Det Europæiske Regionsudvalgs udtalelse — Rapport om gennemførelsen af direktiverne om offentlige udbud

(2020/C 39/09)

Ordfører

:

Thomas Habermann (DE/EPP), medlem af Landkreis Rhön-Grabfeld

I.   GENERELLE BEMÆRKNINGER

DET EUROPÆISKE REGIONSUDVALG

1.

understreger, at denne udtalelse er en opfølgning på RU's tilsagn i tilknytning til taskforcen om nærhedsprincippet, proportionalitetsprincippet og »Mindre, men mere effektivt« og dagsordenen for bedre lovgivning, om at give feedback om gennemførelsen af EU-lovgivning på lokalt og regionalt niveau. RU har derfor sammen med De Europæiske Kommuners og Regioners Råd (CEMR) gennemført en EU-omspændende undersøgelse for at evaluere gennemførelsen af den retlige ramme for lokale og regionale myndigheders offentlige indkøb og bestilt en undersøgelse. RU fremhæver, at resultaterne af undersøgelsen på grund af den meget forskellige deltagelse i medlemsstaterne ikke viser noget repræsentativt for hele EU, men kun peger på tendenser. Udvalget henleder endvidere opmærksomheden på den rapport, der blev offentliggjort i juli 2019 om den første høring af RU's netværk af regionale knudepunkter (1), som i det væsentlige bekræfter resultaterne af CEMR's og RU's undersøgelse;

2.

konstaterer, at den omfattende reform af direktiverne om offentlige udbud i 2014 blev omsat til national ret i nogle medlemsstater i 2016, i andre langt senere. Da der således højst er gået tre år, siden den nationale udbudslovgivning med direkte virkning trådte i kraft, foreligger der kun et begrænset indblik i de praktiske erfaringer med gennemførelsen af de nye bestemmelser;

3.

fremhæver, at såvel myndighedernes praksis som de økonomiske aktører først lige har indrettet sig på de ændrede udbudsregler, og at tilpasningsprocessen til dels stadig pågår. RU understreger ligeledes, at disse tilpasningsprocesser mange steder kræver uddannelse og rådgivning i et ikke uvæsentligt omfang og til tider med eksterne juridiske rådgivere. RU er på denne baggrund klart af den opfattelse, at det ikke er hensigtsmæssigt at indføre nye lovgivningsmæssige regler i de kommende år;

4.

præciserer, at denne udtalelse derfor ikke sigter mod en ny reform af lovgivningen, men i stedet tager fat på aktuelle vanskeligheder for de ordregivende myndigheder på kommunalt og regionalt niveau med at håndtere regelsættet. RU behandler desuden enkelte aspekter, som Kommissionen senest har fremlagt i sin ikkelovgivningsmæssige meddelelse om en mere effektiv, bæredygtig og professionel udformning af offentlige udbud fra oktober 2017 (2);

5.

støtter målet og hjørnestenene i direktiverne, navnlig det elektroniske indkøb og fremme af små og mellemstore virksomheders deltagelse, de nye koncepter for »inhouse«-indkøb og interkommunalt samarbejde, muligheden for, at myndighederne i forbindelse med deres egne politiske beslutningsprocesser kan benytte strategiske kriterier i forbindelse med offentlige indkøb samt fremme af gennemsigtighed og integritet;

6.

fremhæver, at grænseoverskridende indkøb — som det fremgår af resultaterne af rundspørgen (3) — ikke har ført til nogen merværdi for de kommunale og regionale myndigheder. Selv om der regelmæssigt gennemføres EU-dækkende udbudsprocedurer, som er både dyre og tidskrævende, afgives der ingen eller kun ganske få grænseoverskridende tilbud. Grunden er formentlig, at de elektroniske platforme i medlemsstaterne er forskellige og derfor udgør en hindring for deltagelse for virksomheder og myndigheder i nabolande. Platformene er designet og etableret i de enkelte lande, og der er ofte ikke mulighed for at benytte flere sprog eller inkludere administrative krav fra andre lande end det land, hvor den ordregivende myndighed befinder sig;

7.

gør opmærksom på (4), at det efterhånden er blevet et mål i sig selv at anvende lovgivningen om offentlige udbud korrekt i stedet for at behandle den som et instrument til at bestille arbejde, leverancer eller tjenesteydelser;

8.

understreger, at det skal præciseres, under hvilke omstændigheder lokale og regionale myndigheder også må fremme den lokale økonomiske vækst og lokale strukturer på baggrund af bæredygtighedstanken og en positiv miljøbalance ved hjælp af korte afstande (f.eks. lokalt træ) i henhold til princippet om at købe lokalt;

9.

understreger, at det i overensstemmelse med princippet om kommunal selvforvaltning fortsat skal være helt op til den pågældende kommunale eller regionale myndigheds skøn, om den vil gøre brug af muligheden for at tage hensyn til grønne, sociale eller innovative kriterier i forbindelse med offentlige tjenesteydelser, som blev indført med 2014-reformen. RU er af den opfattelse, at en eventuel kommende forpligtelse til at anvende strategiske indkøbsmål ved ethvert indkøb klart må afvises for at undgå en unødvendig overbelastning af udbudsproceduren. RU gør opmærksom på, at det i mange indkøbsprocedurer heller ikke kan være hensigtsmæssigt at tage hensyn til strategiske indkøbsmål, eksempelvis ved standardindkøb af produkter;

10.

understreger, at ekstra politiske mål øger både risikoen for fejl og risikoen for uoverensstemmelser mellem disse mål. RU fremhæver, at målsætninger i forbindelse med offentlige udbud kun kan nås til en vis grad og kun på betingelse af, at det primære mål, nemlig at forsyne borgerne med gode produkter og tjenesteydelser til en fornuftig pris, ikke bliver undergravet;

11.

fremhæver ligeledes, at de lokale og regionale myndigheders ret til selv at udføre og organisere deres tjenesteydelser med deres egne institutioner, selvstændige offentlige virksomheder eller offentlige virksomheder klart blev anerkendt i 2014-reformen, og det samme gælder for »inhouse«-konceptet og det interkommunale samarbejde. Indgåelse af aftaler med tredjeparter er således kun en af mange alternative måder at stille offentlige tjenesteydelser til rådighed på (5). RU fremhæver endelig de ordregivende myndigheders ret til at hente kontrakter, som er givet til tredjepart, hjem til kommunen igen;

12.

mener, at en forhøjelse af tærskelbeløbene for, hvornår offentlige indkøb skal udbydes i hele Europa, er et passende mål med henblik på at bevare balancen mellem gennemsigtighed på den ene side og den administrative byrde for myndigheder og SMV'er på den anden side. Udvalget opfordrer derfor Kommissionen til inden for rammerne af WTO på lang sigt at arbejde hen imod en betydelig forhøjelse af tærskelbeløbene i GPA-aftalen.

II.   POLITISKE ANBEFALINGER

Strategiske indkøb

13.

er af den opfattelse, at de ordregivende myndigheders mulighed for at tage hensyn til strategiske mål i forbindelse med indkøb, som blev indført med udbudsdirektiverne i 2014, i enkelte tilfælde kan give »bedre indkøb« set fra ordregiverens perspektiv;

14.

minder dog om, at det administrative arbejde, der er forbundet hermed for de lokale og regionale myndigheder, skal være proportionalt med den nytteværdi, som det offentlige indkøbssystem kan levere i borgernes interesse. Det offentlige indkøbssystem er ikke primært indrettet til at nå politiske mål, f.eks. inden for miljøvenlighed, social inklusion og innovation eller til at fremme visse samfundspolitiske udviklinger. Det anvendes imidlertid i stigende omfang som et middel til at styre og nå andre politiske mål. Det offentlige indkøbssystems mål og formål må imidlertid ikke tabes af syne: I overensstemmelse med principperne om sparsommelighed og økonomi i den offentlige forvaltning gælder det om at finde det bedste forhold mellem pris og ydelse;

15.

henviser til, at der — som resultaterne af RU's og CEMR's rundspørge viste — findes en bevidsthed hos de lokale og regionale myndigheder om muligheden for at anvende grønne, sociale og innovative indkøbskriterier. Det anføres, at man er forholdsvis tilbageholdende med at anvende dem, dels fordi der ikke er behov for dem, dels fordi den større risiko for fejl betyder, at sandsynligheden for klagesager øges. Især beklager de lokale og regionale myndigheder, at der mangler de nødvendige kompetencer til flere af denne type udbud;

16.

fremhæver, at lokale og regionale myndigheder ofte foretrækker den bedste pris, selv om der er mulighed for at tildele kontrakter på basis af forskellige kvalitative kriterier, fordi denne efter deres opfattelse giver den mest hensigtsmæssige anvendelse af offentlige midler og desuden er et kriterium, der er nemt at anvende;

17.

henviser til, at Kommissionen i sin meddelelse (6) kritiserede, at kontrakten i 55 % af udbudsprocedurerne tildeles alene på basis af den laveste pris. RU præciserer, at der absolut kan være taget hensyn til strategiske målsætninger i de pågældende udbudsprocedurer, idet f.eks. miljøkriterier og energieffektivitetskriterier i mange tilfælde lige så effektivt kan integreres allerede i udbudsmaterialet, og kontrakten dermed efterfølgende tildeles på basis af den laveste pris;

18.

fremhæver, at behovet for strategiske indkøbskriterier, som det fremgår af resultaterne af rundspørgen, er meget forskelligt. Resultaterne viser, at der overvejende ikke ses noget behov for innovationsfremmende indkøb, at der er forskellige opfattelser af behovet for sociale indkøb, og at de fleste vurderer, at der er et behov for miljøorienterede indkøb. RU konstaterer, at der er vanskeligheder forbundet med at anvende alle kriterierne på grund af de komplicerede regler i forbindelse med fastlæggelsen af betingelserne for at udføre kontrakten og navnlig i forbindelse med bedømmelsen af ligeværdigheden af nationale certifikater og labels, som skal bekræfte, at kriterierne er opfyldt (7);

19.

fremhæver, at kun nogle få lokale og regionale myndigheder i bestemte medlemsstater har foretaget innovative offentlige indkøb, herunder innovationspartnerskaber og prækommercielle offentlige indkøb. De væsentligste årsager til dette er, at fremme af forskning og udvikling sjældent prioriteres, at der indkøbes standardprodukter, eller at der er budgetmæssige begrænsninger. Et instrument til at fremme innovative offentlige indkøb kunne være Kommissionens »Big Buyers«-initiativ. RU fremhæver, at samlede indkøbsformer og indkøbsfællesskaber imidlertid ofte netop er en lettelse for mindre lokale og regionale myndigheder og hjælper dem til at opnå effektivitetsgevinster.

Små og mellemstore virksomheders adgang til offentlige indkøbsmarkeder

20.

minder om, at fremme af SMV'er var et af de fem fokuspunkter i 2014-reformen af udbudslovgivningen. RU henviser til, at små og mellemstore virksomheder og opstartsvirksomheder fortsat har svært ved at opfylde økonomiske og faglige kvalifikationskriterier. Desuden udgør forsinkede betalinger, manglende viden om de centrale aspekter i kontraktsystemet hos de små og mellemstore virksomheder samt høje potentielle udgifter til klagesager fortsat væsentlige hindringer;

21.

peger på, at de hidtidige foranstaltninger for at øge SMV'ernes deltagelse ikke har ført til den forventede forbedring, hvilket også fremgår af RU's og CEMR's rundspørge;

22.

fremhæver, at strategiske indkøbsmål netop for SMV'er ofte udgør en væsentlig hindring for at deltage i udbudsprocedurer i forhold til professionelt organiserede store virksomheder, da SMV'erne i mange tilfælde ikke har de nødvendige ressourcer til at opfylde strategiske indkøbskriterier. RU fremhæver, at en styrkelse af strategiske indkøb risikerer at modarbejde den rigtige og understøttelsesværdige målsætning om at fremme og lette SMV'ernes deltagelse i offentlige udbudsprocedurer;

23.

understreger i denne forbindelse behovet for at revidere den definition af SMV'er, som aktuelt gælder på europæisk plan (8). RU anfører, at såkaldte midcapselskaber med op til 500 medarbejdere i den aktuelle definition absolut er sammenlignelige med små og mellemstore virksomheder i deres struktur (< 250 medarbejdere pr. år og en omsætning på ≤ 50 mio. EUR eller en balancesum på ≤ 43 mio. EUR) og alligevel ikke særbehandles i forhold til store virksomheder. RU understreger på baggrund af en voksende tendens til protektionisme på vigtige markeder, at det er vigtigt, at EU positionerer sig konstruktivt og udpræget markedsåbent i forhold til de globale konkurrenceforhold til gavn for den hjemlige europæiske økonomi og i denne forbindelse tager hensyn til mellemstore virksomheder som en stærk økonomisk faktor, navnlig i landdistrikterne;

24.

henviser til, at den nye ordning for sociale og andre særlige tjenesteydelser medfører vanskeligheder for de kommunale og regionale myndigheder. Problematikken hænger bl.a. sammen med den særlige karakter af sådanne tjenesteydelser og den særlige kontekst, som disse tjenesteydelser indgår i. RU beklager, at der nu er udbudspligt fra en bestemt tærskelværdi (750 000 EUR), selv om årsagerne til den manglende relevans af denne form for tjenesteydelser for det indre marked fortsat består. RU anfører, at disse regler til dels ikke passer til medlemsstaternes nationale systemer. I tilfælde hvor de offentlige myndigheder ikke træffer et selektivt valg, når tjenesteydere agerer inden for rammerne af rene godkendelsesprocedurer eller såkaldte open house-modeller, har Domstolen fastslået, at direktivet om offentlige udbud ikke skal anvendes (9). Reglerne i udbudsdirektivet passer ikke altid godt til medlemsstaternes nationale systemer og kan i praksis resultere i uforholdsmæssigt store administrative byrder for de lokale og regionale myndigheder (10). Desuden er anvendelsesområdet for ordningen ikke klart som følge af henvisningerne til CPV-koderne i bilag XIV, hvis indhold er tvetydigt;

25.

er af den opfattelse, at udbud i delkontrakter fremmer navnlig SMV'er og mellemstore virksomheder og derfor er en god model. RU henviser til, at virksomheder, som ikke kan levere, eller for små delkontrakter kan øge det administrative og koordinerende arbejde hos de ordregivende myndigheder.

Grænseoverskridende indkøb af varer og tjenesteydelser

26.

konstaterer, at andelen af grænseoverskridende indkøb faldt fra 5,95 % i 2013 til 3,4 % i 2017 (11);

27.

understreger, at offentlige indkøb skal fortolkes funktionelt, men at forskellige typer planlægningstjenester trods denne fortolkning ikke bør sammenlægges ved beregningen af kontraktværdien, men derimod behandles som særskilte kontrakter. Udvalget anfører, at dette er særlig vigtigt for SMV'ers beskyttelse og øgede deltagelse i offentlige udbudsprocedurer;

28.

opfordrer Kommissionen til at fastsætte mere omfattende retningslinjer for elektroniske offentlige indkøbsprocedurer med henblik på at øge retssikkerheden og SMV'ernes deltagelse i elektroniske offentlige udbud;

29.

påpeger, at de undtagelser, der fremgår af artikel 10, litra h), i direktivet om offentlige udbud (Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 2014/24/EU (12)), afspejler almennyttige hjælpeorganisationers store betydning. Frivilligt arbejde gør det muligt at oprette sådanne organisationer, navnlig i forbindelse med civilbeskyttelse. Udvalget mener, at medlemsstaterne i deres nationale lovgivning udtrykkeligt kan anføre, hvilke organisationer der betragtes som almennyttige organisationer, hvor national lovgivning sikrer, at disse organisationer opfylder de kriterier, der er fastlagt af Den Europæiske Unions Domstol (13);

30.

understreger, at 70 % af de adspurgte i RU's og CEMR's rundspørge angiver, at grænseoverskridende indkøb ikke medfører nogen ekstra merværdi, da der ikke kommer tilbud fra andre medlemsstater, mens kun 24 % angiver, at det fremmer konkurrencen og fører til bedre alternativer. Udvalget henleder opmærksomheden på konklusionen i rapporten om regionale knudepunkter om, at nogle sektorer, navnlig på sociale områder, ikke har nogen grænseoverskridende dimension og derfor ikke har den nødvendige relevans for det indre marked;

31.

er grundlæggende enigt i Kommissionens målsætning om, at antallet af grænseoverskridende udbudsprocedurer bør øges. RU henviser til, at baggrunden for de få grænseoverskridende indkøb bl.a. er, at udbudsmaterialet skal foreligge på flere sprog, hvilket kræver tid og ressourcer og automatisk øger omkostningerne, og at udbudsdirektiverne fortolkes forskelligt i medlemsstaterne;

32.

anfører, at en anden hovedårsag kan ligge i de forskellige standarder og den forskellige lovgivning, som medlemsstaterne anvender, f.eks. inden for arbejdsret, sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen eller inden for byggeriet. Disse årsager afholder potentielle udenlandske tilbudsgivere fra at afgive tilbud, navnlig SMV'er, som i mange tilfælde ikke har de nødvendige faktiske og juridiske ressourcer til at opfylde andre medlemsstaters krav;

33.

understreger, at det er ret almindeligt, at virksomheder opretter datterselskaber i andre medlemsstater for at være tæt på de lokale markeder. Det er oftest disse datterselskaber og ikke moderselskaberne, som afgiver tilbud i lokale og regionale udbud. Disse transaktioner indgår ikke i statistikkerne over grænseoverskridende indkøb;

34.

fremhæver afslutningsvis særligt tilbudsgivernes vanskeligheder med at håndtere medlemsstaternes forskellige krav til certifikater og elektroniske signaturer på tværs af grænserne. Det følger heraf, at der er behov for fælles retningslinjer for etablering af fælles regelsystemer og IT-systemer og elektroniske platforme, som gør det muligt for myndigheder og virksomheder med hjemsted i et naboland at deltage.

Foranstaltninger til at øge gennemførelsen

35.

henviser til, at den såkaldte professionalisering, som Kommissionen har annonceret, dvs. uddannelse af administrative medarbejdere, udelukkende er et anliggende for medlemsstaterne, navnlig de kommunale og regionale myndigheder. RU frygter desuden, at yderligere vejledninger og manualer fra Kommissionen med henblik på at professionalisere de ordregivende myndigheder (som eksempelvis det aktuelt planlagte omfattende European Professionalisation Framework — EPF) snarere vil medføre yderligere administrativt arbejde for de ordregivende myndigheder, som i forvejen skal følge et omfattende regelsæt;

36.

glæder sig over den endelige handlingsplan af 26. oktober 2018 fra partnerskabet om innovative og ansvarlige offentlige indkøb inden for dagsordenen for byerne (14) og støtter navnlig anbefalingerne til EU-niveauet om at overveje EU-finansiering af fælles grænseoverskridende offentlige indkøb, offentlige indkøb af innovationsløsninger, strategiske indkøb, navnlig sociale indkøb (dvs. anvendelse af sociale klausuler og tildelingskriterier i forbindelse med udbudsprocedurer og kontrakter) og cirkulære offentlige indkøb, til medlemsstaterne om at investere i kapacitetsopbygning inden for innovative og ansvarlige offentlige indkøb samt til medlemsstaterne og byer om at fremme uddannelse i cirkulære offentlige indkøb og i innovative og ansvarlige offentlige indkøb;

37.

er af den opfattelse, at EU skal sikre sammenhængen mellem de forskellige europæiske politiske områder, som regulerer offentlige udbud, konkurrence og statsstøtte, så det sikres, at EU som helhed styrkes som industricentrum, og at europæiske virksomheder er konkurrencedygtige i en globaliseret verden;

38.

opfordrer Kommissionen til at sætte gang i en proces for at indføre pålidelige og entydige labels og certifikater, som anerkendes i hele EU, navnlig inden for miljøvenlighed, med henblik på at skabe retssikkerhed og aflaste de lokale ordregivende myndigheder;

39.

gør opmærksom på, at udvikling af egne e-udbudssystemer og nationale udbudsportaler til dels har ført til kompatibilitetsproblemer såvel mellem medlemsstaterne som inden for de enkelte medlemsstater. Udvikling af fuldstændigt kompatible systemer vil kunne forenkle og fremskynde de offentlige indkøb betydeligt;

40.

fremhæver afslutningsvis, at direktiverne ikke har opfyldt den primære opgave med en omfattende forenkling for lokale og regionale myndigheder. RU er dog på grund af kontinuiteten samt de ovenfor anførte grunde af den opfattelse, at det stærkt må frarådes at gennemføre nye lovgivningsreformer i de kommende år.

---

(1)  Regionsudvalget, styringsgruppen for nærhedsprincippet, Network of Regional Hubs for EU Policy, Implementation Review, Implementation Report, First Consultation on Public Procurement, juli 2019.

(2)  Kommissionens meddelelse »Udbud, der virker — i og for Europa« af 3.10.2017 (COM(2017) 572).

(3)  Jf. rundspørgen om bedømmelsen af gennemførelsen af udbudsdirektiverne fra 2014: Udfordringer og muligheder på regionalt og lokalt plan, som Regionsudvalget har gennemført sammen med De Europæiske Kommuners og Regioners Råd (CEMR).

(4)  Jf. RU's og CEMR's fælles rundspørge.

(5)  Jf. Det Europæiske Regionsudvalgs udtalelse om »Pakken om offentlige udbud«, ordfører: Adrian Ovidiu Teban (RO/EPP) af 5.7.2018.

(6)  Kommissionens meddelelse »Udbud, der virker — i og for Europa« af 3.10.2017 (COM(2017) 572 final).

(7)  RU's og CEMR's rundspørge.

(8)  Kommissionens henstilling 2003/361/EF af 6.5.2003 (EUT L 124 af 20.5.2003, s. 36).

(9)  Sagerne C-410/14 Falk Pharma og C-9/17 Tirkkonen.

(10)  REFIT-platformudtalelse om effektiviteten af offentlige udbud (ungdomsvelfærd og social støtte) fra det nederlandske ministerium for sundhed, velfærd og sport, 14.3.2019.

(11)  Europa-Parlamentet, Temaafdelingen for Økonomisk og Videnskabelig Politik og Livskvalitet, Contribution to Growth. European Public Procurement. Delivering Economic Benefits for Citizens and Businesses, januar 2019.

(12)  EUT L 94 af 28.3.2014, s. 65.

(13)  Domstolens dom i sagen C-465/17 af 21.3.2019.

(14)  https://ec.europa.eu/futurium/en/system/files/ged/final_action_plan_public_procurement_2018.pdf