Henstilling med henblik på

RÅDETS HENSTILLING

om Danmarks nationale reformprogram for 2020 og med Rådets udtalelse om Danmarks konvergensprogram for 2020

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION,

som henviser til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 121, stk. 2, og artikel 148, stk. 4,

som henviser til Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 af 7. juli 1997 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politikker 1 , særlig artikel 9, stk. 2,

som henviser til henstilling fra Europa-Kommissionen,

som henviser til beslutninger fra Europa-Parlamentet,

som henviser til konklusioner fra Det Europæiske Råd,

som henviser til udtalelse fra Beskæftigelsesudvalget,

som henviser til udtalelse fra Det Økonomiske og Finansielle Udvalg,

som henviser til udtalelse fra Udvalget for Social Beskyttelse,

som henviser til udtalelse fra Udvalget for Økonomisk Politik, og

som tager følgende i betragtning:

(1)Den 17. december 2019 vedtog Kommissionen den årlige strategi for bæredygtig vækst, som markerede starten på det europæiske semester 2020 for samordning af de økonomiske politikker. Den tog behørigt hensyn til den europæiske søjle for sociale rettigheder som proklameret af Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen den 17. november 2017. Den 17. december 2019 vedtog Kommissionen på grundlag af forordning (EU) nr. 1176/2011 ligeledes rapporten om varslingsmekanismen, hvori Danmark ikke blev udpeget som en af de medlemsstater, for hvilke der skulle gennemføres en dybdegående undersøgelse.

(2)Den 26. februar 2020 blev landerapporten for 2020 for Danmark 2 offentliggjort. Den indeholdt en vurdering af Danmarks fremskridt med hensyn til gennemførelsen af de landespecifikke henstillinger, som Rådet vedtog den 9. juli 2019 3 , opfølgningen på de henstillinger, der blev vedtaget de foregående år, og opfyldelsen af Danmarks nationale Europa 2020-mål.

(3)Den 11. marts 2020 erklærede Verdenssundhedsorganisationen officielt covid-19-udbruddet for en global pandemi. Den har skabt en alvorlig folkesundhedsmæssig krisesituation for borgere, samfund og økonomier. Den har sat de nationale sundhedssystemer under alvorligt pres, forstyrret de globale forsyningskæder, skabt volatilitet på de finansielle markeder, udløst efterspørgselschok og har haft negative konsekvenser for adskillige brancher. Den udgør en trussel mod folks job og indtægter og mod virksomhedernes forretning. Den har ført til et større økonomisk chok, som allerede har alvorlige konsekvenser i Den Europæiske Union. Den 13. marts 2020 vedtog Kommissionen en meddelelse 4 , hvori den opfordrede til en koordineret økonomisk reaktion på krisen, der inddrager alle aktører såvel på nationalt plan som på EU-plan.

(4)Adskillige medlemsstater har enten erklæret undtagelsestilstand eller truffet kriseforanstaltninger. Sådanne kriseforanstaltninger bør være nøje afstemt med behovet, være nødvendige, begrænset i tid og i overensstemmelse med europæiske og internationale standarder. De bør være genstand for demokratisk kontrol og underlagt uafhængig domstolsprøvelse.

(5)Den 20. marts 2020 vedtog Kommissionen en meddelelse om aktivering af stabilitets- og vækstpagtens generelle undtagelsesklausul 5 . Klausulen som fastsat i artikel 5, stk. 1, artikel 6, stk. 3, artikel 9, stk. 1, og artikel 10, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1466/97 samt artikel 3, stk. 5, og artikel 5, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1467/97 letter samordningen af budgetpolitikken i perioder med et alvorligt økonomisk tilbageslag. I denne meddelelse forelagde Kommissionen Rådet sin vurdering af, at den aktuelle situation i lyset af det forventede alvorlige økonomiske tilbageslag som følge af covid-19-udbruddet giver anledning til at aktivere klausulen. Den 23. marts 2020 tilsluttede medlemsstaternes finansministre sig Kommissionens vurdering. Aktiveringen af den generelle undtagelsesklausul giver mulighed for midlertidigt at afvige fra tilpasningsstien i retning af den mellemfristede budgetmålsætning, forudsat at dette ikke bringer den finanspolitiske holdbarhed på mellemlang sigt i fare. For så vidt angår den korrigerende del, kan Rådet på grundlag af en henstilling fra Kommissionen beslutte at vedtage en revideret finanspolitisk kurs. Den generelle undtagelsesklausul suspenderer ikke procedurerne under stabilitets- og vækstpagten. Den tillader medlemsstaterne at fravige de budgetkrav, der normalt ville gælde, og sætter Kommissionen og Rådet i stand til at træffe de nødvendige foranstaltninger til koordinering af politikken inden for rammerne af pagten.

(6)Der er brug for en vedholdende indsats for at begrænse og kontrollere spredningen af pandemien, styrke de nationale sundhedssystemers modstandsdygtighed og afbøde de socioøkonomiske konsekvenser ved hjælp af støtteforanstaltninger til fordel for virksomheder og husholdninger samt for at sikre passende sundheds- og sikkerhedsforhold på arbejdspladsen med henblik på genoptagelsen af den økonomiske aktivitet. Unionen bør fuldt ud anvende de mange redskaber, den råder over, til at understøtte medlemsstaternes bestræbelser på området. Samtidig bør medlemsstaterne og Unionen arbejde sammen om at tilrettelægge de foranstaltninger, der er nødvendige for at vende tilbage til normalt fungerende samfund og økonomier og til bæredygtig vækst, idet den grønne og den digitale omstilling integreres, og der trækkes på alle erfaringerne fra krisen.

(7)Covid-19-krisen har fremhævet, hvordan fleksibiliteten i det indre marked giver mulighed for at tilpasse sig ekstraordinære forhold. For at sikre en hurtig og gnidningsløs overgang til genopretningsfasen og garantere den fri bevægelighed for varer, tjenester og arbejdstagere skal de særlige foranstaltninger, der forhindrer det indre marked i at fungere normalt, afskaffes, så snart de ikke længere er absolut nødvendige. Den aktuelle krise har vist, hvor nødvendigt det er at have kriseberedskabsplaner i sundhedssektoren, som navnlig omfatter forbedrede indkøbsstrategier, diversificerede forsyningskæder og strategiske lagre af vigtige forsyninger. De er helt centrale for udformningen af mere omfattende kriseberedskabsplaner.

(8)Unionens lovgivere har allerede foretaget ændringer af de relevante lovgivningsmæssige rammer 6 for at sætte medlemsstaterne i stand til at anvende alle uudnyttede midler under de europæiske struktur- og investeringsfonde til at imødegå covid-19-pandemiens ekstraordinære virkninger. Disse ændringer vil bidrage til større fleksibilitet og forenkle og strømline procedurerne. For at lette likviditetspresset kan medlemsstaterne desuden drage fordel af en medfinansieringssats på 100 % fra Unionens budget i regnskabsåret 2020-2021. Danmark opfordres til fuldt ud at udnytte disse muligheder til at hjælpe de personer og brancher, der står over for de største udfordringer.

(9)Den 7. maj 2020 fremlagde Danmark sit nationale reformprogram for 2020 og den 5. maj 2020 sit konvergensprogram for 2020. For at tage hensyn til de indbyrdes sammenhænge mellem de to programmer er de blevet vurderet sammen.

(10)Danmark er på nuværende tidspunkt omfattet af den forebyggende del af stabilitets- og vækstpagten.

(11)Ifølge konvergensprogrammet for 2020 forventer regeringen en forringelse af den samlede saldo fra et overskud på 3,7 % af BNP i 2019 til et underskud på 8,0 % af BNP i 2020. Underskuddet forventes at falde til 2,4 % af BNP i 2021. Efter at være faldet til 33,2 % af BNP i 2019 forventes den offentlige gældskvote ifølge konvergensprogrammet for 2020 at stige til 40,7 % i 2020. De makroøkonomiske og finanspolitiske udsigter er behæftet med stor usikkerhed på grund af covid-19-pandemien.

(12)Som reaktion på covid-19-pandemien og som led i en koordineret Unionstilgang har Danmark truffet budgetmæssige foranstaltninger til at øge sundhedssystemets kapacitet, inddæmme pandemien og yde hjælp til de personer og brancher, der er særlig hårdt ramt. Ifølge konvergensprogrammet for 2020 beløber disse budgetmæssige foranstaltninger sig til 4,9 % af BNP. Foranstaltningerne omfatter en styrkelse af sundhedsvæsenet, midlertidig kompensation for virksomhedernes faste omkostninger, en midlertidig lønkompensationsordning og nødhjælp til kriseramte sektorer. Danmark har også bebudet foranstaltninger, der, skønt de ikke vil have direkte budgetvirkning, vil bidrage til at understøtte virksomhedernes likviditet, og som ifølge konvergensprogrammet anslås at beløbe sig til omkring 15 % af BNP. Disse foranstaltninger omfatter udsættelser af den personlige indkomstskat og af selskabsskatten samt lånegarantier (3,7 % af BNP). Sammenlignet med Kommissionens forårsprognose 2020 er den største forskel, at konvergensprogrammet medtager forventede fremtidige tab som følge af covid-19-relaterede statsgarantier (0,5 % af BNP). Overordnet set stemmer de foranstaltninger, som Danmark har truffet, overens med retningslinjerne i Kommissionens meddelelse om en koordineret økonomisk reaktion på covid-19-udbruddet. En fuldstændig gennemførelse af disse foranstaltninger vil bidrage til at opretholde finanspolitisk holdbarhed på mellemlang sigt, forudsat at finanspolitikken efterfølgende atter fokuserer på at sikre en forsvarlig budgetstilling på mellemlang sigt, så snart den økonomiske situation giver mulighed herfor.

(13)Ifølge Kommissionens forårsprognose 2020, som tager udgangspunkt i en uændret politik, forventes Danmarks offentlige saldo at udgøre -7,2 % af BNP i 2020 og -2,3 % i 2021. Den offentlige gældskvote ventes at forblive under 60 % af BNP i 2020 og 2021.

(14)Den 20. maj 2020 offentliggjorde Kommissionen en rapport udarbejdet i medfør af traktatens artikel 126, stk. 3, som følge af Danmarks planlagte overskridelse i 2020 af grænseværdien for det offentlige underskud på 3 % af BNP. Overordnet set fremgår det af analysen, at underskudskriteriet som defineret i traktaten og i forordning (EF) nr. 1467/1997 ikke er opfyldt.

(15)Danmark blev hårdt ramt af covid-19-pandemien i første halvdel af 2020, idet den lagde et enormt pres på sundhedssystemet og har ført til et markant fald i den økonomiske aktivitet i visse brancher. Danmark gennemførte rettidige foranstaltninger for at inddæmme pandemien og styrke sundhedssystemet, herunder vidtrækkende tiltag til at afbøde de økonomiske konsekvenser. Den deraf følgende økonomiske nedgang blev imødegået ved, at regeringen og Nationalbanken traf en række potente økonomiske og finansielle foranstaltninger, herunder direkte støtte til delvist at dække virksomhedernes faste omkostninger og lønomkostninger, skatteudsættelser og likviditetstilførsler til banker og virksomheder, kreditordninger samt andre pengepolitiske foranstaltninger. Ved udformningen og gennemførelsen af sådanne foranstaltninger er det vigtigt også at tage hensyn til banksektorens modstandsdygtighed. De nævnte foranstaltninger har effektivt mindsket pandemiens økonomiske følger, men de har ikke forhindret et betydeligt produktionstab, et større antal konkurser og insolvenserklæringer eller en markant stigning i ledigheden og i antallet af personer i risiko for fattigdom, også blandt de mest sårbare (f.eks. personer med handicap). Ifølge Kommissionens prognose vil ledigheden stige moderat til ca. 6½ % i 2020, før den atter vil falde ned under 6 % i 2021.

(16)Den verserende covid-19-krise understreger nødvendigheden af, at Danmark fortløbende arbejder på at øge sundhedssystemets modstandsdygtighed. Et af de spørgsmål, der navnlig vækker bekymring, er manglen på sundhedspersonale og på speciallæger og specialiserede sygeplejersker inden for bl.a. intensivplejen (især inden for anæstesi). Det er vigtigt at fortsætte bestræbelserne på at afhjælpe manglen på arbejdskraft på området. Danmark bør på kort sigt arbejde på at sikre en tilstrækkelig forsyning med kritiske medicinske produkter, herunder personlige værnemidler til sundhedspersonalet. Der forskes ikke alene i at finde en antiviral behandling og vaccine, men også i bedre og hurtigere testning.

(17)For at fremme den økonomiske genopretning vil det være vigtigt at fremrykke modne offentlige investeringsprojekter og tilskynde til private investeringer, bl.a. gennem relevante reformer. Som det fremgår af Europa-Kommissionens digitale resultattavle, klarer Danmark sig pænt på digitaliseringsområdet. Hvis Danmark imidlertid skal bevare sin stærke position på længere sigt og sikre sin konkurrenceevne og drage fordel af den digitale omstilling, vil det kræve investeringer i digital infrastruktur samt i uddannelse og opkvalificering. Ifølge Danmarks nationale energi- og klimaplan kræver det betydelige investeringer at sikre en succesfuld klima- og energiomstilling. Det største investeringsbehov ligger i opførelsen af ny kapacitet inden for vedvarende energi, mens der også er identificeret et betydeligt behov i boligsektoren (energieffektivitet og omlægning af varmeforsyningen), bæredygtig transport, industrien samt biogas og fjernvarme. Danmark har en klimapolitisk målsætning om at nedbringe drivhusgasemissionerne med 70 % i 2030 sammenlignet med 1990 og at opnå klimaneutralitet senest i 2050. For at opnå dette skal energiforbruget sænkes, hvilket kræver en vidtfavnende investeringsstrategi, der fokuserer på de brancher, hvor der kan opnås de største energibesparelser. Den økonomiske genopretning efter covid-19-krisen kan fremmes ved at frontloade planlagte grønne investeringer og fremrykke ambitiøse miljø-, klima- og energirelaterede projekter samt infrastrukturinvesteringsprojekter, f.eks. i boliger, havvindmøller, energisammenkoblinger og elektrificering af jernbanerne. Transportsektoren er den største kilde til drivhusgasemissioner i Danmark, og derfor er det særligt vigtigt, at der træffes politiske foranstaltninger på området. Regeringen forhandler i øjeblikket om en grøn transportplan på 15 mia. EUR (112,7 mia. DKK) til primært transportinfrastrukturprojekter i 2021-2030 med et større fokus på klima- og miljømålene. Programmeringen af Fonden for Retfærdig Omstilling for 2021-2027 kan hjælpe Danmark med at imødegå nogle af de udfordringer, der følger af omstillingen til en klimaneutral økonomi, navnlig inden for de områder, der er omhandlet i bilag D til landerapporten. Det vil sætte Danmark i stand til at gøre bedst muligt brug af fonden.

(18)Overordnet set har udgifterne til forskning og udvikling (F&U) ikke ført til øget produktivitetsvækst i Danmark. Der er behov for en integreret innovationsstrategi med en klar vision for, hvad Danmark ønsker at opnå i det globale innovationslandskab. Forsknings- og innovationsaktiviteten er fortsat koncentreret i få store virksomheder og fonde primært inden for medicinalbranchen og den bioteknologiske sektor. De otte største virksomheder tegner sig for knap 40 % af de samlede private udgifter til F&U (sammenlignet med et gennemsnit på verdensplan på 19 %). Udgifterne til F&U er samlet set fortsat høje, men det absolutte antal virksomheder, der er aktive inden for F&U, er faldet siden 2009, hvilket hovedsagelig skyldes, at de mindre virksomheder ikke beskæftiger sig med F&U. Kun 33 % af SMV'erne har lanceret produkt- eller procesinnovationer. Der kan derfor være behov for yderligere politiske tiltag til at udvide innovationsgrundlaget for at inddrage flere virksomheder. For at imødegå behovet for nye kvalifikationer efter covid-19 og i lyset af den teknologiske udvikling er der behov for vedvarende investeringer i opkvalificerings- og omskolingsordninger, herunder voksenuddannelse.

(19)Danmark har truffet foranstaltninger til at styrke sine rammer for bekæmpelse af hvidvask. I 2019 blev der vedtaget nye regler, og de nationale myndigheder og tilsynsmyndigheder har truffet en række forholdsregler for at styrke de danske rammer for bekæmpelse af hvidvask. Finanstilsynet råder nu over sanktionsmuligheder og har fået et større budget med henblik på at øge tilsynskapaciteten. Den finansielle efterretningsenhed har også fået tildelt flere midler og øget sit mandskab. Det er afgørende, at de styrkede hvidvaskrammer bidrager til et mere effektivt tilsyn og en bedre håndhævelse af reglerne. Navnlig vil tilsynsmyndigheden skulle anvende en fuldt risikobaseret tilgang. Den finansielle efterretningsenheds øgede kapacitet vil skulle påvise, at der er taget hånd om de svagheder, der blev fremhævet i Rigsrevisionens beretning.

(20)Hvor nærværende henstillinger har fokus på at imødegå pandemiens socioøkonomiske konsekvenser og lette den økonomiske genopretning efter krisen, omhandlede de landespecifikke henstillinger fra 2019, som Rådet vedtog den 9. juli 2019, også vigtige reformer til at imødegå de strukturelle udfordringer på mellemlang og lang sigt. Disse henstillinger er stadig relevante, og de vil fortsat være genstand for overvågning i forbindelse med næste års europæiske semester. Det gælder også henstillingerne vedrørende investeringstiltag inden for den økonomiske politik. Sidstnævnte henstillinger bør tages med i betragtning i den strategiske programmering af samhørighedsmidlerne efter 2020, herunder ved afbødningsforanstaltninger og exitstrategier i forbindelse med krisen.

(21)Det europæiske semester danner rammen for løbende samordning af den økonomiske politik og beskæftigelsespolitikken i Unionen, hvilket kan bidrage til en bæredygtig økonomi. Medlemsstaterne har i deres nationale reformprogrammer for 2020 gjort status over fremskridtene med hensyn til opfyldelsen af De Forenede Nationers mål for bæredygtig udvikling ("verdensmålene"). Ved at sikre en fuldstændig efterlevelse af nedenstående henstillinger vil Danmark bidrage til opfyldelsen af verdensmålene og til de fælles bestræbelser på at sikre konkurrencedygtig bæredygtighed i Unionen.

(22)Som led i det europæiske semester 2020 har Kommissionen gennemført en omfattende analyse af Danmarks økonomiske politik, som blev offentliggjort i landerapporten for 2020. Den har også vurderet konvergensprogrammet for 2020 og det nationale reformprogram for 2020 samt de foranstaltninger, der er truffet som opfølgning på de henstillinger, der er blevet rettet til Danmark i de foregående år. Kommissionen har ikke blot taget hensyn til deres relevans for en holdbar finanspolitik og socioøkonomisk politik i Danmark, men også til deres overensstemmelse med Unionens regler og retningslinjer, da der er behov for at styrke den samlede økonomiske styring i Unionen ved på EU-plan at give input til de kommende nationale beslutninger.

(23)Rådet har på baggrund af denne vurdering gennemgået Danmarks konvergensprogram for 2020, og dets holdning 7 afspejles især i henstilling 1 nedenfor,