DEN EUROPÆISKE CENTRALBANKS UDTALELSE

af 24. marts 2022

om forslag til ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013, for så vidt angår krav vedrørende kreditrisiko, kreditværdijusteringsrisiko, operationel risiko, markedsrisiko og den nedre grænse for output

(CON/2022/11)

(2022/C 233/02)

Indledning og retsgrundlag

Den Europæiske Centralbank (ECB) modtog henholdsvis den 20. og 21. januar 2022 en anmodning fra henholdsvis Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union om en udtalelse om et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EU) nr. 575/2013, for så vidt angår krav til kreditrisiko, kreditværdijusteringsrisiko, operationel risiko, markedsrisiko og den nedre grænse for output (1) (herefter »ændringsforslagene til kapitalkravsforordningen«).

ECB bemærker, at ændringsforslagene til kapitalkravsforordningen er tæt forbundet med et andet forslag, som ECB har modtaget en høringsanmodning om, nemlig et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 2013/36/EU, for så vidt angår tilsynsbeføjelser, sanktioner, tredjelandsfilialer, miljømæssige, sociale og ledelsesmæssige risici og om ændring af direktiv 2014/59/EU (2) (herefter »ændringsforslagene til kapitalkravsdirektivet«).

ECB’s kompetence til at afgive udtalelse fremgår af artikel 127, stk. 4, og artikel 282, stk. 5, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, da ændringsforslagene til kapitalkravsforordningen indeholder bestemmelser, der påvirker ECB’s opgaver i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter i overensstemmelse med traktatens artikel 127, stk. 6, og Det Europæiske System af Centralbankers (ESCB) bidrag til den smidige gennemførelse af politikker vedrørende det finansielle systems stabilitet, som omhandlet i traktatens artikel 127, stk. 5. I overensstemmelse med artikel 17.5, første punktum, i forretningsordenen for Den Europæiske Centralbank er denne udtalelse vedtaget af ECB’s Styrelsesråd.

Generelle bemærkninger

ECB glæder sig over Kommissionens forslag, som gennemfører de udestående Basel III-reformer (3) i EU, styrker EU’s fælles regelsæt samt de tilsynsmæssige rammer for kreditinstitutter på forskellige områder.

ECB understreger vigtigheden af at færdiggøre EU’s gennemførelse af Basel III-reformerne fuldt ud, rettidigt og på en troværdig måde. Reformerne afhjælper de nuværende rammers vigtigste mangler, som blev identificeret i tidligere analyser foretaget af både europæiske og internationale organer, også i forbindelse med europæiske banker, og disse reformer er derfor afgørende for at sikre, at den europæiske banksektor er solid.

En rettidig gennemførelse af Basel III-reformerne er vigtig for hurtigt at afhjælpe sådanne mangler. ECB opfordrer derfor Unionens lovgivende organer til at afslutte lovgivningsprocessen hurtigt og uden unødigt lange gennemførelsesperioder. Dette er vigtigt for at sikre, at bankerne kan modstå fremtidige kriser.

ECB finder det også vigtigt at gennemføre Basel III-standarderne fuldt ud. I den forbindelse værdsætter ECB, at Kommissionens forslag dækker alle de elementer, der blev udviklet af Baselkomitéen for Banktilsyn og vedtaget af Gruppen af Centralbankchefer og Finanstilsynschefer i december 2017.

Endelig er ECB stærkt engageret i gennemførelse af Basel III-reformerne på en troværdig måde. Dette er vigtigt for den finansielle stabilitet og for EU’s internationale troværdighed. En konsekvent gennemførelse af reformerne tjener til at understrege EU’s engagement i det internationale finansielle samarbejde og bidrager dermed til at understøtte det globale finansielle systems funktion og tilliden til EU’s banker. Samtidig giver en troværdig gennemførelse den bedst mulige garanti for et stabilt banksystem, mens ændringsforslagene og implementeringsvalg vil efterlade lommer af risici, der ikke i tilstrækkelig grad imødegås i banksektoren. Som forklaret nedenfor opstår disse risici hovedsagelig i den foreslåede tilsynsmæssige behandling af ejendomseksponeringer, kreditrisiko fra ikkeratede virksomheder, modpartskreditrisiko, aktieeksponeringer og operationel risiko.

De følgende afsnit i udtalelsen indeholder detaljerede synspunkter om forslagets hovedelementer og om de resterende risici, der kan være utilstrækkeligt dækket, hvis EU beslutter at afvige fra Basel III-standarderne.

Det er også vigtigt, at de tilsynsmæssige rammer fortsat er egnet til formålet ved at lukke identificerede mangler og holde trit med innovation. De nye definitioner af nøglebegreberne accessoriske servicevirksomheder og finansielle institutioner, som Kommissionen har foreslået, hilses velkommen, da de præciserer lovgivningens rammer. ECB glæder sig også over Kommissionens mandat til at aflægge rapport om et nyt forslag om tilsynsmæssig behandling af kryptoaktiver.

Endvidere er ECB enig med Kommissionen i, at der i begrundelsen til forslaget ikke er behov for at give de kompetente myndigheder yderligere tilsynsbeføjelser til at pålægge restriktioner på kreditinstitutters udlodninger under ekstraordinære omstændigheder med alvorlige økonomiske forstyrrelser. Samtidig bemærker ECB, at kreditinstitutterne i sådanne perioder med økonomiske og finansielle vanskeligheder måske ikke er villige til at anvende kapitalbuffere (4). Fremadrettet er ECB af den opfattelse, at det bør yderligere overvejes at fjerne de negative incitamenter til at anvende kapitalbuffere.

1.   Indførelse af en nedre grænse for output

1.1

Den nedre grænse for output (outputgulvet) er et vigtigt element i Basel III-reformerne. Outputgulvet reducerer uberettigede forskelle i risikovægtede aktiver på tværs af institutter og styrker dermed de lige konkurrencevilkår og de tilsynsmæssige rammer. ECB glæder sig meget over, at Kommissionen har valgt den såkaldte »single stack«-tilgang med hensyn til outputgulvets gennemførelse, hvor bankerne kun har én metode til at måle deres risikovægtede aktiver (5).

1.2

ECB bemærker dog, at forslaget også omfatter vigtige overgangsordninger, der fører til lavere risikovægte end dem, der er fastsat i Baselstandarderne på visse specifikke områder, nemlig i) eksponeringer mod beboelsesejendomme med lave historiske tab, ii) eksponeringer mod ikkeratede virksomheder og iii) kalibrering af modpartskreditrisiko i forbindelse med derivateksponeringer. ECB mener, at disse afvigelser fra Basel III-standarderne ikke er berettigede ud fra et tilsynsmæssigt og finansielt stabilitetsperspektiv og kan efterlade lommer af risici uhåndteret.

1.3

Navnlig overgangsbehandlingen af eksponeringer i beboelsesejendomme giver anledning til en række betænkeligheder. Overgangsordningen ville svække outputgulvets bagstopperfunktion i forbindelse med udlån til beboelsesejendomme — et område, der potentielt kan bringe den finansielle stabilitet i fare, som det fremgår af nylige rapporter fra både ESRB (6) og ECB (7). Husholdningernes gældsætning og overvurdering af priser på beboelsesejendomme er stigende i flere EU-medlemsstater, hvilket bidrager til opbygningen af sårbarheder på mellemlangt sigt og bekymringer over en gældsbaseret boligboble. Dette kunne efterlade nogle banker med et kapitalgrundlag, der ikke står i rimeligt forhold til de potentielle tab, der opstår som følge af disse risici. Desuden kan overgangsordningen føre til yderligere fragmentering på EU’s bankmarked, for så vidt som institutterne afhængigt af medlemsstaternes gennemførelse kan være underlagt forskellige kapitalkrav for lignende risici. I betragtning af disse betænkeligheder mener ECB, at der ikke bør være tale om en sådan særbehandling for beboelsesejendomme. Bibeholdes mekanismen, bør den udelukkende være midlertidig og af begrænset karakter.

1.4

ECB er endvidere bekymret over overgangsbestemmelserne for ikkeratede virksomheder. I henhold til Basel-standarderne har udlån til sådanne virksomheder en højere risikovægt, hvilket afspejler den større usikkerhed, hvad angår den faktiske risiko. At reducere risikovægten baseret på en banks egne risikoestimater svækker formålet med outputgulvet, som er at beskytte mod undervurdering af risici i institutternes egne modeller, da institutterne kan basere sig på deres egne estimater af misligholdelsessandsynligheden for at tildele virksomheder en lavere risikovægt. Kommissionen foreslår at gøre anvendelsen af en risikovægt på 65 % betinget af en anslået, etårig misligholdelsessandsynlighed, som kan være helt op til 0,5 %. ECB mener, at dette er for bredt, da det kan omfatte virksomheder med høj risikoprofil. I betragtning af de risici, der er forbundet hermed, mener ECB derfor ikke, at der bør gælde en sådan undtagelse for ikkeratede virksomheder. Bibeholdes mekanismen, bør den udelukkende være midlertidig og af begrænset karakter. Endelig støtter ECB fuldt ud bestræbelserne på at øge kreditvurderingsdækningen blandt europæiske virksomheder på mellemlangt til langt sigt, hvilket desuden kan yde et vigtigt bidrag til projektet vedrørende kapitalmarkedsunionen.

1.5

ECB advarer mod enhver ændring i behandlingen af modpartskreditrisiko i forbindelse med derivateksponeringer i forbindelse med outputgulvet, hvad enten den er midlertidig eller permanent. ECB er bekymret over, at enhver ændring i kalibreringen af standardmetoden til måling af eksponering for modpartskreditrisiko (»SA-CCR«) vil betyde, at visse tilsynsmæssige risici ikke er dækket, og at eksponeringsbeløbet for modpartskreditrisiko vil blive undervurderet.

1.6

Med hensyn til anvendelsesniveauet for outputgulvet har Kommissionen foreslået at anvende det på det højeste konsolideringsniveau. Inden for bankkoncerner kombineres dette med en omfordelingsmekanisme for virkningerne på det højeste konsolideringsniveau mellem moderselskabet og datterselskaberne (8). Denne mekanisme gør det muligt for bankkoncerner i EU, som er bundet af outputgulvet, at fordele kapital inden for koncernen mere effektivt sammenholdt med anvendelse på individuelt niveau, samtidig med at den respektive risiko ved koncernens tilstedeværelse i hver medlemsstat afspejles. Indførelsen af specifikke krav for outputgulvet på delkonsolideret niveau i den enkelte medlemsstat kan stadig være incitament for bankkoncernernes omorganisation af aktiviteter for dermed at minimere outputgulvets effekt på de enkelte selskaber i koncernen på måder, der potentielt kan være i misforhold til etablerede organisationsstrukturer eller solid risikostyring. Desuden ville det fastfryse mere kapital på lokalt plan, hvilket ville være i modstrid med målet om at muliggøre kapitalens fri bevægelighed inden for europæiske bankkoncerner, som er en vigtig forudsætning for finansiel integration. En alternativ løsning ville være at anvende outputgulvet på det højeste konsoliderede niveau i EU samt på delkonsolideret niveau i medlemsstaterne uden fordelingsmekanismen. Dette ville forenkle rammerne for bankerne i forhold til Kommissionens forslag og sikre korrekt kapitalisering i hver medlemsstat, selvom det også ville fastlåse kapital på det delkonsoliderede niveau. En anden mulighed ville være kun at anvende outputgulvet på det højeste konsolideringsniveau, hvilket ville blive kombineret med en forpligtelse for banker og kompetente myndigheder til at sikre, at kapitaliseringen af selvstændige enheder er tilstrækkelig (9). Denne tilgang ville ikke blot være enklere og reducere fragmenteringen af den europæiske banksektor, men også på behørig vis afspejle det forhold, at outputgulvet blev kalibreret for at mindske den urimelige variation i risikovægtede aktiver på bankkoncernniveau snarere end for hver enkelt enhed. ECB foretrækker den sidstnævnte tilgang.

1.7

Endelig bemærker ECB, at ændringsforslagene til kapitalkravsdirektivet indeholder bestemmelser om samspillet mellem outputgulvet, tilsynskravene og de makroprudentielle kapitalbuffere. Disse spørgsmål vil blive behandlet i den særskilte udtalelse om ændringsforslagene til kapitalkravsdirektivet (10).

2.   Ramme for kreditrisiko – standardmetode

2.1

ECB glæder sig over forslagene om at gennemføre den nye standardmetode for kreditrisiko, da det vil gøre de institutter, der ikke er afhængige af interne modeller, mere modstandsdygtige og deres kapitalkrav mere risikofølsomme. ECB bemærker imidlertid med bekymring, at forslaget også indeholder flere nye afvigelser fra Basel III-standarderne, navnlig med hensyn til i) specialiseret långivning, ii) aktieeksponeringer, iii) detaileksponeringer og iv) metoden til værdiansættelse af sikkerhedsstillelse for eksponeringer sikret ved fast ejendom. Desuden er visse eksisterende afvigelser blevet opretholdt (f.eks. for små og mellemstore virksomheder (SMV’er) og infrastruktur), som bør revurderes af medlovgiverne. ECB er af den opfattelse, at disse afvigelser samlet set kan mindske konsistensen og sikkerheden ved den nye standardmetode og medføre, at visse risici ikke er dækket. Dette kan til gengæld betyde, at bankerne ikke har tilstrækkelig kapital til rådighed, hvis der opstår risici i disse markedssegmenter. Mere specifikt blev Basel III-rammen kalibreret for at afspejle risikoen ved specialiseret långivning, og enhver ændring, såsom oprettelsen af en ny kategori for objektfinansiering af høj kvalitet eller ændringerne af kriterierne for projektfinansiering af høj kvalitet, kunne medføre, at risici ikke er dækket, navnlig i projekternes præoperationelle fase, og dermed mindske beskyttelsen af bankerne. Desuden bør standardiserede risikovægte ikke udelukkende baseres på institutternes vurdering uden modelgodkendelse af, om objektfinansiering kan opfylde kriterier om »høj kvalitet« svarende til den interne ratingbaserede kategoriseringsmetode (»IRB«).

2.2

Aktieeksponeringer er i sagens natur mere risikobetonede, fordi de per definition er efterstillet alle andre fordringer i tilfælde af misligholdelse. Basel III-forslagene afspejler dette ved at kræve højere kapitalkrav for aktieeksponeringer. ECB er derfor bekymret over afvigelserne fra dette solide princip på en række områder, da det kan udsætte bankerne for større risici i deres balance. Dette gælder navnlig for i) aktieeksponeringer mod andre medlemmer af samme koncern - herunder de besiddelser i enheder i den finansielle sektor, som banker har tilladelse til ikke at trække fra deres kapitalgrundlag, ii) institutsikringsordninger og iii) langsigtede aktieeksponeringer, der allerede har en varighed på seks år eller længere, og som også har en indvirkning på tilstrækkeligheden af risikovægtene på konsolideret niveau. Dette ville ikke blot fastlåse de eksisterende meget lave risikovægte, som ikke afspejler den iboende risiko ved aktieeksponeringer, men ville også forlænge den manglende tilsvarende tabsabsorberingskapacitet i koncernen. Desuden iv) mener ECB, at den lavere risikovægt for aktieeksponeringer under lovgivningsprogrammer bør finde anvendelse, hvis den ledsages af Basel-kravet om investeringsrestriktioner (11), som også kan tages i betragtning i forbindelse med en omfattende vurdering af disse programmer. Desuden v) skaber den overgangsbestemmelse, der finder anvendelse på aktieeksponeringer i henhold til IRB-metoden, uberettigede fordele, da bankerne kan anvende risikovægte, der ikke blot er lavere end dem, der finder anvendelse i øjeblikket, men som i en overgangsperiode er endnu lavere end dem, der i sidste ende vil være nødvendige. ECB foreslår derfor, at man undgår dette ekstraordinære midlertidige fald i kapitalgrundlagskravene for aktieeksponeringer for institutter med tilladelse til IRB-metoden, der ligger under det niveau, der permanent vil kræves i fremtiden (12).

2.3

ECB mener, at den lavere risikovægt for detaileksponeringer bør begrænses til fysiske personer med samlede eksponeringer på under 1 mio. EUR, hvilket bør fastsættes under hensyntagen til de penge, som kunderne allerede skylder, og også uudnyttede kreditrammer. Desuden bør den nødvendige korrektion af kapitalgrundlagskravene for kreditrammer, der kan opsiges uden betingelser, ikke forsinkes yderligere.

2.4

Kommissionens forslag indeholder også nogle ændringer af metoderne til omvurdering af fast ejendom, som ikke ville være i overensstemmelse med Basel-standarderne. ECB er af den opfattelse, at sådanne omvurderinger bør foretages på et solidt grundlag for på behørig vis at afspejle ændringer i værdiansættelsen af sikkerheden i fast ejendom. Anvendelsen af statistiske metoder til ejendomsvurdering (i stedet for at anvende en kvalificeret uafhængig vurderingsmand) kan give en unøjagtig følelse af sikkerhed. Det kan føre til en strukturel overvurdering af den faktiske værdi ikke kun af de enkelte ejendomme, men af hele den portefølje, der er genstand for omvurderingen, hvilket igen mindsker bankernes modstandsdygtighed over for overophedning af ejendomsmarkederne. Desuden kan stigende ejendomsværdier på grundlag af gennemsnitlige tidligere værdier give bankerne mulighed for fortsat at forlade sig på en stigning i ejendomsværdierne, som måske ikke er holdbar. Dette gælder f.eks. helt klart i den nuværende situation med stigende overvurdering. Disse ændringer vil øge de uberettigede virkninger af overgangsmekanismen i forbindelse med realkreditlån med lav risiko i forbindelse med outputgulvet (som nævnt i punkt 1.3) og vil kunne øge bankernes sårbarhed på ejendomsmarkederne yderligere.

2.5

Basel III-rammen har tilpasset sin behandling af de særlige forhold, der gør sig gældende for SMV’er og infrastrukturinvesteringer, ved at anvende empirisk kalibrerede risikovægte på data på tværs af de forskellige institutioner. ECB mener derfor, at EU bør tilslutte sig den reviderede kalibrering.

3.   Operationel risiko

3.1

ECB glæder sig over Kommissionens beslutning om at gennemføre den nye standardmetode for operationel risiko i overensstemmelse med Basel III-rammen, som har til formål at øge sammenligneligheden og forenklingen af beregningen af kapitalgrundlagskrav.

3.2

Selv om ECB anerkender, at Basel III-rammen giver mulighed for at se bort fra historiske tab ved beregningen af kapitalkrav for operationelle risici, beklager ECB, at Kommissionen ikke valgte at anerkende de pågældende tab. ECB mener, at en hensyntagen til et instituts tabshistorie vil medføre større risikofølsomhed og dækning af tab i forbindelse med kapitalkrav, idet der tages højde for forskelle i institutternes risikoprofiler i meget følsomme spørgsmål såsom adfærdsrisiko, hvidvaskning af penge eller cyberhændelser, og vil give institutterne større incitamenter til at forbedre deres operationelle risikostyring. ECB går derfor ind for en gennemførelse, hvor den interne tabsmultiplikator bestemmes af instituttets historiske tab og indføres gradvist.

3.3

ECB bemærker, at tilsynsmyndighederne allerede nu skal tage hensyn til kvaliteten af risikostyringen, herunder tabshistorik, når de definerer risikoprofilen og kapitalkravene i henhold til »tilsynskontrol- og vurderingsprocessen« (SREP). I den forbindelse bør brugbarheden af den foreslåede snævre forpligtelse for tilsynsmyndighederne til mindst hvert tredje år at overvåge kvaliteten af institutternes indsamling af historiske tab vurderes i lyset af den endelige anvendelse af disse historiske tab inden for rammen, også i betragtning af at datakvaliteten kun er et af mange centrale hensyn til styring af operationelle risici.

4.   Markedsrisiko

4.1

I sin udtalelse af 8. november 2017 om ændringer til EU’s ramme for kapitalkrav til kreditinstitutter og investeringsselskaber (13) (14) opfordrede ECB til en tilstrækkelig lang gennemførelsesfase af Baselstandarderne for markedsrisici som følge af den grundlæggende revision af handelsbeholdningen, idet der også tages hensyn til yderligere ændringer af Basel-standarderne. Da de internationalt vedtagne regler nu er blevet færdiggjort, glæder ECB sig over Kommissionens forslag om at omdanne det eksisterende rapporteringskrav til kapitalgrundlagskrav.

4.2

ECB bemærker, at forslaget giver Kommissionen mulighed for at ændre kalibreringen af kapitalkravene under den nye markedsrisikoramme og udsætte gennemførelsen af denne ramme med yderligere to år. Dette kunne gøre det muligt at reducere kapitalkravene og dermed afvige fra Basel III-standarderne. ECB går ind for at begrænse disse beføjelser i henhold til det nuværende forslag. ECB finder det vigtigt, at disse standarder anvendes konsekvent på internationalt plan og opfordrer til en korrekt gennemførelse af disse internationalt vedtagne standarder senest i 2025. Dette vil være vigtigt for at skabe klarhed for institutionerne og sikre, at EU’s fælles regelsæt er solidt, samtidig med at negative konsekvenser for institutionernes interne gennemførelsesplaner og ansøgnings- og godkendelsesprocessen for interne modeller undgås. Uanset ovenstående kan det overvejes at have en rapport fra Kommissionen om gennemførelsen af den grundlæggende revision af handelsbeholdningen i andre jurisdiktioner i 2025, der kan tjene som grundlag for, at EU-lovgiver kan forberede eventuelle opfølgende skridt til at sikre lige vilkår på globalt plan.

4.3

ECB glæder sig over den klarhed, som Kommissionens forslag giver om den minimumshyppighed, der finder anvendelse i forbindelse med »look-through«-metoden”, når institutter for kollektiv investering indgår i interne modeller. Samtidig er ECB bekymret over, at en sådan behandling kan føre til, at visse risici ikke medtages i den interne model, og foreslår derfor, at der tilføjes et særskilt krav om at identificere, måle og overvåge de relevante risici, hvis der ikke anvendes en daglig »look-through«-metode.

5.   Kreditværdijusteringsrisiko (CVA)

5.1

ECB bemærker med bekymring, at Kommissionens forslag ikke tager eksisterende undtagelser, som Unionen har vedtaget, op til fornyet overvejelse, og minder om, at disse undtagelser blev vurderet som en væsentlig manglende overholdelse i Baselkomitéens tidligere program for vurdering af reguleringsmæssig overensstemmelse i 2014 (15). ECB er af den opfattelse, at disse afvigelser ikke er berettigede ud fra et tilsynsmæssigt synspunkt og medfører, at institutter er eksponeret for udækkede risici fra deres derivattransaktioner med undtagne modparter (16).

5.2

ECB anerkender ikke desto mindre den indsats, som Kommissionen har gjort for at løse problemer i forbindelse med åben afdækning af kreditværdijusteringsrisiko for EU-undtagede modparter ved at give institutterne mulighed for frivilligt at medtage disse modparter i den lovpligtige kreditværdijusteringsrisiko (17) og ved at fastsætte nye indberetningskrav for EU-undtagede modparter. Selvom sidstnævnte kan bidrage til at fremme bedre risikostyring i institutterne, vil det hverken forbedre deres tilsynsmæssige situation eller skabe markedsdisciplin. For at opnå sidstnævnte bør der indføres et oplysningskrav. Hvis Unionens lovgivende organer vælger at opretholde de eksisterende undtagelser, bidrager forslagene til en vis grad i afbødningen af de negative virkninger af sådanne undtagelser, selvom de ikke i væsentlig grad reducerer de risici, som eksponeringerne indebærer for bankernes balancer.

6.   IRB-metode

6.1

ECB glæder sig over de foreslåede ændringer af IRB-metoden for kreditrisiko i overensstemmelse med den endelige Basel III-pakke (18), da de anses som nødvendige for at bevare risikofølsomheden og samtidig i væsentlig grad reducerer omfanget af udsving i den risikovægtede eksponering (RWEA). ECB støtter forslaget om at udelukke i) anvendelsen af den avancerede IRB-metode (»A-IRB«) for eksponeringer mod store selskaber, eksponeringer mod kreditinstitutter og investeringsselskaber og mod finansieringsinstitutter, der behandles som selskaber, og ii) anvendelsen af IRB-metoden for aktieeksponeringer. ECB støtter ligeledes indførelsen af inputgulve for risikoparametre, som vil sikre et minimum af forsigtighed i modelparametrene, samtidig med at unødige variationer i risikovægtede eksponeringer reduceres.

6.2

Desuden støtter ECB de yderligere præciseringer og forbedringer i forbindelse med estimeringen af PD, tab givet misligholdelse (LGD) og kreditkonverteringsfaktorer (CCF).

6.3

Ikke desto mindre ønsker ECB at fremhæve visse uoverensstemmelser i forslaget, som kan hindre en overordnet korrekt gennemførelse af kravene. For at mindske risikoen for fejlfortolkning anbefaler ECB navnlig, at de udtryk, der anvendes til at identificere størrelsen af virksomhedernes låntagere, såsom »omsætning«, »overskud« og »salg«, tilpasses yderligere på tværs af forskellige artikler i den ændrede kapitalkravsforordning (19).

6.4

Desuden skal der sikres overensstemmelse mellem definitionen af misligholdelse og estimeringen og gennemførelsen af risikoparametre. Navnlig med hensyn til gennemførelsen af IRB-metoden på eksponeringsklasseniveau som indført i den ændrede artikel 148 vil ECB gerne understrege, at for detaileksponeringer giver denne ændring mulighed for at anvende IRB-metoden for mindst én af de eksponeringsklasser, der er omhandlet i det nye litra d), nr. i), ii), iii) og iv), i artikel 147, stk. 2. Samtidig bemærker ECB for detaileksponeringer, at den eksisterende artikel 178, stk. 1, giver institutterne mulighed for at anvende definitionen af misligholdelse på niveauet for en individuel kreditfacilitet i stedet for i forhold til en låntagers samlede forpligtelser. Hvis definitionen af misligholdelse for detaileksponeringer er defineret på låntagerniveau, anbefaler ECB i den forbindelse at begrænse muligheden for at anvende IRB-metoden enten for alle eller ingen af de eksponeringsklasser, der er omhandlet i artikel 147, stk. 2, litra d), nr. i), ii), iii) og iv), uden at dette berører muligheden for at anmode om permanent delvis anvendelse på de betingelser, der er fastsat i artikel 150.

6.5

Hvad angår de nye krav til PD-estimater, er ECB desuden af den opfattelse, at en yderligere præcisering af tidshorisonten for ratingtildelinger som foreslået i de endelige Basel III-standarder vil sikre en passende risikodifferentiering på trods af ugunstige økonomiske forhold og øge den risikovægtede sammenlignelighed af aktiver mellem institutterne. Desuden er der i forslaget indført visse forskelle mellem kravene til PD-estimater for detaileksponeringer og kravene til PD-estimater for eksponeringer mod selskaber og institutter, hvilket kan hindre, at institutterne fortolker dem korrekt. I den forbindelse anbefaler ECB en yderligere strømlining af kravene i forbindelse med disse eksponeringstyper.

7.   Søjle III oplysninger og rapportering

7.1

ECB glæder sig over målet med det nye integrerede knudepunkt, der forvaltes af Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA) for kreditinstitutters oplysninger under søjle III, som har til formål at mindske byrden for institutterne og lette alle interessenters brug af søjle III-oplysninger. Tilsynsmyndighederne vil drage fordel af et centraliseret knudepunkt for offentliggørelse, da det vil lette deres rolle med hensyn til at sikre kvaliteten af søjle III-oplysninger. ECB bemærker imidlertid, at forslaget anvender forskellige metoder i forbindelse med kvantitativ offentliggørelse af små og ikkekomplekse institutter (»SNCI’er«) og større institutter. For SNCI’er vil EBA anvende tilsynsrapportering til at udarbejde den tilsvarende kvantitative offentliggørelse på grundlag af en foruddefineret kortlægning. For større institutter vil det være nødvendigt at udvikle en ny indberetningsprocedure for offentliggørelse, hvilket vil føre til dobbelt indberetning af datapunkter, da søjle III-datakravene overlapper med tilsynsmæssig indberetning. EBA vil derefter modtage disse nye skemaer »i elektronisk format« og vil skulle offentliggøre dem samme dag, som den modtager dem. ECB mener, at SNCI-metoden for kvantitative oplysninger kan anvendes på alle institutter, uanset deres størrelse og kompleksitet, med henblik på at mindske indberetningsbyrden for alle institutter. ECB bemærker også, at tidsplanen for EBA’s offentliggørelse af søjle III-oplysninger om det centraliserede knudepunkt ikke gør det muligt at foretage en afstemning mellem tilsynsrapportering og søjle III-oplysninger, hvilket kan føre til en yderligere arbejdsbyrde for tilsynsmyndighederne og forvirring hos investorer og andre brugere af søjle III-oplysninger. For at sikre konsekvens bør den politik for fornyet indberetning til EBA, der er omhandlet i den ændrede artikel 434a, efter samme logik ikke begrænses til offentliggørelse, men bør også omfatte tilsynsmæssig indberetning.

7.2

Desuden kan kvalitative oplysninger og visse kvantitative oplysninger (20) ikke udledes af tilsynsmæssig indberetning på grundlag af den foruddefinerede kortlægning. Dette spørgsmål vedrører både SNCI’er og andre institutioner. Derfor bør proceduren for indgivelse af sådanne oplysninger til EBA præciseres. ECB forventer også potentielle vanskeligheder for EBA med at aggregere og sammenligne kvalitative oplysninger på grund af deres ustrukturerede karakter.

7.3

ECB bemærker, at ændringsforslagene til kapitalkravsdirektivet indebærer en ændring af kapitalkravsdirektivets artikel 106 med henblik på at give de kompetente myndigheder beføjelse til at kræve, at ikke-SNCI’er indsender oplysningerne til EBA med henblik på offentliggørelse på et centraliseret EBA-websted. Denne ændring af kapitalkravsdirektivet vil blive overflødig, hvis teksten til kapitalkravsdirektivet ændres i den retning, der foreslås i afsnit 7.1.

8.   Miljømæssige, sociale og ledelsesmæssige risici

8.1

Bedre integration af miljømæssige, sociale og ledelsesmæssige risici i de tilsynsmæssige rammer er afgørende for at øge banksektorens modstandsdygtighed. ECB’s omfattende bemærkninger til forslagene vedrørende ESG-risici vil blive fremsat i dens udtalelse om de ændringsforslagene til kapitalkravsdirektivet (21). Hvad specifikt angår ændringsforslagene til kapitalkravsforordningen glæder ECB sig over Kommissionens forslag om at indføre harmoniserede definitioner af ESG-risici og -værdier, idet den erklærede hensigt om at tilpasse definitionerne til dem, som EBA foreslog i sin rapport om ledelse af og tilsyn med ESG-risici for kreditinstitutter og investeringsselskaber (22). ECB bemærker dog visse forskelle i ordlyden af de foreslåede definitioner i forhold til den ordlyd, der anvendes af EBA. EBA’s definitioner er bredere og dækker eventuelle negative virkninger og ikke kun tab. De afspejler derfor mere troværdigt arten af de miljømæssige, sociale og ledelsesmæssige risici, som bl.a. opstår via strategiske og omdømmemæssige risici. Disse risici kan f.eks. føre til lavere forretningsvolumen og påvirke instituttets bæredygtighed og levedygtighed. ECB foreslår derfor en finjustering af definitionernes ordlyd for at sikre en tættere tilpasning til dem, der foreslås af EBA.

8.2

ECB glæder sig over forslaget om at ændre artikel 430, ifølge hvilket institutterne skal indberette deres eksponering for ESG-risici til deres kompetente myndigheder. Da indberetningen af relevante kvalitative og kvantitative oplysninger om ESG-risici letter tilsynet med disse risici, opfordrer ECB Unionens lovgivende organer og EBA til at sikre, at det foreslåede indberetningskrav gennemføres så hurtigt som muligt. ECB bemærker, at en sådan indberetning vil være underlagt proportionalitetsprincippet, jf. betragtning 40 til ændringsforslagene til kapitalkravsforordningen.

8.3

ECB er enig i betragtning 40 til ændringsforslagene til kapitalkravsforordningen, hvori det anføres, at eksponeringen for ESG-risici ikke nødvendigvis er proportional med et instituts størrelse og kompleksitet. Det er derfor bydende nødvendigt, at markeder og tilsynsmyndigheder får tilstrækkelige data fra alle enheder, der er udsat for disse risici, uanset deres størrelse. ECB støtter derfor kraftigt forslaget om at anvende oplysningskravene vedrørende ESG-risici i artikel 449a på alle institutter. ECB støtter Kommissionens forslag om at skræddersy hyppigheden og detaljeringsgraden af oplysningskravene til institutternes størrelse og kompleksitet for at tage behørigt hensyn til proportionalitetsprincippet. ECB bemærker, at det er vigtigt at sikre tilstrækkelig overensstemmelse mellem oplysningskravene vedrørende ESG-risici for institutter og andre initiativer på området for offentliggørelse (f.eks. direktivet om virksomheders bæredygtighedsrapportering) i den forstand, at sådanne initiativer bør sætte institutterne bedre i stand til på passende vis at vurdere deres risici og opfylde deres egne oplysningsforpligtelser.

8.4

ECB støtter også kraftigt forslaget om at fremrykke den frist, inden for hvilken EBA skal forelægge sin rapport om den tilsynsmæssige behandling af eksponeringer, der er påvirket af miljømæssige og/eller sociale faktorer i henhold til artikel 501c. ECB støtter kraftigt dette arbejde og mener, at fremsættelsen af denne rapport vil støtte EU’s bidrag til den internationale politiske debat om disse spørgsmål yderligere. Hvor ECB anbefaler, at ændringsforslagene til kapitalkravsdirektivet revideres, vedlægges som bilag et ændringsforslag med en begrundelse herfor i et separat teknisk arbejdsdokument. Det tekniske arbejdsdokument er tilgængeligt på engelsk på EUR-Lex.

---

(1)  COM(2021) 664 final.

(2)  COM(2021) 663 final.

(3)  Basel III-reformerne kaldes også Basel III-standarderne og er standarder vedtaget af Baselkomitéen for Banktilsyn (BCBS). De samlede standarder findes på Den Internationale Betalingsbanks websted www.bis.org

(4)  Jf. Den Europæiske Centralbanks udtalelse af 20. maj 2020 om ændringer af Unionens tilsynsmæssige rammer som følge af covid-19-pandemien (CON/2020/16) (EUT C 180 af 29.5.2020, s. 4). Alle ECB’s udtalelser er offentliggjort i EUR-Lex.

(5)  Yderligere oplysninger om »single stack«-tilgangen for risikobaserede kapitalkrav findes i Kommissionens spørgsmål og svar.

(6)  Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici, Vulnerabilities in the residential real estate sectors of the EEA countries, februar 2022.

(7)  Den Europæiske Centralbank, Financial Stability Review, november 2021.

(8)  Se Kommissionens begrundelse.

(9)  I overensstemmelse med SCO 10 i Basel-principperne.

(10)  Jf. udtalelse om Europa-Parlamentet og Rådets forslag til et direktiv om ændring af direktiv 2013/36/EU for så vidt angår tilsynsbeføjelser, sanktioner, tredjelandsfilialer og miljømæssige, sociale og ledelsesmæssige risici og om ændring af direktiv 2014/59/EU.

(11)  Jf. CRE 20.59 i Basel-principperne.

(12)  Kapitalkravene til bankstyrede finansielle konglomerater påvirkes også af bestemmelserne i nr. iii) og v) på grund af det såkaldte danske kompromis, hvorefter bankernes beholdninger af kapitalinstrumenter udstedt af forsikringsselskaber, der tilhører samme finansielle konglomerat, kan risikovægtes i stedet for at blive fratrukket.

(13)  Jf. fodnote 1 i SCO30.5.

(14)  Den Europæiske Centralbanks udtalelse CON/2017/46 af 8. november 2017 om ændringer til EU’s ramme for kapitalkrav til kreditinstitutter og investeringsselskaber (EUT C 34 af 31.1.2018, s. 5).

(15)  Basel Committee on Banking Supervision (2014) Regulatory Consistency Assessment Programme (RCAP) - Assessment of Basel III regulations - European Union, der findes på Den Internationale Betalingsbanks websted www.bis.org

(16)  Dette blev også fremhævet af Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (2019) Policy advice on the Basel III reforms on credit valuation adjustment (CVA) and market risk, henstilling CVA2: CVA-undtagelser, s. 9, der findes på EBA’s websted www.eba.europa.eu

(17)  Se Kommissionens begrundelse.

(18)  Jf. især Basel III: Finalising post-crisis reforms (bis.org).

(19)  F.eks. defineres »store virksomheder« i artikel 142, stk. 1, nr. 5a), med henvisning til »salg«, mens »små og mellemstore virksomheder« i den nye artikel 5, stk. 8, defineres med henvisning til »omsætning«.

(20)  Eksempelvis med henvisning til ESG- og IRRBB-oplysninger.

(21)  Jf. note 10 ovenfor.

(22)  Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (2021) EBA Report on management and supervision of ESG risks for credit institutions and investment firms (EBA/REP/2021/18), som findes på EBA’s websted www.eba.europa.eu