Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet — En EU-strategi for frivillig tilbagevenden og reintegration

(COM(2021) 120 final)

(2021/C 517/13)

Ordfører:

José Antonio MORENO DÍAZ

Anmodning om udtalelse	Kommissionen, 31.5.2021
Retsgrundlag	Artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
Kompetence	Sektionen for Beskæftigelse, Sociale Spørgsmål og Unionsborgerskab
Vedtaget i sektionen	7.9.2021
Vedtaget på plenarforsamlingen	22.9.2021
Plenarforsamling nr.	563
Resultat af afstemningen (for/imod/hverken for eller imod)	219/1/4

1.   Konklusioner og anbefalinger

1.1.

Strategien for frivillig tilbagevenden og bæredygtig reintegration har sigte på at skabe en fælles tilgang til udformning, udvikling og gennemførelse af programmerne for støttet frivillig tilbagevenden og reintegration, som medlemsstaterne står for, gennem fastlæggelse af fælles målsætninger og fremme af sammenhængen mellem de nationale programmer og disse programmer og Den Europæiske Union. Strategien stræber også efter at fremme og skabe fælles redskaber og at forbedre samarbejdet mellem medlemsstaterne på disse områder.

1.2.

Der er mange forskellige instrumenter og tilgange til frivillig tilbagevenden og reintegration, hvilket indtil nu medført en broget blanding af initiativer, programmer og projekter, som ofte mangler en fælles referenceramme og gør det vanskeligt at evaluere, men også at gennemføre dem effektivt. Formålet med denne strategi er yderligere at harmonisere disse referencerammer og fremme samarbejdet mellem de europæiske lande inden for udviklingen af programmerne for støttet frivillig tilbagevenden og reintegration.

1.3.

EØSU hilser strategien velkommen som et forvaltningsinstrument, der har sigte på at forbedre koordineringen og medlemsstaternes fælles mål inden for migrationsstyring. EØSU er enig i Kommissionens ræsonnement om yderligere at revidere og harmonisere instrumenterne, dataindsamlingen og mekanismerne for rådgivning af de berørte personer — med det formål at afmontere de vidt forskellige indgangsvinkler, reducere omkostningerne ved tilbagevenden eller øge de finansielle bevillinger til programmerne, blandt andre aktuelle udfordringer.

1.4.

EØSU beklager som ved tidligere lejligheder imidlertid, at foranstaltningerne til fremme af regulær indrejse, som er relevante for størstedelen af udlændinge bosat i Den Europæiske Union, udvikles langsommere og i mere begrænset omfang end de forslag, der skal løse spørgsmål vedrørende irregulært ophold. En omfattende tilgang til mobilitet er afgørende for at kunne tilbyde alternativer, der rækker ud over grænsekontrol og tilbagesendelse.

1.5.

EØSU peger på, at hjemsendelserne i de fleste tilfælde ikke har været en succes grundet manglende deltagelse fra oprindelseslandenes side og også på grund af modvilje mod at deltage fra personer i en irregulær situation. Skønt udvalget bifalder Kommissionens bestræbelser, tvivler det på effektiviteten af visse af de fremlagte forslag såsom modellen med at overtage tilbagesendelsen.

1.6.

EØSU er desuden bekymret over Frontex' fremtidige rolle, navnlig på baggrund af offentliggørelsen af Europa-Parlamentets rapport om EU-agenturets mulige tilsidesættelse af visse rettigheder (1). EØSU mener, at det er helt afgørende at kræve, at der oprettes smidige og effektive overvågningsmekanismer og effektiv kontrol (ansvarshæftelse) i forbindelse med Frontex' aktiviteter og en tilpasning af agenturets aktiviteter i forhold til dets overholdelse af menneskerettighederne.

1.7.

EØSU støtter en bedre koordinering mellem alle aktører og de planlagte forbedringer til styrkelse af solidariteten mellem medlemsstaterne og samarbejdet med tredjelande. EØSU støtter også indsatsen for at forbedre rådgivning og oplysning om tilbagevenden samt civilsamfundets deltagelse i foranstaltningerne for tilbagevenden og bæredygtig reintegration. Ligeledes værdsætter EØSU bestræbelserne på at forbedre tilgængeligheden af ressourcer og dataindsamlingen samt udvekslingen af viden om god praksis på området.

1.8.

EØSU tilkendegiver sin bekymring over målsætningen om at øge antallet af frivillige hurtige hjemsendelser fra de ydre grænser på grund af den mangel på garantier, som dette kan indebære. Det bekymrer især udvalget, at disse hjemsendelser kan blive en eufemisme for tilbagesendelser eller økonomisk kompensation til bestemmelseslandene, som modtager disse hjemsendte personer, uden at der tages tilstrækkeligt hensyn til hverken de pågældendes ønsker eller — hvad der er endnu mere bekymrende — deres rettigheder. EØSU mener desuden, at det er selvmodsigende at tilbyde incitamenter i programmer, som forudsætter personer i en irregulær situation, eftersom dette kan demotivere oprindelseslandene til at forsøge at mindske migrationsstrømmene.

1.9.

I den forbindelse anser EØSU det stadig for at være en strategisk svaghed i Unionens indvandrings- og asylpolitik, at der næsten kun er fokus på at bekæmpe irregulært ophold, hvad enten det er ved grænserne eller gennem frivillige og tvungne hjemsendelser. Udvalget opfordrer derfor igen Kommissionen til at revidere sin referenceramme og arbejde effektivt med henblik på at se på indvandrings- og asylpolitikken i et helhedsperspektiv, som fremmer en systematisk, reguleret og sikker mobilitet.

2.   Baggrund

2.1.

Det har været et strategisk mål at fremme frivillig tilbagevenden i Den Europæiske Unions migrationspolitik siden vedtagelsen af tilbagesendelsesdirektivet i 2018, og det indgår i den nye pagt om migration og asyl.

2.2.

Frivillig tilbagevenden er det instrument, der gør det muligt for migranter, der befinder sig ulovligt på EU's territorium, at vende tilbage til deres oprindelseslande. Instrumentet giver mulighed for, at migranter frivilligt kan træffe beslutning om at vende tilbage, det letter oprindelseslandet tilbagetagelse og giver mulighed for en bedre reintegration i modtagersamfundet end de tvungne tilbagesendelser. Ud af 491 195 tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, der blev beordret tilbagesendt i 2019, vendte 142 320 rent faktisk tilbage til et tredjeland.

2.3.

Formålet med strategien er at skabe en fælles tilgang til udformning, udvikling og gennemførelse af de programmer for støttet frivillig tilbagevenden og reintegration, som medlemsstaterne fremmer, gennem fastlæggelse af fælles målsætninger og fremme af sammenhængen mellem de nationale programmer og disse programmer og Den Europæiske Union. Med strategien tilstræbes det desuden at fremme og skabe fælles redskaber og at forbedre samarbejdet mellem medlemsstaterne.

2.4.

Formålet med hjælpen til tilbagevenden og reintegration er at hjælpe migranter på ulovligt ophold til at vende frivilligt tilbage og begynde et nyt uafhængigt liv i deres oprindelsesland og derved reducere risikoen for, at de pågældende igen migrerer ulovligt. Hjælp til at rejse tilbage kan f.eks. inkludere rådgivning forud for afrejsen, psykosocial støtte og hjælp til at organisere rejsen, hjælp til dækning af de umiddelbare behov for medicinske ydelser og/eller finansiel støtte til at fremme tilbagerejsen og etablere sig efter ankomsten. Formålet med hjælpen til reintegration er at hjælpe personen til en vellykket reintegration i samfundet og kan omfatte hjælp og rådgivning umiddelbart efter ankomsten, støtte til at finde eller skabe indkomstskabende aktiviteter til den hjemsendte person samt aktiviteter med lokalsamfundene.

2.5.

EU finansierer — direkte eller gennem medlemsstaternes programmer — et betydeligt antal foranstaltninger vedrørende frivillig tilbagevenden og reintegration. Mellem 2014 og 2018 finansierede man omkring 60 programmer for støttet frivillig tilbagevenden og reintegration med midler fra Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden, og der er også finansieret lignende initiativer gennem Den Europæiske Udviklingsfond og instrumenter som instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde og instrumentet til førtiltrædelsesbistand. På den anden side er der mange medlemsstater, der har egne programmer for støttet frivillig tilbagevenden og reintegration.

2.6.

De mange forskellige instrumenter har ført til en broget blanding af initiativer, programmer og projekter, som ofte mangler en fælles referenceramme, hvilket gør det vanskeligt at evaluere, men også at gennemføre dem effektivt. Formålet med denne strategi er yderligere at harmonisere disse referencerammer og fremme samarbejdet mellem de europæiske lande inden for udviklingen af programmerne for støttet frivillig tilbagevenden og reintegration.

2.7.

I Kommissionens strategi udpeges følgende målsætninger, nemlig at: 1) øge accepten af de frivillige tilbagesendelser blandt migranter og øge det samlede antal tilbagesendelser; 2) skabe en yderligere vej til samarbejde og solidaritet mellem medlemsstaterne ved at bidrage til ansvaret for migranters tilbagesendelse; 3) forbedre effektiviteten af den individuelle bistand og EU-støtten og dermed mindske svagheder og dobbeltarbejde og øge synergier med andre donorer og med tredjelande, herunder gennem en bedre beskyttelse af sårbare migranter; 4) konkretisere foranstaltningerne inden for tilbagesendelse og bæredygtig reintegration med henblik på at tage højde for og reagere på den enkelte persons behov; 5) fremme bæredygtigheden af tilbagesendelserne og nedbringe antallet af personer, der migrerer ulovligt igen, bl.a. ved at støtte lokalsamfundene i modtagerlandene; 6) forbedre bæredygtigheden af foranstaltningerne til reintegration på det individuelle plan og på EU-plan og deres bidrag til tredjelandes udviklingsplaner, herunder ved at skabe koblinger med andre finansierede udviklingsaktiviteter på nationalt plan eller på EU-plan; 7) øge kapaciteten i tredjelande og inddragelsen af tredjelande i processerne omkring tilbagevenden, tilbagetagelse og reintegration; 8) samle ovennævnte målsætninger i en rettighedsbaseret tilgang med migranterne som omdrejningspunkt.

2.8.

Frivillig tilbagevenden giver de tilbagesendte reelle muligheder og tager hensyn til deres behov, forventninger og perspektiver, når de er vendt tilbage. Desuden involverer det inden for rammerne af samarbejde med tredjelande bestemmelseslandenes deltagelse. Reintegration er således afgørende for tilbagesendelsesprogrammernes effektivitet og troværdighed, under forudsætning af at der udvikles redskaber til at hjælpe migranterne med at overvinde de socioøkonomiske og psykosociale vanskeligheder, som de møder, når de vender tilbage til deres lokalsamfund, og til at gøre deres tilbagevenden mere bæredygtig. Reintegrationen bør planlægges med deltagelse af de nationale og lokale myndigheder, de lokale modtagersamfund og civilsamfundet med henblik på at give den tilbagesendte og dennes lokalsamfund konkrete fremtidsudsigter.

2.9.

For at støtte alle interessenter i gennemførelsen indeholder strategien forslag om konkrete operationelle måder til gennemførelse af førnævnte målsætninger og en række redskaber, lige fra IT-løsninger, der skal tackle datamangel og fremme datastyring, til fokus på projektledelse, udviklingsprogrammer og kapacitetsopbygning.

2.10.

Strategien er et resultat af en proces med åben deltagelse, som forskellige centrale aktører har deltaget i sammen med de nationale myndigheder med ansvar for programmerne for støttet frivillig tilbagevenden og reintegration, enheder der deltager i projekter om tilbagevenden, tjenestenetværk osv.

3.   Bemærkninger til fremlæggelsen af strategien for frivillig tilbagevenden og reintegration

3.1.

EØSU hilser EU's strategi om frivillig tilbagevenden og reintegration velkommen som et forvaltningsinstrument, der har sigte på at forbedre koordineringen og medlemsstaternes fælles mål inden for migrationsstyring.

3.2.

EØSU mener, at der i revisionen af et instrument som frivillig tilbagevenden og reintegration er plads til forbedringer som dem, Kommissionen peger på i sin meddelelse. Overvindelse af udfordringen med de fragmenterede tilgange, reduktion af omkostningerne ved tilbagevenden, forbedring af indsamlingen af oplysninger, forbedring af systemet til rådgivning af tilbagesendte personer, forbedring af koordineringen mellem implicerede parter, understøttelse af bæredygtigheden af projekterne om frivillig tilbagevenden og reintegration eller forbedring af de finansielle bevillinger til disse programmer er alle spørgsmål, som EØSU finder nødvendige for at forbedre instrumenternes effektivitet. Udvalget finder det også nødvendigt at forbedre indsamlingen af data og udpegningen af god praksis for at dele erfaringer.

3.3.

EØSU beklager imidlertid — som ved tidligere lejligheder (udtalelse SOC/649 (2)) — at foranstaltninger til fremme af irregulær indrejse, som er relevant for størstedelen af udlændinge bosat i Den Europæiske Union, udvikles langsommere og i mere begrænset omfang end de forslag, der skal løse spørgsmål vedrørende irregulært ophold. Udvalget minder om, at det er nødvendigt at se på mobiliteten i et helhedsperspektiv for at kunne tilbyde alternativer, der rækker ud over grænsekontrol og tilbagevenden.

3.4.

EØSU er opmærksom på de vanskeligheder, som effektiv tilbagesendelse volder størstedelen af EU-landene, og Kommissionens vanskeligheder med at bevæge sig i retning af et effektivt fælles europæisk system for tilbagesendelser. Imidlertid ønsker EØSU at minde om, at tilbagevenden i de fleste tilfælde ikke har fungeret ordentligt på grund af manglende deltagelse fra oprindelseslandenes side og også på grund af modvilje mod at deltage hos de personer, der befinder sig i en irregulær situation. En frivillig tilbagevenden for at undgå tvangsudsendelse kan ikke betragtes som en ubetinget fri handling.

3.5.

EØSU gentager sin tvivl om modellen med at overtage tilbagesendelsen, eftersom der ikke er klarhed om medlemsstaternes incitamenter til deltagelse i denne mekanisme, der fortsat er baseret på frivillig solidaritet.

3.6.

EØSU anerkender Kommissionen bestræbelser vedrørende hjemsendelser både med hensyn til overvågning af de nationale programmer og i forbindelse med de EU-finansierede initiativer. I den forbindelse skal det europæiske tilbagesendelses- og reintegrationsnetværk fremhæves for dets fremme af samarbejdet mellem de kompetente migrationsmyndigheder. Det er Kommissionens plan, at Frontex fra 2022 skal påtage sig dette netværks aktiviteter, hvilket — i lyset af rapporten fra Europa-Parlamentets arbejdsgruppe om EU-agenturets tilsidesættelse af visse rettigheder — giver anledning til stor bekymring i EØSU. EØSU finder, at denne plan kræver oprettelse af smidige og effektive overvågningsmekanismer for og effektiv kontrol med (ansvarshæftelse) Frontex' aktiviteter og en tilpasning agenturets aktiviteter i forhold til dets overholdelse af menneskerettighederne (3). Det er helt afgørende at betone dette punkt, eftersom beskyttelse af menneskerettighederne er centrale for alle EU-foranstaltninger, herunder med hensyn til migrationspolitik, og i processerne for tilbagevenden og reintegration, og kontrollen med Frontex' rolle bør gennemføres (og om nødvendigt korrigeres) i realtid.

3.7.

Programmerne for tilbagevenden og reintegration skaber en betydelig mobilisering af aktører, leverandører af tjenesteydelser og uddannelse, udveksling af oplysninger og ressourcer såvel i udrejselandene som i ankomstlandene. Denne udvikling skyldes, at der er personer på irregulært ophold på europæisk territorium. EØSU finder det foruroligende, at dette kan skabe forretninger, hvis overlevelse afhænger af personer på irregulært ophold, hvilket igen kan fremme denne form for migration med udsigten til (frivillig eller tvungen) tilbagevenden.

4.   Yderligere overvejelser om tilgangen i strategien

4.1.

EØSU anser det stadig for at være en strategisk svaghed i Unionens indvandrings- og asylpolitik, at der næsten kun er fokus på at bekæmpe irregulært ophold, hvad enten det er ved grænserne eller gennem frivillige og tvungne hjemsendelser. Hvis man skal undgå personer på irregulært ophold, er det nødvendigt at oprette regulære, smidige, sikre og effektive indrejsemekanismer, som desuden begrænser mulighederne for økonomisk at udnytte situationen.

4.2.

EØSU tilkendegiver sin bekymring over målsætningen om at øge antallet af frivillige hurtige hjemsendelser fra de ydre grænser på grund af den mangel på garantier, som dette kan indebære. Hvis processen for frivillig tilbagevenden betragtes som en velovervejet beslutning (fra personens side), der omfatter en reintegrationsindsats (med deltagelse af begge landes forvaltninger), er det ubegribeligt, at man satser på modellen med hurtig frivillig hjemsendelse ved den ydre grænse. Det kan derimod blive en eufemisme for udsendelse eller økonomisk kompensation til bestemmelseslandene, som modtager disse hjemsendte personer, uden at der tages tilstrækkeligt hensyn til hverken de pågældendes ønsker eller — hvad der er endnu mere bekymrende — deres rettigheder.

4.3.

En effektiv koordinering mellem alle interessenter EØSU kan kun støtte forbedringer i koordineringen mellem de implicerede parter i en offentlig politik på området. Udvalget finder det dog bekymrende, at man udvider netværket af agenturer og interessenter, som ser frivillig tilbagevenden som en forretningsmulighed og ikke tager hensyn til forholdene omkring de tilbagesendte personers behov.

4.4.

Forbedring af solidariteten og samarbejdet Foranstaltningerne vedrørende tilbagevenden og reintegration bør gennemføres inden for rammerne af samarbejde og solidaritet mellem medlemsstaterne. Det handler om at styrke instrumenterne til koordinering ud over det økonomiske bidrag og også støtte med viden, engagement og erfaringer. Desuden bør alle foranstaltninger baseres på respekt over for og samarbejde med de tredjelande, hvor initiativerne skal udvikles, på en måde der ikke alene gavner den institutionelle deltagelse, men også civilsamfundets samarbejde og bidrag.

4.5.

Støtte til frivillig tilbagevenden og reintegration af migranter, der befinder sig i tredjelande En satsning på samarbejde med tredjelande er efter EØSU's opfattelse afgørende for styringen af migrationen. At orientere dette samarbejde mod instrumenter, som knytter eksistensen af ressourcer sammen med irregulært ophold, synes ikke at være den bedste metode til at bremse irregulære ophold.

4.6.

Effektiv rådgivning og vejledning vedrørende tilbagevenden og viderekanalisering Det er afgørende at forbedre de oplysninger, der formidles til migranter under hele processen, da de pågældende personers rettigheder — endda under en udsendelsesprocedure — er umistelige og bør sikres. Det er nøjagtigt derfor — og på grund af det store antal aktører (i oprindelseslandet, bestemmelseslandet og andre relevante lande), der kræves for et vellykket program for frivillig tilbagesendelse — at sådanne programmer ikke bør udformes som hasteredskaber eller uden en klar kobling til reintegrationsprojekter.

4.7.

Sikring af kvaliteten af støtten Igen kan EØSU kun være enig i betydningen af at yde støtte til frivillig tilbagevenden til en bred vifte af tjenester og ydelser lige fra rådgivning, lægehjælp og psykologbistand samt finansiel støtte, juridisk bistand og logistisk hjælp til planlægning af rejsen. Udvalget peger derfor igen på, at programmerne for støttet frivillig tilbagevenden og reintegration ikke må betragtes som et instrument til udbredt og generel anvendelse — f.eks. forudsætter en families frivillige tilbagevenden særlig opmærksomhed på familiens mindreårige børn, som adskiller sig fra andre typer tilbagesendelse. Frontex' rolle i ydelsen og evalueringen af visse af disse tjenester skaber aktuelt bekymring.

4.8.

Fremme af bæredygtigheden af støtten til reintegration og partnerlandenes ejerskab Dette punkt er afgørende, ikke kun for de tilbagesendte personers fremtid, men også for målsætningen om at undgå gentagen irregulær immigration. EØSU advarer igen om, at det er selvmodsigende at tilbyde incitamenter i programmer, som forudsætter personer i en irregulær situation, eftersom dette kan demotivere oprindelseslandene til at forsøge at mindske migrationsstrømmene. Desuden kan det at basere hele effektiviteten af en politik som frivillig tilbagevenden på realiteter, der afhænger af tredjelandes vilje, på afgørende vis svække troværdigheden af og sammenhængen i europæisk migrationspolitik.

4.9.

Midler til frivillig tilbagevenden og reintegration Det er indlysende, at EU er en central aktør i finansieringen af de forskellige aspekter af programmerne for støttet frivillig tilbagevenden og reintegration. Det er helt afgørende, at samarbejdet med tredjelande i enhver henseende bygger på de pågældende landes overholdelse af folkeretten og beskyttelse af menneskerettighederne og individets grundlæggende frihedsrettigheder. Ethvert rum for samarbejde med tredjelande, hvori man behandler spørgsmål vedrørende menneskerettighederne, bør godkendes i Europa-Parlamentet. At gøre samarbejdet om tilbagesendelser til en betingelse i forbindelse med Unionens optræden udadtil og naboskabspolitikken er, teoretisk set, en større stimulering af ulovligt ophold, end det er en mekanisme til at reducere dette.

---

(1)  Se Report on the fact-finding investigation on Frontex concerning alleged fundamental rights violations, LIBE (Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender), 14. juli 2021, https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/238156/14072021%20Final%20Report%20FSWG_en.pdf.

(2)  EUT C 123 af 9.4.2021, s. 15.

(3)  Se anbefalingerne i denne henseende i Report on the fact-finding investigation on Frontex concerning alleged fundamental rights violations, LIBE (Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender), 14. juli 2021, https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/238156/14072021%20Final%20Report%20FSWG_en.pdf.