1.

Ved kendelse af 21. april 1970, indgået til Domstolens justitskontor den 28. maj 1970, har forvaltningsdomstolen i Hessen i medfør af EØF-traktatens artikel 177 anmodet Domstolen om en præjudiciel afgørelse vedrørende »gyldigheden af Kommissionens forordning nr. 102/64/EØF af 28. juli 1964 om import- og eksportlicenser for korn, kornprodukter, ris, brudris og risprodukter (JO 1964, s. 2125), og især vedrørende spørgsmålet, om artiklerne 1 og 7 i nævnte forordning er gyldige, for så vidt de angår eksportlicenser og den sikkerhed, der skal stilles for at opnå eksportlicenser«.

2.

Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at det stillede spørgsmål er opstået inden for rammerne af en sag om appel af en dom, som er afsagt af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, og som annullerer en afgørelse fra Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, der har erklæret en sikkerhed for tabt, idet sagsøgeren ikke inden for fristen havde gennemført en eksport, som var dækket af en licens udstedt i henhold til artikel 7 i forordning nr. 102/64;

under hensyn såvel til præmisserne til dommen i første instans som til de af sagsøgte i hovedsagen under appellen fremsatte anbringender vedrørende lovligheden af den ordning med sikkerhedstillelse, som er fastsat i artiklerne 1 og 7 i forordning nr. 102/64, har forvaltningsdomstolen i Hessen formuleret sit spørgsmål i fire underordnede spørgsmål, som må behandles særskilt.

3.

Domstolen spørges først, om proceduren ifølge artikel 26 i Rådets forordning nr. 19 af 4. april 1962 om gradvis oprettelse af en fælles markedsordning for korn (JO 1962, s. 933), hvorefter Kommissionens forordning nr. 102/64 er udstedt, skal anses som stridende mod EØF-traktaten, og især, om denne procedure er forenelig med EØF-traktatens artikler 43, stk. 2, 155, 173, 177 og 189, stk. 1.

4.

Spørgsmålet angår lovligheden af den såkaldte »forvaltningskomité«-procedure, som blev indført ved artiklerne 25 og 26 i forordning nr. 19 og gentaget i adskillige andre landbrugsforordninger;

henvisningen til de nævnte bestemmelser i traktaten viser, at det stillede spørgsmål mere specielt vedrører forvaltningskomitéprocedurens overensstemmelse med fællesskabsstrukturen og den institutionelle balance med hensyn såvel til forbindelserne mellem institutionerne som til udøvelsen af disses respektive beføjelser.

5.

Det hævdes for det første, at kompetencen til at vedtage den omtvistede ordning tilkom Rådet, som efter ordlyden af traktatens artikel 43, stk. 2, 3. afsnit burde have handlet efter forslag fra Kommissionen og høring af forsamlingen, og at den fulgte procedure følgelig har afveget fra de i den nævnte traktatbestemmelse fastsatte fremgangsmåder og beføjelser.

6.

Såvel traktatens lovgivningssystem, der især afspejles i artikel 155, sidste afsnit, som fællesskabsmyndighedernes faste praksis opstiller i overensstemmelse med restsopfattelsen i alle medlemslandene en sondring mellem de foranstaltninger, som har deres hjemmel i selve traktaten, og den afledte ret, der skal sikre deres gennemførelse;

man kan altså ikke forlange, at alle enkeltheder i forordningerne vedrørende den fælles landbrugspolitik skal udfærdiges af Rådet ifølge proceduren i artikel 43;

denne bestemmelse er overholdt, når de væsentlige dele af det område, som skal reguleres, udstedes i overensstemmelse med den i bestemmelsen foreskrevne procedure;

derimod kan gennemførelsesbestemmelserne for grundforordningerne udstedes efter en ånden procedure end i henhold til artikel 43, enten af Rådet selv eller af Kommissionen i medfør af en bemyndigelse efter artikel 155;

7.

de foranstaltninger, som omhandles i Kommissionens gennemførelsesforordning nr. 102/64, overskrider ikke rammerne for virkeliggørelsen af principperne i grundforordning nr. 19;

Kommissionen var altså i henhold til forordning nr. 19 behørigt bemyndiget til at træffe de omhandlede gennemførelsesforanstaltninger, hvis gyldighed følgelig ikke kan anfægtes under henvisning til kravene i traktatens artikel 43, stk. 2.

