1.

Skal artikel 4, stk. 1 i forordning nr. 1041/67 i den i 1971 gældende affattelse, hvorefter medlemsstaterne blandt andet på grundlag af de eksporterede varers karakteristika eller under hensyntagen til eksportmarkederne i visse tilfælde udover beviset for, at det pågældende produkt har forladt Fællesskabets geografiske område, også kan kræve bevis for, at produktet er blevet importeret til et tredjeland, fortolkes således, at også de i artikel 4 i forordning nr. 876/68 omhandlede destinationer, for hvilke restitutionernes beløb kan fastsættes forskelligt, anses for tredjeland?

2.

Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende:

Medfører kriteriet, »at det pågældende produkt er blevet importeret til et tredjeland« i artikel 4, stk. 1 i forordning nr. 1041/67, at nævnte produkt i toldretlig henseende skal være bragt i fri omsætning, eller er det tilstrækkeligt, at varen, efter at have været indladet på skib, udlosses i en havn på den ikke-europæiske destination og efter oplagring og omladning føres til et europæisk tredjeland på et andet skib?

3.

Såfremt spørgsmål 1 besvares benægtende:

Skal artikel 6, stk. 2 i forordning nr. 876/68, hvorefter restitutionen ved anvendelse af bestemmelserne i artikel 4 ydes på de i stykke 1 nævnte betingelser, »forudsat at det godtgøres, at produktet har nået den destination, for hvilken restitutionen var fastsat«, fortolkes således, at varen på destinationsstedet i toldretlig henseende skal være bragt i fri omsætning, eller er det tilstrækkeligt, at den, efter at have været indladet på skib, udlosses i en havn på den ikke-europæiske destination og efter oplagring og omladning føres til et europæisk tredjeland på et andet skib?

4.

Såfremt det andet alternative spørgsmål i spørgsmål 2 og 3 besvares bekræftende:

Er kriteriet, at det pågældende produkt er bragt ind i et tredjeland (artikel 4, stk. 1 i forordning nr. 1041/67), hhv. at varen har nået sin destination (artikel 6, stk. 2 i forordning nr. 876/68), også opfyldt, når varen på grundlag af den tilhørende købekontrakt, allerede før eksporttoldformaliteterne var opfyldt, jf. artikel 1, stk. 2 i forordning nr. 1041/67, definitivt ikke var bestemt for den i henhold til artikel 6, stk. 2 i forordning nr. 876/68 fastsatte ikke-europæiske destination men for et andet europæisk tredjeland med lavere restitutionssats og faktisk også er blevet transporteret dertil via omvejen over det i eksportlicensen anførte ikke-europæiske tredjeland?

5.

Har det for fortolkningen af de under spørgsmål 2, 3 og 4 nævnte artikler 4, stk. 1 i forordning nr. 1041/67 og 6, stk. 2 i forordning nr. 876/68 nogen betydning,

1. 

Inden jeg går nærmere ind herpå, vil jeg tillade mig at fremsætte nogle bemærkninger af almen karakter med hensyn til restitutionsreglernes indhold og formål, disse reglers karakteristika og den samlede ordning, der fremstår heraf. Sådanne bemærkninger er efter min opfattelse af stor værdi for fortolkningen af konkrete bestemmelser, også selv om det drejer sig om sådanne, som ved første øjekast ikke synes at frembyde fortolkningsvanskeligheder.

Det fremgår af artikel 17 i den allerede nævnte forordning nr. 804/68, at restitutionerne har til funktion at muliggøre eksport på grundlag af de priser, som gælder i den internationale handel. Restitutionsreglernes formål er — som det fremgår af betragtningerne til forordning nr. 876/68 — at gøre produkter fra Fællesskabet konkurrencedygtige på markederne i tredjelande og at sikre deres salg. For så vidt restitutionen kan fastsættes forskelligt under hensyn til bestemmelsesstedet, er den tilgrundliggende betragtning, at salget af produkter fra Fællesskabet skal fremmes under hensyntagen til markedernes særlige situationer, idet Fællesskabet har en handelspolitisk interesse i at være til stede på visse markeder.

