Resumé

Konsekvensanalyse vedrørende et forslag til Rådets direktiv om punktafgiftsstrukturen og -satserne for tobak og tobaksrelaterede produkter.

A. Behov for handling

Hvad er problemet, og hvorfor er det et problem på EU-plan?

Initiativet vedrørende en revision af Rådets direktiv 2011/64/EU om punktafgiftsstrukturen og -satserne for forarbejdet tobak indgår i den europæiske kræfthandlingsplan. 

I konsekvensanalysen undersøges problemet med, at det nuværende direktiv ikke længere til fulde kan opfylde målene med dels at sikre et velfungerende marked, dels et højt sundhedsbeskyttelsesniveau. De nuværende minimumsafgiftssatser yder ikke længere et effektivt bidrag til at mindske tobaksforbruget. Samtidig tilskynder afgiftsforskellene til irregulære grænseoverskridende strømme. Direktivets nuværende anvendelsesområde er ikke tilpasset til markedsudviklingen, det omfatter ikke nye produkter såsom væsker til elektroniske cigaretter, og det indeholder ikke udtrykkelige bestemmelser om anvendelsen af punktafgifter på opvarmede tobaksvarer. Endelig foregår der fortsat en betydelig ulovlig handel med tobaksvarer, som vækker bekymring i medlemsstaterne.

Hovedårsagerne til problemet er i) relativ pristilgængelighed for tobaksvarer, ii) uegnede EU-minimumssatser, iii) forskellige tilgange til beskatning både af varer og i medlemsstater og iv) ineffektiv kontrol af hele tobaksforsyningskæden i medlemsstaterne.

Hvilke resultater skal der opnås?

Revisionen af de nuværende bestemmelser i direktivet har til formål at:

§ajourføre EU-minimumssatserne for at sikre et velfungerende indre marked og samtidig et højt sundhedsbeskyttelsesniveau i overensstemmelse med målet for den europæiske kræfthandlingsplan

§sikre en konsekvent skattemæssig behandling af nye produkter i EU (navnlig væsker til elektroniske cigaretter og opvarmede tobaksvarer samt nye moderne produkter, der indtages oralt)

§bringe råtobak ind i systemet til kontrol af punktafgiftspligtige varers bevægelser (EMCS) for at tackle stigningen i den ulovlige fremstilling af cigaretter i EU.

De foreslåede politiske løsninger har følgende primære mål:

§sikre et velfungerende indre marked

§sikre et højt sundhedsbeskyttelsesniveau

§bekæmpe svig og beskytte medlemsstaternes indtægter. 

Initiativets konkrete mål er mere specifikt at:

§tilnærme medlemsstaternes skattesatser og -ordninger på mellemlang sigt 1

§modvirke afgiftsfremkaldt substitution mellem forskellige tobaksvarer og deres erstatningsprodukter på kort sigt

§øge de relative prisniveauer for at påvirke forbrugsadfærden med henblik på at mindske forekomsten af rygning i overensstemmelse med målet i den europæiske kræfthandlingsplan for 2040

§sikre retssikkerhed med hensyn til produktdefinition og skattemæssig klassificering for alle interessenter på kort sigt

§sikre en effektiv forvaltning af punktafgifter, herunder effektiv håndhævelse, opkrævning, bekæmpelse af svig og undgåelse, på kort sigt ved at udvide anvendelsen af bestemmelserne om bevægelse og kontrol.

Hvad er merværdien ved at handle på EU-plan (nærhedsprincippet)? 

De konstaterede problemer, navnlig den usammenhængende skattemæssige behandling af og på tværs af produkter og den stigende ulovlige fremstilling af tobaksvarer i EU samt deres drivkræfter kan ikke løses isoleret af medlemsstaterne. Begrænsningerne i den nuværende lovgivningsmæssige ramme har en negativ indvirkning på effektiviteten af de nationale politikker for bekæmpelse af tobaksrygning og folkesundhed, hvilket undergraver målene i den europæiske kræfthandlingsplan. Det er derfor nødvendigt at revidere direktivet. Ingen alternative nationale, bilaterale eller andre internationale initiativer ville være lige så effektive med hensyn til at håndtere problemstillingen for alle interessenter på EU-niveau.

B. Løsninger

Hvilke løsninger er overvejet for at nå målene? Foretrækkes en bestemt løsning frem for andre? Hvis ikke, hvorfor?

De politikområder, der undersøges i konsekvensanalysen, er 1) revision af EU-minimumssatserne og visse kategorier af traditionelle tobaksvarer, 2) udvidelse af direktivets anvendelsesområde til at omfatte nye produkter og 3) udvidelse af anvendelsesområdet til også at omfatte råtobak.

Mulighederne for at revidere EU-minimumssatserne og visse kategorier af tobaksvarer følger Rådets konklusioner, hvori det bemærkes, at der bør tages hensyn til medlemsstaternes forskellige økonomiske situation. I de tre løsningsmodeller foreslås en begrænset (løsning 1), moderat (løsning 2) og høj (løsning 3) stigning i EU-minimumssatserne, delvis udtrykt i købekraftspariteter (PPP), for bedre at kunne tilpasse satserne efter den økonomiske virkelighed i hver medlemsstat. For at sikre en varig politisk kurs over tid bør minimumspunktafgiftssatserne også tage hensyn til de gennemsnitlige inflationstendenser i EU baseret på det harmoniserede forbrugerprisindeks (HICP). Løsningsmodel 2 og 3 omfatter gradvise stigninger for cigarer, cigarillos og anden røgtobak, der er tænkt som en glidende overgang i retning af en ensretning med afgiften på cigaretter på mellemlang sigt, og bidrager dermed til målene i den europæiske kræfthandlingsplan.

Mulighederne for at udvide direktivets anvendelsesområde til at omfatte nye produkter har til formål at skabe lige vilkår og støtte et velfungerende indre marked. For opvarmede tobaksvarer foreslås der i løsningsmodel 1 en moderat EU-minimumssats, og i løsningsmodel 2 en højere EU-minimumssats. For væsker til elektroniske cigaretter foreslås der i løsningsmodel 1 en EU-minimumssats på nul, i løsningsmodel 2 en positiv sats og i løsningsmodel 3 forskellige satser afhængigt af nikotinkoncentrationen. For anden forarbejdet tobak og relaterede produkter (herunder nye kommercielle nikotinprodukter rettet mod unge) foreslås der i løsningsmodel 1 grundlæggende minimumssatser, i løsningsmodel 2 begrænsede minimumssatser og i løsningsmodel 3 høje og gradvist stigende satser.

Mulighederne for at udvide anvendelsesområdet til også at omfatte råtobak bringer råtobak ind under systemet til kontrol af punktafgiftspligtige varers bevægelser (EMCS) med henblik på at bekæmpe den kraftige stigning i antallet af ulovlige fabrikker i EU. I løsningsmodel 1 foreslås en EU-minimumssats på nul, og i løsningsmodel 2 en positiv sats, der er i overensstemmelse med minimumssatsen for "anden røgtobak".

Den foretrukne løsning kombinerer en ambitiøs tilgang til minimumspunktafgiftssatser for traditionel tobak og nye produkter med henblik på effektivt at nå de mål, der er fastsat for revisionen, i overensstemmelse med bredere politiske mål, samtidig med at der skabes balance med hensyn til de påløbne omkostninger og administrative byrder.

Hvad er de forskellige interessenters synspunkter? Hvem støtter hvilken løsning?

Den offentlige høring bekræftede betydningen af at tackle den stigende substitution af cigaretter med andre tobaksvarer (hovedsagelig med finskåren tobak til rulning af cigaretter) og i endnu højere grad med nye ikkeregulerede produkter (f.eks. væsker til elektroniske cigaretter og opvarmet tobak). Selv om borgere og respondenter fra sektoren modsatte sig idéen om øget beskatning af en række produkter, var et flertal af respondenterne enige i, at der er behov for at mindske forskellen i afgiftsniveauerne mellem traditionelle tobaksvarer. De støttede imidlertid ikke den fulde ensretning af satserne mellem forskellige produkter. Akademikere, NGO'er, folkesundhedseksperter og andre respondentkategorier var næsten alle enige i, at der skal foretages en øget beskatning, og at de eksisterende forskelle bør udlignes.

Med hensyn til nye produkter var der bred enighed om behovet for at overveje at beskatte og harmonisere satserne for nye produkter, om end borgerne var imod for så vidt angår e-cigaretter (respondenterne var dog hovedsagelig e-cigaretforbrugere). Et flertal af respondenterne mente, at elektroniske cigaretter burde beskattes med en lavere sats end traditionelle tobaksvarer.

Respondenterne anerkendte betydningen af at bekæmpe ulovlig handel med og fremstilling af tobaksvarer og opfordrede til en øget EU-indsats. Flertallet (dog med undtagelse af repræsentanter for branchen) gik ind for at medtage råtobak blandt de varer, der skal overvåges gennem systemet til kontrol af punktafgiftspligtige varers bevægelser (EMCS).

Eftersom konsekvensanalysen på daværende tidspunkt ikke blev fulgt op af et lovgivningsmæssigt forslag, blev der bestilt en undersøgelse i 2024 med henblik på at foretage en ajourføring af markedsudviklingen og den lovgivningsmæssige udvikling og dertil knyttede analyser. Undersøgelsen bekræfter, at de påtænkte løsningsmuligheder fortsat er de mest relevante, og at deres anslåede virkninger fortsat gør sig gældende. Konsekvensanalysen er blevet ajourført i det omfang det var nødvendigt for at tage hensyn til den seneste analyse og indregne inflationen siden 2022 i de foreslåede harmoniserede minimumssatser på EU-plan. Samtidig er den blevet suppleret med et konkurrenceevnetjek og et SMV-tjek, som begge findes i de relevante bilag til konsekvensanalysen i overensstemmelse med kravene til bedre regulering.

C. Den foretrukne løsnings virkninger

Hvilke fordele er der ved den foretrukne løsning (hvis en bestemt løsning foretrækkes – ellers fordelene ved de vigtigste af de mulige løsninger)? 

Den foretrukne løsningsmodel med hensyn til revisionen af EU-minimumssatserne og visse kategorier af tobaksvarer er løsning 3, dvs. en høj forhøjelse af minimumssatserne med en overgangsperiode på 4 år for cigarer, cigarillos, vandpibetobak og anden røgtobak. Denne løsning vil yde det mest effektive bidrag til at begrænse tobaksforbruget. Den vil nedbringe rygeprævalensen til 20,8 % i overensstemmelse med EU-kræfthandlingsplanens langsigtede mål om en tobaksfri generation (hvor mindre end 5 % af befolkningen anvender tobak i 2040). Denne løsning vil også føre til en markant forøgelse af punktafgiften i næsten halvdelen af medlemsstaterne og i visse tilfælde til en hidtil uset forøgelse, navnlig for produkter med historisk lave afgiftsniveauer såsom cigarer og cigarillos, som gør det svært at foregribe alle markedsvirkninger (reduceret salg, høje overholdelsesomkostninger for økonomiske operatører). Den delvist PPP-baserede tilgang afbøder imidlertid de mest ekstreme virkninger, hvilket giver plads til større ambitioner.

Den foretrukne løsning med hensyn til at udvide direktivets anvendelsesområde er at indføre nye kategorier af punktafgifter for hver af de nye produktkategorier. Med hensyn til minimumssatserne foretrækkes løsning 2 for opvarmede tobaksvarer, for væsker til elektroniske cigaretter foretrækkes løsning 3, der kombinerer to faste satser for produkter med lavt og højt nikotinindhold, og løsning 3 foretrækkes for anden forarbejdet tobak og relaterede produkter med en gradvis forhøjelse af det fastsatte minimum over 4 år til 143 EUR. Fastlæggelse af harmoniserede definitioner, skattemæssige bestemmelser og krav vedrørende bevægelser og kontrol af nye produkter vil lukke et hul i lovgivningen, fjerne den betydelige fragmentering, der skyldes forskellige nationale ordninger, og forbedre markedets virkemåde for disse produkter. Med hensyn til de foreslåede punktafgiftssatser vil indførelsen af høje EU-minimumssatser mindske afgiftsforskellen mellem nye produkter og traditionelle tobaksvarer og dermed den afgiftsbetingede substitution.

Den foretrukne løsning med hensyn til at udvide anvendelsesområdet til også at omfatte råtobak er løsning 1, dvs. en ny punktafgiftskategori for råtobak med en minimumssats på nul. Denne løsning går ud på at anvende EMCS-systemet på grænseoverskridende bevægelser. I denne henseende vil medlemsstaternes myndigheder have adgang til et lettilgængeligt IT-værktøj, der gør det muligt at overvåge forsyningskædeoperationer og dermed hjælper med at opdage uregelmæssigheder og potentielle omdirigeringsveje. Ved at indføre en nulsats står mekanismen fortsat i et rimeligt forhold til målet om at bekæmpe skatteunddragelse og skattesvig og undgå dobbeltbeskatning.

Hvilke omkostninger er der ved den foretrukne løsning (hvis en bestemt løsning foretrækkes – ellers omkostningerne ved de vigtigste af de mulige løsninger)? 

Den foretrukne mulighed for at udvide anvendelsesområdet til at omfatte nye produkter og råtobak vil medføre en moderat stigning i de administrative omkostninger for de økonomiske aktører, som undertiden kan være større for SMV'er (hovedsagelig i sektoren for elektroniske cigaretter) på grund af behovet for at indføre krav vedrørende kontrol af punktafgiftspligtige varers bevægelser. Store tobaksvirksomheder, der er aktive inden for segmentet for nye produkter, er allerede rustet til at håndtere disse regler. De ekstra administrative omkostninger for skattemyndighederne vil også være moderate, da medlemsstater, der har indført punktafgifter på nye produkter og råtobak, allerede anvender regler og kontrolforanstaltninger svarende til dem, der gælder for konventionelle tobaksvarer.

Hvordan påvirker den foretrukne løsning SMV'er og konkurrenceevnen?

Harmoniseret punktafgiftsbehandling og anvendelse af kravene vedrørende kontrol og varebevægelser (EMCS) for nye produkter vil fjerne de markedshindringer, der skyldes fragmenteringen af medlemsstaternes regler og ordninger, og dermed skabe nye muligheder for operatører, herunder SMV'er, for at udvide deres aktiviteter til andre markeder. SMV'er vil imidlertid blive forholdsvis hårdere ramt, da de i mindre grad kan absorbere stigningen i omkostningerne. På den anden side er tobakssektoren overvejende domineret af store tobaksvirksomheder, så de negative virkninger for SMV'erne forventes kun at gøre sig gældende i sektoren for e-cigaretter og i langt mindre grad i sektoren for råtobak og mindre delsektorer (f.eks. cigarer, pibetobak og røgfri tobaksvarer).

Indførelse af kontrolkrav på EU-plan for råtobak vil mindske tilgængeligheden af ulovlig tobak og tobaksvarer på markedet, således at de lovlige aktører vil opleve et mindre konkurrencepres fra den ulovlige værdikæde, hvilket delvist kan kompensere for de ekstra omkostninger, der er forbundet hermed. Samlet set forventes det ikke, at disse omkostninger vil påvirke konkurrenceevnen for så vidt angår tobak, der dyrkes i EU, væsentligt.

Vil den foretrukne løsning få væsentlige virkninger for de nationale budgetter og myndigheder? 

EU-minimumsstigninger for traditionelle tobaksvarer vil resultere i en anslået stigning i de årlige skatteindtægter på 14 mia. EUR i EU's medlemsstater.

Indførelsen af punktafgiftssatser for nye produkter vil skønsmæssigt øge indtægterne med mellem 900 og 1 700 mio. EUR under den foretrukne løsning.

Indførelsen af en harmoniseret kategori for råtobak i EU's punktafgiftslovgivning vil resultere i en anslået reduktion af mistede skatteindtægter på ca. 1,3 mia. EUR om året.

Vil den foretrukne løsning få andre væsentlige virkninger? 

Nej

Proportionalitetsprincippet 

Forslaget er forholdsmæssigt og nødvendigt for at nå målene, da det tager fat på de nuværende begrænsninger i den retlige ramme på EU-plan. Den foreslåede forhøjelse af EU-minimumssatserne bidrager til at opfylde målene i den europæiske kræfthandlingsplan. Samtidig står det medlemsstaterne frit for at tilpasse de faktiske punktafgiftssatser og i et vist omfang afgiftsstrukturen i overensstemmelse med deres nationale præferencer. Klarere definitioner af produktkategorier og udvidelse af direktivets anvendelsesområde til at omfatte nye produkter og råtobak vil støtte en effektiv håndhævelse i medlemsstaterne og et velfungerende indre marked.

D. Opfølgning

Hvornår vil foranstaltningen blive taget op til fornyet overvejelse?

Kommissionen vil tidligst foretage en evaluering fem år efter anvendelsesdatoen for den nye lovgivning, således at markederne kan tilpasse sig, og resultaterne og virkningerne heraf kan realiseres. Da revisionen af direktivet er et af de politiske forslag under den europæiske kræfthandlingsplan, kan overvågning og evaluering foretages i overensstemmelse med de øvrige elementer i pakken.