8.

For det andet kritiserer sagsøger i hovedsagen forvaltningskomitéproceduren, fordi den udgør et indgreb i Kommissionens ret til at træffe afgørelse i en sådan grad, at institutionens uafhængighed bringes i fare;

herudover skulle anbringelsen mellem Rådet og Kommissionen af et organ, som ikke er hjemlet i traktaten, bevirke en fordrejning af forbindelserne mellem institutionerne og af udøvelsen af retten til at træffe afgørelse.

9.

Artikel 155 bestemmer, at Kommissionen skal udøve de beføjelser, som Rådet tildeler den med henblik på gennemførelse af de af dette udfærdigede forskrifter;

denne bestemmelse, hvis anvendelse er fakultativ, tillader Rådet at udfærdige de eventuelle detailregler for Kommissionens udøvelse af den beføjelse, som er tildelt den;

den skådaldte forvaltningskomitéprocedure henhører under de detailregler, som Rådet lovligt kan opstille for en bemyndigelse til Kommissionen;

det følger nemlig af en analyse af den ordning, der er indført ved forordning nr. 19, at forvaltningskomiteens opgave er at udtale sig om de foranstaltninger, som Kommissionen har foreslået;

denne kan udstede umiddelbart anvendelige foranstaltninger uanset indholdet af forvaltningskomiteens udtalelse;

dersom den nævnte komités udtalelse ikke er overensstemmende, er Kommissionens eneste pligt at meddele Rådet de trufne foranstaltninger;

forvaltningskomiteen skal konstant være beredt til at udtale sig for at vejlede Kommissionen ved udøvelsen af de beføjelser, som Rådet har tildelt den, og for at gøre det muligt for Rådet selv at gribe ind i stedet for Kommissionen;

forvaltningskomiteen har således ingen beføjelse til at træffe afgørelse i stedet for Kommissionen eller Rådet;

uden at fordreje fællesskabsstrukturen og den institutionelle balance tillader forvaltningskomitémekanismen derfor Rådet at overlade Kommissionen en gennemførelsesbeføjelse af betragteligt omfang under forbehold af eventuelt selv at ville træffe afgørelsen;

10.

lovligheden af den såkaldte forvaltningskomitéprocedure i henhold til artiklerne 25 og 26 i forordning nr. 19 kan således ikke anfægtes under henvisning til Fællesskabets institutionelle struktur.

11.

Sagsøgte i hovedsagen har også kritiseret forvaltningskomitéproceduren på det grundlag, at den ved at indføre en »kassationsadgang« for Rådet med hensyn til Kommissionens foranstaltninger skulle have frataget Domstolen visse af dens beføjelser.

12.

Denne indsigelse er baseret på en fejlagtig vurdering af Rådets ret til selv at træffe afgørelse;

proceduren efter artikel 26 i forordning nr. 19 indebærer, at Rådet kan gribe ind i stedet for Kommissionen i tilfælde af en negativ udtalelse fra forvaltningskomiteen :

systemet er altså indrettet således, at de i henhold til grundforordningen trufne gennemførelsesbeslutninger i alle tilfælde træffes enten af Kommissionen eller undtagelsesvis af Rådet;

disse retsakter giver, uanset deres ophavsmand, adgang til under ens betingelser at gøre brug dels af annullationssøgsmålet efter traktatens artikel 173 dels af den præjudicielle forelæggelse efter dens artikel 177;

det ses således, at Rådets udøvelse af sin ret til selv at træffe afgørelse ingenlunde begrænser Domstolens kompetence.

13.

