EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 30.9.2020

SWD(2020) 309 final

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Rapport om retsstatssituationen 2020

Landekapitlet om Frankrig

Ledsagedokument til

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET

Rapport om retsstatssituationen 2020

Retsstatssituationen i Den Europæiske Union

{COM(2020) 580 final} - {SWD(2020) 300 final} - {SWD(2020) 301 final} - {SWD(2020) 302 final} - {SWD(2020) 303 final} - {SWD(2020) 304 final} - {SWD(2020) 305 final} - {SWD(2020) 306 final} - {SWD(2020) 307 final} - {SWD(2020) 308 final} - {SWD(2020) 310 final} - {SWD(2020) 311 final} - {SWD(2020) 312 final} - {SWD(2020) 313 final} - {SWD(2020) 314 final} - {SWD(2020) 315 final} - {SWD(2020) 316 final} - {SWD(2020) 317 final} - {SWD(2020) 318 final} - {SWD(2020) 319 final} - {SWD(2020) 320 final} - {SWD(2020) 321 final} - {SWD(2020) 322 final} - {SWD(2020) 323 final} - {SWD(2020) 324 final} - {SWD(2020) 325 final} - {SWD(2020) 326 final}

I.Retssystemet 

Retssystemet er sammensat af to autonome grene af domstole: almindelige domstole med kompetence inden for civil- og strafferetlige sager på den ene side og forvaltningsdomstole på den anden side. Begge grene består af tre niveauer af domstole med domstole i første instans, appeldomstole og en øverste domstol (henholdsvis kassationsdomstolen og statsrådet). Statsrådet har også en rådgivende gren, der afgiver udtalelser om udkast til lovgivning og har til opgave at administrere forvaltningsdomstolene og appeldomstolene. Forfatningsrådet er kompetent til at bekræfte lovenes forfatningsmæssighed. Det øverste domstolsråd, der er sammensat af et flertal af dommere valgt af ligestillede, 1 spiller en vigtig rolle i beskyttelsen af retsvæsenets uafhængighed. Anklagemyndigheden er en del af retsvæsenet og hører under justitsministerens myndighed 2 . Sidstnævnte kan give generelle instrukser om politik for retsforfølgelse, men er udelukket fra at give instrukser i individuelle sager 3 . Advokater er repræsenteret af forskellige advokatsamfund i hele Frankrig.

Uafhængighed

Der er for nylig blevet foreslået reformer for yderligere at styrke retsvæsenets uafhængighed. Det øverste domstolsråd spiller en hovedrolle i beskyttelsen af retsvæsenets uafhængighed. Det har kompetence til at indstille kandidater til en række nøgleposter, 4 mens dommere i almindelighed indstilles af justitsministeren efter en bindende udtalelse fra rådet. Anklagere udnævnes af justitsministeren efter en udtalelse fra rådet, der kun er rådgivende. Medlemmer af retsvæsenet udnævnes derefter formelt af republikkens præsident. En foreslået forfatningsreform 5 ville gøre det øverste domstolsråds udtalelse om udnævnelse af kandidater til anklagere bindende for den udøvende myndighed og dermed styrke rådets rolle i udnævnelsesprocessen. Desuden er det øverste domstolsråd det kompetente organ til at træffe afgørelser om disciplinære foranstaltninger med hensyn til dommere, mens justitsministeren vedtager disciplinære afgørelser vedrørende anklagere efter en uforpligtende udtalelse fra det øverste domstolsråd. Den foreslåede reform ville også gøre det øverste domstolsråd til det kompetente organ til at træffe afgørelser om disciplinære foranstaltninger vedrørende anklagere. Greco har hilst disse foreslåede forfatningsmæssige ændringer velkommen 6 . Derudover ville den foreslåede reform ophæve republikkens tidligere præsidenters ret til at blive medlemmer af forfatningsrådet efter deres embedsperiode 7 . Den ville også afskaffe republikkens domstol 8 , som har kompetence til at behandle straffesager vedrørende handlinger begået af regeringsmedlemmer under udøvelsen af deres hverv. I stedet skulle appeldomstolen i Paris gøres kompetent til at behandle sådanne sager. Ud over disse foreslåede reformer er der sket andre ændringer, såsom det øverste domstolsråds vedtagelse af ​et nyt kompendium om retsvæsenets etiske forpligtelser 9 i januar 2019. Dette kompendium anbefaler, at aktive medlemmer af retsvæsenet ikke anmoder om æresbevisninger til sig selv for at undgå mistanke om deres uafhængighed i den brede befolkning 10 . I den henseende havde Europarådet tidligere udtrykt bekymring over muligheden for at tildele officielle æresbevisninger og udmærkelser til dommere 11 .

Graden af opfattelsen af retsvæsenets uafhængighed blandt virksomheder er høj, og graden af opfattelsen af retsvæsenets uafhængighed blandt den brede offentlighed er middel. 56 % af den brede befolkning og 68 % af virksomhederne mener, at domstolenes uafhængighed er "delvis god eller meget god" 12 . Graden af opfattelsen af uafhængighed hos virksomheder er steget i de senere år, men har stort set været stabil siden 2016 i den brede befolkning 13 .

Kvalitet

Der er bestræbelser i gang for så vidt angår digitalisering af retssystemet. Tilgængeligheden af oplysninger om retssystemet for den brede befolkning online er omfattende, 14 og muligheden for at sende stævninger og overvåge stadierne i en retssag online er udbredt blandt domstolene 15 . Muligheden for at indgive en sag via onlineredskaber er dog fortsat begrænset 16 , hvilket også er tilfældet for de kategorier af domme, der offentliggøres online 17 . I den forstand repræsenterer et nyligt dekret 18 om offentliggørelse af retsafgørelser et næste skridt i digitaliseringsprocessen. Interessenter har imidlertid tidligere givet udtryk for kritik af betingelserne for offentliggørelse og understreget behovet for at garantere sikkerhed og privatliv for medlemmer af retsvæsenet 19 . Derudover søger programmeringsloven for retlige anliggender 2018-2022 20 at digitalisere juridiske procedurer yderligere, og der er en proces i gang, som skal lette onlineindgivelser af anmodninger om retshjælp.

Initiativer sigter mod at øge ressourcerne til retssystemet. De samlede offentlige udgifter til domstole i euro pr. indbygger ligger over gennemsnittet, men udgifterne i procent af BNP er ret lave 21 . Programmeringsloven for retlige anliggender 2018-2022 foreskriver en betydelig stigning i de finansielle ressourcer, der stilles til rådighed for retssystemet, med en forskel på 24 % mellem 2017-budgettet på 6,7 mia. EUR og det planlagte beløb på 8,3 mia. EUR i 2022. Derudover er der foregået en løbende høring mellem justitsministeriet og interessenter siden juli 2019 for at udvikle et pålideligt værktøj til måling af arbejdsbyrden. Tilgængeligheden af et sådant værktøj vil gavne den optimale forvaltning af menneskelige og økonomiske ressourcer inden for retsvæsenet. Med hensyn til retshjælp ligger indkomstgrænsen for at være berettiget til fuld juridisk bistand lidt under Eurostats fattigdomsgrænse 22 . Programmeringsloven for retlige anliggender 2018-2022 indfører obligatorisk mægling i visse småkravssager, 23 der kan have en indvirkning på borgernes adgang til domstolene.

Visse foranstaltninger vedrørende retssystemets funktion blev indført under covid-19-pandemien. Disse foranstaltninger omfattede blandt andet tidlig frigivelse af tilbageholdte i visse kategorier, men der blev også indført automatisk forlængelse af varigheden af varetægtsfængslingen inden retssager 24 . Denne foranstaltning blev udsat for stærk kritik fra interessenter, der understregede den risiko den udgjorde mod sikringen af den grundlæggende ret til frihed 25 . Statsrådet har afvist en retssag, der bestred lovligheden af​forlængelsen af varetægtsfængslingen 26 . Kassationsdomstolen besluttede, at den domstol, der normalt ville have truffet afgørelse om forlængelsen, skulle foretage en hurtig revision af gyldigheden af afgørelsen om forlængelse 27 .

Effektivitet

Civilretlige sager står over for nogle udfordringer med hensyn til deres effektivitet. Den anslåede tid, der er nødvendig for at løse tvister i civil- og handelsretlige sager, er steget i de senere år med en gennemsnitlig varighed på over 400 dage i 2018 28 . Desuden er gennemførelsesprocenten for tvister i civil- og handelsretlige sager faldet til 96 % i 2018, 29 og der er et betydeligt antal verserende tvister i civil- og handelsretlige sager 30 . Den nylige indførelse af den foreløbige gennemførelse af afgørelser i domstolen i første instans har til formål yderligere at fremme retssystemets effektivitet. Desuden kan den nylige sammenlægning af forskellige typer domstole i første instans til en form for "tribunal judiciaire" også hjælpe med at nå dette mål, 31 selv om interessenter har udtrykt en vis bekymring over indvirkningen af denne reform på borgernes adgang til domstolene 32 .

II. Rammer for bekæmpelse af korruption

Frankrig har stort set de institutionelle og lovgivningsmæssige rammer på plads. Der findes love til at forebygge og bekæmpe korruption i den private og offentlige sektor, herunder beskyttelse af whistleblowere, formueangivelser, lobbyvirksomhed og "svingdørsproblematikken". Blandt de myndigheder, der er involveret i kampen mod korruption, er agenturet til bekæmpelse af korruption, den høje myndighed for gennemsigtighed i det offentlige liv og centralkontoret til bekæmpelse af korruption og overtrædelser af skattelovgivningen. Den nationale anklagemyndighed for økonomiske anliggender er ansvarlig for efterforskningen af korruptionssager på højt niveau.

Frankrig scorer 69/100 på Transparency Internationals seneste korruptionsindeks (Transparency International Corruption Perceptions Index) og ligger nr. 9.i EU og nr. 23 på verdensplan 33 . Blandt de franske respondenter anser 70 % korruption for at være udbredt i deres land (EU-gennemsnit: 71 %), mens 10 % af befolkningen føler sig personligt berørt af korruption i dagligdagen. For så vidt angår virksomheder anser 55 % korruption for at være udbredt (EU-gennemsnit: 63 %), 34  og 51 % af virksomhederne mener, at korruption er et problem i forbindelse med deres forretningsvirksomhed (EU-gennemsnit: 37 %). 26 % af respondenterne mener, at der rejses et tilstrækkeligt antal straffesager til at afskrække folk fra korruption (EU-gennemsnit: 36 %), mens 43 % af virksomhederne mener, at personer og virksomheder, der afsløres i forbindelse med bestikkelse af en højtstående embedsmand, straffes i passende omfang (EU-gennemsnit: 31 %) 35 .

National lovgivning kriminaliserer alle former for aktive og passive korruptionsforseelser i den offentlige og private sektor. Dette omfatter korruption inden for sport såvel som korruption og indflydelse på den offentlige sektor. I januar 2020 vedtog Frankrig sin første flerårige nationale plan til bekæmpelse af korruption. Den er udarbejdet af det franske agentur til bekæmpelse af korruption (AFA) i samråd med alle berørte forvaltninger og lokale myndigheder og dækker perioden 2020-2022. Den nationale plan dækker både den forebyggende og undertrykkende dimension af korruption og omfatter styrkede forebyggende foranstaltninger samt et mere effektivt internationalt samarbejde med hensyn til bekæmpelse af korruption. Der planlægges en offentlig høring i slutningen af 2021 for at inddrage civilsamfundet og alle interessenter i evalueringen af de første resultater af den nationale handlingsplan.

Agenturet til bekæmpelse af korruption (AFA) blev etableret den 9. december 2016 36 . AFA ledes af en dommer udnævnt ved dekret af republikkens præsident for en periode på seks år, som ikke kan fornyes. Dommerens virke kan kun ophøre på vedkommendes egen anmodning eller i tilfælde af inhabilitet eller en alvorlig forseelse. Under udøvelsen af sine kontrolfunktioner kan direktøren for AFA ikke modtage eller anmode om instrukser fra nogen forvaltnings- eller regeringsmyndighed. AFA forbereder den flerårige plan til bekæmpelse af korruption og støtter private og offentlige juridiske personer i, hvordan man forhindrer og opdager korruption 37 . Agenturet overvåger også kvaliteten af forebyggende systemer i offentlige organer, både i centralstaten og på lokalt niveau, i almennyttige nonprofitorganisationer og -fonde og i offentlige og private virksomheder inden for dets kompetenceområde samt vedtagelsen af overholdelsesprogrammer under retsafgørelser 38 .

Den høje myndighed for gennemsigtighed i det offentlige liv (HATVP) er ansvarlig for at sikre offentlige institutioners integritet. Den uafhængige myndigheds opgaver, der blev oprettet i 2013, omfatter kontrol af fuldstændigheden, nøjagtigheden og retfærdigheden af mandatindehavere eller offentlige ansattes indberetninger af aktiver og interesser, rapportering af mistænkelige sager til den nationale anklagemyndighed for økonomiske anliggender 39 og etisk rådgivning til embedsmænd. Indberetninger af aktiver sendes enten til ansættelsesmyndigheden eller til HATVP. Indberetninger af interesser fra embedsmænd og ministre er tilgængelige i åbent dataformat, til trods for at parlamentsmedlemmernes indberetninger ikke er offentligt tilgængelige 40 . I 2018 modtog HATVP 5 787 indberetninger af interesser og aktiver. Det anslås, at embedsmænd overholder deres indberetningsforpligtelse med en rate på 99,82 %. I 2018 fremsendte HATVP 30 sager til anklagemyndigheden 41 . HATVP kan også fremsætte forslag om mulige forbedringer af de juridiske og institutionelle rammer, der er inkluderet i dens årsrapporter. Med vedtagelsen af​Sapin II-loven 42 i 2016 har HATVP fået sit mandat udvidet til at omfatte ledelse af lobbyistregistret. Siden da har HATVP fået også ansvaret for reguleringen af "svingdørsproblematikken". I 2018 43 beskæftigede den høje myndighed 52 agenter, modtog 5 787 indberetninger af aktiver og interesser og havde et budget på 5.5 millioner EUR. Følgende andre institutioner er involveret i rammerne for bekæmpelse af korruption: den nationale kommission for kampagnekonti og politisk finansiering 44 og den etiske kommissær for nationalforsamlingen, 45 som for nylig blev tildelt nye opgaver 46 og i stigende grad høres af parlamentsmedlemmerne.

Alle politiets afdelinger kan efterforske korruptionsforbrydelser, mens et centralt kontor til bekæmpelse af korruption og overtrædelser af skattelovgivningen (OCLCIFF) er specifikt dedikeret til efterforskningen af korruption og bestikkelse af udenlandske embedsmænd. Centralkontoret (OCLCIFF) arbejder under ledelse af den nationale anklagemyndighed for økonomiske anliggender (PNF), et kontor, der er højt specialiseret i bekæmpelsen af korruption. I februar 2020 offentliggjorde justitsministeriet en rapport om korruptionsrelaterede sager i 2018. Den angiver, at sådanne tilfælde er steget med 24 % siden 2013 47 . I juli 2019 blev politiet for økonomisk kriminalitet reorganiseret for at imødegå de udfordringer, som denne stigning medfører. Der er oprettet et underdirektorat dedikeret udelukkende til økonomisk kriminalitet for at samle forskellige afdelinger med ansvar for disse sager: underdirektoratet til bekæmpelse af økonomisk kriminalitet. Inden for denne nye struktur er OCLCIFF ansvarlig for sager med korruption, underslæb af offentlige midler og skattesvig. Personalet i OCLCIFF består af 90 agenter i 2020.

Arbejdet hos den nationale anklagemyndighed for økonomiske anliggender (PNF) har ført til retsforfølgelse og domfældelse i flere sager på højt niveau, herunder mod politikere og repræsentanter for internationale virksomheder. PNF rapporterer at have udviklet tætte forbindelser med sine udenlandske kolleger og at have indgået flere aftaler efter fælles efterforskning ved brug af juridiske konventioner af offentlig interesse 48 . Fra december 2019 havde PNF 582 filer i sin portefølje, hvoraf 50 % vedrørte brud på integritet. Den 6. januar 2020 havde PNF ud over fem specialiserede assistenter og 15 registerembedsmænd 17 dommere. Dette er blevet anset for utilstrækkeligt, og Greco har anbefalet, at den nationale anklagemyndighed for økonomiske anliggender får mere personale. Greco tilrådede endvidere, at PNF's uafhængighed af den udøvende myndighed sikres med yderligere garantier i forbindelse med dens overførsel til regeringen af oplysninger om verserende retssager mod personer med øverste administrative funktioner for at bevare integriteten i efterforskningen 49 .

Juridiske aftaler af offentlig interesse (CJIP) tilbyder et alternativ til retsforfølgelse i Frankrig. Dette instrument kan gennemføres efter en indledende undersøgelse, der gør det muligt at forhindre gentagelse af korruptionsforseelser begået af en juridisk person gennem et overholdelsesprogram, der udføres under AFA's kontrol. Elleve CJIP'er er indgået til dato, herunder seks om korruption 50 .

Virksomheder af en vis størrelse er forpligtet til at etablere programmer til bekæmpelse af korruption. Ledere af virksomheder og offentlige institutioner af industriel eller handelsmæssig karakter med mindst 500 ansatte og en omsætning på over 100 mio. EUR er forpligtet til at indføre foranstaltninger til forebyggelse og afsløring af korruption eller handel med indflydelse begået i Frankrig eller i udlandet. Dette omfatter også sådanne handlinger begået i datterselskaber og kontrollerede virksomheder 51 . Statsforvaltninger, lokale myndigheder og deres offentlige institutioner og halvoffentlige virksomheder samt foreninger og fonde, der anerkendes som forsyningsselskaber, er også forpligtet til at gennemføre foranstaltninger til at forhindre og afsløre korruption og andre brud på integritet 52 .

Der er indført en konsolideret overgangsordning til beskyttelse af whistleblowere. Siden 2007 er der indført flere mekanismer i bestemte sektorer, herunder for korruption, miljøskader og folkesundhed. Med vedtagelsen af Sapin II-loven i 2016 er der oprettet en generel ordning til beskyttelse af whistleblowere i den offentlige og private sektor 53 .

Bestemmelserne er stort set på plads til at regulere lobbyvirksomhed og "svingdørsproblematikken". Den høje myndighed for gennemsigtighed i det offentlige liv har til opgave at bistå den offentlige forvaltning i reguleringen af "svingdørsproblematikken". Loven om omdannelse af den offentlige tjeneste 54 sammenlægger den offentlige tjenestes etiske kommission 55 med den høje myndighed for gennemsigtighed i det offentlige liv (HATVP). HATVP afgiver en udtalelse inden rekrutteringen til en offentlig stilling på højt niveau vedrørende en person, der tidligere har været ansat i den private sektor, hvilket rekrutteringen vil afhænge af. Før udnævnelsen af et medlem af regeringen og i forhold til den person, som er udpeget, kan republikkens præsident anmode om oplysninger fra HATVP's præsident, der, på datoen for anmodningen og under hensyntagen til de oplysninger, der er tilgængelige for HATVP, angiver, hvorvidt denne person befinder sig i en situation, som kan medføre en interessekonflikt, samt træffe de nødvendige foranstaltninger til at forhindre eller skride til øjeblikkelig handling for at afslutte denne interessekonflikt. Frankrig har et åbent register over lobbyister, mens visse organisationer, såsom religiøse, er udelukket fra registreringspligten. Greco har dog bemærket et behov for at sikre fuld nøjagtighed i registreringen, da det kun er lobbyorganisationer, der indleder kontakt med højtstående embedsmænd, der skal registreres 56 . HATVP giver oplysninger om interessegrupper, der er registreret i det register, som blev oprettet efter vedtagelsen af Sapin II-loven, i åbent dataformat 57 .

III.Mediepluralisme

Frankrig har tradition for ytrings- og informationsfrihed samt mediepluralisme og uafhængighed, som er nedfældet i forfatningen og garanteret gennem sektorspecifik lovgivning, der håndhæves af den uafhængige medietilsynsmyndighed. Gennemsigtighed af medieejerskab er foreskrevet i lovgivningen. Det samme gælder mediernes uafhængighed, som traditionelt nyder stærk beskyttelse.

Uafhængigheden af medietilsynsmyndigheden i Frankrig er sikret ved lov. Conseil Supérieur de l'Audiovisuel (CSA) er en uafhængig forvaltningsmyndighed, som blev etableret i 1989 58 . De syv medlemmer af CSA bliver indstillet ved dekret til et seksårigt mandat, som ikke kan fornyes. CSA's præsident udpeges af republikkens præsident, og tre medlemmer udnævnes af hvert af de to parlamentskamre. Et medlem kan kun suspenderes eller afskediges på grund af inkompetence, uegnethed til stillingen eller på grund af andre tvingende hensyn relateret til den pågældende person. Der findes generelle bestemmelser for at minimere indblanding fra mediesektoren og for at forbyde modtagelse af instrukser fra andre offentlige myndigheder 59 . Selv om tilsynsmyndighedens budget er bekræftet af parlamentet, er dens økonomiske og menneskelige ressourcer underlagt tilsynsmyndighedens skønsbeføjelser, hvilket underbygger dens uafhængige status. For at sikre en korrekt og ansvarlig anvendelse af ressourcerne skal tilsynsmyndigheden forelægge sin økonomiske rapport for regeringen og parlamentet årligt. CSA har beføjelse til at udstede sanktioner, der kan anfægtes i retten. Den lovbestemte forpligtelse til at offentliggøre dagsordener og afgørelser fra rådsmøderne bidrager til den høje gennemsigtighed i CSA's aktiviteter. Risikoen ved CSA's uafhængighed er meget lav ifølge observatoriet for mediepluralisme (MPM 2020). Ud over CSA blev det franske journalistråd 60 oprettet i 2019 med det formål at bidrage til respekten for deontologiske standarder. Det er et selvregulerende organ, der består af repræsentanter for journalister, forlæggere og offentligheden. På baggrund af en klage eller af egen drift kan rådet tilbyde mægling mellem de berørte parter eller kan afgive udtalelser, hvor det er nødvendigt.

Reglerne om gennemsigtighed i medieejerskab kræver, at virksomheder offentliggør visse ejerskabsoplysninger. Virksomheder er lovligt forpligtet til at bekendtgøre deres tre største ejere for offentligheden 61 . Derudover er de forpligtet til at underrette CSA, når ejerskabet eller kontrollen i et radio- eller tv-selskab når tærsklen på 10 % eller mere 62 . CSA offentliggør oplysningerne om forlæggernes kapitalstruktur på sit websted 63 og høres af konkurrencemyndigheden i tilfælde af ændringer i medieejerskabet. Den vurderer både direkte og indirekte ejere af medierne på vegne af konkurrencemyndigheden 64 .

Tildelingen af statslig annoncering er reguleret af loven om offentlige udbud og loven om offentlig informationstjeneste 65 . Ifølge observatoriet for mediepluralisme (MPM 2020) er tildelingen af statslig annoncering fordelt på forskellige medietyper, og den tilsvarende risikoindikator for statens regulering af ressourcer og støtte til mediesektoren 66 viser minimal risiko. CSA er ansvarlig for håndhævelsen af​de politiske dækningsregler i den audiovisuelle sektor, der sikrer en retfærdig fordeling af sendetiden under politiske debatter. Disse oplysninger deles hver måned med begge afdelinger, der garanterer et godt niveau af gennemsigtighed og kontrol.

En etableret juridisk ramme og tilstedeværelsen af en flerhed af spillere minimerer risikoen for politisk kontrol over medierne 67 . Lovbestemmelser på dette område vedrører f.eks. indberetning af interessekonflikter for embedsmænd 68 og tilknyttede sikkerhedsmekanismer inden for CSA, som forbyder rådsmedlemmer at have en funktion i et medieselskab 69 . Medier er også forpligtet til at have et deontologisk charter og oprette et udvalg for nøjagtighed, uafhængighed og pluralisme i oplysninger og programmer 70 . Observatoriet for mediepluralisme (MPM 2020) registrerer en lav risiko for politisk kontrol over offentlige eller private medier i Frankrig.

Journalisternes redaktionelle frihed er garanteret ved anvendelsen af "samvittighedsklausulen" 71 og"opsigelsesklausulen" 72 . Den relevante bestemmelse i arbejdsloven tillader journalister, der har en kontrakt med deres arbejdsgiver, at opsige deres kontrakt uden varsel, hvis deres arbejde truer deres moralske standarder uden at miste sociale fordele. Til en vis grad forhindrer dette redaktionelt pres på journalister. Denne beskyttelsesforanstaltning gælder dog ikke journalister uden kontrakt. Journalister har den lovbestemte ret til ikke at afsløre deres kilder. Der findes undtagelser fra denne ret af hensyn til national sikkerhed. Flere interessenter rapporterer, at journalister oplever pres og intimidering for at afsløre deres kilder 73 . En sådan adfærd kan påvirke journalisters daglige arbejde og have en skræmmende virkning 74 . Injurier betragtes som en strafbar handling, og fængsel er blandt de mulige sanktioner (når injurier kan relateres til race eller etnisk oprindelse).

De juridiske rammer sikrer foranstaltninger til journalisters fysiske sikkerhed, men trusler mod journalister tager til. Myndighederne angiver, at der ikke er nogen specifik bestemmelse i loven om journalisters sikkerhed, og at journalister er beskyttet på lige vilkår med alle andre borgere 75 . I de senere år er tilfælde med fysiske trusler og angreb fra statslige og ikkestatslige aktører blevet indberettet, især under de forskellige demonstrationer i 2019 76 . Dette er kombineret med et øget antal onlineangreb og -trusler, hvor gerningsmænd let kan forblive anonyme. I 2019 og 2020 offentliggjorde Europarådets platform til fremme af beskyttelse af​journalistik og sikkerhed for journalister 19 advarsler vedrørende Frankrig. De omhandlede især angreb på fysisk sikkerhed, chikane mod journalister og injurieanklager. I lyset af beviser for sådanne angreb og den kendsgerning, at beskyttelsen af​journalistiske kilder rapporteres at være "i fare" ved flere lejligheder, 77 registrerede observatoriet for mediepluralisme (MPM 2020) en mellemstor risiko inden for journalisters beskyttelsesstandarder. Interessenter rapporterer også om bekymring over en stigning i angreb på journalister, især under demonstrationer. 

IV.Andre institutionelle spørgsmål vedrørende den demokratiske kontrol og balance

Frankrig har et halvpræsidentielt regeringssystem med en præsident valgt direkte af folket og en premierminister, der er ansvarlig over for parlamentet. Det tokamrede parlament består af generalforsamlingen og senatet. Lovgivningsmæssige forslag kan stamme fra regeringen eller fra medlemmer af begge parlamentskamre. Forfatningsrådet undersøger forfatningsmæssigheden af love før eller efter deres vedtagelse. Uafhængige myndigheder spiller en vigtig rolle i systemet med demokratisk kontrol og balance.

Konsekvensanalyser og interessentkonsultationer gennemføres ofte i lovgivningsprocessen. Udkast til lovgivning, der stammer fra regeringen, underkastets en konsekvensanalyse og forelægges statsrådet til en rådgivende udtalelse. Desuden hører myndighederne regelmæssigt interessenter i forberedelsen af lovgivningen 78 . En sådan høring er obligatorisk på visse områder i lovgivningen 79 . Der kan også organiseres høringer, som er åbne for den brede befolkning. For nylig samlede en ny borgerkonvention om klima 150 tilfældigt udvalgte borgere til at drøfte klimaændringer og udarbejde udkast til love for at løse problemerne. Derefter besluttede præsidenten at forelægge 146 ud af de 149 forslag for regeringen eller parlamentet eller sende dem til folkeafstemning. Dette nylige initiativ er en innovativ måde at involvere borgere i lovgivningsprocessen.

Flere uafhængige myndigheder bidrager til beskyttelse af de grundlæggende rettigheder Den uafhængige Commission Nationale Consultative des Droits de l'Homme (CNCDH) er den nationale menneskerettighedsinstitution, der er akkrediteret med A-status af den globale alliance af nationale menneskerettighedsinstitutioner (GANHRI). CNCDH's sammensætning sikrer en forskelligartet repræsentation af organisationer, som er aktive inden for menneskerettighedsområdet 80 . Dens mandat omfatter undersøgelse af myndighedernes overholdelse af standarder for grundlæggende rettigheder og rådgivning i denne henseende. GANHRI-underudvalget for akkreditering (SCA) opfordrede CNCDH til at fortsætte med at udvide sine aktiviteter i forhold til dens beskyttelsesmandat, herunder slå til lyd for lovændringer for at gøre dette mandat eksplicit 81 . SCA opfordrede også CNCDH til fortsat at styrke sit samarbejde med andre nationale menneskerettighedsenheder såsom ombudsmanden. Dette forfatningsmæssigt forankrede organ er en anden vigtig institution i systemet med demokratisk kontrol og balance, som har til opgave at beskytte borgernes rettigheder i deres forhold til statslige myndigheder og kan anvendes af enhver fysisk eller juridisk person. Ombudsmanden er kompetent til at foretage efterforskning, mægle, udstede anbefalinger og fremsætte forslag til juridiske reformer. For nylig udtrykte ombudsmanden kritik over myndighedernes manglende opfølgning på en afgørelse fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol om manglende håndhævelse af en national domstolsafgørelse 82 .

Der blev indført undtagelsestilstand i forbindelse med covid-19-pandemien, og de vedtagne foranstaltninger blev underlagt kontrol af domstolene. Loven til håndtering af covid-19-pandemien, der blev vedtaget i marts, indførte nye regler for undtagelsestilstand, der er særligt skræddersyet til sundhedsmæssige nødsituationer og adskiller sig fra de allerede eksisterende regler for hjælpepakker 83 . Den "sundhedsmæssige nødsituation" tillod regeringen at vedtage en række foranstaltninger ved dekret for at gøre noget ved covid-19-pandemien, såsom at begrænse befolkningens frie bevægelighed. CNCDH udtrykte kritik af en række af disse foranstaltninger, 84 og mange af dem blev anfægtet i forbindelse med en retssag. Forfatningsrådet og statsrådet kritiserede en række foranstaltninger, herunder den almindelige forpligtelse til at indhente tilladelse til demonstrationer og visse bestemmelser vedrørende indsamling af data i lyset af covid-19 85 . Forfatningsrådet godkendte loven, der forlængede den sundhedsmæssige undtagelsestilstand 86 . 

Nylige initiativer sigter mod at fremme landskabet for civilsamfundet. Mens Frankrig anses for at have et snævert civilsamfundslandskab, 87 søger den nylige introduktion af det digitale værktøj "Association Account" 88 at lette samspillet mellem foreninger og de offentlige myndigheder, især med hensyn til ansøgning om tilskud. Regeringen søger også at fremme udviklingen af​sammenslutninger i civilsamfundet gennem en dedikeret fond 89 .

Bilag I: Liste over kilder i alfabetisk rækkefølge.*

* Listen over indkomne bidrag i forbindelse med høringen om rapporten om retsstatssituationen 2020 kan findes på (COM-websted).

Centre for Media Pluralism and Media Freedom (2020), 2020 Media pluralism monitor. https://cmpf.eui.eu/media-pluralism-monitor/mpm-2020 .

CIVICUS, Monitor tracking civic space: France. https://monitor.civicus.org/country/france/ .

CNCDH (2020), Opinion on the state of health emergency and the rule of law.

Constitutional Council, decision of 11 May 2020, on the law extending the state of health emergency and supplementing its provisions, decision no. 2020-800 DC.

Constitutional Council, decision of 3 July 2020, M. Sofiane A. and others, decision no. 2020-851/852.

Council of State, judgments of 6 July 2020, on the obligation to obtain an authorization before organizing an event, decision nos. 441257, 441263, 441384.

Court of Cassation, judgment of 26 May 2020, no. 974 (20-81.910).

CSA, information on publishers. https://www.csa.fr/Reguler/Espace-juridique/Les-relations-du-CSA-avec-les-editeurs/Convention-des-editeurs .

Defender of Rights (2020), Letter to the Presidents of the Senate and the National Assembly on the law extending the state of health emergency.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, dom af 9. april 2015, Tchokontio Happi v. Frankrig, ansøgning nr. 65829/12.

Europa-Kommissionen (2020), EU's resultattavle for retlige anliggender.

Europarådet, Platform to promote the protection of journalism and safety of journalists: France. https://www.coe.int/en/web/media-freedom/france .

Europarådets Ministerkomité (2010), Recommendation CM/Rec(2010)12 of the Committee of Ministers to member states on judges: independence, efficiency and responsibilities.

Europarådets Ministerkomité (2016), Recommendation CM/Rec(2016)4 of the Committee of Ministers to member States on the protection of journalism and safety of journalists and other media actors.

French Government (2020), Input from France for the 2020 Rule of Law Report.

Generaldirektoratet for Kommunikation (2020), Eurobarometer: Perceived independence of the national justice system in the EU among the general public.

Generaldirektoratet for Kommunikation (2020), Flash Eurobarometer 482: Businesses' attitudes towards corruption in the EU.

Generaldirektoratet for Kommunikation (2020), Special Eurobarometer 502: Corruption.

Global Alliance of National Human Rights Institutions (GANHRI): Sub-Committee on Accreditation (SCA) (2019), GANHRI Sub-Committee on Accreditation Report — March 2019.

GRECO (2018), Fifth Evaluation Round — Evaluation Report on France on preventing corruption and promoting integrity in central governments (top executive functions) and law enforcement agencies.

GRECO (2018), Fourth Evaluation Round — Second Compliance Report on France on corruption prevention in respect of members of Parliament, judges and prosecutors.

High Authority for the Transparency of Public Life — HATVP (2019), Activity report of 2018. https://www.hatvp.fr/rapports_activite/rapport_2018/#popup3 .

High Authority for the Transparency of Public Life — HATVP, public registry https://www.hatvp.fr/le-repertoire/ .

High Council for the Judiciary (2019), Compendium on the Judiciary's Ethical Obligations.

Magistrates Union (2020), Automatic extension of provisional detentions: after the scandal and the mess, nonchalance! http://www.syndicat-magistrature.org/Prolongation-automatique-des-detentions-provisoires-apres-le-scandale-et-le.html .

Ministry of Justice (2020), Breaches of integrity: statistical elements. https://www.agence-francaise-anticorruption.gouv.fr/files/files/Fiche%20atteintes%20à%20la%20probité%20-%20chiffres%202018.pdf .

National Assembly (2019), A new enthusiasm for parliamentary ethics: Annual report submitted to the President and to the Office of the National Assembly on 14 and 30 January 2019, in accordance with article 80-3 of the Rules of the National Assembly. http://www2.assemblee-nationale.fr/static/15/deontologue/rapport_activite_300119.pdf .

OECD (2019), Indicators of regulatory policy and governance Europe 2019: France.

Paris Court of Appeals (2020), Judicial public interest agreement (CJIP) concluded between the National Financial Prosecutor and the company Airbus SE. https://www.agence-francaise-anticorruption.gouv.fr/files/2020-02/20200129%20CJIP%20AIRBUS%20signée.pdf .

President of the Magistrates Union Katia Dubreuil (2019), letter of 3 December 2019 addressed to the Minister of Justice.

Reporters without Borders, Country profile: France. https://rsf.org/en/france .

Virtuelt landebesøg i Frankrig i forbindelse med rapporten om retsstatssituationen 2020.

Bilag II: Landebesøg i Frankrig

Kommissionens tjenestegrene afholdt virtuelle møder i maj og juni 2020 med:

·Anti-Corruption Agency

·Central Office for Combating Corruption and Tax Offenses

·High Authority for the Transparency of Public Life

·High Council for the Audiovisual

·High Council for the Judiciary

·Journalistic Ethics and Mediation Council

·Ministry of Justice

·National Consultative Commission on Human Rights

·National Council of Bar Associations

·National Financial Prosecutor

·National Journalists Union

·Reporters without Borders

* Kommissionen mødtes også med følgende organisationer på en række horisontale møder:

·Amnesty International

·Civil Liberties Union for Europe

·Civil Society Europe

·Konferencen af Europæiske Kirker

·EuroCommerce

·European Center for Not-for-Profit Law

·Det Europæiske Center for Presse- og Mediefrihed

·Det Europæiske Borgerforum

·Free Press Unlimited

·Front Line Defenders

·ILGA-Europe

·Den Internationale Juristkommission

·Den Internationale føderation for Menneskerettigheder

·Det Internationale Presseinstitut

·Platformen for livslang læring

·Open Society Justice Initiative/Open Society European Policy Institute

·Journalister uden Grænser

·Transparency International EU

(1)      Det øverste domstolsråd har to forskellige sammensætninger. Hvad angår sammensætningen med hensyn til dommere består det øverste domstolsråd af præsidenten for kassationsdomstolen, fem dommere, en offentlig anklager, et medlem af statsrådet, en advokat og seks andre kvalificerede medlemmer, som ikke er tilknyttet parlamentet, retsvæsenet eller forvaltningen. Hvad angår sammensætningen med hensyn til anklagere består det øverste domstolsråd af rigsadvokaten ved kassationsdomstolen, fem offentlige anklagere, en dommer, det samme medlem af statsrådet som nævnt ovenfor, den samme advokat som nævnt ovenfor og de samme seks andre kvalificerede medlemmer som nævnt ovenfor. Se i den forbindelse også punkt 27 i anbefaling CM/Rec(2010)12 fra Europarådets Ministerkomité, hvori det anføres, at "Mindst halvdelen af medlemmerne af sådanne [domstols]råd bør være dommere, der er valgt af ligestillede fra alle niveauer i retsvæsenet og med respekt for pluralisme i retsvæsenet".

(2)      Artikel 5, bekendtgørelse 58-1270 af 22. december 1958.

(3)      Artikel 1, lov 2013-669 af 25. juli 2013.

(4)      Disse omfatter førstepræsidenten for kassationsdomstolen, præsidenterne for appeldomstolene og præsidenterne for domstolene i første instans.

(5)      Den foreslåede reform blev indført af præsident Emmanuel Macron i august 2019.

(6)      GRECO Fourth Evaluation Round — Second Compliance Report for France, s. 24.

(7)      I øjeblikket sidder der en tidligere præsident i forfatningsrådet.

(8)       Denne særlige domstol består af seks medlemmer af senatet, seks medlemmer af nationalforsamlingen og tre dommere fra kassationsdomstolen. En af de tre dommere fra kassationsdomstolen fungerer som domstolens præsident.

(9)      Det øverste domstolsråd (2019), Kompendium om retsvæsenets etiske forpligtelser.

(10)      Det øverste domstolsråd (2019), Kompendium om retsvæsenets etiske forpligtelser, s. 9.

(11)      GRECO Fourth Evaluation Round — Second Compliance Report for France, s. 24.

(12)      Mens 5 % af den brede befolkning og 3 % af virksomhederne angiver, at de opfatter graden af retsvæsenets uafhængighed som "meget god", og 51 % af den brede befolkning og 65 % af virksomhederne opfatter den som "delvis god", opfatter 31 % af den brede befolkning og 27 % af virksomhederne graden af retsvæsenets uafhængighed som "delvis dårlig eller meget dårlig". EU's resultattavle for retlige anliggender for 2020, figur 44 og 46; Eurobarometerundersøgelse. Graden af opfattelsen af retsvæsenets uafhængighed er kategoriseret som følger: meget lav (under 30 % af de adspurgte opfatter retsvæsenets uafhængighed som delvis god og meget god), lav (mellem 30-39 %), middel (40-59 %), høj (60-75 %), meget høj (over 75 %).

(13)      Figur 44 og 46, EU's resultattavle for retlige anliggender for 2020.

(14)      Figur 22, EU's resultattavle for retlige anliggender for 2020.

(15)      Figur 27, EU's resultattavle for retlige anliggender for 2020.

(16)      Figur 27, EU's resultattavle for retlige anliggender for 2020.

(17)      Figur 28, EU's resultattavle for retlige anliggender for 2020.

(18)      Dekret 2020-797 af 29. juni 2020.

(19)      Se f.eks.: Syndicat de la Magistrature, lettre du 3 décembre 2019 adressée à Madame la garde des Sceaux.

(20)      Loi 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

(21)      Figur 32 og 33, EU's resultattavle for retlige anliggender for 2020.

(22)      Figur 23, EU's resultattavle for retlige anliggender for 2020.

(23)      Artikel 3, Loi 2019-222 du 23 mars 2019.

(24)      Artikel 16, bekendtgørelse 2020-303 af 25. marts 2020.

(25)      Se også kritik af mangel på klarhed: Dommerforeningen (2020), Automatisk forlængelse af varetægtsfængslinger: efter skandalen og postyret, nonchalance!

(26)      Afgørelse nr. 439877 af statsrådet af 3. april 2020. Se også efterfølgende: Forfatningsrådets afgørelse 2020-851/852 af 3. juli 2020.

(27)      Kassationsdomstolens dom nr. 974 af 26. maj 2020 (20-81.910).

(28)      Figur 6, EU's resultattavle for retlige anliggender for 2020. Antallet er lavere i tredje instans, se figur 7.

(29)      Figur 11, EU's resultattavle for retlige anliggender for 2020.

(30)      Figur 14, EU's resultattavle for retlige anliggender for 2020.

(31)      Ingen domhuse var lukket.

(32)      Oplysninger indhentet i forbindelse med det virtuelle landebesøg.

(33)      Transparency International (2019) Corruption Perceptions Index.

(34)      Særlig Eurobarometerundersøgelse 502 (2020).

(35)      Flash Eurobarometer 482 (2019).

(36)      Lov 2016-1691 af 9. december 2016, kendt som "Sapin II".

(37)      AFA støtter også private og offentlige juridiske personer i, hvordan man forhindrer og opdager handel med indflydelse, afpresning fra embedsmænd, ulovlig interesse, misbrug af offentlige midler og favorisering.

(38)      Kontroller, der udøves i forbindelse med gennemførelse af retslige afgørelser: en juridisk person er forpligtet til at oprette et overholdelsesprogram til bekæmpelse af korruption under AFA's kontrol: i overensstemmelse med overholdelsesprogrammets sanktioner i artikel 131-39-2 i straffeloven vil yderligere straf sandsynligvis blive pålagt af en strafferetlig domstol eller i gennemførelsen af en retlig aftale af offentlig interesse, der er fastsat i artikel 41-1-2 i strafferetsplejeloven.

(39)      Parquet national financier.

(40)      GRECO Fourth Evaluation Round — Corruption prevention in respect of members of parliament, judges and prosecutors: Second Compliance Report for France.

(41)      HATVP (2019), Aktivitetsrapport for 2018.

(42)      Lov om gennemsigtighed, bekæmpelse af korruption og modernisering af økonomien, der sigter mod at styrke gennemsigtighed, bekæmpe korruption og modernisere økonomien. De vedtagne foranstaltninger omfatter oprettelse af den høje myndighed for gennemsigtighed i det offentlige liv og beskyttelse af whistleblowere.

(43)      HATVP (2019), Aktivitetsrapport for 2018.

(44)      Commission nationale des comptes de campagne et du financement politique (CNCCFP).

(45)      Déontologue de l'Assemblée nationale,

(46)      Nationalforvaltningen (2019), Fornyet interesse i parlamentarisk etik: Årsrapport forelagt præsidenten og kontoret for nationalforsamlingen den 14. og 30. januar 2019 i overensstemmelse med artikel 80-3 i nationalforsamlingens regler.

(47)      Justitsministeriet (2020), Brud på integritet: statistiske elementer.

(48)      Lov 2016-1691 af 9. december 2016, artikel 22, fastsatte i artikel 41-1-2 i strafferetsplejeloven en procedure, der tillader den offentlige anklager at indgå en retlig aftale af offentlig interesse med en juridisk person, som er anfægtet eller under efterforskning for korruption, handel med indflydelse, hvidvaskning i skattesvig eller på grund af lignende lovovertrædelser.

(49)      GRECO Fifth Evaluation Round — Evaluation Report, punkt 136.

(50)      I januar 2020 blev der indgået en CJIP med Airbus (bestikkelse af udenlandske offentlige embedsmænd og privat bestikkelse) med en bøde på 2 083 137 455 EUR, som blev betalt til staten.

(51)      Artikel 17, lov 2016-1691 af 9. december 2016.

(52)      AFA er ansvarlig for at overvåge overholdelsen af denne forpligtelse. Der er fastsat administrative sanktioner, herunder sanktioner på op til 200 000 EUR for fysiske personer og op til 1 mio. EUR for juridiske personer, i tilfælde af overtrædelse.

(53)      Input fra Frankrig til rapporten om retsstatssituationen 2020, s. 20.

(54)      Lov 2019-828 af 6. august 2019.

(55)      Commission de déontologie de la fonction publique.

(56)      GRECO Fifth Evaluation Round — Preventing Corruption and Promoting Integrity.

(57)      HATVP, offentligt register.

(58)      Lov 89-25 af 17. januar 1989.

(59)      Lov 2017-55 af 20. januar 2017.

(60)      Conseil de déontologie journalistique et de médiation.

(61)      Lov nr. 86-1067 af 30. september 1986 som ændret ved lov nr. 2004-669 af 9. juli 2004.

(62)      Lov nr. 86-1067 af 30. september 1986 som ændret ved lov nr. 2004-669 af 9. juli 2004, artikel 38.

(63)      CSA, Oplysninger om forlæggere.

(64)      Det skal i denne henseende bemærkes, at det reviderede direktiv om audiovisuelle medietjenester (AVMSD) opfordrer medlemsstaterne til at vedtage lovgivningsmæssige foranstaltninger, forudsat at medietjenesteudbydere under deres kompetenceområde gør oplysninger om deres ejerskabsstruktur tilgængelige, herunder de reelle ejere.

(65)      Bekendtgørelse 2018-1074 af 26. november 2018 og dekret 2000-1027 af 18. oktober 2000.

(66)      Indikatoren "Statsregulering af ressourcer og støtte til mediesektoren" omfatter direkte og indirekte hjælp, såsom direkte nedbringelser af tilskud, skatter og socialsikring.

(67)      2020 Media Pluralism Monitor.

(68)      Artikel 9, lov 2017-55 af 20. januar 2017.

(69)      Artikel 5, lov 86-1067 af 30. september 1986.

(70)      Comité relatif à l'honnêteté, à l'indépendance et au pluralisme de l'information et des programmes.

(71)      Artikel L7112-5 3°, arbejdsloven.

(72)      Artikel L7112-5 1°, arbejdsloven.

(73)      European Network of National Human Rights Institutions — The rule of law in the European Union, s. 103.

(74)      Europarådet, platform til fremme af beskyttelse af journalistik og journalisters sikkerhed, sagsnummer 43/2019: "Three Journalists Summoned for Compromising National Defense Classification", Category "Other acts having chilling effects on media freedom".

(75)      Oplysninger indhentet i forbindelse med det virtuelle landebesøg.

(76)      Journalister uden Grænser, Landeprofil: Frankrig.  

(77)      2020 Media Pluralism Monitor.

(78)      OECD, Indicators of regulatory policy and governance 2019: Frankrig, s. 2

(79)      Artikel 1 i arbejdsloven.

(80)      CNCDH består af 64 medlemmer: repræsentanter for de vigtigste NGO'er, der er aktive inden for menneskerettighedsområdet, repræsentanter for de største fagforbund og andre eksperter.

(81)      GANHRI: SCA (2019), GANHRI Sub-Committee on Accreditation Report — March 2019.

(82)      Brev af 1. juli 2019 fra ombudsmanden til Europarådet, Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols afdeling for udførelse af domme.

(83)      Artikel 16 og 36, den franske forfatning, og lov 55-385 af 3. april 1955.

(84)      CNCDH (2020), Opinion on the state of health emergency and the rule of law; Ombudsmanden (2020), Brev til præsidenterne for senatet og nationalforsamlingen om loven om forlængelse af den sundhedsmæssige undtagelsestilstand.

(85)      Forfatningsrådets afgørelse 2020-800 DC af 11. maj og statsrådets afgørelse nr. 441257, 441263 og 441384 af 6. juli 2020.

(86)      Selv hvis nogle af dens bestemmelser blev censureret, henvises der til forfatningsrådets afgørelse 2020-800 af 11. maj.

(87)      Se CIVICUS' rating, som er en skala med fem kategorier: åben, indsnævret, obstrueret, undertrykt og lukket.

(88)      Compte association.

(89)      Input fra Frankrig til rapporten om retsstatssituationen 2020.