Det Europæiske Regionsudvalgs udtalelse — En europæisk ramme for lovgivningsmæssige tiltag vedrørende den kollaborative økonomi

(2020/C 79/08)

Ordfører

:

Peter FLORIANSCHÜTZ (AT/PES), medlem af delstatsparlamentet i Wien og medlem af byrådet i Wien

POLITISKE ANBEFALINGER

DET EUROPÆISKE REGIONSUDVALG

Generelle bemærkninger

1.

Det Europæiske Regionsudvalg (RU) opfordrer Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen til at gøre den kollaborative økonomi til en af deres vigtigste prioriteter for mandatperioden 2019-2024;

2.

bemærker, at den kollaborative økonomi er baseret på et trepartsforhold mellem tre kategorier af deltagere, nemlig kunde, leverandør og platform/formidler, hvilket i høj grad afviger fra den traditionelle »kæde«-model og det bilaterale kunde-leverandør-forhold, som EU's eksisterende retlige ramme bygger på;

3.

mener derfor, at den konkrete anvendelse af EU-retten på disse nye forretningsmodeller langt fra er dækkende og ofte svær at fortolke, som det også fremgår af den intense polemik og de mange tilfælde, hvor folk er gået rettens vej;

4.

minder om, at udvalget i sin udtalelse fra 2016 (1) konkluderede, at Kommissionens meddelelse »En europæisk dagsorden for den kollaborative økonomi« (2) undlader at give dækkende svar på nogle af de centrale spørgsmål, som den kollaborative økonomi rejser. Udvalget mener, at denne mangel på handling har ført til, at yderst politisk følsomme beslutninger er blevet overladt til domstolene i stedet for til de europæiske og regionale lovgivere;

5.

fremhæver de fordele, som den kollaborative økonomi kan have, når den anvendes under retfærdige og regulerede lige konkurrencevilkår, herunder en styrket konkurrence i mange sektorer med disruptive følger for de etablerede aktører, hvilket resulterer i et større udvalg for forbrugerne og lavere omkostninger, bedre beskæftigelsesmuligheder og positive miljøkonsekvenser som følge af en mere effektiv anvendelse af aktiver og ressourcer;

6.

påpeger dog, at den kollaborative økonomi ud over fordele også har negative virkninger for traditionelle virksomheder og lokalsamfund. Udvalget understreger, at en underminering af arbejdstagerrettigheder og forbrugerrettigheder samt miljøbeskyttelsesstandarder ikke er acceptabel i det indre marked, og gør opmærksom på, at udvalget er ved at udarbejde en særskilt udtalelse om beskæftigelsesmæssige og sociale aspekter af platformsarbejde (3);

7.

mener, at økonomiske aktiviteter bør behandles ens og på lige vilkår i det indre marked, hvad enten de foregår online eller offline. Den kollaborative økonomi giver forbrugerne større valgfrihed og iværksættere nye muligheder, men borgere og virksomheder skal være opmærksomme på gældende lokale regler og pligter, uanset hvilken form for platformsvirksomhed (f.eks. husdeling, rejser med bil, forskelligt husarbejde, profitorienteret eller ikke osv.), de har valgt at drive;

8.

beklager også dybt den fortrængning af lokale beboere, som forekommer i en række større byer som følge af stigende ejendomspriser i forbindelse med det store antal boliger, som anvendes til korttidsudlejning til turister via onlineplatforme;

9.

deler ikke desto mindre Kommissionens ønske, jf. Kommissionens »Dagsorden for den kollaborative økonomi« fra 2016, som handler om at skabe balance mellem de to politiske mål om at løse de aktuelle problemer — og skabe retssikkerhed — gennem regulering på den ene side og fremme af innovation, nye virksomheder og yderligere udvikling af den kollaborative økonomi på den anden side;

10.

er af den opfattelse, at retsstatsprincippet indebærer udarbejdelse, men også effektiv håndhævelse af lovgivning. Der bør ikke være nogen hindringer for de lokale og regionale myndigheders anvendelse og håndhævelse af EU-lovgivningen og de nationale og regionale love;

11.

glæder sig over frivillige tiltag fra platforme rundt omkring i Europa, men understreger, at de ikke kan erstatte rammebestemmelser for et ægte fælles marked.

En europæisk ramme med en territorial dimension

12.

Det Europæiske Regionsudvalg mener i lyset af disse betænkeligheder, at EU's eksisterende lovramme — som blev indført inden platformene i den kollaborative økonomi blev til — i bund og grund er forældet, og at den ikke er i stand til at løfte udfordringerne i forbindelse med den kollaborative økonomi uden en grundig ajourføring;

13.

opfordrer derfor Kommissionen til i løbet af 2020 at fremsætte forslag i sammenhæng med den »retsakt om digitale tjenester«, som indgår i den kommende kommissionsformands dagsorden (4), navnlig fordi de vigtigste tekniske apparater (f.eks. smartphones) og platforme først kom til verden længe efter direktivet om e-handel fra 2000;

14.

konstaterer, at den kollaborative økonomi har en stærk lokal og regional dimension, som påvirker dagligdagen, da mange af de sektorer, hvor platformene er aktive, fra indkvartering, bytransport og budtjenester til anvendelse af det offentlige rum, reguleres og beskattes på lokalt og regionalt niveau;

15.

opfordrer Kommissionen og medlemsstaterne til at etablere lovgivningsmæssige rammer, der skaber incitamenter, og som vil gøre det muligt for små europæiske platforme at få mere ud af det indre marked og vokse, så de bliver i stand til at udfordre dominerende globale aktører;

16.

opfordrer til, at den fremtidige EU-ramme anerkender den territoriale dimension og styrker de offentlige myndigheders evne til at træffe foranstaltninger til regulering af den kollaborative økonomi i overensstemmelse med deres nationale, regionale eller lokale forhold, under fuld hensyntagen til nærhedsprincippet. Det er en enorm indsats, der kræves af de lokale myndigheder, hvis de skal håndhæve gyldige retsafgørelser over for korttidsudlejningsplatforme i det land, hvor platformen er etableret, idet de mangler ressourcer og kapacitet til at føre retssag i en anden EU-medlemsstat;

17.

understreger, at oprindelseslandsprincippet i direktivet om e-handel skaber problemer for byer og regioner. Jo stærkere oprindelseslandsprincippet er, jo tydeligere og mere effektive skal reglerne for håndhævelse af lovgivningen være. Efter udvalgets opfattelse er der en risiko for, at virksomheder vælger og vrager blandt forskellige regler, når de går ind i det indre marked, hvilket i sidste ende fører til retsusikkerhed og til tab af administrativ kontrol for de offentlige myndigheder i bestemmelseslandet;

18.

mener ikke desto mindre, at en indsats, som alene foregår på det lokale eller nationale niveau, vil være ude af stand til at tackle nogle af de vigtigste bekymringer i relation til den kollaborative økonomi, og at der derfor er brug for en klar europæisk ramme i tilgift til nationale og regionale love;

19.

anbefaler, at der gennemføres territoriale konsekvensanalyser af de kritiske elementer af retsakten om digitale tjenester og den europæiske ramme for den kollaborative økonomi;

20.

foreslår endvidere i lyset af den kollaborative økonomis dynamik, at der indføres en mekanisme, som skal overvåge gennemførelsen af retsakten om digitale tjenester og den europæiske ramme for den kollaborative økonomi;

21.

opfordrer Kommissionen til regelmæssigt at overvåge udviklingen af kollaborative platforme når det gælder deres overholdelse af konkurrencereglerne, da der regionalt og lokalt ses stor markedsdominans fra blot nogle få platforme.

Fragmentering af det indre marked

22.

Det Europæiske Regionsudvalg understreger, at der allerede er ved at ske en fragmentering af det indre marked, da der på trods af at fænomenet er relativt nyt, er opstået vildtvoksende regler for den kollaborative økonomi i mange medlemsstater, byer og regioner. Allerede i 2017 var der eksisterende eller planlagte juridiske og politiske initiativer i omkring to tredjedele af medlemsstaterne på eksempelvis skatteområdet, bolig- og byggeområdet, inden for transport og budtjenester og med hensyn til offentlige rum (5);

23.

understreger, at disse talrige initiativer viser, at der er behov for en klar EU-regulering i det indre marked. Den fragmentering, der sker uden en sådan regulering, kan afholde både brugere og udbydere fra at udnytte de muligheder, der ligger i den kollaborative økonomi;

24.

understreger, at det også er afgørende at stoppe markedsfragmenteringen ved hjælp af harmoniserede regler i hele EU for at fremme væksten af mindre virksomheder i den kollaborative økonomi, eftersom eksisterende, store multinationale platforme er bedre til at tilpasse sig de komplekse regler og ændringer i lovgivningen takket være deres størrelse;

25.

er overbevist om, at indførelse af en klar EU-ramme vil give europæiske nystartede virksomheder mulighed for at vokse og blive mere konkurrencedygtige på verdensplan. Ikkeeuropæiske kollaborative platforme fortjener særlig opmærksomhed, da håndhævelse af reglerne i tredjelande i de fleste tilfælde er næsten umulig.

Status for platformene i den kollaborative økonomi

26.

Det Europæiske Regionsudvalg beklager, at det centrale spørgsmål om platformene i den kollaborative økonomi og deres status — og derfor også spørgsmålet om hvilke regler der gælder for deres aktiviteter — indtil videre i vid udstrækning er blevet overladt til domstolene, selv om det er et yderst følsomt politisk spørgsmål med vidtrækkende konsekvenser, som eksisterende lovgivning ikke alene kan give et fyldestgørende svar på;

27.

understreger, at der er et særligt stort behov for at gennemgå og opdatere direktivet om e-handel (6) og den frihed til at levere informationssamfundets grænseoverskridende tjenester, som er indeholdt heri, set i lyset af den polemik og de retssager, som i øjeblikket kendetegner området (7);

28.

understreger, at definitionen af informationssamfundets tjenester (8) i sig selv måske bør præciseres yderligere, så vi bliver i stand til at skelne mellem forskellige typer aktiviteter, navnlig i forbindelse med fremkomsten af såkaldte »blandede tjenesteydelser« som defineret af EU-Domstolens generaladvokat Maciej Szpunar, herunder både en tjenesteydelse i informationssamfundet og uløseligt forbundet hermed den underliggende tjenesteydelse, som ikke leveres ad elektronisk vej (9);

29.

mener, at den europæiske ramme bør definere status for platformene i den kollaborative økonomi i henhold til den præcise grad af indflydelse, platformen udøver, og at kriterierne for at definere begrebet »afgørende indflydelse« — det begreb EU-Domstolen henviser til — derfor skal fremgå udtrykkeligt af EU-lovgivningen;

30.

mener på den anden side, at de »market maker-kriterier«, som generaladvokaten også henviser til, i en vis udstrækning kan anvendes på de fleste platforme i den kollaborative økonomi og derfor er langt mindre relevante med hensyn til at definere deres status og de regler, som skal gælde for deres aktiviteter;

31.

er af den opfattelse, at kollaborative platforme skal holdes ansvarlige for ulovlige handlinger og udbredelse af ulovligt indhold (f.eks. tilbud om sociale boliger på platforme for korttidsudlejning), og mener, at platformene kun kan træffe diskriminerende afgørelser i henhold til lokale love eller retsafgørelser.

Status for brugere af platforme i den kollaborative økonomi og forbrugerbeskyttelse

32.

Det Europæiske Regionsudvalg understreger, at det er kendetegnende for den kollaborative økonomi, at den udvisker grænsen mellem almindelige mennesker og professionelle aktører, dvs. mellem erhvervsdrivende og »peers« (se pkt. 33);

33.

mener i den forbindelse, at servicedirektivets (10) definition af »tjenesteyder« bør revideres, da dens nuværende ordlyd kan fortolkes således, at den omfatter enhver form for økonomisk aktivitet. Udvalget mener, at dette potentielt kan virke stærkt afskrækkende ved at lægge uforholdsmæssige byrder på personer, der ønsker lejlighedsvis at handle som ikke-professionelle leverandører (»peers«) af tjenesteydelser på en platform i den kollaborative økonomi;

34.

anbefaler derfor, at situationen afklares ved hjælp af EU-dækkende tærskler, der er udviklet til at afgrænse det økonomiske aktivitetsniveau, ud over hvilket en bruger betragtes som en professionel aktør og underlægges markedsregulering. Udvalget mener, at disse tærskler bør tage udgangspunkt i tidsforbrug snarere end økonomi for at sikre lige konkurrencevilkår i hele EU.

Adgang til data

35.

Det Europæiske Regionsudvalg påpeger, at adgang til data er et afgørende spørgsmål for de offentlige myndigheder, navnlig på lokalt og regionalt plan. Det er umuligt at sikre en ordentlig håndhævelse af gældende lokale regler og beskytte tilsynsmekanismerne, uden at der gives adgang til relevante data fra platforme, der opererer i et givet område;

36.

mener derfor, at den europæiske ramme skal kræve, at platformene forsyner de offentlige myndigheder med de data, der er nødvendige for, at de kan håndhæve reglerne for platformen og/eller dens aktivitetssektor med hjemmel i lovgivningen (11). De offentlige myndigheder skal imidlertid tage behørigt hensyn til platformenes data og knowhow, f.eks. algoritmer til søgning og rangordning, når de har adgang til sådanne oplysninger. De offentlige myndigheder skal ikke være afhængige af platformenes villighed til at udveksle data med dem, da erfaringer fra adskillige europæiske byer viser, at når platforme erklærer sig villige til at samarbejde, »gør de det i virkeligheden ikke, eller gør det kun, når de selv har lyst« (»in practice they don’t, or only do so on a voluntary basis«) (12);

37.

anerkender, at nogle platforme selv har taget skridt til at håndhæve visse regler, men selv om denne indsats er prisværdig, kan frivillig selvregulering nemt omgås af brugerne af platformene (en bolig kan f.eks. slås op på flere forskellige platforme eller endda flere gange på den samme platform). Udvalget er derfor overbevist om, at den bedste løsning er at sikre de offentlige myndigheder adgang til data;

38.

påpeger, at større digitale platforme er gatekeepere i den digitale økonomi. De kan opnå en dominerende stilling på markedet og drage stor fordel af positive netværkseffekter. For markedsdominerende platforme vil en stramning af den allerede eksisterende forpligtelse i databeskyttelseslovgivningen til at sikre dataportabilitet (f.eks. via åbne grænseflader) være uundgåelig.

Skattemæssige problemer

39.

Det Europæiske Regionsudvalg bifalder ikke desto mindre den samarbejdspraksis, som nogle platforme har indført for at håndhæve regler om f.eks. opkrævning af turistskatter på vegne af kommunerne;

40.

mener imidlertid, at hvis man skal kræve, at alle platforme skal gøre dette i alle lokal- og regionalområder, vil det medføre en stor administrativ byrde. Deling af data vil være langt mindre byrdefuld;

41.

peger på, at nogle byer og regioner ikke har formået at indgå aftaler med platforme om skattespørgsmål, da nogle kollaborative platforme ikke har vist vilje til at acceptere nationale eller regionale skattelove eller tilsyn fra lokale tilsynsmyndigheder (f.eks. revisionsretter), og ej heller lokale kontrolmekanismer for korrekt beskatning;

42.

understreger, at indtægter, der opnås af leverandører i den kollaborative økonomi, som potentielt arbejder via flere platforme med base i forskellige lande, kan ende i en gråzone og er vanskelige for skattemyndighederne at spore. Nogle modtagere er rent faktisk usikre på, hvilke skatteregler der gælder, mens andre måske bevidst forsøger at undgå at betale skat ved at drage fordel af den manglende klarhed. Udvalget betoner, at datadeling mellem platforme og alle kompetente offentlige myndigheder vil sætte en stopper for dette og sikre, at de relevante skatter bliver betalt;

43.

gør opmærksom på, at beskatningen af selve platformene er et andet centralt spørgsmål. Onlineplatforme skal naturligvis betale deres rimelige andel af skatterne. Udvalget henviser til sin udtalelse om »Beskatning af den digitale økonomi« (13), hvor udvalget påpeger, at de eksisterende skattesystemer ikke længere passer til den nuværende økonomiske virkelighed med globalisering, stor mobilitet, digitale teknologier, nye forretningsmodeller og komplekse virksomhedsstrukturer, og glæder sig over Kommissionens forslag i den henseende (14).

Miljømæssige konsekvenser

44.

Det Europæiske Regionsudvalg mener, at den kollaborative økonomi kan yde et supplerende bidrag til de forskellige foranstaltninger, som EU har truffet for at nå klimamålene i Parisaftalen fra 2015;

45.

opfordrer Kommissionen til at gennemføre undersøgelser af de mulige miljømæssige konsekvenser af den kollaborative økonomi inden andet halvår af 2020, da der mangler dybtgående undersøgelser på området.

Boliger

46.

Det Europæiske Regionsudvalg mener, at den offentlige sektors råderum bør beskyttes for at sikre den frie bevægelighed for varer og tjenesteydelser i elektronisk form, men at man skal sørge for ikke at begrænse konkurrencen og hæmme de lokale markeders funktion. Kriterierne for almenhedens interesse bør derfor præciseres og udvides i direktivet om e-handel. Økonomisk overkommelige boliger spiller en afgørende rolle for de europæiske borgere i alle medlemslande. Korttidsudlejning via platforme kan styrke de negative tendenser på boligmarkedet.

Afsluttende bemærkninger

47.

Det Europæiske Regionsudvalg understreger, at mange regioner og byer oplever, at der opstår platformsaktiviteter på deres område uden forudgående varsel. Adskillige europæiske byer har underskrevet »Sharing cities-erklæringen« (15) fra 2018;

48.

opfordrer derfor Kommissionen til at foreslå en europæisk ramme, som skal gøre forudgående underretning af de offentlige myndigheder obligatorisk og opmuntre til samarbejde mellem myndigheder og platforme med henblik på at sikre, at sidstnævnte agerer i overensstemmelse med gældende regler og på en måde, der passer til de lokale forhold;

49.

ser frem til at samarbejde med Kommissionen, Europa-Parlamentet og Rådet om udformningen af den europæiske ramme for lovgivningsmæssige tiltag vedrørende den kollaborative økonomi.

---

(1)  COR-2016-04163. Kan findes på: https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2016-04163-00-01-ac-tra-da.docx/content.

(2)  COM(2016)356 final. Kan findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?uri=COM%3A2016%3A356%3AFIN.

(3)  RU-udtalelse »Platformsarbejde — lokale og regionale lovmæssige udfordringer«, ordfører: Dimitrios Birmpas. Sag SEDEC-VI/051.

(4)  »En mere ambitiøs Union — Min dagsorden for Europa«. Kan findes på:https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_da.pdf.

(5)  Kommissionens juridiske analyserapport, GD JUST, 2017, s. 92-101. Findes online: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/annex5_task5_reportmay2017.pdf.

(6)  Direktiv 2000/31/EF (direktivet om elektronisk handel). Kan findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/ALL/?uri=CELEX:32000L0031.

(7)  Jf. navnlig EU-Domstolens sager C-434/15, C-320/16 vedrørende Uber og den verserende sag C-390/18 vedrørende Airbnb.

(8)  Definitionen findes i direktiv (EU) 2015/1535, som er tilgængeligt på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?uri=CELEX%3A32015L1535.

(9)  EU-Domstolen, generaladvokatens forslag til afgørelse i sag C-434/15, som findes som pressemeddelelse på: https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2017-05/cp170050da.pdf.

(10)  Direktiv 2006/123/EF. Findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?uri=CELEX%3A32006L0123.

(11)  Den generelle forordning om databeskyttelse, artikel 6, stk. 1, litra e.

(12)  The Guardian, juni 2019. Kan findes på: https://www.theguardian.com/cities/2019/jun/20/ten-cities-ask-eu-for-help-to-fight-airbnb-expansion.

(13)  Jf. COR-2018-02748. Kan findes på: https://webapi2016.COR.europa.eu/v1/documents/cor-2018-02748-00-00-ac-tra-da.docx/content.

(14)  Jf. COM(2018) 147 final og jf. COM(2018) 148 final.

(15)  Findes online: http://www.sharingcitiesaction.net/declaration/.