Domstolen er blevet anmodet om at afgøre, hvorvidt der savnes gyldig hjemmel for Kommissionens forordning nr. 102/64, for så vidt den omhandler, i artikel 1, den eksportforpligtelse, som eksportlicensen indebærer, i artikel 7, stk. 1, nødvendigheden af en sikkerhedsstillelse for at opnå denne licens og, i artikel 7, stk. 2, fortabelsen af sikkerheden i de tilfælde, hvor forpligtelsen til at eksportere ikke bliver opfyldt, eller hvorvidt Kommissionens bemyndigelse i den henseende findes dels i EØF-traktaten i almindelighed dels i de sammenhængende bestemmelser i artikel 16, stk. 2 og 3 eller i artikel 19 eller 20 i Rådets forordning nr. 19.

14.

Det fremgår både af præmisserne til dommen i første instans og af de af sagsøgte i hovedsagen fremsatte bemærkninger, at spørgsmålet drejer sig om en tvivl med hensyn til Kommissionens bemyndigelse til at udstrække ordningen med sikkerhedsstillelse til at omfatte såvel korneksporten som importen og eksporten af produkter, som er omdannet på grundlag af korn;

da denne tvivl hidrører fra ordlyden af artikel 16 i forordning nr. 19, må det undersøges, hvorvidt denne bestemmelse afgiver tilstrækkelig hjemmel til udstedelsen af de gennemførelsesforanstaltninger, der træffes inden for rammerne af forordning nr. 102/64 med hensyn til udførslerne og, i almindelighed, de omdannede produkter.

15.

Efter ordlyden af artikel 16, stk. 1 i forordning nr. 19 er enhver import eller eksport af de produkter, som er omfattet af artikel 1, betinget af præsentationen af en import- eller eksportlicens;

til denne generelle bestemmelse føjer artiklens stykke 2 forskellige detaljer med hensyn til varigheden af importlicensen for korn, idet den bestemmer, at »udstedelsen af licensen er betinget af en sikkerhedsstillelse«;

endelig fastslår stykke 3, at »de detaljerede regler for anvendelsen af denne artikel … udstedes efter proceduren i artikel 26«, idet det specificeres, at bestemmelsen »navnlig« finder anvendelse på fastsættelsen af gyldighedsperioden for importlicensen for produkter, som er omdannet på grundlag af korn;

affattelsen af denne artikel har affødt spørgsmålet, om Kommissionen, da ordningen med sikkerhedsstillelse kun nævnes i artikel 16, stk. 2 i forbindelse med de egentlige importlicenser for korn, lovligt ved gennemførelsesforordning nr. 102/64 kunne udstrække denne ordning til at omfatte eksport og omdannede produkter.

16.

Disse forskellige bestemmelser skal fortolkes i lyset af systemet og målene både i artikel 16 og i forordning nr. 19 som helhed;

artikel 16, stk. 1 viser, at det er hensigten at indføre en ordning, som i lige høj grad skal regulere importen og eksporten af alle de produkter, der er omfattet af en markedsordning som følge af forordning nr. 19;

stk. 3 henviser på samme måde til proceduren efter artikel 26, hvad angår fastsættelsen af alle gennemførelsesbestemmelser, som vedtages i sammenhæng med artikel 16;

17.

stk. 2, som er placeret mellem disse to generelle bestemmelser, er en særlig gennemførelsesforanstaltning, som tjener til iværksættelsen af en del af de i stk. 1 nævnte bestemmelser;

en fortolkning, som indskrænker de i forordningen fastsatte effektivitetsgarantier til kun at gælde for importlicenser og udelukkende for en del af de af markedsordningen omfattede produkter, ville forstyrre systemets harmoniske funktion.

18.

