EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 30.5.2024
COM(2024) 225 final
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET
om force majeure og ekstraordinære omstændigheder i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/2116 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik
1.Indledning
Formålet med denne meddelelse er at skabe klarhed om anvendelsen af begrebet force majeure og ekstraordinære omstændigheder i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/2116 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik 1 .
Denne meddelelse bygger på de principper, der er skitseret i Kommissionens meddelelse C(88) 1696 vedrørende "Force majeure inden for europæisk landbrugsret" 2 , idet der tages hensyn til den relevante udvikling siden offentliggørelsen.
Denne meddelelse indeholder præciseringer af artikel 3, stk. 2, i forordning (EU) 2021/2116, som giver mulighed for at anvende force majeure og ekstraordinære omstændigheder baseret på område i stedet for på grundlag af en vurdering fra sag til sag.
Denne meddelelse har til formål at bistå de nationale myndigheder med at gennemføre nævnte bestemmelse effektivt således at det sikres, at den anvendes ensartet i hele Unionen, og skabe sikkerhed for landbrugerne for så vidt angår deres støtte under den fælles landbrugspolitik.
2.Force majeure som et generelt princip i EU-retten
2.1.Hvad er force majeure?
For begrebet force majeure 3 i EU-retten gælder de samme principper, betingelser og krav som det tilsvarende begreb i medlemsstaternes nationale lovgivning, men det har en selvstændig karakter i EU-retten 4 . Selv om begrebet force majeure oprindeligt blev betragtet som en konkretisering af proportionalitetsprincippet, der anvendes til at fremme god forvaltningsskik, er det gradvist blevet anerkendt i retspraksis, at force majeure er et generelt princip i EU-retten 5 .
I Domstolens retspraksis defineres begrebet force majeure således: "Det følger af fast retspraksis inden for flere EU-retlige områder, at begrebet force majeure betegner de usædvanlige og uforudsigelige omstændigheder, som den, der påberåber sig dem, ikke har nogen indflydelse på, og hvis konsekvenser den pågældende ikke har mulighed for at undgå, heller ikke selv om han udviser den størst mulige påpasselighed" 6 .
Et force majeure-tilfælde kan bevirke, at en erhvervsdrivende ikke rammes af visse retsvirkninger, som i henhold til de gældende regler normalt ville indtræde ved manglende overholdelse af en forpligtelse.
2.2.Elementer af force majeure
Begrebet force majeure indeholder to elementer: i) et objektivt element vedrørende usædvanlige omstændigheder, som den pågældende erhvervsdrivende ikke har indflydelse på, og som ligger uden for dennes kontrol og ii) et subjektivt element, der indebærer en forpligtelse til, at vedkommende med henblik på at undgå konsekvenserne af en usædvanlig begivenhed skal træffe alle egnede foranstaltninger, idet det dog ikke kræves, at vedkommende træffer urimeligt belastende foranstaltninger 7 .
Hvad angår det objektive element forstås ved usædvanlige omstændigheder omstændigheder, der er uforudsigelige eller i det mindste så usandsynlige, at en normal, påpasselig erhvervsdrivende ville anse en sådan risiko for at være ubetydelig. F.eks. udgør tyveri, udsving i markedstendenser og bedrageriske eller forsømmelige handlinger begået af medkontrahenter og tredjeparter ikke usædvanlige omstændigheder 8 .
For så vidt angår det subjektive element indebærer det en forpligtelse for den erhvervsdrivende til med henblik på at undgå konsekvenserne af en usædvanlig begivenhed at træffe alle egnede foranstaltninger, idet det dog ikke kræves, at vedkommende træffer urimeligt belastende foranstaltninger. De erhvervsdrivende skal navnlig nøje overvåge udviklingen i deres aktiviteter og reagere hurtigt, når de opdager eventuelle uregelmæssigheder 9 . Tilstrækkelig påpasselighed forudsætter således en stadig aktiv adfærd med henblik på at identificere og vurdere potentielle risici samt evne til at træffe hensigtsmæssige og effektive foranstaltninger med henblik på at undgå, at sådanne risici indtræder 10 .
3.Force majeure og ekstraordinære omstændigheder i forordning (EU) 2021/2116
Begrebet force majeure har ikke samme rækkevidde inden for EU-rettens forskellige anvendelsesområder, og betydningen af begrebet skal snarere fastlægges ud fra den retlige sammenhæng, hvori det indgår 11 . Begrebet force majeure i landbrugsordningerne tager hensyn til de særlige offentligretlige forbindelser mellem de erhvervsdrivende og den nationale forvaltning, såvel som til reglernes formål 12 .
Force majeure kan påberåbes som et generelt princip i EU-retten, selv om der ikke findes udtrykkelige bestemmelser om en sådan mulighed i den gældende EU-lovgivning, om end dette ikke er i strid med de væsentlige formål med denne lovgivning. Visse bestemmelser i EU's landbrugsret henviser til mulige tilfælde af force majeure og ekstraordinære omstændigheder, der skal anerkendes af de nationale kompetente myndigheder (f.eks. artikel 3 i forordning (EU) 2021/2116), mens andre indeholder udtrykkelige undtagelser i tilfælde af force majeure og ekstraordinære omstændigheder (f.eks. artikel 59 og 84 i forordning (EU) 2021/2116).
3.1.Ikkeudtømmende liste over sager
Artikel 3 i forordning (EU) 2021/2116 indeholder en ikkeudtømmende liste over situationer, som de nationale myndigheder kan betragte som force majeure eller ekstraordinære omstændigheder.
Listen i artikel 3, stk. 1, i forordning (EU) 2021/2116 er ikke udtømmende. Eksemplerne udgør et nyttigt referencegrundlag for andre situationer, der kan betragtes som force majeure eller ekstraordinære omstændigheder. Det skal bemærkes, at listen over eksempler henviser til uforudsigelige begivenheder af objektiv og ikkeøkonomisk art, og at de desuden finder sted på enkeltbedriftsniveau (og kun undtagelsesvis, i de tilfælde, der er omhandlet i stk. 2, på et helt område).
3.2.Anvendelse af force majeure
3.2.1.Generelt
Anvendelsen af force majeure-bestemmelsen påhviler medlemsstaterne. Medlemsstaterne bør træffe afgørelse om at anvende force majeure i lyset af de relevante omstændigheder, på grundlag af relevant dokumentation og i lyset af EU's landbrugsret, herunder Domstolens retspraksis. Force majeure er en undtagelse fra den generelle regel om nøje overholdelse af forpligtelser. Det skal derfor fortolkes og anvendes restriktivt. Det skal normalt anvendes fra sag til sag.
I betragtning 6 i forordning (EU) 2021/2116 henvises der til behovet for, at de kompetente nationale myndigheder træffer afgørelse om tilfælde af force majeure eller ekstraordinære omstændigheder fra sag til sag på grundlag af relevant dokumentation. I mangel af specifikke krav i EU-retten vedrørende proceduren, de beviser, der skal fremlægges, og fristerne 13 er det op til medlemsstaterne at træffe afgørelse om disse parametre, forudsat at de procedureregler, de vedtager med henblik herpå, ikke er mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende situationer på grundlag af national ret (ækvivalensprincippet) 14 , og for det andet, at de ikke i praksis gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, som EU-retten tillægger landbrugerne (effektivitetsprincippet) 15 .
3.2.2.Artikel 3, stk. 2, i forordning (EU) 2021/2116
Selv om medlemsstaterne normalt vil anvende force majeure fra sag til sag og efter anmodning fra den berørte landbruger, har medlovgiveren i artikel 3, stk. 2, i forordning (EU) 2021/2116 fastsat, at i tilfælde af alvorlige naturkatastrofer eller alvorlige meteorologiske begivenheder, der i væsentlig grad berører et velafgrænset område, kan den berørte medlemsstat anse hele området for at være i væsentlig grad berørt af den pågældende katastrofe eller begivenhed.
Medlemsstater, der gør brug af denne mulighed, kan beslutte, at hvis det er klart, at landbrugerne i området er berørt af en usædvanlig begivenhed, hvis konsekvenser ikke kunne forebygges med den fornødne omhu, er disse landbrugere omfattet af force majeure, uden at der er behov for individuelle anmodninger eller kontrol af, at betingelserne for force majeure er opfyldt individuelt. Medlemsstaterne skal imidlertid fastlægge det pågældende område og den population, der er berørt af begivenheden i området, på en måde, der giver rimelig mulighed for at antage, at betingelserne for force majeure opfyldes individuelt af de berørte landbrugere.
Med henblik herpå skal medlemsstaterne først bekræfte forekomsten af en alvorlig naturkatastrofe eller en alvorlig meteorologisk begivenhed og afgrænse det geografiske område, der er blevet væsentligt berørt af begivenheden. Medlemsstaterne kan f.eks. basere denne afgrænsning på satellitdata eller data af tilsvarende værdi for det pågældende område, uden at der er behov for satellitdata på bedriftsniveau.
Visse alvorlige naturkatastrofer eller alvorlige meteorologiske begivenheder, såsom oversvømmelser, kan påvirke landbrugerne i et afgrænset område på en ensartet måde, og det kan være, at det derfor ikke er nødvendigt for medlemsstaterne at tage hensyn til andre overvejelser, for at antage, at alle landbrugere i det afgrænsede område er omfattet af force majeure. Andre typer katastrofer eller begivenheder kan dog kræve, at der tages hensyn til yderligere faktorer såsom hældningsgrad, jordbundstype eller afgrødetype for at fastlægge den berørte population, uden at der er behov for individuel kontrol. Dette kan f.eks. være tilfældet ved frost, der ikke påvirker alle afgrøder på samme måde, eller vedvarende regn, der kan have forskellige virkninger på områder med hældning eller jordbundstyper med forskellige grader af vandbinding.
Det er desuden vigtigt at bemærke, at sådanne begivenheder ikke nødvendigvis påvirker de forskellige dyrkningsmetoder og/eller forpligtelser, som landbrugerne skal overholde for at modtage støtte under den fælles landbrugspolitik. Der kan være visse forpligtelser, der stadig skal overholdes i et givent berørt område og inden for den population, som medlemsstaten anser for at være omfattet af force majeure.
Endelig bør medlemsstaterne i overensstemmelse med begrebet force majeure ved fastlæggelsen af den berørte population også tage hensyn til det subjektive element i force majeure, dvs. om de landbrugere, der er berørt af en alvorlig naturkatastrofe eller en alvorlig meteorologisk begivenhed, med rimelighed kunne have truffet effektive foranstaltninger til at undgå den manglende overholdelse, der er forårsaget af begivenheden, med undtagelse af dem, der medfører urimeligt belastende foranstaltninger. Det er imidlertid vigtigt at erkende, at landbrugerne i de fleste tilfælde af alvorlige naturkatastrofer eller alvorlige meteorologiske begivenheder sandsynligvis ikke har haft mulighed for at træffe sådanne effektive foranstaltninger. Derfor er det kun i situationer, hvor det ville have været muligt for landbrugerne at afbøde konsekvenserne af begivenheden uden at træffe urimeligt belastende foranstaltninger, at de bør udelukkes fra force majeure.
Den strømlinede mulighed i artikel 3, stk. 2, i forordning (EU) 2021/2116 mindsker derfor den administrative byrde for landbrugerne og de nationale myndigheder ved at fjerne behovet for en vurdering fra sag til sag eller individuelle anmodninger og letter dermed en hurtig reaktion fra medlemsstaternes side.
Denne tilgang gør det muligt for medlemsstaterne at antage, at betingelserne for force majeure opfyldes individuelt af landbrugerne i den fastlagte population i det afgrænsede område, hvorved myndighederne fritages for behovet for en vurdering fra sag til sag. Ikke desto mindre bør denne tilgang ikke misforstås således, at landbrugere, som ikke er blevet forhindret i at overholde deres forpligtelser som følge af begivenheden, uretmæssigt kan påberåbe sig force majeure-undtagelsen for at blive fritaget for sanktioner eller for at være støtteberettigede.
3.2.3.Retsvirkningen af anvendelsen af force majeure
Som forklaret ovenfor kan force majeure fritage en erhvervsdrivende for visse retlige konsekvenser, der ville følge af manglende overholdelse af en forpligtelse. Det er vigtigt at bemærke, at force majeure kun kan finde anvendelse på hel eller delvis manglende overholdelse af forpligtelser som følge af begivenheden og kun i den periode, hvor begivenheden (eller dens konsekvenser) forhindrer opfyldelsen af denne forpligtelse.
Navnlig skal der i henhold til artikel 59 og 84 i forordning (EU) 2021/2116 ikke pålægges sanktioner, og støttemodtageren skal beholde retten til at modtage støtte, hvis den manglende overholdelse skyldes force majeure eller ekstraordinære omstændigheder, jf. artikel 3 i samme forordning.
Force majeure kan dog ikke anvendes til at give erhvervsdrivende tilladelse til at undlade at opfylde deres forpligtelser i en bestemt periode. Det vil sige, at medlemsstaterne ikke som sådan kan anvende princippet om force majeure til at tillade undtagelser fra de forpligtelser, der er fastsat i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/2115 16 , eller fastsætte, at der ikke skal pålægges sanktioner for fremtidig manglende overholdelse af de forpligtelser, der er fastsat i nævnte forordning. På samme måde kan force majeure heller ikke anvendes til at foretage justeringer af forpligtelser og tilsagn, der er fastsat i den respektive strategiske plan under den fælles landbrugspolitik som godkendt, f.eks. hvad angår kravene i forbindelse med miljøbeskyttelse og klimaændringer.
4.Konklusion
Ovenstående betragtninger kan sammenfattes således:
·Begrebet force majeure henviser til usædvanlige omstændigheder, som den erhvervsdrivende ikke har nogen indflydelse på, og hvis konsekvenser den pågældende ikke har mulighed for at undgå, heller ikke selv om han udviser den størst mulige påpasselighed.
·Et force majeure-tilfælde bevirker, at en erhvervsdrivende ikke rammes af visse retsvirkninger, som i henhold til de gældende regler normalt ville indtræde ved manglende overholdelse af en forpligtelse.
·Beslutningen om at anvende force majeure ligger hos medlemsstaterne. Beslutningen bør træffes af de kompetente myndigheder på grundlag af relevant dokumentation og under anvendelse af begrebet force majeure i lyset af EU's landbrugsret, herunder Domstolens retspraksis. Force majeure, som er en undtagelse, skal fortolkes og anvendes restriktivt.
·Beslutningen om, hvorvidt en situation anerkendes som et tilfælde af force majeure, skal normalt træffes fra sag til sag. I tilfælde af alvorlige naturkatastrofer eller alvorlige meteorologiske begivenheder, der berører et område, kan medlemsstaterne dog antage, at landbrugerne i det pågældende område er omfattet af begrebet force majeure, forudsat at fastlæggelsen af området og af populationen af landbrugerne i området og, hvor det er relevant, fastlæggelsen af de berørte forpligtelser foretages på en sådan måde, at det kan konkluderes, at de pågældende landbrugere individuelt opfylder betingelserne for force majeure.
Denne meddelelse indeholder Kommissionens fortolkning, der har til formål at bistå medlemsstaterne i anvendelsen af EU-retten. I henhold til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde har Domstolen enekompetence med hensyn til den endelige fortolkning af gældende EU-ret.