Egentlig ville man allerede kunne godtgøre det synspunkt, at det er markedsforholdene, der er afgørende for restitutionen, ved at henvise til restitutionsrettens egentlige formål, nemlig at sørge for en prisudligning. Som Kommissionen retteligt har understreget, kan det selvfølgelig ikke dreje sig om rent abstrakte priser, men om priser, der faktisk findes på markederne, dels Fællesskabets dels den internationale handels. Dette bliver særlig tydeligt ved en betragtning af de detailforskrifter, der gælder for restitutionens beregning. Således hedder det i artikel 3 i forordning nr. 876/68, at der ved fastsættelsen af priserne i den internationale handel skal tages hensyn til »de faktiske priser på tredjelandenes markeder« og de »gunstigste priser ved indførsel til tredjelande, der er bestemmelseslande fra andre tredjelande«. Desuden er det også af gørende, hvilke producentpriser, der konstateres i de eksporterende tredjelande, i givet fald under hensyntagen til tilskud, altså sådanne foranstaltninger, som tjener til fremme af målrettet salg. Hvad angår differentieringen af restitutionen under hensyn til destinationen fremhæves det udtrykkeligt i artikel 4, at restitutionen kan fastsættes forskelligt, når »særlige krav på visse markeder gør dette nødvendigt«. Hermed er det efter min mening, men modsat sagsøgeren, klart, at det ikke blot er transportomkostningerne, der har betydning i denne sammenhæng.

Denne synsvinkel svarer i øvrigt også til betragtningerne til forordning nr. 1662/70 af 14. august 1970 (ABl. L 181, 1970, s. 14), altså den forordning, hvori de for hovedsagen afgørende restitutioner er fastsat. De bringer ligeledes klart til udtryk, at det afgørende her er en markedssammenligning, en vurdering af markedsdata.

2. 

Hvis vi på denne baggrund vender os mod fortolkningen af de fællesskabsretlige bestemmelser, der kommer i betragtning for den forelæggende ret, må det først undersøges, hvorledes det forholder sig med artikel 6 i forordning nr. 876/68. Denne bestemmer, at restitutionen ved anvendelse af artikel 4, dvs. når restitutionen fastsættes til et forskelligt beløb under hensyn til destinationen, ydes, »forudsat at det godtgøres, at produktet har nået den destination, for hvilken restitutionen var fastsat«.

»Nå« betyder ud fra en sproglig fortolkning i det mindste »ankomme«. Som jeg netop har anført i forbindelse med restitutionsreglernes indhold og formål, den ordning, de tilsammen danner, og de fællesskabsinteresser, der herved er inddraget, er der for mig ingen tvivl om, at det ikke kun kommer an på det sproglige indhold, men at man må gå videre: ordet »nå« må nødvendigvis vedrøre markedet. Det må altså forlanges, at det pågældende produkt spiller en rolle på det pågældende marked, at det handles på markedet og underkastes dets love, der jo har dannet målestok for restitutionens fastsættelse.

Dette er klart ikke tilfælde — så meget kan siges med det samme — når varen blot omlades i en havn i et bestemt land, når der altså foreligger en transittransport. Tværtimod må man erkende, at det er med rette, når Kommissionen hævder, at den afgørende forudsætning er importen til det pågældende land.

For så vidt kan man — jeg skal senere i en anden sammenhæng komme tilbage hertil — henvise til artikel 3 i forordning nr. 876/68, hvorefter det afgørende for restitutionen er »de gunstigste priser ved indførsel til tredjelande«. Det er også interessant, at der i denne forordnings betragtninger i forbindelse med differentieringen af restitutionsbeløbet under hensyn til destinationen tales om »de særlige import — betingelser i visse bestemmelseslande«.

Det er faktisk klart, at markedet i et bestemt land først vil være åbent for importvarer, når formaliteterne er opfyldt. For så vidt kan man gå ud fra, at dette er et vigtigt indicium for, at varen er bragt på markedet, som det kræves efter restitutionsretten. Med rette har Kommissionen dog anført, at det kun er et indicium, der kan afkræftes. Desuden er det vel rigtigt, at det ikke er muligt generelt og abstrakt at sige, hvilke betingelser der skal være opfyldt, for at produktet har nået et bestemt lands marked. Det afgørende må være det konkrete tilfældes særlige omstændigheder. Det kan f.eks. være af betydning, om eksporten sker til et firma, der er hjemmehørende på den pågældende destination.