Artikel 16 må altså fortolkes således, at dens henvisning til de i stk. 3 fastsatte gennemførelsesforanstaltninger omfatter alle bestemmelser, der er beregnet til at supplere de fragmentariske foranstaltninger i henhold til stk. 2 efter mønsteret i denne bestemmelse;

Kommissionen var således beføjet til i forordning nr. 102/64 med hensyn til eksportlicenser at indføje de bestemmelser om pligten til at eksportere og at stille sikkerhed, som udgør indholdet af artiklerne 1 og 7, såvel som de bestemmelser, der vedrører omdannede produkter, en kategori hvortil hører de varer, hvis manglende udførsel ligger til grund for tvisten;

19.

det forekommer således unødvendigt at undersøge, i hvilken udstrækning artiklerne 19 og 20 i forordning nr. 19 eventuelt har kunnet danne retsgrundlag for bestemmelserne i forordning nr. 102/64.

20.

Domstolen er blevet anmodet om at afgøre, hvorvidt bestemmelserne i Kommissionens forordning nr. 102/64 om den eksportforpligtelse, som er uadskilleligt forbundet med enhver eksportlicens, og om den sikkerhedsstillelse og fortabelse af sikkerheden, som er en betingelse for at opnå eksportlicenser (artikel 7), krænker et princip, hvorefter administrationen kun må iværksætte foranstaltninger, som er afpasset efter det tilstræbte mål, eller ikke må træffe uforholdsmæssige foranstaltninger, og hvorvidt det især forholder sig således i det i artikel 7, stk. 1 nævnte tilfælde, hvor sikkerheden stilles for at opnå eksportlicenser, for hvilke restitutionsbeløbet ikke fastsættes på forhånd.

21.

Det fremgår af præmisserne til dommen i første instans, at Verwaltungsgericht har anset såvel den forpligtelse, der efter artikel 1 i forordning nr. 102/64 er forbundet med udstedelsen af import- eller eksportlicenser, som sikkerhedsstillelsen efter artikel 7, stk. 1 i samme forordning til garanti for opfyldelsen af nævnte forpligtelse som ugyldige på grund af, at de angiveligt udgør en overskridelse af kompetence, som strider mod principperne om økonomisk frihed og proportionalitet ;

ifølge retten er disse principper, som skal sikre respekten for de fundamentale rettigheder, en integrerende del af både den internationale ret og den overstatslige retsorden, således at en fællesskabslov, som strider mod disse begreber, er at betragte som en nullitet.

22.

Overholdelsen af den fundamentale rettigheder indgår i de almindelige retsprincipper, hvis overholdelse Domstolen skal sikre;

det må derfor, som svar på det stillede spørgsmål og i lyset af de påberåbte principper, undersøges, hvorvidt ordningen med sikkerhedsstillelse har krænket rettigheder af fundamental karakter, hvis overholdelse bør sikres i Fællesskabets retssystem.

23.

Formålet med ordningen med sikkerhedsstillelse er beskrevet i den sjette betragtning i præamblen til forordning nr. 102/64, hvorefter »det bør undgås at sætte licenser i cirkulation, som ikke efterfølges af import eller eksport«, idet »disse licenser giver et fejlagtigt syn på markedssituationen«, og derfor er udstedelsen af licenser betinget af en sikkerhedsstillelse, som fortabes, dersom forpligtelsen til at importere eller eksportere ikke opfyldes;

det fremgår heraf såvel som af det almindelige system i forordningerne nr. 19 og 102/64, at sikkerhedsstillelsens formål er at sikre, at de indførsler eller udførsler, for hvilke licenserne begæres, faktisk gennemføres, for at både Fællesskabet og medlemsstaterne kan få nøjagtigt kendskab til planlagte transaktioner;

24.

dette kendskab er sammen med øvrige tilgængelige' oplysninger vedrørende markedets tilstand uundværligt for de kompetente myndigheders forsvarlige anvendelse af de ordinære og ekstraordinære interventionsmuligheder, som de har fået stillet til rådighed med henblik på at garantere det ved forordningen indførte prissystems funktion, såsom opkøb, ind- og udtagelse af lager, fastsættelse af denatureringspræmier, fastsættelse af eksportrestitutioner, gennemførelse af beskyttelsesforanstaltninger og valg af forholdsregler mod omlægninger i samhandelen ;

denne nødvendighed er så meget stærkere, som gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik pålægger Fællesskabet og medlemsstaterne store økonomiske byrder;

25.

det er derfor vigtigt, at de kompetente myndigheder råder ikke blot over statistiske oplysninger vedrørende markedssituationen men også over nøjagtige forudsigelser om fremtidige indførsler og udførsler;

idet medlemsstaterne i henhold til artikel 16 i forordning nr. 19 er forpligtet til at udstede import- og eksportlicenser til alle ansøgere, ville en planlægning for fremtiden være uden mening, dersom licenserne ikke indebar, at indehaverne blev forpligtet til at handle i overensstemmelse hermed;

denne forpligtelse ville på den anden side være uden virkning, hvis dens overholdelse ikke sikredes ved passende midler;

26.

fællesskabslovgivers valg af sikkerhedsstillelsen til dette formål kan ikke kriteriseres i betragtning af, at denne ordning er tilpasset licensbegæringernes frivillige karakter, og at den i forhold til andre mulige systemer har den fordel at være både enkel og effektiv;

27.

en ordning, der blot indebar, at de foretagne udførsler og ubrugte licenser blev anmeldt, således som sagsøgeren i hovedsagen har foreslået, ville på grund af sin tilbagevirkende karakter og manglende sikkerhed for gennemførelsen ikke kunne forsyne de kompetente myndigheder med sikre data om udviklingen i varebevægelserne ;

også en ordning med efterfølgende bøder ville medføre betydelige byrder for forvaltningerne og domstolene såvel ved fastsættelsen som ved inddrivelsen;

28.

det ses således, at kravet om import- og eksportlicenser, som for indehaverne medfører pligt til mod sikkerhedsstillelse at gennemføre de planlagte transaktioner, er et på en gang nødvendigt og velegnet middel til at sætte de kompetente myndigheder i stand til at afgøre, på hvilken måde de mest effektivt kan gribe ind på kornmarkedet.

29.

Ordningen med sikkerhedsstillelse kan således ikke anfægtes principielt.

30.

Imidlertid må det undersøges, om ikke visse detaljer i ordningen med sikkerhedsstillelse kan anfægtes i lyset af de i spørgsmålet påberåbte principper, især i betragtning af at sagsøgte i hovedsagen har hævdet, at sikkerhedsstillelsen er overdrevent byrdefuld for handelen i en sådan grad, at den krænker de fundamentale rettigheder.

31.

Ved bedømmelsen af den reelle byrde, som sikkerhedsstillelsen påfører handelen, er det ikke så meget størrelsen af den stillede sikkerhed, hvilket beløb jo tilbagebetales — nemlig 0,5 regningsenhed pr. 1000 kg — men udgifterne og byrderne ved dens tilvejebringelse, der skal tages i betragtning;

der kan ikke ved bedømmelsen af denne byrde tages hensyn til tabet af selve sikkerhedsstillelsen, idet de handlende på passende måde er beskyttet af forordningens bestemmelser vedrørende de omstændigheder, der anerkendes som force majeure;

udgifterne til sikkerhedsstillelse udgør ikke et uforholdsmæssigt beløb sammenholdt med de pågældende varers værdi og de andre handelsudgifter;

32.

det ses altså, at byrderne ved ordningen med sikkerhedsstillelse ikke er overdrevent store men er den normale følge af den markedsordning, der er udformet under hensyn til de krav, der skyldes almenvellet, som det defineres i traktatens artikel 39, der tilsigter at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, samtidig med at der sikres rimelige priser ved levering til forbrugerne.

33.

Sagsøgte i hovedsagen har yderligere anført, at fortabelsen af sikkerheden, såfremt pligten til at importere eller eksportere ikke opfyldes, i virkeligheden er en bøde eller en straf, som traktaten ikke har bemyndiget Rådet eller Kommissionen til at indføre.

34.

Dette anbringende er udtryk for en fejlagtig forståelse af ordningen med sikkerhedsstillelse, som ikke kan sidestilles med straf, idet den kun udgør en garanti for gennemførelsen af en frivilligt påtaget forpligtelse.

