Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om EØSU's anbefalinger til en gennemgribende reform af det europæiske semester

(Initiativudtalelse)

(2023/C 228/01)

Ordførere:

Gonçalo LOBO XAVIER Javier DOZ ORRIT Luca JAHIER

Plenarforsamlingens beslutning	27.10.2022
Retsgrundlag	Forretningsordenens artikel 52, stk. 2
	Initiativudtalelse
Kompetence	Sektionen for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed
Vedtaget i sektionen	18.4.2023
Vedtaget på plenarforsamlingen	27.4.2023
Plenarforsamling nr.	578
Resultat af afstemningen (for/imod/hverken for eller imod)	226/2/6

1.   Konklusioner og anbefalinger

1.1.

Det europæiske semester har på trods af sine svagheder spillet en vigtig rolle i koordineringen af de nationale økonomiske politikker i EU. Dets procedurer har imidlertid ikke gjort det muligt at inddrage borgerne og de nationale politiske, økonomiske og sociale interessenter i medlemsstaterne i dets processer og henstillinger på tilfredsstillende vis. Det organiserede civilsamfunds deltagelse i det europæiske semester er utilstrækkelig og af lav kvalitet i flertallet af medlemsstaterne. Selv om der er sket en vis forbedring i forbindelse med høringen om udarbejdelsen af de nationale genopretnings- og resiliensplaner, er disse fremskridt ikke blevet konsolideret, og i nogle lande har der af politiske årsager været tilbageslag, når det gælder tilsagnene om at støtte denne deltagelse yderligere.

1.2.

Kommissionens meddelelse om retningslinjer for en reform af rammen for økonomisk styring i EU (1), som Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) støtter (2), fastlægger en mere fleksibel og differentieret finanspolitisk ramme, som vil kræve forhandlinger og aftaler mellem EU-institutionerne og medlemsstaterne. For at disse kan lykkes, er det afgørende, at medlemsstaterne tager ejerskab over processen og de indgåede forpligtelser. Derfor er det nødvendigt at reformere procedurerne og tidsplanerne for det europæiske semester.

1.3.

EØSU mener, at medlemsstaterne kun kan tage ejerskab, hvis de politiske, økonomiske og sociale interessenter inddrages på konkret og strukturel vis i processen omkring det europæiske semester. EØSU mener, at inddragelsen af arbejdsmarkedets parter og civilsamfundsorganisationerne skal være en af grundpillerne i det reviderede europæiske semester, hvilket også gælder for inddragelsen af de nationale parlamenter og de lokale og regionale myndigheder. Europa-Parlamentets (EP) beføjelser bør øges, så det får flere medbestemmelsesrettigheder i forbindelse med retningslinjer for den økonomiske politik og forslag af europæisk karakter.

1.4.

EØSU foreslår en reform af det europæiske semester med det formål at styrke dets gennemsigtighed og demokrati, inddragelsen af det organiserede civilsamfund og effektiviteten af dets funktion. Dette gælder i forbindelse med målene om økonomisk vækst, beskæftigelse af høj kvalitet, social samhørighed og konvergens mellem medlemsstaterne samt målet om at fremskynde den grønne og den digitale omstilling. De eksisterende indikatorsystemer skal revideres, suppleres og bringes i overensstemmelse med hinanden, hvilket vil bidrage til at forbedre evalueringsprocedurerne.

1.5.

EØSU mener, at de vigtigste instrumenter i det europæiske semester, navnlig de landespecifikke henstillinger, bør dække en periode på tre år med årlige evalueringer og revisioner. Dette forslag er i overensstemmelse med Kommissionens meddelelse om en revideret ramme for økonomisk styring i EU og vil lette processen i retning af nationalt ejerskab og det organiserede civilsamfunds deltagelse.

1.6.

Det er efterlevelsen af de landespecifikke henstillinger, der gør det muligt at vurdere nytteværdien og effektiviteten af det europæiske semester. EØSU mener derfor, at det mest hensigtsmæssige incitament vil være at knytte deres gennemførelse til EU-budgettet og modtagelsen af en del af midlerne fra det i lighed med genopretnings- og resiliensfaciliteten.

1.7.

EØSU foreslår, at arbejdsmarkedets parter og civilsamfundets organisationer inddrages gennem en struktureret formel høringsprocedure, på både europæisk og nationalt plan, der omfatter såvel udkasts- og beslutningsfasen som gennemførelses- og evalueringsfasen. Proceduren bør finde sted i et specifikt organ eller i et allerede eksisterende organ, som disse funktioner er tildelt juridisk. De eksisterende nationale økonomiske og sociale råd bør også spille en rolle i denne proces.

1.8.

EØSU mener, at principperne for og de generelle karakteristika ved en struktureret og permanent inddragelse af det organiserede civilsamfund i de forskellige faser af det europæiske semester bør fastlægges i en EU-forordning, samtidig med at der tages hensyn til, at det er op til den nationale lovgivning at præcisere de procedurer og organer, som denne høring gennemføres i, og overholde kriterierne om åbenhed, gennemsigtighed og repræsentativitet.

1.9.

EØSU mener, at denne forordning bør fastsætte grundlæggende kriterier og principper for bl.a. følgende spørgsmål: tidsplaner (i tilknytning til tidsplanerne for genopretnings- og resiliensfaciliteten og det europæiske semester), formaliteterne i forbindelse med møder samt rettidig og formel offentlig adgang til dokumentation, referater, offentlig meddelelse af forslag og regeringernes svar og en køreplan for gennemførelsen af aftaler.

1.10.

EØSU mener, at debatten om EU's finanspolitiske kapacitet og egne indtægter bør uddybes. Efter udvalgets opfattelse vil de geopolitiske, økonomiske, sociale og miljømæssige udfordringer, som EU står over for i de kommende år, kræve, at der finansieres fælles europæiske goder.

2.   Indledning

2.1.

Formålet med denne udtalelse er at tilskynde til overvejelser og udarbejdelse af forslag til en reform af det europæiske semesters procedurer, der skal gøre EU's økonomiske styring mere gennemsigtig, demokratisk og effektiv og inddrage det organiserede civilsamfund på mere effektiv vis.

2.2.

Udvalgets analyse og forslag tager hensyn til indholdet af EU's økonomiske styring, Kommissionens meddelelse med retningslinjer for en revideret ramme for den økonomiske styring i EU samt EØSU's udtalelse om denne meddelelse og udvalgets resolutioner om inddragelse af det organiserede civilsamfund i udviklingen og gennemførelsen af de nationale genopretnings- og resiliensplaner (2021 og 2022) (3).

2.3.

På samme måde som ved udarbejdelsen af ovennævnte resolutioner gennemførte udvalget en bred høring af repræsentanter for det organiserede civilsamfund gennem de nationale delegationer i gruppen om det europæiske semester (bestående af tre medlemmer fra hvert land — en pr. gruppe). Høringen foregik i form af et spørgeskema og syv landebesøg (rundbordsdiskussioner). Resultaterne af høringen er gengivet i bilaget (4) og opsummeret i udtalelsens punkt 5.

3.   Baggrund

3.1.

Efter krisen i 2008 blev det europæiske semester indført som et instrument i EU's økonomiske styring. Det havde oprindeligt fokus på medlemsstaternes finansielle stabilitet og har med tiden integreret beskæftigelsesmæssige og sociale spørgsmål ud over de økonomiske og budgetmæssige politikker. Nu er det en halvårlig cyklus med økonomisk, beskæftigelsesmæssig, social og finanspolitisk koordinering: Medlemsstaterne tilpasser deres budgetter og økonomiske politikker til de mål og regler, der er aftalt på EU-plan. Siden semestret blev indført i 2011, har det udviklet sig til et veletableret forum for drøftelse af EU-landenes finanspolitiske, økonomiske og beskæftigelsesmæssige udfordringer inden for rammerne af den fælles årlige tidsplan. Der var behov for større koordinering mellem medlemsstaterne i lyset af de økonomiske og sociale konsekvenser af pandemien i 2020 og den krig, der blev udløst af Ruslands uberettigede og uprovokerede invasion af Ukraine. I 2021 blev det europæiske semester derfor tilpasset for at tage hensyn til oprettelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten. Gennemførelsen af de nationale genopretnings- og resiliensplaner er nu drivkraften bag reform- og investeringsdagsordenen i de kommende år. Med sit bredere anvendelsesområde og den multilaterale overvågning udgør det europæiske semester et nyttigt supplement til gennemførelsen af de nationale genopretnings- og resiliensplaner.

3.2.

I henhold til artikel 18, stk. 4, litra q), i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten (5) bør udarbejdelsen og gennemførelsen af de nationale genopretnings- og resiliensplaner indeholde en sammenfatning af høringsprocessen, der er gennemført i overensstemmelse med den nationale retlige ramme, og en kort redegørelse for, hvordan interessenternes input afspejles i genopretnings- og resiliensplanen. Disse interessenter omfatter lokale og regionale myndigheder, arbejdsmarkedets parter, civilsamfundsorganisationer, ungdomsorganisationer med flere. Som EØSU fremhævede i sin resolution, der blev vedtaget i maj 2022, er inddragelsen af det organiserede civilsamfund hidtil generelt blevet opfattet som utilfredsstillende, selv i betragtning af de naturlige forskelle mellem landene i de eksisterende høringsprocesser.

3.3.

De fire hovedmål for det europæiske semester er: 1) at forebygge uforholdsmæssigt store makroøkonomiske ubalancer i EU, 2) at sikre sunde og bæredygtige offentlige finanser (stabilitets- og vækstpagten), 3) at støtte strukturreformer, der har til formål at fremme økonomisk vækst, beskæftigelse og socialpolitik (Europa 2020, den grønne pagt, verdensmålene for bæredygtig udvikling, den europæiske søjle for sociale rettigheder) og 4) at sætte skub i investeringerne. Efter covid-19-krisen og vedtagelsen af NextGenerationEU er målet nu også at overvåge de nationale genopretnings- og resiliensplaner.

3.4.

I november 2022 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse om retningslinjer for en reform af rammen for økonomisk styring i EU (6), hvori den foreslog at fastholde referenceværdierne i stabilitets- og vækstpagten (underskud på 3 % af BNP og en gældskvotient på 60 %) og fastlægge procedurer for en gældsreduktion, der er differentieret efter land og forhandlet med den enkelte regering (med nationale mellemfristede finanspolitiske planer). Denne reviderede ramme vil være enklere, mere gennemsigtig og effektiv med større nationalt ejerskab og bedre håndhævelse. I henhold til denne reviderede struktur vil de mest forgældede medlemsstaters finanspolitiske planer blive udarbejdet for en periode på fire år (med en mulig forlængelse på yderligere tre år), samtidig med at de følger en specifik og aftalt investerings- og reformdagsorden, der er underlagt årlig overvågning af overholdelsen. Dette forslag afspejler »NextGenerationEU-ånden«, som den kaldes. Økofinrådets konklusioner af 14. marts 2023 (7) indeholder mange områder med sammenfaldende synspunkter mellem medlemsstaterne og områder, hvor der er behov for yderligere arbejde med en revideret ramme. De udstikker de politiske retningslinjer for Kommissionens udarbejdelse af de relevante lovgivningsforslag. Rådet erklærede, at medlemsstaterne systematisk burde inddrage arbejdsmarkedets parter, civilsamfundet og andre relevante interessenter på en rettidig og meningsfuld måde i alle faser af det europæiske semester og den politiske beslutningsproces, da dette er afgørende for en vellykket samordning og gennemførelse af økonomi-, beskæftigelses- og socialpolitikken. Disse konklusioner fik opbakning fra Det Europæiske Råd den 23. marts.

3.5.

Gennem dette koordineringsinstrument har EØSU løbende bestræbt sig på at øge det organiserede civilsamfunds deltagelse i beslutninger, der kan påvirke det. Formålet har været at styrke civilsamfundets demokratiske legitimitet og tilliden til EU-institutionerne og sikre en mere effektiv gennemførelse af ovennævnte nationale planer og dagsordener. Denne høring blev derfor gennemført for at kortlægge anbefalingerne fra det organiserede civilsamfund i medlemsstaterne og styrke deres rolle i disse processer. Høringen tog hensyn til de igangværende ændringer vedrørende det europæiske semester (gennemførelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten, integrationen af REPowerEU-kapitlet og revisionen af rammen for økonomisk styring i EU).

4.   Metode anvendt ved denne høring

4.1.

Data og oplysninger til denne rapport blev indsamlet mellem december 2022 og marts 2023. I alt blev der modtaget 23 nationale bidrag (svar på spørgeskemaet og/eller afholdelse af en rundbordsdiskussion) (8). Høringerne byggede på medlemmernes egen viden og involverede arbejdsmarkedets parter og civilsamfundsorganisationer. I nogle lande blev de nationale økonomiske og sociale råd eller lignende organer inddraget, og i andre blev regeringsrepræsentanter tillige hørt.

4.2.

Denne udtalelse bygger også på eksterne kilder såsom publikationer fra tænketanke, komparative forskningsundersøgelser og nationale debatter. Desuden blev spørgeskemaet sendt ud til nogle få europæiske civilsamfundsorganisationer, dele af EØSU's kontaktgruppe og andre repræsentanter for EØSU's tre grupper.

5.   Bemærkninger til resultaterne af høringen

Afsnit I: Opfølgning på vores tidligere arbejde med de nationale genopretnings- og resiliensplaner

5.1.   Spørgsmål 1 — Status over inddragelsen af det organiserede civilsamfund i gennemførelsen af genopretnings- og resiliensplanerne

Generelt er der ikke sket nogen større ændringer. De største hindringer er regeringernes manglende politiske vilje, manglen på en systematisk og ensartet tilgang til overvågning og manglen på permanente og formelle procedurer og strukturer for information og dialog. Det organiserede civilsamfund foreslår, at der oprettes en central platform for det europæiske semester, som skal omfatte alle nationale oplysninger, og standardiserede hørings- og overvågningsmekanismer med en mere aktiv rolle for de nationale økonomiske og sociale råd (og tilsvarende organer).

Afsnit II: Det organiserede civilsamfunds syn på det europæiske semester

Spørgsmål 2 — Høring af det organiserede civilsamfund inden for rammerne af det europæiske semester.

Høringen af det organiserede civilsamfund i forbindelse med det europæiske semester anses generelt for at være utilstrækkelig og/eller ineffektiv. Høringen betragtes som en formalitet, og accepten af civilsamfundets forslag er lav. De interviewede nationale interessenter foreslår: en veldefineret og regelmæssig høringscyklus med bedre adgang til dokumentation og større gennemsigtighed, offentliggørelse af resultaterne, en tidsplan, der stemmer overens med det europæiske semesters cyklus, og synliggørelse af processen for offentligheden.

5.2.   Spørgsmål 3 — Effektiviteten og legitimiteten af det europæiske semester som et redskab til koordinering af den økonomiske politik og finanspolitikken

Et flertal af repræsentanterne for det organiserede civilsamfund ser positivt på det europæiske semesters rolle i koordineringen af økonomiske politikker og beskæftigelsespolitikker, selv om de mangler, der blev påpeget, forhindrer det i at få større effektivitet og legitimitet. De mener imidlertid, at processens interaktivitet hæmmes af den administrative byrde og manglen på en struktureret og ensartet høringsmetode. De kritiserer også den lave vedtagelsesgrad for de landespecifikke henstillinger og den ringe integration af den europæiske søjle for sociale rettigheder og sociale indikatorer i evalueringsmekanismerne. Et flertal foreslår, at reformen af det europæiske semester prioriterer mellem- og langsigtede mål.

5.3.   Spørgsmål 4 — Landespecifikke henstillinger

Et flertal af respondenterne mener, at de landespecifikke henstillinger er i overensstemmelse med udfordringerne på mellemlang og lang sigt, selv om de er for generelle eller fokuserer på finanspolitisk holdbarhed, og dermed overser spørgsmål om sundhed, uddannelse og social inklusion og kun delvist afspejler interesserne hos arbejdsmarkedets parter og civilsamfundet. En bedre overholdelse af de landespecifikke henstillinger kræver en bedre tilpasning til regeringernes og borgernes prioriteter, mere gennemsigtige og deltagelsesbaserede overvågnings- og evalueringsmekanismer og et mere effektivt system for incitamenter og sanktioner.

5.4.   Spørgsmål 5 — Søjlen/søjlerne i det europæiske semester skal styrkes som en prioritet

Prioriteringen af strukturreformer og vækst er blevet styrket af pandemien. Strukturreformer fremmer økonomiens modstandsdygtighed og kræver investeringer, som er den anden prioritet i det europæiske semester. Investeringerne bør støtte den økonomiske udvikling og den sociale samhørighed. Styrkelsen af den sociale dialog og det organiserede civilsamfunds deltagelse i det europæiske semester skal sikres ved hjælp af en EU-retsakt. De offentlige finansers grundlæggende holdbarhed må ikke være i modstrid med investeringer, der fremmer opadgående økonomisk og social konvergens.

5.5.   Spørgsmål 7 — De europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene)

Flertallet af respondenterne mener, at det er nødvendigt at styrke forbindelsen mellem ESI-fondene og gennemførelsen af de landespecifikke henstillinger. Det samme gælder for den politiske og sociale dialog og synergierne mellem de nationale organer med ansvar for forvaltningen af det europæiske semester og ESI-fondene med henblik på at udarbejde en køreplan for gennemførelsen af de landespecifikke henstillinger. Følgende elementer bør fremmes: større integration og konvergens mellem nationale mål, politikker og ressourcer, bedre sammenkædning af midler og EU's politikker og bedre anvendelse af ressourcer til støtte for udviklingen af ugunstigt stillede regioner.

Afsnit III: Det organiserede civilsamfunds syn på den europæiske økonomiske styring

5.6.   Spørgsmål 6 — Aspekter, der skal styrkes for at forbedre den måde, hvorpå den europæiske økonomiske styring gennemføres

Gennemsigtighed og ansvarlighed betragtes som de vigtigste elementer til at forbedre den måde, som den europæiske økonomiske styring gennemføres på. Det er vigtigt at sikre, at alle interessenter har adgang til oplysninger om henstillinger vedrørende den økonomiske politik og deres gennemførelse. Der bør opstilles klare makroøkonomiske indikatorer, tærskler og mål for at gøre rammen for økonomisk styring i EU og det europæiske semester mere detaljeret, fokuseret og håndgribelig. Dernæst mener udvalget, at inddragelsen af Europa-Parlamentet, de nationale parlamenter, arbejdsmarkedets parter og civilsamfundsorganisationerne bør styrkes for at sikre, at de økonomiske politikker afspejler en lang række interessenters behov og bekymringer.

6.   Generelle bemærkninger

Revisionen af rammen for økonomisk styring i EU

6.1.

EØSU støtter Kommissionens forslag til en reform af den økonomiske styring (9) og opfordrer til, at lovgivningsinstrumenterne vedtages hurtigt, så de kan træde i kraft i 2024, hvor stabilitets- og vækstpagtens generelle undtagelsesklausul også vil blive ophævet.

6.2.

Ændringerne i Kommissionens meddelelse, navnlig dem, der har til formål at nedbringe den offentlige gæld i medlemsstaterne i henhold til principperne om differentiering og fleksibilitet (10), vil nødvendigvis medføre ændringer af det europæiske semesters procedurer. EØSU mener, at større inddragelse af nationale politiske, økonomiske og sociale aktører bør være en uundgåelig konsekvens for at sikre en fornuftig demokratisk repræsentation af samfundet som helhed. Der bør tages behørigt hensyn til de forskellige synspunkter og interesser, som især er repræsenteret ved arbejdsmarkedets parter og civilsamfundsorganisationerne, på dette vigtige område af den økonomiske politik. Kommissionen understreger betydningen af nationalt ejerskab. I den forbindelse er det afgørende, at de nationale mellemfristede finanspolitiske planer bygger videre på og styrker den indsats, der er gjort i forbindelse med genopretnings- og resiliensplanerne, f.eks. ved at medtage en artikel svarende til artikel 18, stk. 4, litra q), i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten, hvorved der indføres en forpligtelse til øget kontrol af den måde, hvorpå medlemsstaterne hører og integrerer det organiserede civilsamfunds krav i planerne. Det er afgørende at høre arbejdsmarkedsparternes og civilsamfundsorganisationernes synspunkter om de reformer og investeringer, der foreslås i disse planer, og om deres gennemførelse.

6.3.

Kommissionen har netop offentliggjort en meddelelse med titlen En industriplan for den grønne pagt til den CO2-neutrale tidsalder (11). Den samler behovet for at sikre overholdelse af målene i den grønne pagt, gennemførelsen af begrebet strategisk europæisk industriel autonomi og foranstaltninger til at styrke den europæiske grønne industris konkurrenceevne i lyset af konsekvenserne af loven om inflationsreduktion, som den amerikanske regering har iværksat. Et af forslagene i industriplanen for den grønne pagt er oprettelsen af en europæisk suverænitetsfond i forbindelse med midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme for 2021-2027 med henblik på at investere i de mest innovative teknologier inden for den grønne og den digitale omstilling »og dermed beskytte samhørigheden og det indre marked mod risici som følge af ulige adgang til statsstøtte« (12).

6.4.

Den politiske og akademiske debat om EU's økonomiske styring omfatter spørgsmål som opbygning af en permanent central finanspolitisk kapacitet i EU og omfanget og karakteren af EU's egne indtægter. Det er ikke formålet med denne udtalelse at kommentere disse spørgsmål. EØSU mener, at EU-institutionerne hurtigst muligt bør overveje disse spørgsmål og modeller grundigt med henblik på yderligere integration af penge-, finans- og budgetpolitikker. Udvalget mener imidlertid, at det taler for størstedelen af det europæiske organiserede civilsamfund, når det fastslår, at det er afgørende at finde fælles europæiske løsninger og opbygge fælles europæiske ressourcer for at imødegå de geopolitiske, økonomiske, miljømæssige og sociale udfordringer, som EU og dets medlemsstater står over for, og for med succes at gennemføre den grønne og den digitale omstilling, der fører til en mere produktiv, konkurrencedygtig og miljømæssigt og socialt bæredygtig økonomisk model. Det er EØSU's opfattelse, at det kræver en fælles europæisk industripolitik at udligne den teknologiske kløft set i forhold til USA og Kina og styrke værdikæderne. Den strategiske autonomi, som EU-institutionerne efterlyser på områder, der spænder fra udenrigs- og forsvarspolitik til politikområderne industri, teknologi, handel, sundhed, færdigheder samt forskning og udvikling, kræver fælles europæiske løsninger og fælles europæiske ressourcer. Der er brug for mere end nationale løsninger baseret på den enkelte medlemsstats finanspolitiske kapacitet, som i alvorlig grad kan påvirke den hensigtsmæssige funktion af en af EU's største succeser: det indre marked.

6.5.

EØSU mener, at vi for at sikre en tilstrækkelig finansiering til de fælles europæiske goder må begynde med at arbejde hen imod en korrekt og effektiv anvendelse af de eksisterende finansielle ressourcer og udnytte alle de midler, der er til rådighed i de offentlige og offentlig-private investerings- og finansieringsinstrumenter, som EU råder over. Med henblik herpå efterlyser EØSU størst mulig fleksibilitet i gennemførelsen af programmerne og i synergierne og overførslen af midler mellem dem, samtidig med at der anvendes strenge evaluerings- og overvågningssystemer. Civilsamfundets deltagelse kan gøre denne proces mere gennemsigtig og effektiv.

6.6.

Uanset ovenstående vil omfanget af investeringsbehovene til fælles goder og støtte til de investeringer, som medlemsstaterne skal foretage, kræve yderligere finansiering. Desuden skal der skabes de rette betingelser for at sikre passende private investeringer og de mest hensigtsmæssige lovgivningsmæssige rammer på lang sigt. Dette var den holdning, som EØSU gav udtryk for i ovennævnte resolution (2022) om de nationale genopretnings- og resiliensplaner, der er knyttet til opfyldelsen af målene i den grønne pagt og en fremskyndelse af energiomstillingen. Vi må være opmærksomme på, at en nødvendig forudsætning for fremskridt i den retning først og fremmest er en vellykket gennemførelse af de nationale genopretnings- og resiliensplaner.

6.7.

EØSU mener, at en god økonomisk og budgetmæssig styring skal løse problemet med EU's system for egne indtægter så hurtigt som muligt, opfylde forpligtelserne i FFR 2021-2027 og NextGenerationEU og skabe grundlaget for en styrkelse af EU's budget på lang sigt.

Det europæiske semester og dets procedurer

6.8.

Det europæiske semester har på trods af sine mangler spillet en vigtig rolle i koordineringen af de nationale økonomiske politikker. Dets procedurer giver imidlertid ikke mulighed for en tilstrækkelig klar og regelmæssig inddragelse af borgerne og de nationale politiske, økonomiske og sociale interessenter i medlemsstaterne i dets processer og henstillinger. Under den store recession i dette århundrede banede det europæiske semester vej for klart procykliske politikker, der naturligvis var afledt af de principper for den politiske økonomi, som det blev styret efter. I EU-institutionernes meget anderledes reaktion på covid-19-krisen har procedurerne i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten erstattet det europæiske semesters procedurer. Med de positive incitamenter i form af tilskud og lån har faciliteten gennem de nationale genopretnings- og resiliensplaner udformet en bestemt model for vejledende planlægning af investeringer og strukturreformer. Når genopretnings- og resiliensfaciliteten udløber, vil det ikke være muligt at vende tilbage til den tidligere semestermodel. Derfor er der behov for den reform, som EØSU foreslår.

6.9.

Karakteren og intensiteten af de problemer, som det organiserede civilsamfund har peget på i den måde, som det europæiske semester og genopretnings- og resiliensfaciliteten fungerer på, varierer naturligvis fra medlemsstat til medlemsstat. De fleste kritiserede dog navnlig følgende aspekter: — Kommunikationen med interessenter og samfundet er ikke af tilstrækkelig kvalitet og gennemsigtighed. — Arbejdsmarkedsparternes og det organiserede civilsamfunds deltagelse når sjældent et kvalitetsniveau, der giver mulighed for at anerkende nytteværdien af denne. — De snævre tidsfrister for høring af det organiserede civilsamfund inden for rammerne af det europæiske semester gør det vanskeligt både at inddrage alle nationale politiske, økonomiske og sociale interessenter og samtidig overholde retningslinjerne i de nationale reformplaner og landespecifikke henstillinger. — I mange tilfælde er de nationale reformplaner og de landespecifikke henstillinger ikke tilstrækkeligt velstrukturerede i deres mål og reformforslag, og deres sociale indhold er utilstrækkeligt. — Efterlevelsen af de landespecifikke henstillinger er mangelfuld i en række lande, og sanktionsmekanismen har vist sig at være ineffektiv.

6.10.

Genopretnings- og resiliensfacilitetens procedurer har forbedret situationen i nogle henseender. Selv om vi stadig er på nippet til at gennemføre midtvejsevalueringen (13), har de høringer, der er gennemført i forbindelse med de to ovennævnte EØSU-resolutioner og i forbindelse med denne udtalelse, vist en betydelig gennemførelsesgrad for de nødvendige reformer. Dette hænger uden tvivl sammen med det positive incitament, som modtagelsen af midler fra genopretnings- og resiliensfaciliteten giver. Gennemførelsesniveauet for investeringer halter imidlertid bagefter. Det organiserede civilsamfunds deltagelse blev forbedret i de tidlige faser af gennemførelsen af de nationale genopretnings- og resiliensplaner sammenlignet med det niveau, der blev opnået i forberedelsesfasen, og sammenlignet med det sædvanlige semesterniveau. Der blev imidlertid ikke konstateret nogen forbedringer i 2022, og der er konstateret alvorlige tilbageslag i nogle lande som følge af politiske ændringer.

6.11.

En reform af rammerne for økonomisk styring som foreslået af Kommissionen kræver uden tvivl en tilpasning af det europæiske semester. Den reviderede fælles finanspolitiske ramme vil give en mere fleksibel og differentieret ramme, der omfatter forhandlinger og aftaler mellem EU-institutionerne og medlemsstaterne. Den vil medføre ændringer i det europæiske semesters tidsplaner og procedurer. For at den kan forblive effektiv og vellykket, skal den fremme det nationale ejerskab af processen og de indgåede forpligtelser, hvilket kun kan opnås med en bredere inddragelse af politiske, økonomiske og sociale interessenter i processen. EØSU mener derfor, at inddragelsen af arbejdsmarkedets parter og civilsamfundets organisationer bør være en af grundpillerne i det reviderede europæiske semester. Det er også vigtigt at inddrage de nationale parlamenter og de lokale og regionale myndigheder.

6.12.

EØSU har allerede opfordret til, at EU's retsakter regulerer inddragelsen af arbejdsmarkedets parter og civilsamfundsorganisationerne i det europæiske semester. Artikel 18, stk. 4, litra q), i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten kan ses som kimen til den regel, som EØSU efterlyser. Udvalget foreslår, at der bør være tale om en forordning, der fastlægger de grundlæggende principper og karakteristika for høringen af civilsamfundsorganisationer. På den måde vil forordningen respektere nationale traditioner og procedurer for social deltagelse og samtidig kræve, at den gennemføres i overensstemmelse med de grundlæggende principper og karakteristika, der er fastlagt i EU's lovgivning.

6.13.

Kommissionen har bebudet, at den vil offentliggøre en meddelelse om styrkelse af den sociale dialog og en henstilling om den sociale dialogs rolle på nationalt plan. EØSU mener, at dette initiativ, hvis det fører til vedtagelse af lovgivning, bør være et supplement til den forordning, som udvalget anmoder om.

7.   Forslag til en reform af det europæiske semester

7.1.

EØSU foreslår en reform af det europæiske semester med henblik på at styrke følgende principper, værdier og tendenser: gennemsigtighed, demokrati, inddragelse af arbejdsmarkedets parter og civilsamfundsorganisationerne, effektivitet i dets gennemførelse, vækst i økonomier og beskæftigelse af høj kvalitet, bidrag til den sociale samhørighed og konvergens mellem medlemsstaterne samt fuldførelse af den grønne og den digitale omstilling af EU's økonomi.

7.2.

Med henblik herpå bør de eksisterende indikatorsystemer — økonomiske, beskæftigelsesmæssige, sociale og miljømæssige — fornyes, suppleres og bringes i overensstemmelse med hinanden for at styrke evalueringsprocedurerne, som også bør inddrage arbejdsmarkedets parter og civilsamfundets organisationer.

7.3.

EØSU går ind for et europæisk semester, der altid tager hensyn til den sociale dimension af økonomiske beslutninger ved koordineringen af EU's økonomier og formuleringen af forslag til fremme af bæredygtig vækst. De foranstaltninger, der fremmes af det europæiske semester, skal både prioritere innovationskapaciteten og produktivitetsvæksten. Hertil kommer gennemførelsen af en retfærdig grøn og digital omstilling af den europæiske økonomi og gennemførelsen af den europæiske søjle for sociale rettigheder. Dette er den frugtbare balance, der er blevet kaldt »EU's konkurrencedygtige bæredygtighed«, som defineret i de seneste to årlige undersøgelser af bæredygtig vækst, som EØSU har støttet fuldt ud.

7.4.

EØSU mener, at de vigtigste instrumenter i semestret — den årlige strategi for bæredygtig vækst, de nationale reformplaner og de landespecifikke henstillinger — bør have en varighed på tre år med årlige evalueringer og revisioner. Dette vil også give mulighed for en bedre proces med deltagelse af politiske, økonomiske og sociale interessenter, øge det nationale ejerskab og fremme en bedre gennemførelse af disse instrumenter.

7.5.

Efterlevelse af de landespecifikke henstillinger på mellemlang sigt, som EØSU går ind for, vil bidrage til at vurdere nytteværdien og effektiviteten af det europæiske semester. Høringen i forbindelse med denne udtalelse kortlagde navnlig organiserede civilsamfunds synspunkter om værdien af sanktioner for manglende overholdelse og om de mest effektive former for sanktioner. EØSU mener, at den mest hensigtsmæssige tilgang består i at skabe incitamenter til overholdelse af de nationale forpligtelser ved at knytte dem til EU-budgettet og medlemsstaternes modtagelse af visse midler i stil med modellen for genopretnings- og resiliensfaciliteten. Hvis disse forpligtelser skal være afbalancerede og i tråd med alle søjler i den økonomiske styring, er det afgørende, at processen med nationalt ejerskab er demokratisk og involverer politiske og sociale aktører.

7.6.

Et mere demokratisk europæisk semester betyder, at de europæiske og nationale demokratiske politiske organer inddrages i dets procedurer og i visse tilfælde i dets beslutninger. Udvalget henviser til Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter samt de lokale og regionale politiske institutioner. Det er ikke hensigten med denne udtalelse at foreslå specifikke formler eller kompetencer. Det bør dog påpeges, at processen med nationalt ejerskab af semestrets henstillinger og foranstaltninger, som er så nødvendig for deres effektivitet, kræver, at disse nationale institutioner spiller en vigtig rolle ved både udarbejdelsen af planer og henstillinger og ved evalueringen af dem. På samme måde bør Europa-Parlamentet have udvidet sine beføjelser, så de kommer til at omfatte medbestemmelse om overordnede retningslinjer for den økonomiske politik og forslag af europæisk karakter.

7.7.

EØSU foreslår, at arbejdsmarkedets parter og repræsentative civilsamfundsorganisationer inddrages gennem en struktureret formel høringsprocedure på både europæisk og nationalt plan. Deltagelsen bør finde sted ved såvel udarbejdelsen af retningslinjer, henstillinger og foranstaltninger som i gennemførelses- og evalueringsfasen. Der bør være et specifikt, eventuelt allerede eksisterende organ, som formelt og juridisk har til opgave at varetage høringen under det europæiske semester og inddrage civilsamfundet i evalueringen af semestret. Nationale økonomiske og sociale råd kan spille en relevant rolle i høringen og evalueringen af det europæiske semester i mange lande. Dette er imidlertid fortsat et område, der henhører under de enkelte landes kompetence, i overensstemmelse med de enkelte medlemsstaters traditioner og lovgivning. I øjeblikket afgør de enkelte lande også, om arbejdsmarkedets parter og civilsamfundsorganisationerne skal inddrages gennem samme procedure og organ eller ved hjælp af særskilte processer.

7.8.

EØSU mener, at inddragelsen af arbejdsmarkedets parter og det organiserede civilsamfund i de forskellige faser af det europæiske semester bør ske ved hjælp af en EU-forordning, der fastlægger de værdier, principper og hovedtræk, der skal respekteres, og overlader det til den nationale lovgivning at fastlægge procedurer og udpege de organer, der er ansvarlige for gennemførelsen heraf. EØSU mener, at de vigtigste krav til en effektiv formel høringsproces på nationalt plan, som bør indgå i en sådan forordning, er følgende: — Processen skal være permanent og struktureret, og specifikationerne bør være underlagt national lovgivning. For de medlemsstater, der allerede har en sådan lovgivning, bør lovgivningen revideres og ajourføres i overensstemmelse med bestemmelserne i EU-forordningen. — Processen bør ikke være en engangsproces, der er begrænset til en bestemt periode eller et bestemt år, men bør være baseret på en hensigtsmæssig permanent hørings- og udvekslingsmekanisme, der dækker alle de forskellige faser ved hjælp af passende strukturer og metoder. Der bør hvert år offentliggøres rapporter om høringsprocessen, som sendes til Kommissionen og de nationale parlamenter og stilles til rådighed for det organiserede civilsamfund og den brede offentlighed i hver medlemsstat. — Procedurerne skal opfylde kriterierne om åbenhed, gennemsigtighed og repræsentativitet. Fri adgang til oplysninger bør omfatte alle dokumenter og statistikker vedrørende genopretnings- og resiliensfaciliteten og det europæiske semester, herunder centrale data om investeringsprojekter og resultaterne af de økonomiske, sociale og miljømæssige resultattavler. Brugen af webportaler, der samler oplysninger på en passende struktureret måde, bør udvides til at omfatte alle medlemsstater. — Den type organ eller de organer, der skal gennemføre deltagelsesprocessen, specificeres af hver enkelt medlemsstat sammen med de karakteristika, de skal have for at sikre, at deres medlemmer er repræsentative, og at deres udnævnelse er apolitisk. Formel høring af det organiserede civilsamfund bør finde sted både i udarbejdelsesfasen for de vigtigste dokumenter i det europæiske semester — den årlige undersøgelse af bæredygtig vækst, den fælles beskæftigelsesrapport og retningslinjerne for beskæftigelsen, de nationale reformprogrammer, de landespecifikke henstillinger osv. — og i gennemførelses- og evalueringsfasen. Inddragelsen af det organiserede civilsamfund bør også udvides til at omfatte de reformprocesser, der følger af de landespecifikke henstillinger og proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer eller den reviderede EU-model for økonomisk styring. — Tidsplanerne for høringsprocessen bør være tilstrækkeligt ensartede på EU-plan til at muliggøre konvergens i retning af en fælles proces og sikre overensstemmelse med dem, der allerede er indført, og dem, der er tilpasset integrationen af genopretnings- og resiliensfaciliteten i det europæiske semester. — Der vil være tale om en rettidig og formel indkaldelse til møderne, og de nødvendige dokumenter og oplysninger vil blive sendt til de indkaldte arbejdsmarkedsparter og civilsamfundsorganisationer, så der er tilstrækkelig tid til, at repræsentanterne for det organiserede civilsamfund kan sætte sig ind i dem. Der vil blive taget referat af møderne, som vil omfatte forslagene fra repræsentanterne for det organiserede civilsamfund. — De nationale regeringer og Kommissionen bør reagere rettidigt på forslag fra arbejdsmarkedets parter og civilsamfundsorganisationerne og indarbejde forslagene og de begrundede svar i det europæiske semesters arbejdsdokumenter i de forskellige faser. Der bør også indarbejdes en køreplan for gennemførelsen af forslag, der er blevet accepteret. — Det organiserede civilsamfunds deltagelse i form af delegerede fra dets repræsentative organisationer og gennem formelle strukturerede høringer kan suppleres af onlinehøringer, åbne eller halvåbne høringer, men de kan aldrig erstattes.

7.9.

EØSU mener, at der bør anvendes lignende kriterier for procedurerne for den sociale dialog og dialogen med civilsamfundet og for de organer, der støtter dem på europæisk plan. Det vil naturligvis være nødvendigt at foretage visse tilpasninger på grund af forskelle i omfang, indhold og tidsplaner.

---

(1)  COM(2022) 583 final, Meddelelse om retningslinjer for en reform af rammen for økonomisk styring i EU.

(2)  EØSU's udtalelse om Meddelelse om retningslinjer for en reform af rammen for økonomisk styring i EU (EUT C 146 af 27.4.2023, s. 53).

(3)  EØSU's resolutioner om Inddragelse af det organiserede civilsamfund i de nationale genopretnings- og resiliensplaner — Hvad virker, hvad virker ikke?, vedtaget i februar 2021 (EUT C 155 af 30.4.2021, s. 1) og Inddragelse af det organiserede civilsamfund i de nationale genopretnings- og resiliensplaner — Hvordan kan vi forbedre det?, vedtaget i maj 2022 (EUT C 323 af 26.8.2022, s. 1).

(4)  Bilag til initiativudtalelse om EØSU's anbefalinger til en gennemgribende reform af det europæiske semester (europa.eu).

(5)  Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/241 af 12. februar 2021 om oprettelse af genopretnings- og resiliensfaciliteten (EUT L 57 af 18.2.2021, s. 17).

(6)  COM(2022) 583 final.

(7)  Det europæiske semester 2023 — Sammenfattende rapport fra Generalsekretariatet for Rådet for Den Europæiske Union (20.3.2023).

(8)  AT, BE, BG, CZ, IE, IT, EL, ES, FI, FR, HR, CY, LT, LU, HU, MT, NL, PL, RO, SI, SK, SE og DK.

(9)  EØSU's udtalelse om Meddelelse om retningslinjer for en reform af rammen for økonomisk styring i EU, (EUT C 146 af 27.4.2023, s. 53).

(10)  EØSU skitserede navnlig et forslag til denne fleksibilitet i punkt 3.6 og 3.7 i ovennævnte udtalelse.

(11)  COM(2023) 62 final.

(12)  Kommissionens ledende næstformand Margrethe Vestager sagde på EØSU's plenarforsamling den 24. januar 2023, at ud af de 677 mia. EUR, som medlemsstaterne havde afsat til virksomheder siden pandemiens begyndelse, tegnede Tyskland sig for 50 % og Frankrig for 25 %.

(13)  EØSU's evalueringsrapport om Midtvejsevalueringen af genopretnings- og resiliensfaciliteten (skal vedtages i september 2023).