Denne konstatering af betydningen af importen og produktets salg på markedet, som følger af det af mig hidtil anførte, kan i øvrigt heller ikke — som forsøgt af sagsøgeren — anfægtes af et svar, som Kommissionen har givet på en forespørgsel i Parlamentet vedrørende bedragerier ved eksport fra Fællesskabet (ABl. C 38, 1970, s. 1). I denne besvarelse tales der som bekendt ( 2 ) om bevis for, »at varen faktisk har nået destinationslandet«, og i tilslutning hertil hedder det videre: »Efter dette punkt kan Kommissionen ikke længere følge den eksporterede vares skæbne«. Denne konstatering er efter sagsøgerens opfattelse en autentisk fortolkning af de her relevante restitutionsregler. Sagsøgeren slutter heraf, at det efter de dagældende regler ikke havde afgørende betydning, om varen toldretligt var bragt i fri omsætning og havde nået det pågældende bestemmelseslands marked, samt om der forelå bevis herfor, netop fordi disse forhold ikke blev nævnt af Kommissionen. Denne opfattelse kan vanskeligt følges. Faktisk svarede Kommissionen her på ét af flere spørgsmål, og denne besvarelse kan slet ikke anses for udtømmende at have behandlet de her foreliggende retsspørgsmål.

Derimod vil det være af interesse at se nærmere på dommen af 28. oktober 1971 (Sammlung der Rechtsprechung, 1971, s. 837) i sag 6/71 (Rheinmühlen Düsseldorf mod Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel), som vedrører de oprindeligt gældende regler for restitutioner og problemet med afgrænsningen af begreberne »eksport til tredjelande« og »eksport til andre medlemsstater«. I denne dom anføres det:

»Det fremgår af bestemmelserne i forordning nr. 19 såvel som af betragtningerne hertil, at de i forordningen fastsatte restitutioner er bestemt til at udligne prisforskellene mellem de pågældende markeder. Følgelig forudsætter begrebet »eksport til tredjelande« i denne forordnings forstand, at varen har været genstand for handel på et marked i et tredjeland, altså i det mindste har været bragt i fri omsætning der.«

Som Hauptzollamt har understreget, forekommer det faktisk bemærkelsesværdigt, at dommen lader det være afgørende for udtrykket »eksport til tredjelande«, at produktet bringes i fri omsætning og kommer på markedet i det pågældende tredjeland, hvor man snarere skulle forvente en understregning af, at produktet forlader Fællesskabets område. Når dette allerede efter den dengang anvendte formulering var korrekt, ses det bestemt ikke, hvordan man skulle kunne stille ringere krav til de i 1971 gældende restitutionsregler, hvor den samme opfattelse ligger til grund, og hvor der endog tales om, at produktet skal have nået destinationen.

3. 

Også artiklerne 4 og 8 i forordning nr. 1041/67, indeholdende bestemmelser om beviskravene inden for restitutionsretten, har interesse for hovedsagen.

4. 

Med disse bemærkninger skulle der være tilvejebragt et tilstrækkeligt grundlag for behandlingen af de spørgsmål, der er rejst i hovedsagen. Det er nu klart, at alene objektive kriterier kan være udslaggivende for besvarelsen af det væsentlige spørgsmål, om der har fundet import sted til bestemmelseslandet, altså om dettes marked er blevet nået. Derfor synes det mig unødvendigt også at komme ind på de afsnit i de præjudicielle spørgsmål, der drejer sig om, hvad eksportøren vidste eller havde til hensigt, eller hvorledes det forholdt sig med de aftaler, som eksportøren havde truffet.

5. 

Endnu et sidste punkt må dog behandles, nemlig spørgsmålet om gyldigheden af artikel 4 i forordning nr. 1041/67. Her kan jeg dog fatte mig forholdsvis kort, da dette spørgsmål alene blev rejst af sagsøgeren i hovedsagen i de skriftlige indlæg men ikke af den forelæggende ret i forlæggelseskendelsen — sandsynligvis fordi retten efter alle foreliggende omstændigheder ikke så nogen anledning dertil.

Om den nævnte regel er gyldig, kan efter sagsøgerens opfattelse betvivles ud fra flere synspunkter. Sagsøgeren har for det første anført, at den i artikel 4 indeholdte bemyndigelse ikke er tilstrækkeligt præcis og bestemt. Desuden burde Kommissionen ikke have overladt behandlingen af problemerne i artikel 4 til medlemsstaterne men burde selv have udstedt et nøjagtigt regelsæt i så henseende. Efter sagsøgerens opfattelse er det endvidere uklart — med ugyldighed til følge — om bemyndigelsen gælder restitutionsmyndighederne eller medlemsstaterne selv og derfor forudsætter foranstaltninger fra regeringernes eller de lovgivende forsamlingers side. Desuden kritiserer sagsøgeren, at der intet er bestemt om det tidspunkt, hvor det supplerende bevis kan forlanges. Derudover har sagsøgeren endelig anført, at henvisningen i artikel 4 til artikel 8 kan forstås således, at der, hvor der kræves supplerende bevis, skal ske underretning af Kommissionen. Det er dog ikke ganske klart — og også dette skulle være en alvorlig mangel — om underretningen til Kommissionen er en yderligere betingelse for bestemmelsens anvendelse.