35.

Irrelevant er endelig det argument fra sagsøgte i hovedsagen, som er baseret på, at Kommissionens tjenestegrene ikke engang er i stand til teknisk at udnytte de oplysninger, som indgår i kraft af den kritiserede ordning, der følgelig skulle være uden praktisk værdi, da denne omstændighed ikke kan anfægte selve princippet i ordningen med sikkerhedsstillelse.

36.

Det følger af alle disse betragninger, at licensordningen, som for den licensbegærende indeholder en pligt til at importere eller eksportere, som er garanteret ved en sikkerhedsstillelse, ikke krænker nogen rettighed af fundamental art;

ordningen med sikkerhedsstillelse er i overensstemmelse med traktatens artikel 40, stk. 3 et velegnet og ingenlunde overdrevent middel til gennemførelse af den fælles markedsordning for landbrugsvarer, og den opfylder desuden kravene i artikel 43.

37.

Domstolen er blevet anmodet om at afgøre, hvorvidt bestemmelsen i forordning nr. 102/64 vedrørende fortabelsen af sikkerheden (artikel 7, stk. 2) er ugyldig på grund af det forhold, at lovgiver ikke forsøger at udfinde, om ikke-opfyldelsen af forpligtelsen til at eksportere skyldes en fejl, og at det eneste tilfælde, hvor sikkerheden ikke fortabes, i henhold til artikel 8 er det, hvor eksporten ikke kan gennemføres inden for licensens gyldighedsperiode som følge af omstændigheder, der må betragtes som force majeure.

38.

Landsbrugsforordningernes force majeure-begreb tager hensyn til de særlige offentligretlige forbindelser mellem de erhvervsdrivende og den nationale forvaltning såvel som til reglernes formål;

det følger både af disse formål og af de positive bestemmelser i de omhandlede forordninger, at begrebet force majeure ikke er begrænset til absolut umulighed men skal forstås som helt usædvanlige, uden for importørens eller eksportørens vilje liggende omstændigheder, hvis følger trods enhver udvist agtpågivenhed kun ville have kunnet undgås ved helt uforholdsmæssige opofrelser;

dette begreb er tilstrækkeligt elastisk, hvad angår ikke blot den påberåbte begivenheds art men tillige den agtpågivenhed, som eksportøren burde have udvist til imødegåelse heraf, og omfanget af de ofre, som han burde have påtaget sig i den henseende;

39.

det ved forordning nr. 102/64 indførte system indebærer, at de handlende kun fritages for deres forpligtelse i de tilfælde, hvor importen eller eksporten ikke har kunnet gennemføres i licensens gyldighedsperiode som følge af de i den nævnte retsakt anførte begivenheder;

når bortses fra sådanne begivenheder, som ikke kan tilregnes dem, skal importørerne og eksportørerne rette sig efter forskrifterne i landbrugsforordningerne, som de ikke kan tilsidesætte ud fra hensynet til egne interesser;

40.

det ses altså, at fællesskabslovgiver ved at foreskrive, at bortfald af pligten til at eksportere samt frigivelse af sikkerheden kun kan ske i tilfælde af force majeure har skabt en bestemmelse, som, uden at pålægge importørerne eller eksportørerne en urimelig byrde, er egnet til ud fra de i traktatens artikel 39 omhandlede almene hensyn at sikre den normale funktion af markedsordningen for korn;

det følger heraf, at intet i de bestemmelser, som begrænser sikkerhedens frigivelse til tilfælde af force majeure, kan anføres mod gyldigheden af ordningen med sikkerhedsstillelse.

På grundlag af disse præmisser,

kender

DOMSTOLEN

vedrørende det spørgsmål, som er forelagt den af forvaltningsdomstolen i Hessen ved kendelse af 21. april 1970, for ret:

Undersøgelsen af det stillede spørgsmål har intet frembragt, der kan anfægte gyldigheden: