EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 22.5.2024
COM(2024) 197 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET
om forløbet af gennemførelsen af Rådets direktiv 2011/70/Euratom og en opgørelse over radioaktivt affald og brugt nukleart brændsel på Fællesskabets område og fremtidsudsigterne
TREDJE RAPPORT
{SWD(2024) 123 final} - {SWD(2024) 127 final}
1INDLEDNING
2RADIOAKTIVT AFFALD OG BRUGT NUKLEART BRÆNDSEL I EU
2.1Radioaktivt affalds og brugt brændsels oprindelse
2.2Opgørelser og tendenser
2.3Fremtidsperspektiver
2.4Tendenser og udfordringer
3SIKRING AF SIKKER OG ANSVARLIG HÅNDTERING AF BRUGT NUKLEART BRÆNDSEL OG RADIOAKTIVT AFFALD
3.1Nationale rammer
3.1.1 Kompetente tilsynsmyndigheder
3.1.2 Tilladelsesindehavere
3.1.3 Ekspertise og kvalifikationer
3.1.4 Finansielle ressourcer
3.1.5 Gennemsigtighed og offentlighedens deltagelse
3.1.6 Overtrædelser
3.2Nationale programmer
3.2.1 Status over fremskridt
3.2.2 Vigtigste planer og politikker
3.2.3 Overvågning af fremskridt i retning af gennemførelse
3.2.4 Forsknings-, udviklings- og demonstrationsaktiviteter
3.2.5 Overtrædelser
3.3Selvevaluering og internationale peerevalueringer
4KONKLUSIONER
1INDLEDNING
I henhold til artikel 14, stk. 2, i Rådets direktiv 2011/70/Euratom 1 om ansvarlig og sikker håndtering af brugt nukleart brændsel 2 og radioaktivt affald 3 ("direktivet") skal Kommissionen forelægge Europa-Parlamentet og Rådet:
·en rapport om forløbet af gennemførelsen af direktivet
·en opgørelse over radioaktivt affald og brugt nukleart brændsel på Det Europæiske Atomenergifællesskabs ("Fællesskabets") område og fremtidsudsigterne på grundlag af medlemsstaternes nationale rapporter, der skal forelægges hvert tredje år, jf. direktivets artikel 14, stk. 1 4 .
Kommissionen fremlagde to statusrapporter 5 , 6 for offentligheden i EU i 2017 og 2019 med et samlet overblik over situationen. Denne tredje rapport dækker perioden 2018-2021.
Den er baseret på medlemsstaternes nationale rapporter, som skulle forelægges Kommissionen senest den 23. august 2021 ("afrapporteringsdatoen"). Den omhandler den samlede opgørelse for hele EU af radioaktivt affald og brugt nukleart brændsel (afsnit 2), medlemsstaternes overholdelse af direktivets centrale aspekter (afsnit 3) og Kommissionens konklusioner (afsnit 4).
To arbejdsdokumenter er vedlagt rapporten:
·Det ene omhandler en EU-opgørelse af radioaktivt affald og brugt nukleart brændsel og fremtidsudsigterne med december 2019 som referencetidspunkt.
·Det andet omhandler den generelle situation med hensyn til håndtering af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald i Fællesskabet baseret på Kommissionens analyse af de nationale rapporter.
Afsnit 2 nedenfor indeholder en oversigt over opgørelser af radioaktivt affald og brugt nukleart brændsel i EU-27, herunder tendenser og udsigter. I afsnit 3 opsummeres vurderingen af, hvordan de nationale rammer og politikker i øjeblikket gennemføres i henhold til direktivet, med fokus på de fremskridt, der er gjort, og udfordringerne sammenlignet med de tidligere rapporteringsrunder.
2RADIOAKTIVT AFFALD OG BRUGT NUKLEART BRÆNDSEL I EU
I henhold til direktivets krav giver Kommissionen regelmæssigt et gennemskueligt samlet overblik over Fællesskabets opgørelser vedrørende brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald, herunder fremtidsudsigterne. Disse oplysninger er afgørende for at kunne se, om medlemsstaterne har taget rimelige skridt i deres nationale politikker og programmer til at minimere de genererede mængder og i god tid sikre tilstrækkelig oplagrings- og deponeringskapacitet for at undgå urimelige byrder for fremtidige generationer med hensyn til håndtering af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald.
2.1Radioaktivt affalds og brugt brændsels oprindelse
Alle medlemsstater frembringer radioaktivt affald gennem forskellige aktiviteter lige fra medicinske anvendelsesformål til elproduktion. I alt 17 medlemsstater håndterer også brugt nukleart brændsel på deres område. På grund af dette materiales radiologiske egenskaber og potentielle fare for arbejdstagerne, offentligheden og miljøet er det nødvendigt med sikker håndtering deraf fra frembringelse til deponering. Dette kræver indeslutning og isolation fra mennesker og det levende miljø i perioder, der strækker sig fra flere dage til flere hundrede tusinde år, afhængigt af materialets indhold af radioaktivitet.
Størstedelen af det radioaktive affald stammer fra atomkraftværker og dertil knyttede aktiviteter i forbindelse med det nukleare brændselskredsløb. Mindre mængder radioaktivt affald frembringes ved ikke-elektricitetsrelateret anvendelse af radioaktive materialer, f.eks. fremstilling af radioisotoper til medicinske og industrielle anvendelsesformål eller forskningsfaciliteter såsom laboratorier og forskningsreaktorer.
Hver medlemsstat fastlægger sit eget elektricitetsproduktionsmiks, og pr. afrapporteringsdatoen havde 13 lande atomkraftværker i drift 7 . To andre medlemsstater, Litauen og Italien, havde bragt deres atomprogrammer til ophør og var i gang med at nedlægge deres nukleare anlæg. Ved udgangen af rapporteringsperioden tegnede de 15 medlemsstater med atomprogrammer 8 sig tilsammen for 99,5 % af mængden af radioaktivt affald ifølge opgørelsen for EU.
Pr. afrapporteringsdatoen var 103 atomreaktorer i drift med en samlet kapacitet på ca. 101 GWe, 66 atomreaktorer var permanent lukket og under nedlæggelse, og tre atomreaktorer var helt nedlagt. Desuden var 30 forskningsreaktorer i 18 medlemsstater i drift, under langsigtet lukning eller under nedlæggelse 9 . Der vil derfor opstå yderligere brugt nukleart brændsel og langlivet radioaktivt affald, som kræver sikker og langsigtet håndtering, indtil det deponeres.
2.2Opgørelser og tendenser
Kommissionens tjenestegrene samarbejdede med Den Internationale Atomenergiorganisation (IAEA) og OECD's Kerneenergiagentur (NEA) om fastlæggelse af et harmoniseret sæt data vedrørende indberetning af nationale opgørelser og støttede udviklingen af et harmoniseret rapporteringsværktøj under IAEA — informationssystemet for brugt brændsel og radioaktivt affald (SRIS) — for at hjælpe medlemsstaterne med at udarbejde omfattende og ajourførte opgørelser.
Kommissionen har også foretaget en undersøgelse af benchmarkingen af de nationale opgørelser 10 , efterfulgt af en anden undersøgelse om klassifikationsordninger for radioaktivt affald i EU 11 .
I den første undersøgelse blev det konkluderet, at den standardiserede kommunikationsmetode, der anvendes mellem tilladelsesindehavere og myndigheder, synes at være effektiv og imødekomme brugernes behov. Det blev også påpeget, at klassificeringen af radioaktivt affald muligvis ikke systematisk finder anvendelse på alt indberettet affald i de nationale rapporter, og at de tilgange, metoder og værktøjer, som medlemsstaterne anvender til at udarbejde deres opgørelser, ikke systematisk blev offentliggjort.
I sidstnævnte undersøgelse blev det bekræftet, at der ikke er noget klart behov for at vedtage et harmoniseret affaldsklassificeringssystem på tværs af medlemsstaterne, selv om der fortsat er behov for harmoniseret rapportering.
Kvaliteten af opgørelsen har ikke ændret sig væsentligt i forhold til den foregående rapporteringsrunde. En tredjedel af medlemsstaterne (hovedsagelig dem med atomprogrammer) fremlagde detaljerede opgørelsesoplysninger, mens de fleste af de øvrige medlemsstater indberettede ufuldstændige opgørelsesdata og i samme format som i den første rapporteringsrunde. I juni 2023 havde otte medlemsstater indtastet deres opgørelsesdata i SRIS. Resten af medlemsstaterne opfordres til også at drage fordel af systematisk rapportering gennem dette system. Kommissionen vil fortsat støtte medlemsstaterne i at håndtere kvalitets- og harmoniseringsaspekterne ved rapporteringen, hovedsagelig ved at fremme brugen af SRIS.
De fleste medlemsstater har fremlagt deres opgørelse over radioaktivt affald ved hjælp af klassifikationsordningen i henhold til IAEA's sikkerhedsvejledning GSG-1 12 eller har fremlagt matricer, der gør det muligt at konvertere data fra deres nationale klassifikationsordning til den klassifikationsordning, som IAEA anbefaler.
Ved udgangen af 2019 var den anslåede samlede opgørelse af radioaktivt affald på EU-27-området 2 334 000 m3 (en stigning på 5 % i forhold til den foregående rapporteringsperiode, hvilket svarer til en gennemsnitlig årlig produktion på under 40 000 m3) 13 .
Ca. 66 % af dette affald var blevet deponeret 14 (1 552 000 m3), mens 34 % (782 000 m3) var oplagret 15 og vil skulle håndteres senere. Data viser, at i de medlemsstater, som har deponeringsløsninger for meget lavaktivt og lavaktivt affald, synes processen fra frembringelse til deponering generelt at forløbe smidigt. For disse affaldskategorier faldt de oplagrede mængder med 10 % (28 000 m3), mens de deponerede mængder steg med 8 % (122 000 m3). Ikke overraskende blev det samme ikke observeret for mellem- og højaktivt affald samt brugt brændsel, da der i øjeblikket ikke er nogen deponeringsanlæg til håndtering af disse affaldskategorier i drift.
|
Boks 1
Fordeling af den samlede mængde radioaktivt affald i medlemsstater med atomprogrammer, ultimo 2019.
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Fordelingen af radioaktivt affald efter kategori forblev for størstedelens vedkommende uændret med den højeste andel for lavaktivt affald og den næsthøjeste for meget lavaktivt affald. Et særligt aspekt, der skal tages i betragtning, er, at nogle medlemsstater ikke har en særskilt kategori for meget lavaktivt affald som defineret i IAEA's GSG-1-affaldsklassifikationsordning. Sådant affald indberettes som en del af kategorien for lavaktivt affald. Resultatet er, at de indberettede mængder meget lavaktivt affald undervurderes, mens de indberettede mængder lavaktivt affald overvurderes.
Det er hovedsagelig i medlemsstater med atomprogrammer, at mellemaktivt affald og højaktivt affald frembringes og oplagres sikkert.
|
Boks 2 — Fordeling af radioaktivt affald efter kategori.
|
Ved udgangen af 2019 16 blev ca. 54 700 tHM brugt brændsel oplagret i EU-27 (en stigning på ca. 5 % i forhold til 2016 og en stigning på 12 % i forhold til 2013). Ca. 1,5 % af dette brugte brændsel blev sendt til oparbejdning uden for EU, hvor det radioaktive affald forventes returneret fra oparbejdning.
Alt brugt nukleart brændsel i EU er i øjeblikket oplagret, da der ikke findes civile deponeringsanlæg i drift for brugt nukleart brændsel på verdensplan. De fleste medlemsstater med atomkraftværker i drift agter at deponere deres brugte brændsel i dybe geologiske anlæg uden oparbejdning. Nogle oparbejder imidlertid deres brugte affald, mens andre holder muligheden for oparbejdning åben i deres politikker.
2.3Fremtidsperspektiver
I den foregående rapport gjorde de opgørelsesdata, som medlemsstaterne havde indberettet, det muligt for Kommissionen for første gang at fremlægge udsigterne til at oprette en opgørelse over radioaktivt affald og brugt nukleart brændsel i Euratom frem til 2030. I den nuværende rapporteringsrunde fremlagde nogle medlemsstater en ajourført prognose over opgørelsen, hvilket gav mulighed for en ajourført prognose frem til 2030.
|
Boks 3 — Udvikling i opgørelsen af radioaktivt affald (venstre) og brugt nukleart brændsel (højre).
|
Detaljeringsgraden i medlemsstaternes oplysninger varierede betydeligt, navnlig med hensyn til affald fra ikke-elektricitetsrelaterede anvendelser og nedlæggelse af nukleare anlæg. På grund af begrænsningerne i de indberettede data er den aktuelle prognose for mængden af radioaktivt affald og brugt nukleart brændsel frem til 2030 et skøn. De fleste medlemsstater fremlagde skøn over deres fremtidige opgørelser for 2050. På grund af den manglende tilgængelighed af prognosedata for 2050 fra nogle medlemsstater med store opgørelser var det imidlertid ikke muligt at fremlægge en samlet langsigtet prognose for EU's opgørelse. Da de fleste nationale programmer dækker perioder på over 100 år, opfordres medlemsstaterne til at arbejde på skøn for perioden frem til 2050 og så vidt muligt reducere omfanget af den usikkerhed, som Kommissionen har konstateret. Kvaliteten af opgørelsesdataene forventes at blive forbedret som følge af anvendelsen af SRIS. Hvis det ikke er tilfældet, kan Kommissionen beslutte at fastsætte minimumsstandarder for nøjagtig, fuldstændig og gennemsigtig rapportering.
På grund af den planlagte nedlukning og den forventede nedlæggelse af flere nukleare anlæg vil mængden af affald stige betydeligt i løbet af det næste årti. Ved udgangen af 2030 forventes mængderne af meget lavaktivt affald at blive fordoblet, mens de andre affaldskategorier kan stige med 38-73 %. Derfor bør der lægges vægt på: i) minimering af radioaktivt affald ved kilden, ii) udarbejdelse og gennemførelse af løsninger til forhåndsdeponering med henblik på at reducere mængderne af affald og iii) udvikling af nye anlæg til oplagring eller deponering.
2.4Tendenser og udfordringer
Den nuværende mangel på dybe geologiske deponeringsanlæg i drift fører til en konstant stigning i mængden af oplagret mellem- og højaktivt affald og brugt brændsel, hvilket skaber udfordringer med hensyn til at sikre tilstrækkelig langsigtet oplagringskapacitet og udvikle bæredygtige deponeringsløsninger. Figur 1 viser medlemsstaternes nuværende planer for idriftsættelse af dybe geologiske anlæg.
Figur 1. Planlagt idriftsættelse af dybe geologiske anlæg.
Den lange tidshorisont for disse planer kombineret med afgørelser, der er under behandling, og mangel på konkrete tiltag kan bringe den rettidige gennemførelse af sådanne projekter i fare. Medlemsstaterne skal hurtigst muligt øge deres engagement ved at udvikle langsigtede løsninger for håndtering af mellemaktivt affald, højaktivt affald og brugt nukleart brændsel, herunder forsknings-, udviklings- og demonstrationsaktiviteter, for at undgå en urimelig byrde for fremtidige generationer. Alle de nødvendige foranstaltninger bør træffes for at undgå uforholdsmæssigt store forsinkelser i projektets gennemførelse i fremtiden på det politiske og tekniske plan. Alle medlemsstater bør som sådan optimere planlægningen, afsætte tilstrækkelige ressourcer, udføre de nødvendige forsknings- og uddannelsesaktiviteter og indgå i et samarbejde med offentligheden og andre interessenter for at fremskynde gennemførelsen. Dette viser, at medlemsstaterne har meget at vinde ved at tilpasse sig hinandens bedste praksis for at sikre, at principperne om sikker og ansvarlig håndtering af brugt brændsel og radioaktivt affald, der er nedfældet i direktivet, overholdes i tilstrækkelig grad.
De fleste lande gør fremskridt med hensyn til opførelse, modernisering og udvidelse af oplagringsfaciliteter, selv om de oplever visse forsinkelser i forhold til de oprindelige planer.
Nedlæggelse af atomkraftværker bliver en vigtigere og vigtigere aktivitet for den europæiske atomindustri. Nedlæggelsen af atomkraftværker, der er blevet lukket, er i gang i en fjerdedel af medlemsstaterne.
3 SIKRING AF SIKKER OG ANSVARLIG HÅNDTERING AF BRUGT NUKLEART BRÆNDSEL OG RADIOAKTIVT AFFALD
3.1Nationale rammer
Generelt er medlemsstaternes nationale rammer blevet stadig bedre i de seneste år, hovedsagelig i form af vedtagelsen af nationale lovgivningsmæssige foranstaltninger, der har løst de resterende gennemførelsesproblemer, og som førte til afslutningen af to tredjedele af traktatbrudssagerne om ukorrekt gennemførelse af direktivet.
Ud over dialogen med Kommissionen har selvevalueringer og internationale peerevalueringer banet vejen for tilpasningen af de nationale rammer til kravene i direktivet.
3.1.1Kompetente tilsynsmyndigheder
I 2019 konkluderede Kommissionen, at alle medlemsstater havde mindst én kompetent tilsynsmyndighed. I nogle få tilfælde er ordningerne af en sådan art, at de lokale/regionale kompetente myndigheder tager sig af håndtering af radioaktivt affald sammen med de nationale myndigheder. De relevante nationale rapporter indeholdt ingen oplysninger om deres roller og ansvarsområder eller om, hvordan de samarbejder med hinanden.
De fleste medlemsstater har indført mekanismer til at fastholde kvalificeret personale hos tilsynsmyndighederne, men nogle oplevede udfordringer med hensyn til at opretholde tilstrækkelige menneskelige ressourcer på lang sigt. Resultaterne af de seneste internationale peerevalueringsmissioner bekræftede denne tendens.
De fleste nationale rapporter indeholder oplysninger om foranstaltninger til sikring af de kompetente tilsynsmyndigheders tekniske og finansielle uafhængighed. I alt 19 medlemsstater fremsendte oplysninger om deres faktiske antal ansatte, og oplysningerne dækker derfor ikke hele EU-27. Kommissionen gentager sin opfordring til medlemsstaterne om at fremlægge de relevante oplysninger, som de allerede gør i deres rapporter i medfør af den fælles konvention 17 , og forelægge dem i henhold til direktivets artikel 14, stk. 1, efter behov.
3.1.2Tilladelsesindehavere
I overensstemmelse med direktivets krav er tilladelsesindehavere primært ansvarlige for sikker håndtering af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald, der frembringes på medlemsstaternes område. Medlemsstaternes rapporter indeholdt generelt et sammendrag af de gældende retlige krav uden yderligere oplysninger om, hvordan disse krav gennemføres i praksis, navnlig med hensyn til sikkerhedsvurderinger og tilladelsesindehavernes menneskelige og finansielle ressourcer.
For så vidt angår periodiske sikkerhedsgennemgange og sikkerhedsforbedringer samt sikkerhedsvurderinger som led i tilladelsesprocessen 18 fremlagde næsten halvdelen af medlemsstaterne oplysninger om deres resultater i rapporteringsperioden.
Medlemsstaterne gav næsten ingen oplysninger om tilladelsesindehavernes faktiske menneskelige og finansielle ressourcer ud over at angive de dertil knyttede retlige krav. I nogle tilfælde blev der givet generelle oplysninger om, hvordan kompetencer og færdigheder forvaltes. Medlemsstaterne bør oplyse om disse aspekter i den næste rapporteringsrunde.
3.1.3Ekspertise og kvalifikationer
Der blev rapporteret om få ændrede eller nye forhold sammenlignet med situationen tre år før. Næsten alle medlemsstater har fastsat retlige krav for at sikre uddannelse af alle involverede parters personale. Omkring en tredjedel af medlemsstaterne gav dog ikke oplysninger om eller eksempler på gennemførelsen af sådanne krav.
Medlemsstater med atomprogrammer har generelt mere udviklede formelle ordninger for uddannelse og forskning. Generelt er den uddannelse, som tilsynsmyndigheden modtager, bedre defineret end operatørernes og andre interessenters/tilladelsesindehaveres uddannelse. International udveksling af erfaringer gennem peerevalueringer, workshopper, konferencer, besøg og lignende arrangementer er blevet anerkendt som nyttige redskaber til uddannelse af personale, navnlig for medlemsstater uden atomprogrammer.
Forsknings- og udviklingsaktiviteter rapporteres af lidt under halvdelen af medlemsstaterne, mens resten kun giver generelle eller slet ingen oplysninger.
3.1.4Finansielle ressourcer
Næsten alle medlemsstater 19 fremlagde oplysninger om omkostningsvurderingen af deres nationale programmer. Overslagene varierer meget med hensyn til metode, antagelser, dataenes fuldstændighed, omfang og tidsrammer.
Halvdelen af medlemsstaterne — hovedsagelig dem med atomprogrammer — havde for nylig ajourført deres omkostningsoverslag. Disse ajourføringer var imidlertid ikke altid fuldstændige og afspejlede ikke omkostningsudviklingen i de seneste år. Det er vigtigt regelmæssigt at gennemgå og om nødvendigt ajourføre omkostningsoverslagene, da de danner grundlag for at yde tilstrækkelig finansiering til gennemførelsen af de nationale programmer.
I den første statusrapport var de anslåede samlede omkostninger ved håndtering af radioaktivt affald 20 i EU-27 ca. 250 mia. EUR, mens de i den anden blev anslået til ca. 300 mia. EUR 21 . Det aktuelle omkostningsoverslag er på samme niveau 22 .
Omkring halvdelen af medlemsstaterne redegjorde for midlerne til håndtering af brugt nukleart brændsel og/eller radioaktivt affald, om end med forskellig detaljeringsgrad 23 . Samlet set blev der kun indberettet meget få oplysninger om de resultater, der var opnået med midlerne. Medlemsstaterne opfordres til regelmæssigt at vurdere, hvordan det går med deres midler, således at de proaktivt kan reagere på eventuelle ændringer, der måtte opstå, og sikre rettidig iværksættelse af korrigerende foranstaltninger, hvis det er nødvendigt.
I erkendelse af emnets betydning gennemførte Kommissionen i 2020 en undersøgelse 24 om de metoder, der anvendes til omkostningsvurdering, samt de eksisterende finansieringsordninger og forholdet mellem dem. Undersøgelsen afdækkede fælles tendenser, god praksis og udfordringer for alle medlemsstater. Desuden nedsatte Kommissionen i 2021 formelt ekspertgruppen vedrørende de finansielle aspekter af nedlæggelse af atomkraftværker og håndtering af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald ("Nuclear Backend Financial Aspects expert group" (NuBaFa)) 25 . Ekspertgruppen vil ifølge sit arbejdsprogram støtte Kommissionen og medlemsstaterne i forbindelse med finansiel vurdering og modellering. Ikke desto mindre står det klart, at direktivet ikke har været effektivt med hensyn til de regler, der har til formål at skabe betingelser for fuldt ud at sikre, at der er tilstrækkelige finansielle ressourcer til rådighed til håndtering af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald, herunder radioaktivt affald fra nedlæggelsesaktiviteter, når det er nødvendigt.
3.1.5Gennemsigtighed og offentlighedens deltagelse
Medlemsstaterne rapporterede ikke om nogen større tiltag eller udvikling, bortset fra Frankrigs offentlige debat om det femte nationale program 26 . De nationale rapporter præsenterede hovedsagelig den politiske og retlige ramme, der regulerer gennemsigtighedsordningerne, og indeholdt kun få eller ingen oplysninger om den faktiske gennemførelse eller praksis. De vigtigste informationskanaler var fortsat websteder, rapporter, medier osv. Tilsynsmyndighederne udfører typisk disse aktiviteter, selv om den nationale lovgivning i nogle medlemsstater også pålægger tilladelsesindehaverne forpligtelser. Over to tredjedele af medlemsstaterne hører offentligheden som led i miljøkonsekvensvurderingen som en forudsætning for udstedelse af tilladelser til anlæg til håndtering af nukleart og radioaktivt affald.
Kommissionen gentager, at det er vigtigt at gennemføre kravene om gennemsigtighed og offentlig deltagelse effektivt, herunder give oplysninger om fremskridtene med gennemførelsen i praksis i den næste rapporteringsrunde. Betydningen af passende centrale resultatindikatorer er stort set blevet ignoreret i rapporteringen. Dette tyder på, at direktivet ikke har været effektivt med hensyn til at sikre fuld gennemsigtighed i kommunikationen om, hvordan de nationale programmer blev gennemført.
3.1.6Overtrædelser
I forbindelse med de udestående spørgsmål, der er beskrevet ovenfor, måtte Kommissionen indlede flere sager mod nogle medlemsstater om gennemførelsen af direktivet.
På tidspunktet for denne rapport var to sager 27 i gang, mens Kommissionen havde afsluttet seks 28 traktatbrudssager inden afslutningen af rapporteringsrunden.
3.2Nationale programmer
Direktivet indeholder et centralt krav om, at medlemsstaterne skal udforme og opretholde nationale politikker for sikker og langsigtet håndtering af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald. Disse politikker skal overholde de generelle principper 29 og bør omsættes til konkrete handlingsplaner i hver medlemsstats nationale program 30 .
3.2.1Status over fremskridt
Kommissionen noterede sig de fortsatte fremskridt med hensyn til udvikling og vedtagelse af nationale programmer. På nuværende tidspunkt har alle 27 medlemsstater udarbejdet deres nationale program, og i rapporteringsperioden er en tredjedel af dem blevet ajourført.
Nogle medlemsstater har vedtaget nationale programmer, der kun beskriver aktiviteterne for en bestemt tidsramme, som hovedsagelig dækker en periode på 5-10 år. To af disse medlemsstater vedtog imidlertid ikke ajourførte udgaver i tide. For at undgå sådanne situationer i fremtiden opfordres medlemsstaterne til at optimere planlægnings- og vedtagelsesprocesserne for at sikre kontinuiteten i deres nationale program.
I de fleste tilfælde har ajourføringen af programmerne resulteret i, at milepæle er blevet udskudt til et senere tidspunkt. Kommissionen vil gerne minde om, at medlemsstaterne er forpligtet til at underrette om enhver væsentlig ændring af de nationale programmer i overensstemmelse med direktivets artikel 13, stk. 1, herunder ændringer af tidsplanerne for gennemførelsen.
Generelt var gennemførelsen af de fleste medlemsstaters nationale programmer ramt af forsinkelser på op til fem år, hvilket delvis skyldtes længere tilladelsesprocedurer end forventet, ændringer i politikken eller politiske beslutninger. I nogle andre tilfælde, hvor der ikke blev indberettet klare tidsfrister, eller hvor der ikke var fastlagt en langsigtet strategi, var det vanskeligt at vurdere rettidigheden af programmets gennemførelse. Sådanne forsinkelser kan indebære, at byrden lægges over på de kommende generationer. De var imidlertid ikke relateret til sikkerhedsproblemer, da de nationale rammer i øjeblikket sikrer korrekt håndtering af radioaktivt affald og brugt nukleart brændsel.
3.2.2Vigtigste planer og politikker
Samlet set dækker næsten alle de nationale programmer alle typer radioaktivt affald og brugt nukleart brændsel, der frembringes på medlemsstaternes område, men kun en tredjedel af dem indeholder konkrete planer fra frembringelse til deponering. Selv om de fleste medlemsstater planlægger at deponere radioaktivt affald og/eller brugt nukleart brændsel på deres område, har de ikke alle truffet deres endelige beslutning, og nogle overvejer stadig mulighederne for fælles multinational deponering.
De fleste medlemsstater uden atomprogrammer og nogle medlemsstater med atomprogrammer overvejer at eksportere radioaktivt affald til deponering. Kommissionen har imidlertid ikke konstateret nogen væsentlig udvikling i praksis i de senere år hen imod en fælles løsning for deponering. Det er værd at bemærke, at nationale rammer forbyder import af radioaktivt affald i flere medlemsstater, herunder nogle af dem, der overvejer fælles løsninger 31 .
I lighed med den foregående rapporteringsrunde er der stadig kun få oplysninger om, hvordan institutionelt radioaktivt affald 32 håndteres, og denne rapport dækker derfor kun dette aspekt af håndteringen af radioaktivt affald i brede vendinger.
3.2.3Overvågning af fremskridt i retning af gennemførelse
I henhold til direktivets artikel 12, stk. 1, litra g), skal de nationale programmer indeholde vigtige resultatindikatorer til overvågning af fremskridt i retning af gennemførelse. Resultatindikatorer er langtfra blot et formelt krav, men er et væsentligt element i det nationale program, der gør det muligt at overvåge fremskridtene hen imod dets gennemførelse, gennemførelsen af den nationale politik og i sidste ende hen imod at nå direktivets overordnede mål om at undgå urimelige byrder for fremtidige generationer. Eftersom medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 14 skal indberette dem til Kommissionen hvert tredje år, er resultatindikatorer også et nyttigt redskab til at sikre gennemsigtighed for offentligheden.
Siden den første statusrapport har Kommissionen konstateret, at definitionen af resultatindikatorer i overensstemmelse med ovennævnte krav er en af de største udfordringer i forbindelse med gennemførelsen af de nationale programmer. I sin anden rapport fremhævede Kommissionen, at der stadig var behov for en yderligere indsats fra medlemsstaternes side for fuldt ud at opfylde kravet om resultatindikatorer, og understregede, at over en tredjedel af medlemsstaterne ikke havde defineret de vigtigste resultatindikatorer i overensstemmelse med direktivet.
For at hjælpe medlemsstaterne med at løse dette store problem finansierede Kommissionen en undersøgelse 33 om de vigtigste resultatindikatorer, som blev forelagt for og drøftet med medlemsstaternes tilsynsmyndigheder og relevante interessenter.
Der er kun gjort få fremskridt med de vigtigste resultatindikatorer siden sidste rapport. De fleste medlemsstater har hovedsagelig rapporteret om de fremskridt, der er gjort med gennemførelsen af de nationale programmer, ved at beskrive, hvad der er opnået siden sidste rapport, og mange medlemsstater har ajourført deres milepæle og tidsplaner. Medlemsstaterne har imidlertid ikke anvendt resultatindikatorer til at redegøre for status for gennemførelsen af deres nationale programmer i deres nationale rapporter.
Slovenien ajourførte sit nationale program i januar 2023 og bragte i denne forbindelse bl.a. de vigtigste resultatindikatorer i overensstemmelse med direktivets krav og fastsatte et benchmark for god praksis.
3.2.4Forsknings-, udviklings- og demonstrationsaktiviteter
Situationen er stort set uændret siden sidste rapport på dette område. Medlemsstaterne gav minimale oplysninger om deres forsknings-, udviklings- og demonstrationsaktiviteter, der var planlagt for at støtte gennemførelsen af deres nationale programmer. Seks medlemsstater, der hovedsagelig har store og mellemstore atomprogrammer, fremlagde detaljerede oplysninger og gjorde rede for de fremskridt, der er gjort 34 . Andre medlemsstater præsenterede forsknings- og udviklingsaktiviteterne og tidsrammerne for endelig deponering i meget generelle vendinger, og mange medlemsstater har ikke givet nærmere oplysninger eller bekræftet, at de ikke har et specifikt forskningsprogram.
Forskningsprogrammerne befinder sig i forskellige gennemførelsesfaser, og fremskridtene hænger typisk sammen med udviklingen af de nationale programmer for håndtering af radioaktivt affald og brugt nukleart brændsel.
Mange medlemsstater med små beholdninger er nødt til at deltage i eller følge resultaterne af internationale programmer eller projekter, der er i overensstemmelse med deres behov for håndtering af radioaktivt affald, og nogle få af dem har planer om at udvikle deres egne forsknings-, udviklings- og demonstrationsaktiviteter. Medlemsstaterne fremlagde også generelle oplysninger om de internationale aktiviteter, de deltager i, med lister over projekter uden en klar eller eksplicit forbindelse til gennemførelsen af de nationale programmer. Kommissionen opfordrer derfor medlemsstaterne til at fremlægge oplysninger om projekternes forventede indvirkning på gennemførelsen af nationale programmer i deres fremtidige rapportering.
3.2.5Overtrædelser
I forbindelse med de udestående spørgsmål, der er beskrevet ovenfor, måtte Kommissionen indlede flere sager mod nogle medlemsstater om de nationale programmers overholdelse af direktivets krav.
I begyndelsen af 2024 er 18 sager 35 i gang. Kommissionen havde lukket tre 36 traktatbrudssager inden afslutningen af rapporteringsrunden.
3.3Selvevaluering og internationale peerevalueringer
Medlemsstaterne skal foretage selvevalueringer af deres nationale rammer, den kompetente tilsynsmyndighed, det nationale program og gennemførelsen heraf. De skal også tilrettelægge en international peerevaluering af deres nationale rammebestemmelser, kompetente tilsynsmyndigheder og/eller nationale programmer mindst hvert tiende år 37 .
Medlemsstaterne har generelt sikret overholdelsen af dette krav ved hjælp af tjenester fra IAEA, såsom IRRS (Integrated Regulatory Review Service) og ARTEMIS (Integrated Review Service for Radioactive Waste and Spent Fuel Management, Decommissioning and Remediation), som er blevet udviklet med støtte fra Kommissionen.
Rapporteringsperioden faldt sammen med covid-19-pandemien i 2020-2021, som i væsentlig grad forstyrrede peerevalueringsplanen for ARTEMIS. På trods af denne hindring gennemførte alle medlemsstater ARTEMIS-peerevalueringen inden udgangen af 2023 i overensstemmelse med kravene i artikel 14, stk. 3. Kommissionen deltog i missionerne som observatør og fulgte op på udviklingen af ARTEMIS-peerevalueringstjenesten.
I lighed med den første og anden rapporteringsrunde har de fleste medlemsstater forelagt oplysninger om selvevalueringer og internationale peerevalueringer af tilsynsmyndighederne (IRRS). Der blev gennemført to IRRS-missioner og tre IRRS-opfølgningsmissioner i rapporteringsperioden, og til dato har alle EU's medlemsstater gennemført eller planlagt IRRS-evalueringsmissioner.
Kommissionen bemærkede allerede i sin tidligere rapport, at selv om IRRS- og ARTEMIS-rapporterne i de fleste medlemsstater er offentligt tilgængelige, skal medlemsstaterne meddele resultaterne af sådanne evalueringer og deres planer for henstillinger og forslag til Kommissionen.
4KONKLUSIONER
Kommissionen mener, at radioaktivt affald og brugt nukleart brændsel blev håndteret sikkert i medlemsstaterne i rapporteringsperioden. Der er indført nationale programmer i hele EU, og de blev generelt etableret på en gennemsigtig og deltagelsesbaseret måde. For den største andel af radioaktivt affald blev der anvendt sikre løsninger til håndtering og deponering, hvilket fremgår af de stadig større mængder deponeret affald i forhold til de faldende mængder af oplagret affald. Systemet med selvevalueringer og internationale peerevalueringer syntes at være i overensstemmelse med behovene og baner vejen for ajourføringer og løbende forbedring af affaldshåndteringen. Det er værd at bemærke, at dette er bedste praksis på globalt plan, da EU's medlemsstater hidtil har været de største brugere i IAEA's ARTEMIS-peerevalueringsmekanisme.
Fremskridtene med at løse vigtige udfordringer gik dog generelt langsomt, og der blev kun rapporteret om få ændringer i forhold til den foregående rapport (i flere tilfælde var de nationale rapporter næsten identiske med dem, der blev indsendt i den foregående rapporteringsrunde). Eftersom det nu er ti år siden, at direktivet skulle have været gennemført i national lovgivning, kan der generelt drages en konklusion om, at gennemførelsen af direktivet i medlemsstaterne hidtil ikke fuldt ud har nået direktivets mål for alle kategorier af radioaktivt affald. Dette kræver en grundigere evaluering af direktivets effektivitet med hensyn til at sikre ansvarlig håndtering af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald i EU og undgå at pålægge de kommende generationer en urimelig byrde.
Finland, Frankrig og Sverige gjorde betydelige fremskridt med hensyn til at opbygge dybe geologiske depoter og havde flere ambitiøse planer, men flere medlemsstater havde stadig ikke vedtaget nationale politikker for den langsigtede forvaltning af alt deres radioaktive affald, navnlig mellemaktivt affald og højaktivt affald. Desuden er de mål, der er fastsat i nogle nationale programmer, ikke tilstrækkelig ambitiøse og er forbundet med lange gennemførelsesperioder, hvilket indebærer en risiko for at belaste de kommende generationer. Flere medlemsstater holder fortsat muligheden for fælles deponeringsløsninger med andre lande åben. Dette kan imidlertid føre til, at beslutningerne træffes senere og ikke hurtigt, navnlig på grund af importforbud i mange medlemsstater.
De vigtigste spørgsmål, der skal tages op, er programkontrol og -finansiering. Vurderingerne af omkostningerne er undertiden forældede eller ufuldstændige og påvirker derfor effektiviteten af finansieringsordninger med risiko for, at de ikke vil være tilstrækkelige til at dække omkostningerne. Medlemsstaterne bør også forbedre anvendelsen af de vigtigste resultatindikatorer til at kontrollere og rapportere om de fremskridt, der gøres med gennemførelsen.
Kommissionen mener, at medlemsstaterne bør fremskynde gennemgangen og ajourføringen af de nationale programmer under hensyntagen til resultaterne af selvevalueringer og internationale peerevalueringer og — samtidig — forbedre kvaliteten af rapporteringen om programmernes gennemførelse for så vidt angår de aspekter, der er beskrevet i denne rapport. Medlemsstaterne bør oplyse om disse aspekter i den næste rapporteringsrunde. Samtidig vil Kommissionen foretage en grundig revurdering af de nuværende ENSREG-retningslinjer 38 og fastsætte rapporteringskrav samt mere specifikke rapporteringskriterier til støtte for medlemsstaternes indsats.
Direktivets artikel 4.
Direktivets artikel 11 og 12.