Hertil skal nærmere anføres følgende:

Hvad angår anbringendet om, at artikel 4 ikke skulle være tilstrækkelig bestemt, er det efter min mening et åbent spørgsmål, om der i så henseende må stilles de samme krav, som Bundesverfassungsgericht har fastsat for bemyndigelser til retsanordnende virksomhed. For forskrifter som artikel 4 er det for det første væsentligt, at det ikke har været muligt udtømmende at anføre og nøjagtigt beskrive de faktiske omstændigheder, der kan komme i betragtning. For det andet er det tilstrækkeligt til, at forskriften kan finde anvendelse, at der heri faktisk henvises til typiske tilfælde af misbrug, og at den retsanvendende myndighed derhos har kendskab til den ordning, som reglen er et led i.

Hvad angår spørgsmålet, om Kommissionen kunne overlade udformningen af kravene til bevislighederne til medlemsstaterne, er det ganske åbenbart ukorrekt at henvise til artikel 4, stk. 2, da det i denne bestemmelse entydigt drejer sig om, efter hvilken fremgangsmåde det i stykke 1 anførte bevis kan gøres obligatorisk. Ligeså ukorrekt er det efter min mening i denne sammenhæng at henvise til dommen i sag 23/75 (Rey Soda mod Cassa Conguaglio Zucchero, dom af 30. oktober 1975 (Sml. 1975, s. 1279). Det må nemlig ikke glemmes, at det i den nævnte sag drejede sig om mere indgribende forhold, nemlig om hvilke virksomheder, der var afgiftspligtige, og om beregningen af en afgifts størrelse, dvs. forhold, for hvilke det udtrykkeligt var bestemt, at de skulle behandles i en forvaltningskomitéprocedure. Desuden omhandler artikel 4 kun problemet om den konkrete udformning af beviskravene inden for restitutionsretten, hvis der er tvivl. Denne udformning skal desuden ske i tilknytning til regler, efter hvis formål der ingen tvivl er om, at det er en væsentlig forudsætning for restitutionskravets opståen, at varen er bragt på markedet på destinationen.

Modsat sagsøgeren mener jeg ikke, at det har betydning — i hvert fald kan man ikke i denne sammenhæng tale om ugyldighed — at det ikke udtrykkeligt er bestemt, om bemyndigelsen i artikel 4 gælder restitutionsmyndighederne eller medlemsstaterne som sådanne.

Noget lignende må antages med hensyn til det forhold, at artikel 4 intet siger om, på hvilket tidspunkt der kan kræves supplerende bevis. Som det fremgår af reglernes formål, er det væsentligt, at restitutionssøgende eksportører sørger for, at de nødvendige forudsætninger for de særligt fastsatte restitutionssatser er til stede, altså også for, at varen bringes på markedet på en destination, hvor der gælder særlige restitutionssatser. Sker dette på tilforladelig vis, vil det ikke volde særlige vanskeligheder at producere det tilhørende bevis, heller ikke selv om dette først kræves, efter at eksportforretningen er afsluttet, dvs. på et tidspunkt, hvor eksportøren ikke længere har rådighed over varen.

Endelig skulle problemet om underretningen af Kommissionen, såfremt en pligt hertil overhovedet kan udledes af artikel 8, heller ikke berede vanskeligheder. Åbenbart har denne underretning kun et informativt sigte. Den skal give Kommissionen kendskab til forvaltningspraksis og eventuelt sætte den i stand til at sørge for en harmonisering. Derimod er det ikke nærliggende at antage, at underretningen af Kommissionen skulle være en betingelse for, at kravet om supplerende bevisligheder er gyldigt. Hvorledes man skulle kunne slutte fra en eventuel uklarhed vedrørende dette punkt til, at reglen skulle være ugyldig, kan jeg i hvert fald ikke se.

Skulle Domstolen anse det for nødvendigt at komme ind på det netop behandlede problem i dommen, må udgangspunktet altså være, at intet i sagen taler for, at artikel 4 i forordning nr. 1041/67 er ugyldig.

6. 

Herefter kan de af Finanzgericht Hamburg forelagte spørgsmål besvares således: