Den løbende udvikling i gældende EU-ret om spørgsmål vedrørende retligt samarbejde i civile og handelsretlige sager har også konsekvenser på internationalt plan, idet en stor del af disse spørgsmål nu henhører under EU's eksterne enekompetence som bekræftet af Den Europæiske Unions Domstols faste praksis. EU-reglerne kan ganske vist blive berørt eller ændret af internationale forpligtelser, når sådanne forpligtelser vedrører et område, der allerede i vid udstrækning er dækket af sådanne regler 1 . I den forbindelse er forhandlingerne om bilaterale aftaler mellem medlemsstater og tredjelande begrænset til de muligheder, der ligger i den særlige mekanisme, der er fastsat i forordning (EF) nr. 662/2009 2 , Rådets forordning (EF) nr. 664/2009 3 og artikel 351 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).

Ved verbalnote af 26. juli 2016 kontaktede Algeriets ambassade i Frankrig sidstnævnte med forslag om at indlede forhandlinger om en ny bilateral aftale om retligt samarbejde i civile og handelsretlige sager. Målet var at modernisere og konsolidere i ét instrument de tre allerede eksisterende instrumenter for retligt samarbejde mellem Frankrig og Algeriet, der blev indgået i 1962, 1964 og 1980.

Ved brev af 8. december 2016 henvendte Frankrig sig til Kommissionen og anmodede om bemyndigelse til at forhandle og indgå en bilateral aftale med Algeriet på det civil- og handelsretlige område. Det blev tilføjet, at det endnu ikke var besluttet at medtage familieretlige spørgsmål i aftalen. Der blev fremlagt et aftaleudkast, som bl.a. indeholdt bestemmelser om forkyndelse af dokumenter, bevisoptagelse, anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser og retslig bistand. Frankrig erkendte, at mindst nogle af aftaleudkastets bestemmelser ville henhøre under EU's eksterne enekompetence.

Frankrig forklarede, at de gamle instrumenter ikke længere var egnede til at håndtere det meget tætte bilaterale samarbejde mellem Frankrig og Algeriet på en effektiv måde, og at der generelt var behov for at tilpasse deres bestemmelser til EU's standarder på de samme områder. Det var f.eks. ikke muligt at forkynde dokumenter pr. anbefalet brev eller ad elektronisk vej. Ved bevisoptagelse var det ikke tilladt at anvende videoforbindelse.

Selv om Kommissionen anerkender de særlige økonomiske, kulturelle, historiske, sociale og politiske bånd mellem Frankrig og Algeriet, bemærkede den, at EU i sit retlige samarbejde med tredjelande i vid udstrækning er afhængig af den eksisterende multilaterale ramme såsom den, der blev oprettet af Haagerkonferencen om International Privatret (i det følgende benævnt "Haagerkonferencen"). Herved sikres det, at samme retlige ramme finder anvendelse på et stort antal stater med forskellig retsorden og giver betydelige fordele. EU fremmer derfor sine partnerlandes tiltrædelse — navnlig Middelhavslandene såsom Algeriet — af de relevante internationale konventioner på det civilretlige område, hvoraf mange er udarbejdet af Haagerkonferencen.

Kommissionen konkluderede, at det på baggrund heraf ikke ville være i overensstemmelse med EU's politik på dette område at bemyndige en medlemsstat til at forhandle og indgå bilaterale aftaler med tredjelande på det civilretlige område, der falder uden for anvendelsesområdet for forordning (EF) nr. 662/2009 og Rådets forordning (EF) nr. 664/2009.

Efter yderligere brevveksling fik Kommissionen ikke forelagt spørgsmålet igen før november 2019. Det udestående problem blev ved flere lejligheder drøftet indgående, både på politisk og teknisk plan. På disse møder præciserede Frankrig, at aftaleudkastets bestemmelser også anses for at finde anvendelse i familieretlige sager, selv om der ikke er nogen udtrykkelig henvisning til dem i teksten. Et lettere ændret aftaleudkast blev sendt til Kommissionen i juli 2020. Ved notat af 9. april 2021 (som Kommissionen modtog den 9. juli 2021) præciserede Frankrig yderligere anvendelsesområdet for aftaleudkastet og fremlagde en ny version, hvor bestemmelserne om udøvelse af juridiske erhverv var fjernet fra teksten.

Frankrig forklarede, at bestemmelserne om anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser, forkyndelse af dokumenter og bevisoptagelse også finder anvendelse i familieretlige sager, navnlig i forbindelse med skilsmisse, separation og omstødelse af ægteskab, forældremyndighed, barnebortførelse, underholdspligt, formueforholdet mellem ægtefæller og registrerede partnerskaber. Af særlig betydning for Frankrig var anerkendelsen af skilsmisse ved enighed herom mellem ægtefællerne. Frankrig forsikrede Kommissionen om, at det franske retsvæsens omfattende brug af undtagelsen vedrørende den offentlige orden i forbindelse med algeriske afgørelser er garanti for respekten for menneskerettighederne, ligestilling mellem kønnene og beskyttelse af børn.

Frankrig meddelte også Kommissionen de seneste tilgængelige oplysninger om landets tætte forbindelser med Algeriet. I 2021 var der 611 084 myndige algeriske statsborgere med bopæl i Frankrig, hvilket gør dem til den største gruppe af udlændinge. Dette tal omfatter ikke mindreårige, personer med dobbelt statsborgerskab eller personer, der opholder sig ulovligt i Frankrig. 31 980 franske statsborgere har i øjeblikket bopæl i Algeriet, jf. oplysningerne i registrene over franske statsborgere, der bor i udlandet. På det økonomiske og handelsmæssige område er Frankrig Algeriets næststørste handelspartner og den største investor uden for kulbrintesektoren.

Under hensyntagen til de nye oplysninger fra Frankrig og redegørelserne på flere tekniske møder, der fandt sted i perioden 2019-2021, besluttede Kommissionen at tage situationen op til fornyet overvejelse.

Det var klart, at Algeriets tiltrædelse af de centrale konventioner, der blev udviklet af Haagerkonferencen om International Privatret, ikke ville ske inden for en overskuelig fremtid. Dette blev tydeliggjort af Algeriet ved verbalnote af 14. februar 2021 rettet til Frankrig og videresendt af Frankrig til Kommissionen.

På trods af Kommissionens indsats (regelmæssige JLS-underudvalg med Algeriet, hvor spørgsmålet om Algeriets tiltrædelse af Haagerkonventionerne konstant blev rejst, Algeriets deltagelse i alle udgaver af Euromedprogrammet for retlige anliggender, der finansieres af Kommissionen) og Haagerkonferencen (deltagelse i "Maltaprocessen", som blev indledt ved Haagerkonferencen, hvor der blev gjort rede for fordelene ved at tiltræde den multilaterale ramme), har Algeriet altid afvist at engagere sig konstruktivt uden at uddybe årsagerne til dette valg.

På den anden side har Kommissionen ikke planer om at indgå en aftale mellem EU og Algeriet om retligt samarbejde i civilretlige sager. EU's politik på dette område er baseret på multilateralisme, således at tredjelandes tiltrædelse af den multilaterale ramme, der er udviklet ved Haagerkonferencen, i sig selv vil skabe en fælles retlig ramme mellem EU og dets medlemsstater på den ene side og Algeriet på den anden side. Bilaterale aftaler mellem EU og et tredjeland, selv om tredjelandet konsekvent afviser at tiltræde Haagerkonferencens konventioner, kan kun overvejes, hvis EU's interesse heri er tilstrækkelig stor på baggrund af, at det retlige samarbejde med det pågældende land i væsentlig grad er relevant på tværs af medlemsstaterne og ikke kun for en enkelt medlemsstat. Dette er ikke tilfældet her.

Som nærmere redegjort for i næste kapitel fandt hverken den i artikel 351 i TEUF fastsatte mulighed eller en bemyndigelse i henhold til forordning (EF) nr. 662 og (EF) nr. 664/2009 anvendelse i den foreliggende sag.

Kommissionen konkluderede derfor, at en ad hoc-bemyndigelse til Frankrig i henhold til artikel 2 i TEUF kunne overvejes. Frankrig kan bemyndiges til at forhandle (og på et senere tidspunkt indgå) en bilateral aftale med Algeriet i sager, der henhører under EU's eksterne enekompetence, under hensyntagen til de ganske særlige bånd, der forbinder disse to lande, forudsat at dette ikke udgør en hindring for udviklingen og gennemførelsen af Unionens politikker.

Det er underforstået, at multilateralisme fortsat udgør en hjørnesten i EU's politik over for tredjelande inden for retligt samarbejde i civil- og handelsretlige sager, og at denne bemyndigelse til at forhandle, hvis den gives af Rådet, skal betragtes som en undtagelse, og den kan på ingen måde komme til at give anledning til en præcedens. Et tredjelands afvisning af at tiltræde Haagerkonferencens konventioner bør ikke betragtes som den eneste forudsætning for at give bemyndigelse i henhold til artikel 2, stk. 1, i TEUF, men det bør behørigt påvises, at der er tale om en ekstraordinær situation med hensyn til en medlemsstats relationer til et givet tredjeland.

I henhold til artikel 351 i TEUF er det tilladt tiltrædende medlemsstater at genforhandle eksisterende bilaterale aftaler på områder, der henhører under EU's eksterne enekompetence, med henblik på at fjerne eventuelle uoverensstemmelser mellem gældende EU-ret og de internationale aftaler, som disse medlemsstater og tredjelande har indgået inden deres tiltrædelse af Unionen. Flere medlemsstater har allerede benyttet sig af denne bestemmelse for at ajourføre aftaler om retslig bistand i forbindelse med retligt samarbejde i civil- og handelsretlige sager med tredjelande, og Kommissionen er blevet holdt underrettet om denne proces. Ordlyden af artikel 351 TEUF giver imidlertid ikke medlemsstater, der er grundlæggere af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab, mulighed for at ajourføre aftaler indgået efter den 1. januar 1958. Muligheden for at genforhandle bilaterale aftaler med tredjelande med henblik på at tilpasse dem til gældende EU-ret er derfor udelukket for disse medlemsstaters vedkommende, herunder for Frankrig, hvis aftaler, der skal genforhandles, er fra 1962, 1964 og 1980 4 .

Denne situation blev i vis udstrækning afbødet med vedtagelsen af forordning (EF) nr. 662/2009 og Rådets forordning (EF) nr. 664/2009, som undtagelsesvis og på strenge betingelser giver medlemsstaterne mulighed for at forhandle og indgå internationale aftaler på visse områder, hvor EU har enekompetence. Anvendelsesområdet for disse to forordninger er imidlertid meget snævert og kan ikke dække de mange spørgsmål, der er omhandlet i udkastet til aftale mellem Frankrig og Algeriet. Forordningerne er ganske vist af ekstraordinær karakter og bør fortolkes restriktivt.

I denne forbindelse henvises til ordlyden af artikel 2, stk. 1, i TEUF: "Når Unionen i traktaterne tildeles enekompetence på et bestemt område, er det kun Unionen, der kan lovgive og vedtage juridisk bindende retsakter, og medlemsstaterne har kun beføjelse hertil efter bemyndigelse fra Unionen eller med henblik på at gennemføre EU-retsakter."

Som nævnt ovenfor kan denne bestemmelse anvendes til at bemyndige Frankrig til at indlede forhandlinger med Algeriet. Rådet er i sine konklusioner fra 2019 om fremtiden for det civilretlige samarbejde 5 åbent for denne mulighed, idet det bemærker, at "en multilateral tilgang også er et væsentligt element i det internationale samarbejde på det civilretlige område (...) I særlige tilfælde, hvor det multilaterale samarbejde ikke er en mulighed, opfordrer Rådet Kommissionen til at fremlægge effektive alternativer for at imødekomme borgernes og virksomhedernes behov".

Da den fremtidige aftale vil tage udgangspunkt i gældende EU-ret og Haagerkonferencens konventioner, kan de dermed forbundne forhandlinger bidrage til at øge Algeriets bevidsthed om de fordele, som tiltrædelse af den multilaterale ramme kan give.

Algeriet er en meget vigtig partner for Europa på grund af landets nærhed og størrelse, dets stabiliserende rolle i regionen og på det afrikanske kontinent og frem for alt på grund af de tætte bånd, der længe har været mellem EU's medlemsstater og Algeriet.

Den Europæiske Union samarbejder med Algeriet inden for rammerne af den europæiske naboskabspolitik og den sydlige dimension heraf, "Fornyet partnerskab med de sydlige nabolande — En ny dagsorden for Middelhavsområdet" 6 . Relationerne mellem EU og Algeriet er baseret på de associeringsaftale, der trådte i kraft i 2005. Aftalen udgør den retlige ramme for relationerne mellem parterne på det økonomiske, handelsmæssige, politiske, sociale og kulturelle område. Den har muliggjort en tilnærmelse mellem Algeriet og EU gennem et tæt teknisk samarbejde om de forskellige akser i aftalen.

I artikel 85 om retligt og retligt samarbejde henvises der i forbindelse med civilretligt samarbejde til styrkelse af den gensidige bistand vedrørende samarbejde om bilæggelse af tvister eller sager af civil-, handels- eller familieretlig karakter. Et sådant samarbejde kan eventuelt omfatte forhandling af aftaler.

Medlemsstaternes mulighed for at genforhandle bilaterale aftaler med tredjelande er tilladt på andre områder af EU's politikker, både gennem en særlig mekanisme eller en bemyndigelse i henhold til artikel 2, stk. 1, i TEUF, hovedsagelig i tekniske spørgsmål vedrørende transport. Forordning (EF) nr. 847/2004 7 indeholder f.eks. retningslinjer for medlemsstaternes tilpasning af eksisterende bilaterale lufttrafikaftaler og kriterier for forhandling og indgåelse af fremtidige bilaterale aftaler mellem medlemsstaterne og tredjelande. Ved forordningen blev der også indført en særlig godkendelsesprocedure.

Bemyndigelsesproceduren i henhold til artikel 2, stk. 1, i TEUF er for nylig blevet anvendt i transportspørgsmål, f.eks. i forbindelse med en aftale mellem Italien og Schweiz 8 og en aftale mellem Tyskland og Schweiz 9 .

Retsgrundlaget for dette forslag er artikel 2, stk. 1, i TEUF og artikel 81, stk. 3, i TEUF, da formålet med dette forslag er at behandle de bestemmelser i udkastet til aftale mellem Frankrig og Algeriet, der omhandler retligt samarbejde i familieretlige sager, med undtagelse af civil- og handelsretlige sager, som behandles i et parallelt initiativ.

Ikke relevant, da forslaget henhører under Unionens enekompetence.

Formålet med forslaget er i henhold til artikel 2, stk. 1, i TEUF at give bemyndigelse til at føre forhandlinger om en bilateral aftale mellem Frankrig og Algeriet om spørgsmål vedrørende retligt samarbejde i familieretlige sager, der henhører under EU's eksterne enekompetence. Forslaget til Rådets afgørelse går derfor ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.

Som forklaret ovenfor er den eneste mulighed, der er forenelig med den tilgængelige retlige ramme og EU's politik for civilretligt samarbejde, som er baseret på multilateralisme og ikke omfatter forhandling af en aftale mellem EU og Algeriet om dette emne, at bemyndige Frankrig til at forhandle en bilateral aftale med Algeriet.

Beføjelser i henhold til artikel 2, stk. 1, i TEUF bør tildeles af EU-lovgiver efter den lovgivningsprocedure, der er omhandlet i artikel 81, stk. 3, i TEUF. Den foreslåede retsakt, der i sagens natur er en individuel bemyndigelse, skal vedtages som svar på en tilsvarende anmodning fra Frankrig. Den bør derfor have form af en afgørelse, der rettes til Frankrig. Forslaget til Rådets afgørelse er således et passende instrument til at bemyndige Frankrig i henhold til artikel 2, stk. 1, i TEUF til at handle på dette område.

Forslaget er baseret på en anmodning fra Frankrig og vedrører kun denne medlemsstat.

Dette forslag har ingen virkninger for EU-budgettet.

Der vil blive fulgt nøje med i udviklingen i forhandlingerne mellem Frankrig og Algeriet, således at den endelige aftale får minimal indvirkning på gældende EU-ret. Med henblik herpå deltager Kommissionen som observatør i forhandlingerne og holdes underrettet om forløbet og resultaterne i de forskellige forhandlingsfaser. Frankrig og Kommissionen aflægger rapport til Gruppen vedrørende Civilretlige Spørgsmål, hvis det er relevant. Der bør udstedes visse forhandlingsdirektiver med Rådets afgørelse.