EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 16.4.2025
COM(2025) 171 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET OG REVISIONSRETTEN
Evaluering af Forvaltningsorganet for Forbrugere, Sundhed, Landbrug og Fødevarer, Forvaltningsorganet for Undervisning, Audiovisuelle Medier og Kultur, Forvaltningsorganet for Små og Mellemstore Virksomheder, Forvaltningsorganet for Det Europæiske Forskningsråd, Forvaltningsorganet for Innovation og Netværk og Forvaltningsorganet for Forskning
{SWD(2025) 87 final} - {SWD(2025) 88 final} - {SWD(2025) 89 final} - {SWD(2025) 90 final} - {SWD(2025) 91 final} - {SWD(2025) 92 final}
Ordliste
|
Benævnelse eller akronym
|
Betydning eller definition
|
|
Organer
|
Forvaltningsorganer
|
|
CBA
|
Cost-benefit-analyse
|
|
CHAFEA
|
Forvaltningsorganet for Forbrugere, Sundhed, Landbrug og Fødevarer
|
|
CINEA
|
Det Europæiske Forvaltningsorgan for Klima, Infrastruktur og Miljø
|
|
Kommissionen
|
Europa-Kommissionen
|
|
EACEA
|
Forvaltningsorganet for Undervisning, Audiovisuelle Medier og Kultur
|
|
EASME
|
Forvaltningsorganet for Små og Mellemstore Virksomheder
|
|
EISMEA
|
Forvaltningsorganet for Det Europæiske Innovationsråd og SMV'er
|
|
ERCEA
|
Forvaltningsorganet for Det Europæiske Forskningsråd
|
|
EU
|
Den Europæiske Union
|
|
HADEA
|
Det Europæiske Forvaltningsorgan for Sundhed og Det Digitale Område
|
|
HR
|
Menneskelige ressourcer
|
|
INEA
|
Forvaltningsorganet for Innovation og Netværk
|
|
IT
|
Informationsteknologi
|
|
REA
|
Det Europæiske Forvaltningsorgan for Forskning
|
|
SFS
|
Særlig udgiftsopgørelse
|
|
TEUF
|
Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
|
1.INDLEDNING
For at nå sine mål støtter Den Europæiske Union et bredt spektrum af politikområder gennem en række finansieringsprogrammer. Programmerne yder tilskud og andre former for støtte til medlemsstater, virksomheder, forskere, ikkestatslige organisationer og andre.
I overensstemmelse med artikel 317 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) er Kommissionen ansvarlig for gennemførelsen af EU's budget. I overensstemmelse med artikel 62 i finansforordningen gennemfører Kommissionen budgettet på forskellige måder: direkte under delt forvaltning med medlemsstaterne eller indirekte ved at overdrage budgetgennemførelsesopgaver til tredjeparter (såsom lande uden for EU, medlemsstaternes organisationer, internationale organisationer og offentlig-private partnerskabsorganer).
Efter vedtagelsen af forordning (EF) nr. 58/2003 besluttede Kommissionen, at det ville være mere effektivt og virkningsfuldt at uddelegere forvaltningen af visse gennemførelsesopgaver i nogle direkte forvaltede programmer til sine forvaltningsorganer. Med tiden har Kommissionen uddelegeret et stigende antal EU-finansieringsprogrammer til disse organer. Derved har den fået mulighed for at fokusere på sine centrale institutionelle opgaver.
Forvaltningsorganer er EU-organer med status som juridisk person, der gennemfører EU's finansieringsprogrammer, forvalter nogle eller alle faser i projekternes levetid, foretager den nødvendige kontrol med henblik herpå og gennemfører de tilhørende budgetter. De er selvstændige organer under Kommissionens tilsyn.
Udliciteringen af forvaltningsopgaver til forvaltningsorganerne skal dog finde sted under overholdelse af de begrænsninger, der er en følge af det institutionelle system, som er indført ved TEUF. Dette indebærer, at udliciteringen ikke kan omfatte opgaver, som ifølge TEUF påhviler institutionerne, og som indebærer, at der skal udøves et skøn, når politiske beslutninger skal føres ud i livet. Udliciteringen bør desuden være genstand for en cost-benefit-analyse.
Driften af hvert forvaltningsorgan evalueres hvert tredje år for at vurdere, om det fungerer godt, og om de forventede resultater i den forudgående cost-benefit-analyse er opnået. Denne rapport omfatter evalueringerne af de seks forvaltningsorganer, som Kommissionen har overdraget programgennemførelsen til i henhold til den flerårige finansielle ramme for 2014-2020:
·Forvaltningsorganet for Forbrugere, Sundhed, Landbrug og Fødevarer (CHAFEA)
·Forvaltningsorganet for Undervisning, Audiovisuelle Medier og Kultur (EACEA)
·Forvaltningsorganet for Små og Mellemstore Virksomheder (EASME)
·Forvaltningsorganet for Det Europæiske Forskningsråd (ERCEA)
·Forvaltningsorganet for Innovation og Netværk (INEA)
·Det Europæiske Forvaltningsorgan for Forskning (REA)
Den nøjagtige evalueringsperiode varierer fra organ til organ, da de blev oprettet på forskellige datoer. For CHAFEA, INEA og EASME dækker de individuelle evalueringer perioden fra 2017 til 2021, mens de for EACEA, ERCEA og REA dækker perioden fra 2018 til 2021.
Evalueringerne vurderede, om hvert organ havde udført sine opgaver på en effektiv og produktiv måde, samt om der var overlapninger, huller eller uoverensstemmelser i forvaltningen af dets portefølje. De undersøgte også, om der var en klar opgavefordeling mellem organet og dets overordnede generaldirektorater eller andre forvaltningsorganer.
Evalueringerne omfattede en retrospektiv cost-benefit-analyse, der sammenligner den faktiske performance i den treårige evalueringsperiode med den forventede performance i den forudgående cost-benefit-analyse. Alle evalueringerne blev understøttet af eksterne studier, der fulgte samme metode og anvendte Kommissionens principper om bedre regulering.
Covid-19-pandemien påvirkede alle forvaltningsorganers aktiviteter hen imod slutningen af deres mandat. Selv om de fulgte Kommissionens retningslinjer i forbindelse med håndteringen af pandemien, måtte deres aktiviteter tilpasses med hensyn til de daglige arbejdsordninger (f.eks. digitalisering af processer, hjemmearbejde og fjernsamarbejde) og projektforvaltning (f.eks. projektforlængelser eller -suspensioner, som førte til ændring og omlægning af revisioner og betalinger). Dette var også et afgørende tidspunkt for forberedelsen af den næste flerårige finansielle ramme.
Generelt er mange af de områder, der kan forbedres, og som foreslås i de undersøgelser, der understøtter evalueringen, allerede blevet behandlet siden pandemien, og der blev foreslået en ny fordeling af delegerede programmer mellem agenturerne for at sikre større sammenhæng og fremme synergier og effektivitet.
Fra den 1. april 2021 blev der oprettet nye organer under den flerårige finansielle ramme for 2021-2027 som efterfølgere til organerne INEA, EACEA, EASME, REA og ERCEA. På samme tid blev CHAFEA afviklet, og der blev oprettet et nyt organ – Det Europæiske Forvaltningsorgan for Sundhed og Det Digitale Område (HADEA).
Evalueringen af de seks forvaltningsorganer gav mulighed for en komparativ analyse baseret på et sæt kvalitative og kvantitative indikatorer, som er nærmere beskrevet nedenfor.
2.SAMLET PERFORMANCE
Generelt gennemførte alle organer deres delegerede programmer effektivt og opnåede gode resultater for de fleste centrale performanceindikatorer, samtidig med at de gennemførte stigende driftsbudgetter. Organerne søgte at opnå effektivitetsgevinster ved hjælp af en bred vifte af foranstaltninger, fra interne foranstaltninger (omorganiseringer, forenkling af processer og procedurer) til mere overordnede og tværgående foranstaltninger såsom konsolidering af valideringstjenester for alle programmer i REA og indførelse af forenklede regler og procedurer for Horisont 2020. Den løbende forbedring af både lokale og overordnede IT-værktøjer forbedrede også organernes effektivitet.
Stigningen i organernes driftsbudgetter i den analyserede periode præsenteres nedenfor. Den største vækst mellem 2017 og 2021 fandt sted i INEA (62 %) og CHAFEA (42 %), mens den mindste stigning var i EASME (17 %).
Driftsbudget (mio. EUR) i form af betalinger på tværs af organerne i perioden 2017-2020
Kilde: Undersøgelse til støtte for de treårige evalueringer af forvaltningsorganer
Indikatorerne for forvaltningsorganer vedrører økonomisk forvaltning, navnlig rettidig evaluering af forslagene og færdigbehandling af bevillinger (informationstid (time-to-inform), bevillingstid (time-to-grant) og rettidig udførelse af betalinger). Organerne opfyldte de fleste af indikatorerne vedrørende forvaltning af tilskud og økonomisk forvaltning, selv om der blev registreret visse afvigelser, som nærmere beskrevet i arbejdsdokumenterne fra Kommissionens tjenestegrene, der ledsager denne rapport.
Covid-19-pandemien medførte yderligere udfordringer for projektforvaltningen, og organerne udviste fleksibilitet i deres reaktion ved konstant at overvåge, tilpasse deres procedurer og gennemføre nye finansieringsforanstaltninger for at imødekomme de behov, der opstod som følge af pandemien.
Under sådanne omstændigheder lykkedes det endda for nogle organer at forbedre deres performance på visse specifikke områder. F.eks. øgede REA og INEA andelen af betalinger, der blev foretaget inden kontraktfristen, og ERCEA forenklede sin procedure for ændring af tilskud.
Der blev også konstateret mindre forsinkelser i gennemførelsen af uddelegerede foranstaltninger som følge af udbruddet af pandemien. For REA faldt andelen af tilskud, der blev indgået inden for målet for bevillingstid, med 2 procentpoint i 2020 og nåede således 98 %, da ansøgerne anmodede om yderligere tid til, at deres konsortier kunne opfylde de nødvendige administrative forpligtelser, inden de underskrev tilskudsaftalen. For EASME var eksempler på disse forsinkelser forlængelsen af projektleveringsdatoerne eller justeringen af leverancerne, hvor pandemirestriktionerne umuliggjorde leveringen. Andre aktiviteter blev tilføjet og påvirkede arbejdsbyrden, f.eks. EIC's fælleseuropæiske hackathon for at imødegå covid-19-udfordringerne eller forsyningskæden for rådgivningstjenester iværksat af Enterprise Europe Network. For EACEA's vedkommende hænger forsinkelserne som følge af pandemien sammen med programmernes iboende karakter (unge, der studerer i udlandet, eller kulturprojekter/audiovisuelle projekter).
Med hensyn til budget pr. operationel medarbejder har INEA opnået den højeste værdi sammenlignet med andre organer. Dette skyldtes, at den i gennemsnit havde større tilskud under Connecting Europe-faciliteten (CEF). De organer, der gennemfører forskningsprogrammer, opnåede bedre resultater end EACEA og CHAFEA. For EACEA's vedkommende skyldtes det programporteføljens komplekse og forskelligartede sammensætning, ansøgernes og støttemodtagernes forskellige karakter, den store mængde ansøgninger og tilskud samt deres ringe gennemsnitlige størrelse. I CHAFEA's tilfælde skyldtes det organets beskedne størrelse, programporteføljens forskelligartede sammensætning, manglen på supplerende aktiviteter og synergier.
Budget pr. operationel medarbejder (fuldtidsækvivalent) i forpligtelser (mio. EUR) på tværs af organerne, 2018-2020
Kilde: Undersøgelse til støtte for de treårige evalueringer af forvaltningsorganer
Den overordnede kvalitet af de tjenester, som organerne leverede, blev bedømt positivt af støttemodtagere (mellem 86 % og 94 %) og eksperter (mellem 92 % og 99 %) og i mindre grad af afviste ansøgere (mellem 55 % og 79 %), som nærmere beskrevet nedenfor:
Graden af tilfredshed blandt afviste ansøgere og støttemodtagere på tværs af alle agenturer
■■■■■■ Tilfredshed blandt afviste ansøgere
■■■■■■·· Tilfredshed blandt støttemodtagere
■■■■■■ Tilfredshed blandt afviste ansøgere og støttemodtagere
■■ ■■ ■■ Den gennemsnitlige værdi af kombineret tilfredshed blandt afviste ansøgere og støttemodtagere på tværs af forvaltningsorganerne
Kilde: Undersøgelse til støtte for de treårige evalueringer af forvaltningsorganer
Med hensyn til transaktionernes lovlighed og formelle rigtighed fastlægger Kommissionen rammeprogrammerne for forskning og de interne kontrolstrategier og er ansvarlig for udvælgelsen af de deltagelser, der skal revideres, og den definerer intensiteten af de efterfølgende revisionsprøvninger, som skal udføres. Restfejlfrekvenserne var under tærsklen for de fleste dele af de delegerede programmer. Men nogle organer konstaterede fejlfrekvenser, der lå over tærsklen for visse dele af programmerne – f.eks. REA for rum-, sikkerheds- og SMV-aktioner under det syvende rammeprogram, som i høj grad kan tilskrives kompleksiteten af denne ordning.
For EASME blev tærsklen for restfejlfrekvens systematisk overskredet for CIP-IEE II og CIP-Eco-Innovation samt for COSME i 2018 og 2020. Men der blev truffet afhjælpende foranstaltninger, f.eks. bedre oplysning af støttemodtagerne og forbedring af forudgående kontrolmekanismer.
For INEA oversteg restfejlfrekvenserne de forud fastsatte mål for CEF Telecom i 2019 og 2020 på grund af en høj forekomst af NGO- og SMV-deltagelse, en høj procentdel af personaleomkostninger blandt de anmeldte omkostninger og den begrænsede anvendelse af revisionspåtegninger.
CHAFEA havde en høj restfejlfrekvens for folkesundhedsprogrammet i 2019 som følge af en efterfølgende revision, der førte til et højt inddrivelsesbeløb (på omkring 75 000 EUR og over 50 % af EU's bidrag), som blev medtaget i stikprøven. ERCEA og EACEA havde ikke restfejlfrekvenser over tærsklen i evalueringsperioden.
Alle organerne indførte og ajourførte løbende deres interne kontrolprocedurer for at sikre, at eventuelle risici i forbindelse med de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed blev forvaltet på passende vis. INEA udarbejdede en overordnet kontrolstrategi med et stort antal kontrol- og rapporteringsmekanismer. Dette gjorde det muligt nøje at overvåge fremskridtene i forhold til målene og forebygge og afbøde potentielle risici i forbindelse med operationer på en rettidig og effektiv måde. REA og ERCEA har også forbedret deres operationer og traf afhjælpende foranstaltninger for at imødekomme bemærkningerne eller henstillingerne i Den Europæiske Revisionsrets årsberetninger og eventuelle andre revisionsberetninger.
EACEA iværksatte en tilbundsgående revision af sit interne kontrolsystem og foretog konsekvente forbedringer i hele evalueringsperioden for at imødekomme de modtagne revisionsanbefalinger. I den forbindelse gennemførte EACEA også "EACEA Transformation Project" og opnåede interne synergier ved at centralisere visse forretningsprocesser og -procedurer på tværs af programmer i horisontale støtteenheder. Dette gav mulighed for at gennemføre en omfattende intern mobilitetsøvelse for at støtte karriereudvikling og den bedste udnyttelse af personalets kompetencer. Ved udgangen af evalueringsperioden fremviste EACEA et effektivt og pålideligt internt kontrolsystem, der var i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning.
EASME behandlede på passende vis alle spørgsmål, der blev identificeret under evalueringsperioden, f.eks. ajourføringen af sin politik for følsomme stillinger
, og rapporterede om dette i efterfølgende årlige aktivitetsrapporter
.
CHAFEA undersøgte systematisk de tilgængelige kontrolresultater og -indikatorer og imødekom bemærkningerne og revisionshenstillingerne. Det forbedrede løbende sin økonomiske forvaltning i evalueringsperioden ved at udarbejde en konsolideret flerårig kontrolstrategi for transaktioner, revidere finansielle kredsløb, harmonisere kontrolforanstaltninger og arbejdsgange og udvikle og gennemføre sin egen strategi til bekæmpelse af svig.
I løbet af evalueringsperioden steg det samlede antal besatte stillinger i hvert organ (undtagen EACEA). Den største stigning i antallet af ansatte blev konstateret i CHAFEA (fra 61 i 2017 til 77 i 2020, eller 26 %) og INEA (fra 249 i 2017 til 312 i 2020, eller 25 %). Langt størstedelen af organernes personale var afsat til programgennemførelse og kun i begrænset omfang til støttefunktioner.
Antal faktisk besatte stillinger i alle organer i 2017-2020
2017
2018
2019
2020 ---Gennemsnitligt antal medarbejdere i alle forvaltningsorganer, 2020
Kilde: Undersøgelse til støtte for de treårige evalueringer af forvaltningsorganer
Administrationsbudgettet steg for alle organer i den evaluerede periode i takt med væksten i driftsbudgettet. De største stigninger var i CHAFEA (34 %) og INEA (27 %), mens de mindste var i EASME (5 %) og EACEA (8 %).
Administrationsbudget (mio. EUR) i form af betalinger på tværs af organerne, 2017-2020
Kilde: Undersøgelse til støtte for de treårige evalueringer af forvaltningsorganerne
3.OMKOSTNINGSEFFEKTIVITET
I den retrospektive cost-benefit-analyse blev det analyseret, i hvilket omfang hvert organ nåede sine resultater med lavere omkostninger, end det ville være tilfældet med Kommissionens interne forvaltning.
Analysen viste, at de faktiske omkostninger ved scenariet med forvaltningsorganer var betydeligt lavere end de anslåede omkostninger ved det interne scenarie. Som i den tidligere evaluering oversteg de faktiske besparelser for de fleste organer (med undtagelse af CHAFEA) i vid udstrækning de oprindelige anslåede besparelser. De gennemsnitlige faktiske besparelser på tværs af organer beløb sig til 74,5 mio. EUR.
CHAFEA opnåede lavere besparelser end oprindeligt anslået (4,1 mio. EUR sammenlignet med 7,37 mio. EUR i den særlige udgiftsopgørelse og 9,88 mio. EUR i cost-benefit-analysen). Dette forklares ved, at CHAFEA's personaleomkostninger var højere end anslået, som ikke fuldt ud blev opvejet af, at generalomkostningerne var lavere end forventet (udgifter til infrastruktur og drift og udgifter til programstøtte).
Besparelser i evalueringsperioden 2017/2018-2021, anslåede i forhold til faktiske (mio. EUR)
CBA-skøn
SFS-skøn
Faktiske ---Faktiske gennemsnitlige omkostninger på tværs af forvaltningsorganerne
Kilde: Undersøgelse til støtte for de treårige evalueringer af forvaltningsorganer
Undersøgelsen til støtte for evalueringen afslørede imidlertid også de højere faktiske omkostninger under personalerelaterede udgifter (afsnit I) sammenlignet med de oprindelige skøn som et fælles træk på tværs af organerne. Dette skete på trods af, at det faktiske antal medarbejdere og sammensætningen af det personale, der blev finansieret via EU-bidraget, lå inden for skønnene for de særlige udgiftsopgørelser.
Denne stigning skyldes til dels, at de oprindelige omkostningsskøn ikke fuldt ud tog højde for lønreguleringen, forfremmelserne og det stigende personalebehov. Desuden var organernes faktiske gennemsnitlige personaleomkostninger højere end de anslåede gennemsnitlige personaleomkostninger, til dels som følge af mere velkvalificeret personale (med flere IT-færdigheder), hvilket gjorde det muligt for organerne at koncentrere ressourcerne om mere indholdsrelaterede opgaver (hvilket fremgår af REA's evaluering), eller som følge af behovet for specialiseret personale til sideløbende at forvalte flere programmer (i CHAFEA) eller blot for at bevare tiltrækningskraften ved at arbejde i organet på grund af de højere leveomkostninger i Luxembourg (for CHAFEA).
De højere personaleudgifter under afsnit I blev opvejet af lavere faktiske udgifter under afsnit II – Infrastruktur- og driftsudgifter og afsnit III – Udgifter til programstøtte.
En anden indikator, der målte organernes omkostningseffektivitet, er programforvaltningsomkostningerne, der repræsenterer forholdet mellem administrations- og driftsbudgettet med hensyn til gennemførte forpligtelser. Evalueringen viste, at de fleste organer blev mere omkostningseffektive over tid – med undtagelse af EASME, hvor forholdet steg fra 3,11 % i 2017 til 3,46 % i 2020, men forblev tæt på det gennemsnitlige forhold på 3,39 % og under målet på 5,5 %.
Den mest betydelige forbedring i omkostningerne til programforvaltning fandt sted i EACEA og CHAFEA, hvor forholdet blev forbedret med henholdsvis 1,76 procentpoint (fra 6,97 % i 2017 til 5,21 % i 2020) og 1,26 procentpoint (fra 7,24 % til 5,98 % i samme periode). Disse organer havde imidlertid højere programforvaltningsomkostninger sammenlignet med det gennemsnitlige forhold på 3,39 % på tværs af alle organer i 2020.
Programforvaltningsomkostninger (forholdet mellem administrations- og driftsbudgettet med hensyn til forpligtelser) på tværs af alle organer, 2017-2020
Kilde: Undersøgelse til støtte for de treårige evalueringer af forvaltningsorganer
4.KOHÆRENS
Som nævnt ovenfor blev organerne vurderet til at være omkostningseffektive strukturer til forvaltning af programgennemførelsen sammenlignet med et internt scenarie. Men nogle organers portefølje bestod af forskellige programmer (EACEA, EASME, INEA, CHAFEA) eller de samme programmer, men på tværs af et forskelligartet emnespektrum (REA, ERCEA).
Det skabte et komplekst arbejdsmiljø (stor arbejdsbyrde og administrativ byrde, forskellige regler og procedurer, koordinering med et stort antal overordnede generaldirektorater) og begrænsede mulighederne for forbedringer af programforvaltningen og udnyttelsen af synergier og komplementaritet. Som følge heraf var det også nødvendigt at reducere bredden af deres portefølje, som det blev gjort i den nuværende flerårige finansielle ramme.
Samlet set viste evalueringen for alle organer og alle delegerede programmer en klar og hensigtsmæssig afgrænsning af rollerne mellem dem og deres overordnede generaldirektorater, og der blev ikke konstateret overlapninger, hvilket var i overensstemmelse med den retlige ramme og aftalememorandummet.
For så vidt angår CHAFEA blev afgrænsningen af opgaver, der involverer missioner på højt plan, i en rapport fra den interne revisionstjeneste identificeret som et område, hvor der kan ske forbedringer. Dette blev behandlet i den interne vejledning, som CHAFEA og Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter udarbejdede i 2018. Der blev truffet yderligere foranstaltninger i forbindelse med overdragelsen af porteføljen for programmet til salgsfremstød for landbrugsprodukter fra CHAFEA til REA via reviderede retningslinjer for samarbejde og udarbejdelse af et særligt aftalememorandum med specifikke krav til gennemførelsen af i) oplysningskampagner og ii) salgsfremstød for landbrugsprodukter.
Med hensyn til fælles tværgående spørgsmål blev det i evalueringen konstateret, at der er behov for at udvikle en struktureret ramme for systemisk feedback til politikker, kombineret med en mekanisme til behandling af individuelle anmodninger om politikker. Dette emne blev behandlet under den nuværende flerårige finansielle ramme.
5.KONKLUSION OG INDHØSTEDE ERFARINGER
Generelt har organerne vist sig at være omkostningseffektive strukturer til gennemførelse af EU's finansieringsprogrammer, hvilket har medført betydelige besparelser i forhold til det interne scenarie. De har nået deres centrale mål og opfyldt de fleste af de centrale performanceindikatorer. Deres vigtigste interessenter værdsatte deres tjenester, hvilket fremgår af deres høje grad af tilfredshed.
Der blev for hvert organ identificeret flere indhøstede erfaringer og områder, hvor der kan ske forbedringer, som nærmere beskrevet i de arbejdsdokumenter fra Kommissionens tjenestegrene, der ledsager denne rapport. De fleste af de indhøstede erfaringer blev behandlet i forbindelse med uddelegeringen af programgennemførelsen under den flerårige finansielle ramme for 2021-2027 og vil blive vurderet i den næste treårige evaluering af de efterfølgende organer for perioden 2021-2024.