøre alt, hvad der er nødvendigt for fuldt ud at beskytte privates rettigheder. Ganske vist gælder den grundsætning, at der i tilfælde af, at fællesskabsretten krænkes, også er erstatningspligt. På integrationens nuværende stade er der imidlertid kun mulighed for at henvise til national ret hvad angår detaljerne. Dette udtrykte Domstolen i sag 60/75 (Russo mod AIMA) med følgende ord: »Såfremt et sådant tab er opstået som følge af en overtrædelse af fællesskabsretten, påhviler det den pågældende stat i forhold til skadelidte at påtage sig de heraf følgende konsekvenser på grundlag af de nationale retsregler om statens erstatningsansvar.« Jeg synes ikke, at der i nærværende sag kan siges mere i så henseende.

4.

Et sidste spørgsmål angår den bindende virkning af de præjudicielle afgørelser om fortolkning af fællesskabsretten, som Domstolen træffer. Alle sagens parter har i det væsentlige indtaget det samme standpunkt hertil, og der er faktisk også kun ét svar muligt.

For antagelsen af, at Domstolens præjudicielle afgørelser binder den forelæggende ret, taler allerede den omstændighed, at EØF-traktatens artikel 177 anvender ordet »afgøre«; noget andet er, at der kan være tale om responsalignende udtalelser fra Domstolen, f. eks. i artikel 228. Anlagde man en anden fortolkning, ville man for øvrigt heller ikke nå målet for artikel 177, nemlig at sikre en ensartet fortolkning af fællesskabsretten, og endvidere ville det være uforståeligt, hvorfor der skulle gælde den pligt for højere retsinstanser til at følge den præjudicielle forelæggelse, der har relevans for de samme kompetencer for Domstolen. Desuden har Domstolen allerede i dommen i sag 29/68 (Milch-, Fett- und Eier-Kontor GmbH mod Hauptzollamt Saarbrücken, dom af 24. juni 1969, Sml. 1969, s. 178) konstateret, at »den af Domstolen givne fortolkning binder de nationale retter«, som behandler hovedsagen. Når Domstolen statuerer, at fællesskabsretten gælder umiddelbart, betyder dette navnligt med henblik på dens forrang, at den forelæggende ret skal lade modstående national ret ude af betragtning, og uden at det herved er nødvendigt at udstede en yderligere national retsakt, f.eks. en lov eller en afgørelse fra en forfatningsdomstol.

Da spørgsmålet om virkningerne af en national kassationsrets dom er blevet rejst, må der dog i denne sammenhæng gøres en yderligere bemærkning. Den forelæggende ret er utvivlsomt kun bundet i den betydning, at den ved sin afgørelse ikke kan gå ud fra en anden fortolkning af fællesskabsretten end den, Domstolen har anlagt. Derimod er det ikke udelukket — også dette blev statueret i dommen i sag 29/68 — at den forelæggende ret påny retter henvendelse til Domstolen, dersom der ikke er blevet bragt tilstrækkelig klarhed i sagen. Desuden er det naturligvis tænkeligt, at dens bedømmelse af, om de forelagte spørgsmål er relevante for afgørelsen, ændrer sig, og at den af denne grund træffer en endelig afgørelse i sagen, uden at lægge den indhentede præjudicielle afgørelse til grund.

Hermed turde det nødvendige være sagt om det syvende spørgsmål.

5.

Når man begrænser sig til det, der er væsentligt for afgørelsen i hovedsagen, kan de spørgsmål, som er stillet af Pretura di Cittadella, besvares således: