EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 8.7.2019
COM(2019) 324 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
om gennemførelse af den makrofinansielle bistand til tredjelande i 2018
{SWD(2019) 292 final}
INDHOLDSFORTEGNELSE
1 Indledning
2 Makrofinansielle bistandstransaktioner i 2018
2.1 Oversigt
2.2 Individuelle makrofinansielle bistandstransaktioner i modtagerlandene i 2018
2.2.1 Georgien
2.2.2 Jordan
2.2.3 Moldova
2.2.4 Tunesien
2.2.5 Ukraine
2.3 Oversigt over de reformer, der støttes af makrofinansielle bistandstransaktioner
3 Sikring af, at den makrofinansielle bistand anvendes korrekt: operationelle vurderinger og efterfølgende evalueringer samt revisioner
3.1 Operationelle vurderinger
3.2 Efterfølgende evalueringer
3.2.1 MFA I og MFA II til Ukraine
3.2.2 MFA I til Jordan
3.2.3 MFA til Den Kirgisiske Republik
4 Generel udvikling, der er KNYTTET TIL instrumentet for makrofinansiel bistand
4.1 Det makrofinansielle bistandsinstruments funktion
4.2 Den fremtidige udvikling: Makrofinansiel bistand i den næste flerårige finansielle ramme
5 Nye anmodninger om bistand og Kommissionens fremtidige forslag — budgetsituation
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
om gennemførelse af den makrofinansielle bistand til tredjelande i 2018
1Indledning
Makrofinansiel bistand, eller MFA, er et finansielt EU-instrument 1 , der er udformet med henblik på at dække ekstraordinære behov for ekstern finansiering i lande, som geografisk, økonomisk og politisk befinder sig tæt på EU. Formålet hermed er at genoprette den makroøkonomiske og finansielle stabilitet i kandidatlande og potentielle kandidatlande og i EU's naboskab og samtidig fremme makroøkonomiske tilpasninger og strukturreformer. Bistanden gives enten i form af lån, til hvilke Kommissionen låner de nødvendige midler på kapitalmarkederne og dernæst udlåner dem til modtagerlandet, eller, under visse omstændigheder, i form af tilskud finansieret via EU-budgettet.
Den makrofinansielle bistand supplerer og forudsætter, at der sammen med Den Internationale Valutafond (IMF) er indgået aftale om et tilpasnings- og reformprogram. Den er også betinget af respekt for menneskerettighederne og effektive demokratiske mekanismer i modtagerlandet. Den frigøres i trancher, afhængigt af den vellykkede gennemførelse af omfattende reformforanstaltninger, der sigter mod at bringe modtagerlandets økonomi ind på en bæredygtig kurs på lang sigt. På den måde supplerer den makrofinansielle bistand EU's normale samarbejdsbistand og bidrager til det bredere mål om at bevare stabilitet og fremme velstand uden for EU. I en situation med vedvarende makroøkonomisk og politisk ustabilitet i EU's naboskabslande er makrofinansiel bistand blevet bredt anerkendt som et effektivt krisehåndteringsinstrument, der gør det muligt for EU at gribe ind på en synlig og fleksibel måde og med betydelig politisk indflydelse 2 .
Den makrofinansielle bistand, der blev stillet til rådighed for tredjelande, steg fra 1,2 mia. EUR i 2000-2008 til 6,3 mia. EUR i 2009-2018. De politiske og økonomiske omvæltninger i de arabiske partnerlande i Middelhavsområdet har betydet øget efterspørgsel efter makrofinansiel bistand siden 2012, og der er gennemført foranstaltninger i Jordan og Tunesien. I 2014 udløste konflikten i det østlige Ukraine og den markante forværring af landets økonomiske og finansielle situation makrofinansiel bistand på et hidtil uset niveau. I 2014-2018 blev der stillet i alt 4,4 mia. EUR til rådighed for Ukraine under fire makrofinansielle bistandstransaktioner, det største beløb i makrofinansiel bistand fra EU, der nogensinde er ydet til et tredjeland inden for en så kort periode.
For at afhjælpe regionens vedvarende geopolitiske og økonomiske ustabilitet er den maksimale udlånskapacitet for makrofinansielle bistandslån øget fra 0,5 mia. EUR til 2 mia. EUR om året for den resterende del af den flerårige finansielle
ramme for 2014-2020. Kommissionen har foreslået at fastholde udlånsvolumen på 2 mia. EUR om året i den flerårige finansielle ramme 2021-2027.
Denne årsrapport udarbejdes i overensstemmelse med Kommissionens oplysningsforpligtelser i henhold til de forskellige afgørelser om makrofinansiel bistand truffet af Rådet og Rådet og Europa-Parlamentet i fællesskab. Den ledsages af et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, som indeholder en mere detaljeret analyse af den makroøkonomiske kontekst og gennemførelsen af individuelle makrofinansielle bistandstransaktioner.
2Makrofinansielle bistandstransaktioner i 2018
2.1Oversigt
I 2018 vedtog man afgørelser om yderligere makrofinansiel bistand til Georgien og Ukraine, hvorefter Kommissionen skulle udbetale de første trancher for begge programmer ved udgangen af året. Der er også gjort fremskridt med gennemførelsen af de igangværende makrofinansielle bistandsprogrammer i Jordan og Tunesien (vedtaget i 2016) og i Moldova (vedtaget i 2017). Udbetalingerne under disse makrofinansielle bistandsprogrammer er imidlertid blevet forsinket af årsager, der ligger uden for EU's kontrol.
Gennemførelsesstatus for de makrofinansielle bistandsprogrammer var som følger ved udgangen af 2018:
-MFA II til Tunesien: Den 6. juli 2016 godkendte EU yderligere makrofinansiel bistand til Tunesien (MFA II) på op til 500 mio. EUR i form af lån 3 , der skulle udbetales i tre trancher. Aftalememorandummet og lånefacilitetsaftalen trådte i kraft i august 2017. Den første tranche på 200 mio. EUR af MFA II-programmet blev udbetalt den 25. oktober 2017, den anden tranche på 150 mio. EUR blev frigivet den 24. juni 2019, og den resterende tranche forventes at blive stillet til rådighed ved udgangen af 2019, forudsat at de resterende politiske betingelser er opfyldt, og at IMF-programmet fortsat er på rette spor.
-MFA II til Jordan: Den 14. december 2016 vedtog medlovgiverne en afgørelse 4 om at yde Jordan yderligere makrofinansiel bistand (MFA II) på op til 200 mio. EUR udelukkende i form af lån, til opfølgning af den bistandstransaktion på 180 mio. EUR, der blev afsluttet i 2015. Aftalememorandummet mellem EU og Jordan blev undertegnet den 19. september 2017. Bistanden blev udbetalt i to trancher på 100 mio. EUR, henholdsvis i oktober 2017 og juni 2019.
-MFA til Moldova: Den 13. september 2017 vedtog medlovgiverne en afgørelse om at yde makrofinansiel bistand til Moldova på op til 100 mio. EUR, hvoraf op til 40 mio. EUR skulle ydes i form af tilskud og op til 60 mio. EUR i form af lån. Aftalememorandummet, lånefacilitetsaftalen og aftalen om tilskud mellem EU og Moldova trådte i kraft i januar 2018. Bistanden udbetales i tre trancher. I 2018 blev frigivelsen af den første tranche på 30 mio. EUR sat i bero, fordi de politiske forudsætninger ikke var opfyldt. Dette skete på baggrund af en række foruroligende hændelser, herunder at resultaterne af borgmestervalget i Chisinau blev erklæret for ugyldige, hvilket var tegn på alvorlige demokratiske tilbageskridt i Moldova. Det forventes nu, at udbetalingen vil finde sted i løbet af 2019 og 2020, forudsat at de politiske forudsætninger og de resterende politiske betingelser er opfyldt, og at IMF-programmet fortsat er på rette spor.
-MFA III til Georgien: Den 18. april 2018 vedtog medlovgiverne en afgørelse om at yde yderligere makrofinansiel bistand til Georgien (MFA III) på op til 45 mio. EUR, heraf 35 mio. EUR i form af lån og 10 mio. EUR i tilskud. Den makrofinansielle bistand trådte i kraft i november 2018, efter at Georgiens parlament havde ratificeret retsakterne. Den første tranche på 20 mio. EUR blev udbetalt i december 2018, og udbetalingen af anden tranche på 25 mio. EUR (20 mio. EUR i lån og 5 mio. EUR i tilskud) er planlagt til midten af 2019, forudsat at de resterende politiske betingelser er opfyldt, og at IMF-programmet fortsat er på rette spor.
-MFA IV til Ukraine: Den 9. marts 2018 fremlagde Kommissionen et forslag om at yde yderligere 1 mia. EUR i makrofinansiel bistand til Ukraine i form af lån, der skal udbetales i to trancher i 2018-2019. Europa-Parlamentet og Rådet vedtog afgørelsen den 4. juli 2018, og den makrofinansielle bistand trådte i kraft efter det ukrainske parlaments ratificering af aftalememorandummet og lånefacilitetsaftalen i november 2018. Den første tranche på 500 mio. EUR blev udbetalt i december 2018, og den anden tranche forventes udbetalt i første halvdel af 2019, forudsat at de resterende politiske betingelser er opfyldt, og at IMF-programmet fortsat er på rette spor.
I 2018 godkendte man nye makrofinansielle bistandstransaktioner på i alt 1 045 mio. EUR, og der blev udbetalt 520 mio. EUR. Bilag 1A og 1B indeholder nærmere oplysninger om status for de faktiske udbetalinger efter land og region ved udgangen af 2018.
2.2Individuelle makrofinansielle bistandstransaktioner i modtagerlandene i 2018
2.2.1Georgien
Georgien har oplevet en solid genopretning efter afmatningen i 2015-2016. Der er dog fortsat visse eksterne sårbarheder, navnlig et stort underskud på de løbende poster og stor udlandsgæld. Disse sårbarheder forstærkes yderligere af regionale og globale faktorer, som f.eks. de risici, der er forbundet med en global økonomisk afmatning.
I 2018 anslås realvæksten i Georgiens BNP at have været 4,8 % som følge af både den indenlandske og den eksterne efterspørgsel. Det offentlige budgetunderskud skønnes at være blevet reduceret fra 3,9 % af BNP i 2017 til 3,3 % af BNP i 2018 som følge af den økonomiske vækst og konsolideringsindsatsen. Dette gjorde det også muligt for Georgien at nedbringe sin offentlige gæld en smule fra 45 % af BNP i 2017 til 43 % af BNP i 2018. Georgiens betalingsbalance er dog fortsat sårbar på grund af et faldende, men stadig stort underskud på de løbende poster (6,7 % af BNP i de første tre kvartaler af 2018, mod 7,5 % af BNP i samme periode i 2017) og en høj udlandsgæld (109 % af BNP i 2018, mod 113 % af BNP i 2017). Georgiens internationale reserver har været stigende i de seneste år og udgjorde i alt 3,3 mia. USD ved udgangen af 2018 (3,4 måneders importdækning). Behovet for reserver har imidlertid også været stigende, og reserverne ligger på nuværende tidspunkt under det niveau, som IMF anser for passende.
I denne forbindelse blev Georgien og IMF i april 2017 enige om en treårig (2017-2020) forlængelse af ordningen med 285 mio. USD under den udvidede finansieringsfacilitet (EFF). EFF-programmet er godt på vej. De første tre programevalueringer blev afsluttet som planlagt i december 2017, juni 2018 og december 2018. Georgien har opfyldt alle målene for disse evalueringer. IMF og de georgiske myndigheder nåede til enighed om en aftale på embedsmandsplan om evaluering af det fjerde program i maj 2019. Gennemførelsen af evalueringen vil betyde, at der stilles ca. 41,6 mio. USD til rådighed for Georgien.
Georgien anmodede om yderligere makrofinansiel bistand fra EU 5 i juni 2017. I september 2017 forelagde Kommissionen et forslag for EU's medlovgivere på op til 45 mio. EUR (10 mio. EUR i tilskud og 35 mio. EUR i lån) i yderligere makrofinansiel bistand til Georgien. Europa-Parlamentet og Rådet vedtog afgørelsen i april 2018. Aftalememorandummet, tilskudsaftalen og lånefacilitetsaftalen vedrørende den nuværende makrofinansielle bistandstransaktion blev undertegnet ved brevveksling i august 2018.
Efter ikrafttrædelsen af aftalememorandummet og de tilknyttede aftaler i november 2018 blev den første tranche på 20 mio. EUR (5 mio. EUR i tilskud og 15 mio. EUR i lån) udbetalt til Georgien i december 2018. Næste skridt i gennemførelsen af det makrofinansielle bistandsprogram bliver udbetalingen af den anden og sidste tranche på 25 mio. EUR (5 mio. EUR i tilskud og 20 mio. EUR i lån), som er planlagt til midten af 2019. Ud over de politiske forudsætninger og de gode fremskridt med IMF-programmet vil anden tranche også være underlagt specifikke politiske betingelser, der er aftalt mellem Georgien og EU i aftalememorandummet. Disse politiske betingelser har til formål at styrke den georgiske økonomi med hensyn til forvaltningen af de offentlige finanser, den finansielle sektor, social- og arbejdsmarkedspolitikken samt erhvervsklimaet.
2.2.2Jordan
Krisen i Syrien har fortsat virket som en hæmsko for Jordans økonomi og har stor indflydelse på landets stilling udadtil og den finanspolitiske situation. BNP i faste priser steg med ca. 2,1 % i 2018, og stigningstakten har reelt været den samme siden 2016. Den økonomiske vækst var fortsat utilstrækkelig til at begrænse arbejdsløsheden, som steg en smule til 18,7 % i fjerde kvartal af 2018 fra 18,5 % i fjerde kvartal af 2017 og 15,3 % i 2016. Det samlede budgetunderskud (inkl. tilskud) faldt til 2,4 % af BNP i 2018, hjulpet af de finanspolitiske foranstaltninger, som myndighederne traf ved årets begyndelse. Finanspolitikken er fortsat afhængig af udenlandske tilskud, som udgjorde 3 % af BNP i 2018. Den samlede offentlige bruttogæld faldt en smule til 94 % af BNP fra 94,3 % ved udgangen af 2017. På grund af Jordans lave vækst og ugunstige eksterne forhold er Jordan nødt til at tiltrække større støtte fra det internationale og regionale donorsamfund for at kunne nedbringe den offentlige gæld. På trods af tilpasningen i de seneste år er underskuddet på de løbende poster fortsat meget stort (ca. 10,2 % af BNP i de første 9 måneder af 2018, eksklusive udenlandske tilskud).
Den 24. august 2016 godkendte IMF's bestyrelse et treårigt EFF-program på 723 mio. USD (150 % af kvoten). IMF's første revision af programmet blev godkendt af IMF's bestyrelse i juni 2017. Som følge af forsinkelser i gennemførelsen af de aftalte skattereformer tog den anden programrevision længere end forventet og blev endeligt godkendt den 6. maj 2019 af IMF's bestyrelse.
Den 14. december 2016 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet en afgørelse om et andet program for makrofinansiel bistand (MFA-II) på 200 mio. EUR i form af lån. MFA-II-programmet, som er et supplement til de 180 mio. EUR under MFA-I, som blev udbetalt i 2015, har til formål at hjælpe Jordan med at opfylde sine øgede eksterne behov og behov for finanspolitisk finansiering, som til dels er relateret til regional ustabilitet, herunder tilstedeværelsen af et stort antal syriske flygtninge i Jordan.
Aftalememorandummet og USO for MFA-II blev undertegnet den 19. september 2017. Aftalememorandummet indeholder et ambitiøst reformprogram, der er knyttet til hver af de to trancher, der skal udbetales inden for rammerne af den makrofinansielle bistand. Betingelserne omfatter reformer, der skal i) gøre skattesystemet mere gennemsigtigt og øge skatteopkrævningen, ii) styrke den offentlige finansielle forvaltning, det sociale sikkerhedsnet og arbejdsmarkedet, iii) fremme investeringer og handel og iv) forbedre vandsektorens resultater.
Den første tranche på 100 mio. EUR blev udbetalt af Kommissionen den 25. oktober 2017. Den anden og sidste tranche på 100 mio. EUR blev udbetalt i juni 2019.
2.2.3Moldova
Moldova har oplevet en periode med relativ stabilitet i de seneste år, mens landet har fortsat genopretningen efter bankkrisen i 2014-2015. Den økonomiske vækst, der understøttes af et opsving i investeringerne og en stærk vækst i den indenlandske handel, industrien og bygge- og anlægssektoren, var på 4,0 % i 2018 (mod 4,7 % i 2017). De økonomiske resultater forventes fortsat at være solide på mellemlang sigt med støt vækst, moderat inflation og en sund finanspolitisk situation.
I 2018 var den årlige inflation helt nede på 0,9 % (under målkorridoren på 5 % ± 1,5 procentpoint) som følge af den kombinerede virkning af regulerede priser og en kraftig opskrivning af valutaen. På mellemlang sigt forventes inflationen at bevæge sig i retning af den lavere ende af målkorridoren. Den finanspolitiske situation er blevet væsentligt forbedret i de senere år. Underskuddet på de offentlige finanser på 0,9 % af BNP i 2018 lå betydeligt under målet på 2,9 % af BNP som følge af bedre indtjening end forventet og udskydelse af udgifterne.
Underskuddet på de løbende poster steg fortsat i 2018 til 10,5 % af BNP som følge af væksten i importen af ikke-energiprodukter, der blev næret af et opsving i den indenlandske efterspørgsel. Eksporten, navnlig til EU efter indførelsen af den vidtgående og brede frihandelsaftale, viser også en stærk vækst. Pengeoverførsler er taget til i de seneste år, men ligger fortsat under niveauet for 2014.
I kølvandet på krisen i 2014 anmodede Moldova om støtte fra IMF, og en treårig ECF-/EFF-ordning på 183 mio. USD blev godkendt af IMF i november 2016. Efter at det tredje program blev afsluttet i juli 2018, bekræftede IMF, at programmet mere eller mindre var på rette spor. Efter indførelsen af en pakke med finanspolitiske reformer i juli 2018 blev der imidlertid udtrykt bekymring, navnlig i forbindelse med en kapital- og skatteamnesti. IMF mener, at der er behov for yderligere foranstaltninger for at håndtere de forvaltningsmæssige og finanspolitiske bekymringer, som denne lov indebærer. Den fjerde revision af programmet blev udsat indtil dannelsen af den nye regering.
I september 2017 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet en afgørelse om makrofinansiel bistand til Moldova. Et aftalememorandum med de moldoviske myndigheder med en række økonomisk-politiske betingelser blev undertegnet i november 2017 i Bruxelles og trådte i kraft i januar 2018. Aftalememorandummet omfatter 28 politiske betingelser, der fokuserer på fem reformområder: styring af den offentlige sektor, styring af og tilsyn med den finansielle sektor, bekæmpelse af korruption og hvidvaskning af penge, reform af energisektoren og forbedring af erhvervsklimaet og gennemførelse af DCFTA.
I juni 2018 blev frigivelsen af de første tre trancher af den makrofinansielle bistand på 30 mio. EUR (heraf 20 mio. EUR i lån og 10 mio. EUR i tilskud) sat i bero. Dette skyldtes, at de politiske forudsætninger ikke var opfyldt efter en række foruroligende udviklinger, herunder at resultatet af borgmestervalget i Chisinau blev erklæret ugyldigt, hvilket var tegn på alvorlige demokratiske tilbageskridt i Moldova. Af samme grund blev betalinger til Moldova under budgetstøtteinstrumentet også sat i bero i 2018. EU opfordrede til afholdelse af parlamentsvalg i februar 2019 på en troværdig, inklusiv og gennemsigtig måde, og der dannes en ny regering med et regeringsgrundlag, som er repræsentativt for valgresultatet. Udbetalingen af den første tranche af den makrofinansielle bistand vil fortsat være i bero, indtil de politiske forudsætninger er opfyldt. EU er forpligtet til at arbejde sammen med dem i Republikken Moldova, der støtter den reformproces, der er kernen i vores associeringsaftale, navnlig hvad angår bekæmpelse af korruption, sikring af retsvæsenets uafhængighed og afpolitisering af de statslige institutioner.
2.2.4Tunesien
Tunesien har oplevet en langvarig økonomisk afmatning i løbet af de seneste 8 år som følge af den komplekse politiske og økonomiske overgang, der fandt sted efter revolutionen i 2011 og systemændringen. Landet er også berørt af ustabilitet og konflikt i regionen (navnlig i Libyen). En række terrorangreb i 2015 lammede landets turistsektor midlertidigt.
Den tunesiske økonomi oplevede en lille forbedring i 2018 med en anslået vækst i BNP på 2,5 % samlet set efter en stigning på 1,9 % i 2017 og en vækst på næsten nul i 2015 og 2016. Arbejdsløsheden ligger stabilt på omkring 15,5 %, og inflationen nåede sit højeste i et årti med 7,8 % i juni 2018 og 7,5 % ved årets udgang. Genoprettelsen af turismen og gode eksportresultater blev fuldstændig opvejet af stigningen i oliepriserne og nedskrivningen af den tunesiske dinar, hvilket betød, at underskuddet på de løbende poster steg til 11,2 % af BNP ved udgangen af 2018 (mod 10,2 % ved udgangen af 2017). Udlandsgælden forventes at være nået op på omkring 85 % i alt i 2018. De internationale reserver nåede et rekordhøjt niveau på 69 dages import i september med en marginal stigning til ca. 80 dages import senere på året efter udstedelsen af internationale obligationer og udbetaling af lån fra internationale finansielle institutioner. Det finanspolitiske underskud i 2018 blev anslået til ca. 5,3 %, hvilket oversteg det oprindelige mål, som myndighederne forventede, nemlig 4,9 % , mens den offentlige gæld forventes at være nået op på ca. 72 % af BNP.
Tunesien indgik første gang i et standby-arrangement på 1,75 mia. USD med IMF i juni 2013. Aftalen udløb i december 2015. I maj 2016 godkendte IMF's bestyrelse et 48-måneders EFF-program for Tunesien på 2,9 mia. USD (375 % af kvoten) til støtte for landets økonomiske og finansielle reformprogram. Indtil videre er ca. 1,5 mia. USD blevet udbetalt efter godkendelsen af programmet (juni 2016) og de fire første programrevisioner (juni 2017, marts 2018, juli 2018 og september 2018). IMF og de tunesiske myndigheder nåede frem til en aftale om det femte program vedrørende den femte revision af programmet i april 2019. Tunesien vil modtage en sjette udbetaling på 247 mio. USD efter godkendelse fra IMF's bestyrelse den 12. juni 2019.
EU gav Tunesien en første makrofinansiel bistandstransaktion (MFA I) på 300 mio. EUR i lån mellem 2014 og 2017. De tunesiske myndigheder anmodede i august 2015 om endnu en makrofinansiel bistandstransaktion (MFA II), som blev godkendt af medlovgiverne i juli 2016, og som blev iværksat i oktober 2017, med den første udbetaling på 200 mio. EUR (af 500 mio. EUR i samlede lån). Den anden og tredje tranche (150 mio. EUR hver) er betinget af gennemførelsen af en række økonomiske og socialpolitiske foranstaltninger, der har til formål at gøre skattesystemet mere effektivt og retfærdigt, styrke landets sociale sikringsordning, fremme beskæftigelsen og tilskynde til private investeringer. Den anden tranche blev efterfølgende frigivet i juni 2019, og den tredje tranche forventes at blive udbetalt ved udgangen af 2019.
2.2.5Ukraine
Ukraines økonomi er igen vokset efter den dybe recession i 2014-2015. Realvæksten i BNP i 2018 anslås til 3,2-3,3 %. Inflationen faldt fra 13,7 % i december 2017 til 9,8 % i december 2018, hovedsagelig som følge af centralbankens kontraktive pengepolitik. Ukraines balance på de løbende poster steg i 2018 til 3,6 % af BNP som følge af en hurtigt stigende import og udbetaling af udbytter, hvilket delvis opvejes af stigende pengeoverførsler fra ukrainere, der arbejder i udlandet. De offentlige finanser blev konsolideret i de seneste år: Det offentlige underskud i 2018 udgjorde 2 % af BNP, og den offentlige gælds andel af BNP faldt til 61 % ved årets udgang. Tilbagebetaling af offentlig gæld er dog fortsat den største udfordring på kort sigt for den ukrainske økonomi.
I 2014-2017 udbetalte EU i alt 2,8 mia. EUR gennem tre på hinanden følgende makrofinansielle bistandsprogrammer til Ukraine i form af lavtforrentede lån. Den sidste tranche af det tredje MFA-program blev annulleret i januar 2018, fordi Ukraine ikke opfyldte alle betingelserne inden dette programs udløb. Efter en ny anmodning fra de ukrainske myndigheder foreslog Kommissionen et fjerde MFA-program på op til 1 mia. EUR i marts 2018, eftersom Ukraine opfyldte de økonomiske og politiske kriterier, der var nødvendige for at kunne blive omfattet af et MFA-program, herunder eksistensen af et behov for ekstern finansiering og udfordringer med tilbagebetaling af den offentlige gæld. Det blev også vurderet, at fornyet makrofinansiel bistand ville tilskynde Ukraine til at opretholde reformtempoet, idet udbetalingerne blev kædet sammen med gennemførelsen af reformer.
Europa-Parlamentet og Rådet vedtog dette forslag i juli 2018. Kommissionen og Ukraine undertegnede aftalememorandummet, hvori der fastsættes specifikke politiske betingelser for det makrofinansielle bistandsprogram og for lånefacilitetsaftalen i september 2018. Den første udbetaling på 500 mio. EUR blev foretaget i december 2018, efter at Ukraine havde opfyldt de politiske betingelser, som omfattede bekæmpelse af korruption, offentlig finansiel forvaltning, forvaltning af statsejede virksomheder og privatisering af små virksomheder. Anden tranche (yderligere 500 mio. EUR) forventes udbetalt i 2019, hvis de relevante betingelser er opfyldt.
EU's støtte til Ukraine er en integreret del af den internationale finansieringspakke. Parallelt med EU's nye makrofinansielle bistandsprogram forhandlede IMF et nyt program på plads, som blev underskrevet i slutningen af 2018 (et 14-måneders standby-arrangement) på 3,9 mia. USD til Ukraine, der var omfattet af en række betingelser. Den første udbetaling på 1,4 mia. USD skete i december 2018. Samtidig godkendte Verdensbanken en politikbaseret garanti, som vil sætte Ukraine i stand til at låne op til 1 mia. USD på de internationale markeder. Af disse lånte Ukraine 400 mio. USD i december 2018.
2.3Oversigt over de reformer, der støttes af makrofinansielle bistandstransaktioner
Ifølge de strukturelle reformkriterier i aftalememorandaene skal modtagerlandet styrke sin makroøkonomiske og finansielle stabilitet og gøre sin betalingsbalance mere bæredygtig.
For de makrofinansielle bistandsprogrammer, der blev gennemført i 2018, var de aftalte betingelser forskellige med hensyn til antal og type i de østlige og sydlige nabolande. I de østlige nabolande vedrørte de mest almindelige betingelser forbedring af forvaltningen af den offentlige sektor, bekæmpelse af korruption og hvidvaskning af penge samt forbedring af erhvervsklimaet. Antallet af betingelser i aftalememorandummet for de sydlige nabolande var lavere og fokuserede især på styring af den offentlige sektor og på social sikring samt på det sociale sikkerhedsnet og på arbejdsmarkedet. Tabel 1 indeholder flere oplysninger.
Tabel 1: Oversigt over reformer støttet af igangværende makrofinansielle bistandstransaktioner [tallene henviser til antallet af betingelser]
|
|
Styring af den offentlige sektor |
Bekæmpelse af korruption og hvidvaskning af penge |
Energi-sektoren |
Erhvervs-klimaet |
Finans-sektoren |
Socialt sikkerhedsnet og arbejdsmarked |
Andet. |
|
Tunesien II |
5 |
0 |
0 |
2 |
1 |
6 |
1 |
|
Jordan II |
6 |
0 |
0 |
0 |
0 |
4 |
1 |
|
Moldova |
5 |
6 |
5 |
7 |
5 |
0 |
0 |
|
Georgien III |
3 |
0 |
0 |
3 |
2 |
3 |
0 |
|
Ukraine IV |
4 |
6 |
1 |
2 |
2 |
3 |
0 |
|
De sydlige nabolande |
11 |
0 |
0 |
2 |
1 |
10 |
2 |
|
De østlige nabolande |
12 |
12 |
6 |
12 |
9 |
6 |
0 |
3Sikring af, at den makrofinansielle bistand anvendes korrekt: operationelle vurderinger og efterfølgende evalueringer samt revisioner
3.1Operationelle vurderinger
I overensstemmelse med kravene i EU's finansforordning gennemfører Kommissionen operationelle vurderinger med bistand fra eksterne konsulenter for at få rimelig sikkerhed for de administrative procedurers og finanskredsløbs funktion i modtagerlandene.
Operationelle vurderinger fokuserer på offentlige finansforvaltningssystemer, navnlig hvordan finansministerier og centralbanker er organiseret, og hvilke procedurer de gennemfører og – mere specifikt – på, hvordan konti, der modtager EU-midler, forvaltes. Der lægges også særlig vægt på de eksterne revisionsinstitutioners funktion, uafhængighed og arbejdsprogrammer, og på, hvor effektiv deres kontrol er. Procedurerne i forbindelse med offentlige indkøb på centralt plan undersøges også.
I 2018 gennemførte Kommissionen en operationel vurdering af Ukraine som forberedelse til den nye makrofinansielle bistandstransaktion. Vurderingen blev afsluttet i september 2018, og den konkluderede, at procedurerne i Ukraine rummede tilstrækkelige garantier til, at den planlagte makrofinansielle bistandstransaktion kunne gennemføres. Ved den operationelle vurdering forud for den nye makrofinansielle bistandstransaktion i Georgien, som blev gennemført i september 2017, konkluderede man, at selv om der stadig er visse svagheder, er den aktuelle status for de administrative og finansielle kredsløb i Georgien tilstrækkelige til at kunne forvalte en makrofinansiel bistandstransaktion.
3.2Efterfølgende evalueringer
I henhold til EU's finansforordning og de tilsvarende afgørelser om makrofinansiel bistand gennemfører Kommissionen efterfølgende evalueringer 6 efter afslutningen af de makrofinansielle bistandsprogrammer for at vurdere deres virkning. Hovedformålene med disse evalueringer er:
I.at analysere indvirkningen på modtagerlandets økonomi og især bæredygtigheden af landets stilling over for udlandet
II.at vurdere merværdien ved EU's indsats.
Arbejdsdokumenterne vedrørende de efterfølgende evalueringer af MFA I- og MFA II-transaktionerne til Ukraine og MFA I-transaktionen til Jordan blev afsluttet og offentliggjort i august 2018. I 2018 indledte Kommissionen også den efterfølgende evaluering af den makrofinansielle bistandstransaktion til fordel for Den Kirgisiske Republik i 2015-2016. De eksterne kontrahenters rapport blev færdiggjort i februar 2019, og det ledsagende arbejdsdokument fra Generaldirektoratet for Økonomiske og Finansielle Anliggender vil blive færdiggjort og offentliggjort i midten af 2019.
Endelig indledte Kommissionen i 2018 også de efterfølgende evalueringer af makrofinansielle bistandstransaktioner i Georgien II og Tunesien I. De eksterne kontrahenters rapporter om disse efterfølgende evalueringer og de ledsagende arbejdsdokumenter fra Kommissionens tjenestegrene forventes at blive færdiggjort og offentliggjort i løbet af 2019.
3.2.1MFA I og MFA II til Ukraine
I den efterfølgende evaluering af Ukraines makrofinansielle bistand I- og II-transaktioner 7 konkluderede man, at den største merværdi af de to programmer var mobiliseringen af betydelig finansiel bistand, som landet har akut behov for, med en hastighed og i et omfang, som enkelte medlemsstater ikke ville kunne måle sig med.
Den makrofinansielle bistand har vist sig at være af afgørende betydning for forebyggelsen af en yderligere konjunkturnedgang og har i sidste ende banet vejen for Ukraines økonomiske stabilisering, bl.a. ved at fremme vigtige strukturreformer inden for offentlig finansforvaltning, korruptionsbekæmpelse, energipolitik, omstrukturering af finanssektoren og socialpolitik. De makrofinansielle bistandsprogrammer har også merværdi i kraft af deres signalvirkning over for befolkningen og civilsamfundet, og deres tillidsfremmende virkning på den private sektor. Bistanden har både direkte og indirekte bidraget til at forbedre bæredygtigheden af Ukraines offentlige gæld på grund af den længere løbetid og de lavere rentesatser i forbindelse med den makrofinansielle bistand. Bistanden har fungeret som katalysator for yderligere bilateral donorstøtte og skabt tillid hos investorerne. Den makrofinansielle bistand har også haft en positiv social indvirkning i Ukraine ved at styrke det sociale sikkerhedsnet og mere generelt ved at dæmme op for krisen og dermed forebygge stigende arbejdsløshed og et øget faldt i husstandsindkomster.
Generelt kunne man konstatere, at denne makrofinansielle bistandstransaktion var i fuld overensstemmelse med de centrale principper og foranstaltninger, der blev truffet i forbindelse med EU's optræden udadtil over for Ukraine. Ifølge evalueringen kunne den offentlige synlighed og bevidstheden om de særlige vilkår, der er knyttet til de makrofinansielle bistandsprogrammer, forbedres.
3.2.2MFA I til Jordan
Ved den efterfølgende evaluering 8 konkluderede man, at programmet var relevant for Jordans økonomiske udfordringer og i overensstemmelse med EU's prioriteter. Den hjalp landet med at dække umiddelbare eksterne og finanspolitiske finansieringsbehov og bidrog til at opretholde den økonomiske stabilitet ved at afhjælpe strukturelle svagheder. Den viste også, at MFA I var effektiv med hensyn til at nå sine mål: Efter programmets afslutning var underskuddet på de løbende poster og på de offentlige finanser betydeligt mindre, mens valutareserverne var blevet genoprettet, hvilket bidrog til at stabilisere Jordans situation udadtil og budgetsituation. På trods af ovennævnte resultater ansøgte landet i 2016 imidlertid nye IMF-programmer og MFA-programmer og ansøgte også hos andre kreditorer for at få dækket sine behov for ekstern finansiering, som voksede efter eskaleringen i 2016 af konflikterne i Syrien og Irak og den fortsatte flygtningekrise.
MFA I-transaktionen blev gennemført effektivt og i tæt samarbejde med de jordanske myndigheder, IMF og Verdensbanken, hvilket gjorde det muligt for EU at trække på partnerinstitutionernes ekspertise. Operationen blev også anset for at være i overensstemmelse med andre EU-politikker eller -instrumenter, navnlig budgetstøtteinstrumentet. Den skabte merværdi for EU, da den gjorde det muligt for et naboland med en stigende geopolitisk betydning at håndtere presserende økonomiske og sociale spørgsmål såsom flygtningestrømme på en velordnet måde. Som følge af den længere løbetid og de lavere rentesatser medvirkede MFA I helt klart til at gøre Jordans offentlige gældsætning mere bæredygtig og øge tilliden til landets økonomi.
Evalueringen viste, at MFA I-programmet havde en positiv social indvirkning. Det bidrog til at bevare den makroøkonomiske stabilitet og støttede Jordans valuta og dens tilknytning til den amerikanske dollar og dermed beskytte jordanernes levevilkår. Det styrkede også det sociale sikkerhedsnet og beskyttede de mest sårbare mod virkningen af afskaffelsen af energisubsidier.
Evalueringen pegede også på behovet for et tættere samarbejde med myndighederne og yderligere vejledning om operationelle spørgsmål for at fjerne risikoen for forsinkelser. I den forbindelse, og hvis landet anmoder herom, vil det være ønskeligt, at der ydes teknisk bistand for at lette og styre gennemførelsen af reformer mere effektivt. Endelig kunne synligheden og offentlighedens opfattelse af denne EU-intervention forbedres gennem en proaktiv indsats for at kommunikere med et bredere publikum om de potentielle fordele ved specifikke reformer, der støttes gennem programmet for makrofinansiel bistand.
3.2.3MFA til Den Kirgisiske Republik
Ved den efterfølgende evaluering af EU's ekstraordinære makrofinansielle bistand til Den Kirgisiske Republik i 2015-2016, der blev foretaget af eksterne kontrahenter, konkluderede man, at EU's makrofinansielle bistand samlet set var relevant, sammenhængende, effektiv og effektivt gennemført.
EU's merværdi var mest synlig i den bedre fremme af strukturreformer på flere prioriterede områder. Betingelserne for makrofinansiel bistand supplerede generelt de mange foranstaltninger, der allerede var truffet af vigtige internationale donorer som f.eks. IMF, hvilket styrkede begrundelsen for visse tilpasningsforanstaltninger og behovet for hurtigt at fremskynde reformerne inden for bestemte sektorer. Den makrofinansielle bistand blev også anset for at være i overensstemmelse med EU's øvrige eksterne foranstaltninger over for Kirgisistan, herunder budgetstøtteprogrammer. Den har også tjent vigtige politiske mål i den kirgisiske sammenhæng, og den faktiske udbetaling af den makrofinansielle bistand vil sandsynligvis have haft en betydelig positiv indvirkning på de bilaterale politiske forbindelser. I rapporten konkluderes det, at støttens størrelse og form var passende. En vigtig egenskab ved EU's makrofinansielle bistand i modsætning til alternative finansieringskilder var dens meget lempelige vilkår, som indebar et tilskudselement og lån med lang løbetid og meget lave rentesatser. Endelig anerkender man i rapporten, at selv om den makrofinansielle bistandstransaktion ikke var beregnet til direkte at fremme sociale reformer, gav den EU (øget) indflydelse til at forhindre gennemførelsen af forskellige kontroversielle love, navnlig loven om forbud mod LGBTI-personer og loven om "udenlandske agenter".
Samtidig anføres det i rapporten, at den langvarige forhandlingsproces, der kendetegnede dette MFA-instrument 9 , forsinkede udbetalingerne og reducerede EU's merværdi en del. Disse forsinkelser blev anset for at have påvirket graden af bevidsthed/synlighed i forbindelse med transaktionen i negativ retning. Ikke desto mindre var tidsplanen for udbetalingerne i juni 2015-april 2016 stadig relevant på grund af de økonomiske vanskeligheder, som Den Kirgisiske Republik stod over for på daværende tidspunkt i kølvandet på den russiske krise.
4Generel udvikling, der er KNYTTET TIL instrumentet for makrofinansiel bistand
4.1Det makrofinansielle bistandsinstruments funktion
Den fælles erklæring fra 2013 fra Europa-Parlamentet og Rådet om MFA 10 beskriver bistanden som bistand af makroøkonomisk og finansiel karakter, og den fastslår klart, at formålet bør være at "genoprette en holdbar ekstern finansieringssituation i de bistandsberettigede lande og områder, der har problemer med at opnå ekstern finansiering. Bistanden bør understøtte gennemførelsen af et politisk program, der indeholder stærke tilpasnings- og strukturreformforanstaltninger til at afhjælpe betalingsbalanceproblemer, navnlig i løbet af programperioden, og styrke gennemførelsen af de relevante aftaler og programmer med Unionen."
I overensstemmelse med princip 6, litra a), i samme fælles erklæring "En forudsætning for makrofinansiel bistand bør være, at det bistandsberettigede land eller område respekterer effektive, demokratiske mekanismer, herunder et parlamentarisk flerpartisystem og retsstatsprincippet, samt garanterer overholdelsen af menneskerettighederne". I hele den makrofinansielle bistandstransaktions livscyklus overvåger Kommissionen opfyldelsen af disse politiske forudsætninger sammen med Tjenesten for EU's Optræden Udadtil, og hver udbetaling er betinget af, at de opfyldes.
I 2018 fremsatte Europa-Parlamentets Udenrigsudvalg (AFET) som led i lovgivningsprocessen for de nye forslag om MFA III til Georgien og MFA IV til Ukraine (og under godkendelsesprocessen for forslaget vedrørende Moldova i 2017) en række ændringsforslag til Kommissionens forslag, som førte til en mere langvarig beslutningstagning for både Georgien og Ukraines vedkommende. Denne tendens til at indføre ændringer af aftalte skabelon for den fælles erklæring fra 2013 kan bringe hovedformålet med den makrofinansielle bistand i fare, nemlig at yde støtte til betalingsbalancen i en krisesituation, hvor der er mest behov for det (hvilket også fremgik af Den Europæiske Revisionsrets særberetning om EU's bistand til Tunesien i 2016).
Som opfølgning på Revisionsrettens konstateringer har Kommissionen i lighed med de foregående år fortsat samarbejdet med medlovgiverne for at undersøge, hvordan den nuværende beslutningsproces kan gøres mere effektiv og virkningsfuld.
Kommissionen finder det vigtigt, at alle institutioner fortsat overholder principperne og de etablerede retsakter på grundlag af Europa-Parlamentets og Rådets fælles erklæring fra 2013 om makrofinansiel bistand.
I 2018 var Kommissionen fortsat fast besluttet på at gennemføre princippet om ligebehandling af Europa-Parlamentet og Rådet i overensstemmelse med artikel 9 i rammeaftalen om forbindelserne mellem Europa-Parlamentet og Europa-Kommissionen ved at dele oplysninger om makrofinansiel bistand med Udvalget om International Handel (INTA) i henhold til ordningen fra 2017 om udveksling af oplysninger mellem INTA og GD ECFIN.
4.2Den fremtidige udvikling: Makrofinansiel bistand i den næste flerårige finansielle ramme
Da der fortsat er geopolitisk og økonomisk ustabilitet i EU's naboskabslande, vil der sandsynligvis fortsat være et stort behov for EU's makrofinansielle bistand i de kommende år. Som led i midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme for 2014-2020 foreslog Kommissionen derfor at styrke den makrofinansielle bistand som et instrument til makrofinansiel støtte og således øge den årlige udlånskapacitet i forbindelse med den makrofinansielle bistand fra 500 mio. EUR til 2 000 mio. EUR. Dette blev godkendt af medlovgiverne.
Den 2. maj 2018 vedtog Kommissionen en meddelelse om den flerårige finansielle ramme (FFR) for perioden efter 2020. Hvad angår EU's indsats udadtil, er der planer om i høj grad at strømline de eksisterende instrumenter for bedre at kunne formidle, hvad EU gør, undgå overlapninger, gøre processerne mindre besværlige samt øge effektiviteten og komplementariteten, samtidig med at man på bedre vis viser EU's merværdi. Det foreslås, at flere instrumenter under den flerårige finansielle ramme for 2014-2020 integreres i det nye instrument for naboskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde (NDICI). De specifikke makrofinansielle bistandstransaktioner vil dog fortsat blive aktiveret efter behov på baggrund af særskilte ad hoc-beslutninger, da det anerkendes, at beslutningsprocessen vedrørende makrofinansielle bistandstransaktioner fortsat bør holdes adskilt. Den makrofinansielle bistand vil således fortsat være underlagt den almindelige lovgivningsprocedure, som kræver Europa-Parlamentets og Rådets godkendelse af hver enkelt foranstaltning.
Samtidig vil garantien for MFA-lån blive dækket af den nye garanti for foranstaltninger udadtil, der skal oprettes inden for instrumentet for naboskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde, som vil omfatte den eksisterende garantifond for foranstaltninger udadtil. Kommissionen foreslog, at den samlede volumen af foranstaltninger under garantien for foranstaltninger udadtil skulle være på op til 60 mia. EUR, hvoraf 14 mia. EUR er øremærket til MFA-lån, der skal tilføres med 9 % af hver ny forpligtelse, som det er tilfældet i dag. Dette er i overensstemmelse med den årlige långivning på 2 mia. EUR til makrofinansiel bistand, som der blev opnået enighed om ved midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme for 2014-2020, og som bekræfter den stærke europæiske merværdi og instrumentets store løftestangseffekt. Derudover vil der fortsat blive ydet makrofinansiel bistand i form af tilskud til støtteberettigede lande, der er meget sårbare.
5Nye anmodninger om bistand og Kommissionens fremtidige forslag — budgetsituation
2019 vil blive kendetegnet ved gennemførelsen af de igangværende makrofinansielle bistandstransaktioner som beskrevet ovenfor. Disse omfatter udbetaling af de sidste trancher i forbindelse med MFA II til Jordan, MFA II til Tunesien, MFA III til Georgien og MFA IV til Ukraine samt påbegyndelsen af udbetalingen af Moldova-transaktionen, forudsat at de nødvendige betingelser er opfyldt.
De samlede udbetalinger af MFA-lån ventes at beløbe sig til 960 mio. EUR i 2019, en stigning fra 515 mio. EUR i 2018. Tabel 2 indeholder en oversigt over forpligtelser og betalinger i forbindelse med MFA-tilskud for 2017, 2018 og (foreløbig) 2019. Prognosen for 2019 er foreløbig og omfatter kun makrofinansielle bistandstransaktioner, for hvilke medlovgiverne har vedtaget en afgørelse.
Endelig vil Kommissionen i overensstemmelse med tidligere forpligtelser i 2019 yderligere undersøge finansieringsbehovene i de støtteberettigede lande, der i øjeblikket er omfattet af et IMF-program (navnlig Jordan, Tunesien og Ukraine), og eventuelt foreslå yderligere makrofinansielle bistandsforanstaltninger for disse lande.
Retsgrundlaget for makrofinansiel bistand til andre tredjelande end udviklingslande er artikel 212 i traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF).
Makrofinansiel bistand supplerer også andre af EU's eksterne aktioner eller instrumenter i forhold til nabolandene, herunder budgetstøtte. Budgetstøtterapporten for 2018 findes på: https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/budget_support_-_trends_results_2018_final_1.pdf
Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse (EU) 2016/1112 af 6. juli 2016 om yderligere makrofinansiel bistand til Tunesien (EUT L 186 af 9.7.2016, s. 1).
Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse (EU) 2016/2371 af 14. december 2016 om yderligere makrofinansiel bistand til Det Hashemitiske Kongerige Jordan (EUT L 352 af 23.12.2016, s. 18).
Der blev afgivet tilsagn om den første og anden makrofinansielle bistandstransaktion til Georgien ved den internationale donorkonference i Bruxelles i oktober 2008. Disse transaktioner på hver 46 mio. EUR blev gennemført i 2009-2010 og 2015-2017.
Alle efterfølgende evalueringer findes på Kommissionens websted: https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities_en
Kommissionen vedtog forslaget i december 2011, men de to lovgiveres godkendelse blev forsinket til oktober 2013. Operationen blev først udbetalt fuldt ud i to trancher i 2015 og 2016 på grund af forsinkelser, der i vid udstrækning var uden for EU's kontrol.
Fælles erklæring fra Europa-Parlamentet og Rådet, som blev vedtaget sammen med afgørelsen om yderligere makrofinansiel bistand til Georgien (afgørelse (EU) 2013/778 af 12. august 2013). Findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013D0778&from=DA