EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 15.4.2019
COM(2019) 178 final
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET EMPTY
Bedre regulering: Vi gør status og fastholder engagementet
{SWD(2019) 156 final}
1.Indledning
Juncker-Kommissionen har sigtet mod at gøre andre ting og at gøre disse ting anderledes 1 . Med et målrettet fokus på 10 politiske prioriteter har vi leveret konkrete resultater i de spørgsmål, der er vigtigst for europæerne. En af disse prioriteter var demokratisk forandring, og i den forløbne embedsperiode har vi givet principperne for bedre regulering en central plads i vores politiske beslutningsprocesser, da en mere åben og deltagelsesbaseret politisk beslutningstagning spiller en hovedrolle, når det gælder om at styrke legitimiteten af EU's indsats. Vi har ændret vores interne arbejdsmetoder og planlægningsprocesser for at medtage bedre regulering i alle faser af planlægnings- og programmeringscyklussen og udarbejde strømlinede årlige arbejdsprogrammer.
Indførelsen af principperne for bedre regulering udsprang af ønsket om bedre styreformer i EU 2 og om at forankre bæredygtig udvikling i Unionens politiske beslutningstagning 3 ved at betragte de økonomiske, sociale og miljømæssige virkninger under ét. Bedre regulering handler om at professionalisere alle aspekter af vores politikudformning og sørge for, at den passer til verden af i dag. Det er ikke en uklar bureaukratisk procedure. Bedre regulering handler om at lovgive, når det er det, der er brug for for at opfylde de fælles mål, der kun kan nås på en effektiv måde gennem en fælles indsats på EU-plan. Det er ikke en skjult dereguleringsdagsorden. Bedre regulering handler også om at overveje alternative måder at opnå resultater på, da lovgivning aldrig bør være et mål i sig selv. Indsatsen på EU-plan bør altid tilføre merværdi i forhold til det, der kan gøres på nationalt, regionalt eller lokalt plan.
Denne Kommission har således været ambitiøs, hvor det var nødvendigt, og beskeden, hvor det var muligt. Det var vores mål at skabe bedre resultater for borgerne og virksomhederne. Vi ønskede at skabe tillid til Unionens institutioner og at engagere borgerne og interessenterne aktivt i det, som Unionen gør, bør gøre, bør gøre anderledes eller bør undlade at gøre. Ved at fastlægge rammerne for gennemsigtighed, ansvarlighed og evidensbaseret beslutningstagning har Kommissionens engagement i bedre regulering og gennemførelsen af de nøgleforanstaltninger, der blev bebudet i maj 2015 4 , givet os mulighed for at gøre reelle fremskridt hen imod disse mål.
|
Tekstboks 1. Nøgleforanstaltninger vedrørende bedre regulering bebudet i maj 2015 ·bedre inddragelse af interessenterne gennem i) muligheden for at give feedback i hele en politiks livscyklus, bl.a. med hensyn til udkast til delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter, ii) en pligt til at foretage offentlige høringer af 12 ugers varighed om alle nye forslag og evalueringer, og iii) en ny fælles webportal, hvor alle interessenter kan få information om nye initiativer og give udtryk for deres synspunkter ·integrerede retningslinjer og en omfattende værktøjskasse til Kommissionens tjenestegrene, hvad angår indførelsen af bedre regulering i hele den politiske beslutningsproces ·et fornyet tilsagn om at evaluere eksisterende lovgivning, inden der foreslås ændringer ("evaluer først") ·et uafhængigt Udvalg for Forskriftskontrol, som gennemgår kvaliteten af alle konsekvensanalyser og vigtige evalueringer, med syv fuldtidsmedlemmer, der ikke er involveret i den politiske beslutningstagning, herunder tre medlemmer, som ikke er ansat i EU-institutionerne ·et nyt tilsagn 5 om systematisk at undersøge mulighederne for forenkling og større effektivitet ved revisionen af eksisterende lovgivning uden at underminere dens formål. ·en Refit-platform for på græsrodsniveau at yde støtte til Kommissionen med hensyn til ovennævnte opgave, og ·et forslag, der udgjorde grundlaget for vedtagelsen af en ny interinstitutionel aftale mellem Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen om bedre lovgivning den 13. april 2016 6 . |
Vi har forelagt meddelelser, hvor vi gør rede for de resultater, der er opnået i de senere år 7 , og årlige rapporter om byrdereduktionen siden 2017 8 .
Figur 1. Oversigt over aktiviteter til bedre regulering, perioden 2015-2018
|
|
·Over 70 % af de offentlige høringer blev oversat til alle officielle sprog i 2018. ·Mere end tre fjerdedele af de konsekvensanalyser, der ledsager forslagene om revision af lovgivningen, opfylder princippet om at "evaluere først". |
Tiden er nu inde til at gøre status over, hvordan de forskellige værktøjer og processer til bedre regulering fungerer. Formålet har været at finde ud af, hvad der fungerer godt, hvad der er problematisk, og hvad der er de vigtigste erfaringer i den forbindelse. Overordnet set er budskabet positivt: Bedre regulering har forbedret den måde, der føres politik på, og bør fortsat have en central plads i vores arbejdsmetoder i fremtiden. Der er dog plads til yderligere forbedringer, og vi har identificeret nogle områder, der bør undersøges nærmere i en bredere debat om kommende forbedringer. Sådanne forbedringer vil afhænge af en øget fælles indsats fra alle dem, der er involveret i udformningen og gennemførelsen af politiske løsninger.
I forbindelse med denne statusopgørelse har vi gennemgået litteratur, foretaget offentlige høringer og indhentet synspunkter fra de andre EU-institutioner og -organer samt fra Kommissionens tjenestegrene, som integrerer bedre regulering i deres daglige arbejde. Vi har også taget højde for konklusionerne fra taskforcen om nærhedsprincippet, proportionalitetsprincippet og "mindre, men mere effektivt" (i det følgende benævnt "taskforcen") 9 og de tilsagn, Kommissionen gav som svar herpå 10 .
Vi værdsætter interessenternes bidrag til denne statusopgørelse, hvor de gav en omfattende feedback til, hvordan bedre regulering fungerer på nuværende tidspunkt. De detaljerede resultater af denne statusopgørelse fremgår af det ledsagende arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene 11 . I denne meddelelse fokuserer vi først på de generelle erfaringer og gør herefter rede for nogle specifikke områder inden for bedre regulering, hvor der kan foretages yderligere forbedringer.
2.Generelle erfaringer
Der er en generel anerkendelse af, at der er sket fremskridt på flere niveauer siden 2015. Der er ligeledes et udbredt ønske om, at bedre regulering skal forblive en integreret del af Kommissionens måde at arbejde på, med et vedvarende engagement i at opnå yderligere forbedringer i fremtiden.
Bortset fra enkelte individuelle bekymringer er denne opfattelse udbredt blandt alle interessentgrupper. Dette står i kontrast til de mere polariserede synspunkter før i tiden og afspejler den omfattende og afbalancerede karakter af Kommissionens ordning for bedre regulering. De adspurgte tjenestegrene i Kommissionen var af den opfattelse, at de forskellige værktøjer til og principper for bedre regulering er de rette, og de kom med mange nyttige forslag, der vil blive taget med i vores overvejelser om, hvordan vi kan forbedre værktøjerne til bedre regulering og deres anvendelse i fremtiden. En litteraturgennemgang 12 har også vist, at eksperterne glæder sig over Kommissionens stærkere engagement i evidensbaseret politisk beslutningstagning, vejledningen i Kommissionens retningslinjer og værktøjskasse for bedre regulering, værdien af princippet om at "evaluere først" og de betydeligt større muligheder for deltagelse i EU's politiske beslutningsproces. Endelig viser en sammenlignende vurdering foretaget af OECD i 2018 af medlemslandenes 13 ordninger for bedre regulering også, at Kommissionens reformer fra 2015 har medført betydelige forbedringer. Overordnet set er Kommissionens reguleringspolitik nu blandt de allerbedste i OECD 14 .
Det fremgår tydeligt af statusopgørelsen, at der sættes pris på bedre regulering, og at man ønsker, at den fortsat anvendes og forbedres yderligere. Rationalet for bedre regulering er faktisk endnu stærkere nu, end det var tidligere. I dette postfaktuelle samfund, hvor desinformation, de sociale mediers ekkokamre og decideret propaganda tilsammen underminerer grundlaget for demokratisk debat og videnskabelig autoritet, er evidensbaseret politisk beslutningstagning ikke blot en prioritet fra fortiden eller normal professionel praksis af i dag. Det er en absolut nødvendighed for fremtiden.
Værktøjerne til bedre regulering anvendes i en verden i konstant forandring, hvor de politiske udfordringer og prioriteter hele tiden udvikler sig. Det er stadig mere presserende at opfylde vores klimamål og FN's mål for bæredygtig udvikling. Samtidig foregår de teknologiske forandringer i et stadig stigende tempo. Det er i denne stadig mere komplekse verden mere og mere vigtigt at forstå de tværsektorielle virkninger og identificere mulighederne for synergier med henblik på at udvikle og gennemføre de relevante politiske løsninger i hele den politiske beslutningsproces, fra evaluerings- til gennemførelsesfasen. F.eks. er det vigtigt, at vores regulering fremmer og samtidig kan udnytte innovationen til gavn for miljøet, økonomien og EU-borgerne, og det er ligeledes vigtigt at fremme den digitale dimension af regulering. Nogle af disse ændringer vil udfordre vores måde at føre politik på og støtte vores forslag med dokumentation fra evalueringer og konsekvensanalyser.
Principperne for bedre regulering bør være en integreret del af den institutionelle kultur i alle offentlige myndigheder, der har samme type opgaver som Europa-Kommissionen. Resultaterne af statusopgørelsen, og navnlig interviewene med Kommissionens tjenestegrene, viser tydeligt, at der i de senere år er sket en sådan kulturændring i Kommissionen. Denne udvikling er dog endnu ikke uigenkaldelig. For at sikre, at de sidste grundsten bliver lagt, skal Kommissionen fortsætte med internt og eksternt at lægge vægt på betydningen af bedre regulering i nogen tid endnu.
Værktøjerne og procedurerne til bedre regulering har til formål at støtte den politiske beslutningstagning, ikke at træde i stedet for den. Deres vigtigste opgave er at skabe det bedst mulige grundlag for rettidige og forsvarlige politiske beslutninger. At gøre dette i praksis kan undertiden være udfordrende på grund af de nye og presserende politiske behov, der hele tiden opstår, og de lange gennemførelsestider for processerne for bedre regulering. I praksis har det således været nødvendigt med visse tilpasninger og undtagelser til procedurerne for bedre regulering, og realistisk set vil dette også være tilfældet i fremtiden. Kommissionen har bestræbt sig på at minimere undtagelserne fra de generelle regler om behovet for evaluering, offentlig høring og konsekvensanalyse, på at begrunde undtagelserne på en klar og gennemsigtig måde over for omverdenen og på at gøre sit yderste for at følge principperne om bedre regulering mest muligt under de særlige omstændigheder. Statusopgørelsen viser, at dette generelt har været tilfældet, men ikke altid. Der bør så vidt muligt gøres en større indsats med hensyn til planlægning og bedre kommunikation af de aspekter af et initiativ, der vedrører bedre regulering.
Bedre reguleringspraksisser er ikke uden omkostninger. De indebærer investeringer i form af finansielle og menneskelige ressourcer, og de øger den tid, det tager at forberede et initiativ til vedtagelse, som følge af de formelle krav i den politiske proces. Disse investeringer er berettiget på grund af fordelene, som ikke mindst fremmer de to medlovgiveres hurtigere og mere velunderbyggede beslutninger om Kommissionens forslag. Omkostningerne skal dog stå i et rimeligt forhold til formålet. Resultaterne af statusopgørelsen viser, hvordan processerne for bedre regulering kan blive mere effektive, uden at deres formål undermineres. Vi skal være bedre til at anerkende, dele og udnytte erfaringerne og ekspertisen hos medarbejderne i både Kommissionen og Udvalget for Forskriftskontrol.
Endelig har statusopgørelsen endnu engang bekræftet, at bedre regulering skal være en fælles indsats, hvis den skal være en succes. Efterhånden som de værktøjer og processer, Kommissionen anvender, bliver bedre, er yderligere fremskridt i stadig større grad afhængige af forbedringer, som Kommissionen kan fremme, men ikke selv sikre. F.eks. viser statusopgørelsen tydeligt, at evalueringens kvalitet afhænger af en fælles forståelse med de to medlovgivere og medlemsstaterne om, hvornår det er bedst at evaluere, hvilke indikatorer og rammer der skal anvendes til at måle resultaterne, og hvordan man effektivt kan indsamle de nødvendige overvågningsoplysninger. Konsekvensanalysernes hensigtsmæssighed og relevans afhænger også af, om konsekvenserne af væsentlige ændringer i Kommissionens forslag også vurderes, sådan som de to medlovgivere har forpligtet sig til at gøre, hvor det er relevant og nødvendigt 15 . Fordelene ved forenklingsbestræbelserne i Kommissionens forslag afhænger af de respektive bestemmelser, som de to medlovgivere opretholder, og af medlemsstaternes gennemførelsesvalg. De offentlige høringers rækkevidde afhænger af en proaktiv inddragelse af andre institutioner og nationale, regionale og lokale forvaltningsniveauer. Der er behov for en yderligere samarbejdsindsats på alle disse områder.
3.Særlige spørgsmål og betragtninger med hensyn til fremtiden
3.1.En mere åben politisk beslutningstagning
Et af de vigtigste mål for denne Kommission har været at fremme europæernes og civilsamfundets deltagelse i vores politiske beslutningsproces. Vi har foretaget omfattende investeringer i at tilvejebringe værktøjerne til dette og dermed give interessenterne mulighed for at bidrage til alle faserne af en politiks livscyklus. Vi har indført et krav om, at der foretages offentlige høringer i forbindelse med alle konsekvensanalyser og evalueringer, og sørget for væsentligt at forøge antallet af de offentlige høringer, der oversættes til alle EU-sprog. Den nye portal "Deltag i debatten" 16 er nu et enkelt webbaseret kontaktpunkt for interesserede parter, hvor de kan læse om Kommissionens politiske aktiviteter og bidrage med deres kommentarer, synspunkter og andre oplysninger.
Det lader til, at disse foranstaltninger har øget inddragelsen af interessenter. Der er nu over 800 000 besøg på portalen hvert år. Det gennemsnitlige antal svar på offentlige høringer og feedback varierer meget, men den overordnede tendens er stigende. Nogle høringer i perioden efter 1. januar 2015 har været genstand for en meget stor offentlig interesse 17 .
|
Tekstboks 2. En feedbackmekanisme for forslag til delegerede retsakter: et eksempel Direktiv (EU) 2018/2001 om vedvarende energi styrker bæredygtighedskriterierne for bioenergi ved hjælp af forskellige bestemmelser, herunder den indvirkning, som produktionen af biobrændstoffer kan have som følge af indirekte ændringer i arealanvendelsen (ILUC). Kommissionen fik beføjelse til at vedtage en delegeret retsakt, som fastsatte særlige kriterier for identifikation af biobrændstoffer med høj og lav risiko for at medføre ILUC. Efter en række møder med interessenter, eksperter og tredjelande blev der udarbejdet et udkast til delegeret retsakt, som blev offentliggjort med en feedbackperiode på fire uger. Som opfølgning på denne effektive høringsproces og den modtagne feedback besluttede Kommissionen at ændre en række væsentlige parametre i den delegerede retsakt 18 . Der var navnlig tale om kriterierne for certificering af biobrændstoffer, flydende biobrændsler og biomassebrændsler med lav risiko for indirekte ændringer i arealanvendelsen, og formålet var at fjerne potentielle smuthuller og hindre misbrug af disse bestemmelser. |
I OECD's sammenlignende vurdering ligger Kommissionens ordning for inddragelse af interessenter på førstepladsen i 2018 19 . Det fremgår af svarene på Kommissionens egen offentlige høring, at høringer og gennemsigtighed er de to områder, hvor der er gjort størst fremskridt siden 2015. Samtidig anses gennemsigtighed og høring også for at være de to områder, der har det største behov for forbedringer i fremtiden. Det er almindeligt anerkendt, at systemet er langt fremme, men ikke udnytter sit potentiale fuldt ud.
Den offentlige høring viser, at der stadig er en relativt ringe viden om mulighederne for at deltage i Kommissionens politiske beslutningsproces. Der er også behov for større gennemsigtighed i den måde, som Kommissionen rapporterer resultaterne af sine offentlige høringer, feedbackanmodninger og anvendelsen af dem på. Dette behov understøttes også af litteraturgennemgangen. Taskforcen har også fremhævet udfordringen med at indhente synspunkter fra de lokale og regionale myndigheder i hele EU. Siden da har Regionsudvalget oprettet et pilotnetværk af regionale knudepunkter til evaluering af gennemførelsen af EU's politik (RegHub) for at vurdere gennemførelsen af EU-lovgivningen i praksis 20 .
Kommissionen vil intensivere sit samarbejde med Regionsudvalget, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg, Kommissionens repræsentationskontorer i medlemsstaterne, de nationale myndigheder og andre repræsentative sammenslutninger for at øge den generelle bevidsthed om mulighederne for at bidrage til Kommissionens politiske beslutningstagning. Vi vil navnlig se på, hvordan vi kan få flere til at tilmelde sig e-mailnotifikationerne fra Kommissionens webportal "Deltag i debatten", så de bliver informeret om iværksættelsen af relevante initiativer og høringer.
Vi er også klar over, at høringer er ressourcekrævende for interessenterne. Jo højere kvaliteten af høringsspørgeskemaerne er, og jo tydeligere vi forklarer, hvordan der tages hensyn til resultaterne, desto flere interessenter vil forstå værdien af deres bidrag og ønske at deltage igen. Dette vil gøre svarene mere omfattende og dermed yderligere berettige Kommissionens investeringer i høringer af høj kvalitet.
Mere omhyggeligt forberedte høringsstrategier 21 , hvor der anvendes en bred vifte af høringsværktøjer, og større bevidsthed blandt interessenterne om mulighederne for at blive involveret, kombineret med bedre høringsdokumenter og mere tilfredsstillende svar på interessenternes bidrag, er vigtige veje til en yderligere forbedring af Kommissionens offentlige høringsmekanismer. Vi bør overveje, hvordan vi kan forbedre og overvåge kvaliteten af offentlige høringer og rapportering. For at sikre, at høringskravene står i forhold til deres mål, kan det være nødvendigt at genoverveje nogle af de nuværende kravs merværdi.
3.2.Bedre værktøjer giver bedre politikker
Konsekvensanalyser, evalueringer, støtteinstrumenter (herunder retningslinjerne og værktøjskassen for bedre regulering) og den uafhængige kvalitetskontrol, som Udvalget for Forskriftskontrol foretager, er vigtige værktøjer, der anvendes til at omsætte dokumentation og input fra interessenterne til en objektiv analyse til støtte for den politiske beslutningstagning.
Den offentlige høring og feedbacken fra Kommissionens eget personale støtter i overvældende grad en sådan evidensbaseret politisk beslutningstagning og giver overordnet set et positivt syn på de fremskridt, Kommissionen har gjort for at forbedre sine værktøjer. De årlige rapporter fra Udvalget for Forskriftskontrol dokumenterer disse fremskridt. De to medlovgivere, Den Europæiske Revisionsret og andre EU-institutioner samt OECD har også generelt en positiv holdning, og det samme er tilfældet i mange uafhængige undersøgelser 22 . I de fleste af disse udtalelser gør man dog også opmærksom på mangler og områder, der kan forbedres.
Konsekvensanalyser
Konsekvensanalyser tjener primært som grundlag for Kommissionens politiske beslutningstagning. De begrunder nødvendigheden og værdien af EU's indsats og præsenterer oplysninger om, hvem der vil blive berørt og hvordan, og de sikrer, at der tages højde for de økonomiske, sociale og miljømæssige virkninger under ét. De drøftes nu systematisk i Europa-Parlamentets og Rådets forhandlinger om Kommissionens forslag. En bedre forståelse af den dokumentation og de konsekvenser, der ligger til grund for de politiske valg, gør den lovgivningsmæssige procedure lettere. Konsekvensanalyser er også et vigtigt kommunikationsværktøj, når det gælder legitimiteten af EU's indsats, eftersom de forklarer indholdet af Kommissionens forslag, og hvordan vi har vægtet den dokumentation, som ligger til grund for de trufne beslutninger.
Det er dog ikke alle initiativer, der behøver at blive ledsaget af en konsekvensanalyse. Nogle gange vil dette ikke være relevant 23 , og i nogle tilfælde er det ganske enkelt umuligt. Mellem 2015 og 2018 blev 8,5 % af Kommissionens forslag i Kommissionens arbejdsprogrammer 24 ikke understøttet af en konsekvensanalyse, hvor man kunne have forventet en sådan 25 . Denne andel er højere, end vi havde ønsket, men skal ses i den aktuelle politiske kontekst, hvor der er et presserende behov for at reagere hurtigt på udviklingerne, f.eks. på migrations- og sikkerhedsområdet. Der vil altid være situationer, hvori undtagelser er berettiget, men vi erkender behovet for at formidle dette og forklare årsagerne så tidligt som muligt 26 . I sådanne tilfælde vil vi sikre, at de arbejdsdokumenter, der ledsager Kommissionens forslag, eller som er ledsaget af en behørig begrundelse, systematisk stiller de tilgængelige oplysninger til rådighed og en så omfattende analyse af de alternative muligheder som muligt. I de tilfælde, hvor der ikke er nogen planer om at foretage en konsekvensanalyse, bliver offentligheden informeret ved hjælp af handlingsplaner. Derfor er det vigtigt at øge kendskabet til handlingsplanerne og sikre, at de offentliggøres hurtigt.
Et andet vigtigt spørgsmål er konsekvensanalysens dybde og rapporternes læsbarhed. Interessenterne ønsker, at konsekvensanalyserne er mere brugervenlige, samtidig med at de giver en mere dybtgående analyse af de forskellige konsekvenser. Disse to forskellige krav skal afbalanceres nøje. Der er imidlertid to generelle erfaringer, man kan drage i den forbindelse.
For det første er de vurderinger af nærhedsprincippet, der præsenteres i konsekvensanalyserne, ofte temmelig generelle, alt for juridisk spidsfindige og formalistiske. De adskiller sig også fra vurderingen af proportionaliteten i de forskellige politiske løsningsmodeller. Vi har allerede reageret positivt på taskforcens anbefalinger med henblik på at tackle dette problem 27 , navnlig ved at forpligte os til at medtage det fælles "skema", som taskforcen har foreslået til vurdering af nærhed og proportionalitet, i vores konsekvensanalyser og begrundelser og i retningslinjerne for bedre regulering.
For det andet er der, når man overvejer det korrekte analyseniveau, behov for at tage højde for omfanget af de forventede konsekvenser og analysedybdens grænse, der skyldes begrænsninger i tilgængeligheden af data, timing og ressourcer, samtidig med at der tages højde for vigtigheden af at bevare balancen og fuldstændigheden i konsekvensanalyseprocessen.
Evalueringer
Evaluering er en af grundpillerne i bedre regulering. Det giver os mulighed for at tjekke, om EU's lovgivning og finansieringsprogrammer fungerer efter hensigten og fortsat er relevante og formålstjenlige. Det peger på problemer og deres årsager, som derefter kan indgå i konsekvensanalyser og i sidste ende i forslag, der kan give bedre resultater. Det giver også den dokumentation, vi har brug for til at forenkle og tackle unødvendige omkostninger uden at underminere de politiske mål. I 2015 indførte vi en fælles tilgang til alle evalueringer og forpligtede os til systematisk at evaluere lovgivningen, inden der fremsættes forslag til revision deraf. Ved udgangen af 2018 havde Kommissionen foretaget 259 evalueringer. Ca. tre fjerdedele af konsekvensanalyserne til støtte for de lovgivningsmæssige revisioner er nu ledsaget af en evaluering.
Det er således princippet om at "evaluere først", der er gældende. Det fremgår dog også tydeligt af statusopgørelsen, at det er nødvendigt at forbedre evalueringernes kvalitet (navnlig hvad angår udformning og objektivitet), at deres timing ikke altid er hensigtsmæssig, og at de kunne gøres mere effektive i praksis. Der er dog stadig nogle vigtige praktiske og politiske hindringer, der skal overvindes for at kunne gøre dette.
For det første har Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen endnu ikke en konsekvent tilgang til evalueringen af lovgivning på trods af de tilsagn, der blev givet i den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning 28 . I mange tilfælde har Kommissionen ikke tilstrækkelige oplysninger om, hvordan EU-lovgivningen fungerer i medlemsstaterne, fordi den lovgivning, som medlovgiverne har vedtaget, ikke fastholder de foreslåede foranstaltninger for at muliggøre indsamling af de data, der er nødvendige for en god evaluering. Det er fortsat en udfordring at indhente data om EU-lovgivningens resultater og konsekvenser i praksis i alle medlemsstater. I andre tilfælde tilføjer de to medlovgivere krav til en række forskellige revisioner eller fastsætter frister for evaluering af lovgivning, som finder sted, før der har været tilstrækkelig praktisk erfaring med reglernes anvendelse. Den Europæiske Revisionsret anerkendte for nylig disse mangler. Løsningen kræver en grad af samarbejde mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen 29 , som er mere omfattende end det, der var omhandlet i Rådets nylige konklusioner 30 . For at forbedre evalueringernes kvalitet vil Kommissionen være særlig opmærksom på at medtage bestemmelser om overvågning og rapportering i sine fremtidige forslag, og den vil især lægge vægt på at opretholde disse bestemmelser i lovgivningen om den kommende flerårige finansielle ramme.
For det andet anvendes evalueringerne ikke altid bedst muligt, selv om princippet om at "evaluere først" bliver fulgt. Kommissionen kunne i sine konsekvensanalyser gøre bedre brug af evalueringerne i forbindelse med problemformuleringen, og Europa-Parlamentet og Rådet tager generelt ikke højde for evalueringerne i deres arbejde 31 . Evalueringer og konsekvensanalyser bør knyttes bedre sammen, så resultaterne af evalueringer kan anvendes mere effektivt i konsekvensanalyser og omvendt. Derved vil de politiske beslutningstageres tillid til evalueringerne øges, hvilket vil forbedre incitamenterne til at udføre evalueringer, hvis resultater er af nytte og høj kvalitet. Evalueringernes kvalitet afhænger i høj grad af deres oprindelige udformning, af, om der foreligger oplysninger af god kvalitet om, hvordan lovgivningen fungerer, af relevansen af de stillede spørgsmål for den konkrete politik og af analysens omfang. Hvis den er for snæver, kan vigtige faktorer blive udeladt. Evalueringer bør altid omfatte al relevant lovgivning, herunder delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter, samt den nationale gennemførelse af EU-lovgivningen, eftersom dette også kan være en kilde til problemer. I tråd med taskforcens anbefalinger 32 bør det overvejes, hvordan man bedre kan samarbejde med dem, der er direkte involveret i EU-lovgivningens anvendelse på lokalt og regionalt niveau, så man kan drage nytte af deres praktiske erfaringer.
Udvalget for Forskriftskontrol
Vi oprettede Udvalget for Forskriftskontrol i 2015 33 for at erstatte det tidligere Udvalg for Konsekvensanalyse. I forhold til sin forgænger har det nye udvalg betydeligt større uafhængighed og større kapacitet, da det består af syv fuldtidsmedlemmer uden politisk ansvar, hvoraf de tre ikke er ansat i Kommissionen. Udvalgets hovedopgaver blev udvidet til at omfatte undersøgelse af kvaliteten af vigtige evalueringer og ikke blot konsekvensanalyser, sådan som det havde været tilfældet tidligere. I kraft af sin kritiske og strenge kontrol med kvaliteten af konsekvensanalyser og ved at fremme de nødvendige forbedringer spiller udvalget en central rolle, når det gælder om at sikre objektiviteten og troværdigheden af det evidensgrundlag, som Kommissionens politiske beslutninger bygger på. I det meget begrænsede antal sager, hvor Kommissionen traf den politiske beslutning at gå videre med et initiativ, på trods af at der ikke forelå en positiv udtalelse fra udvalget som garanti for, at den underliggende konsekvensanalyse var tilstrækkelig, har vi offentligt redegjort for årsagerne til vores beslutning. Vi har også ofte tilpasset vores forslag, så de afspejler et mindre solidt evidensgrundlag, f.eks. ved at foreslå mindre indgribende foranstaltninger i lyset af udvalgets betænkeligheder med hensyn til proportionaliteten af den foretrukne løsningsmodel i nogle konsekvensanalyser 34 .
Udvalgets egne rapporter har vist, at dets kontrol har en positiv indflydelse på kvaliteten af konsekvensanalyserne og evalueringerne 35 . Svarene på den offentlige høring bekræftede også den fordel, som udvalget giver. Kommissionens tjenestegrene har oplyst, at besvarelsen af udvalgets spørgsmål er en god forberedelse med henblik på senere at skulle redegøre for Kommissionens politiske beslutninger i de efterfølgende lovgivningsmæssige forhandlinger. Det positive bidrag fra Udvalget for Forskriftskontrol med henblik på at øge kvaliteten af de lovgivningsmæssige forslag anerkendes fuldt ud, selv om nogle interessenter ville foretrække, at udvalget havde en anden struktur. Statusopgørelsen viser samtidig, at det er nødvendigt at øge offentlighedens kendskab til udvalget, og at der i Kommissionen bør gøres bedre brug af dets ekspertise og erfaring til støtte for den generelle forbedring af konsekvensanalyser og evalueringer.
3.3.Sikring af den eksisterende lovgivnings formålstjenlighed
Lovgivning bør forblive formålstjenlig og give de resultater, som er EU-lovgivernes hensigt, og som offentligheden forventer. Kommissionen har haft fokus på at tackle unødvendige omkostninger uden på noget tidspunkt at gå på kompromis med vores ambitiøse politiske mål. Vi har lagt særlig vægt på gradvist at sikre, at lovgivningen passer til den digitale tidsalder. At gøre lovgivningen mere enkel og mindre byrdefuld forbedrer også gennemførelsen og håndhævelsen og giver i sidste ende bedre resultater. Dette gælder navnlig for små og mellemstore virksomheder.
Til dette formål har vi gradvist integreret Refit-programmet, støttet det ved at oprette en ekspertgruppe på højt plan, nemlig Refit-platformen, der har til opgave at foreslå foranstaltninger til at reducere de eksisterende byrder, uden at det berører de politiske målsætninger, og vi har i højere grad kommunikeret de opnåede resultater ud.
Kommissionen fremsatte forslag til ca. 150 foranstaltninger til forenkling af EU-lovgivningen mellem 2015 og 2018. Refit-platformen støttede denne indsats. Den behandlede 684 bidrag fra interessenter og vedtog 89 udtalelser 36 , som Kommissionen besvarede, bl.a. i forbindelse med sine årlige arbejdsprogrammer. Kommissionen rapporterer på en gennemsigtig måde resultaterne af disse bestræbelser årligt 37 og på en resultattavle 38 , der nu er tilgængelig online og er mere brugervenlig. Tekstboksen nedenfor viser et par illustrative eksempler.
|
Tekstboks 3. Eksempler på forenkling af lovgivningen, der trådte i kraft i 2018. Merværdiafgift (moms) for e-handel mellem virksomheder og forbrugere på tværs af grænserne 39 . Med denne lovgivning, der oprindeligt blev foreslået i 2016, oprettes der en one-stop-shop, hvor erhvervsdrivende, der sælger varer online til deres kunder, kan håndtere deres momsforpligtelser via en brugervenlig onlineportal. Onlineforhandlere behøver ikke længere at lade sig momsregistrere i hver af de medlemsstater, hvor de sælger varer. På det tidspunkt, hvor forslaget blev stillet, anslog Kommissionen, at denne one-stop-shop ville give en samlet besparelse på 2,3 mia. EUR for virksomhederne og en stigning i momsindtægterne på 7 mia. EUR for medlemsstaterne. En fælles digital portal, der skal stille oplysninger, procedurer og bistands- og problemløsningstjenester til rådighed 40 . Med denne lovgivning, der oprindeligt blev foreslået i 2017, indføres der en fælles digital portal, som giver EU's borgere og virksomheder en centraliseret adgang til alle de oplysninger, de skal bruge til at udøve deres EU-rettigheder. Portalen omfatter flere net og tjenester på nationalt plan og EU-plan. Den stiller en brugervenlig grænseflade til rådighed på alle officielle EU-sprog. På det tidspunkt, hvor forslaget blev stillet, anslog Kommissionen, at den fælles digitale portal kunne reducere de 1,5 mio. timer, som folk i øjeblikket bruger på at søge online, inden de rejser til udlandet, med 60 %, og at virksomhederne kunne spare mellem 11 og 55 mia. EUR om året. Forbrugerbeskyttelsessamarbejde 41 : Med denne lovgivning, der oprindeligt blev foreslået i 2016, moderniseres samarbejdsmekanismerne med henblik på at mindske den skade, forbrugerne lider som følge af grænseoverskridende overtrædelser. Forordningen sikrer en hurtigere beskyttelse af forbrugerne, samtidig med at medlemsstaterne og virksomhederne sparer tid og ressourcer. Takket være yderligere samarbejdsbeføjelser kan myndighederne handle hurtigere og spare penge, når de i fællesskab standser de udbredte overtrædelser på internettet. Virksomheder, der opererer i alle eller i størstedelen af medlemsstaterne, får mulighed for at forhandle om forpligtelserne på EU-plan, hvilket vil gøre det enklere, hurtigere og billigere at løse forbrugerspørgsmål. Europæiske struktur- og investeringsfonde 42 . Forordningen, der oprindeligt blev foreslået i 2016, indeholder konkrete bestemmelser om forenkling for at gøre brugen af fondene enklere for støttemodtagerne og myndighederne og for at gøre de finansielle regler mere fleksible. På det tidspunkt, hvor forslaget blev stillet, anslog Kommissionen, at disse forenklinger ville reducere EU-reglernes gennemførelsesomkostninger og antallet af fejl, hvilket ville bidrage til at optimere virkningen af den flerårige finansielle ramme for 2014-2020. |
Statusopgørelsen viser, at Kommissionens bestræbelser på at forenkle og reducere unødige byrder værdsættes og har givet resultater. De er dog ikke blevet formidlet særlig godt, og de anses generelt heller ikke for at være tilstrækkelige.
Det er således nødvendigt at overveje, hvorfor forenkling ofte er kompliceret, og hvorfor det er besværligt at reducere byrderne. Det er vigtigt at undgå at presse på for at sætte tal på omkostninger og fordele ud over en rimelig grænse. Målet er forenkling og ikke kvantificering i sig selv. Selv om en kvantificering er nyttig, er den ofte begrænset af den kvalitative karakter af visse konsekvenser eller dataenes tilgængelighed og pålidelighed. Dette er særlig vanskeligt, når man forsøger at kvantificere fordelene, hvor kvalitative metoder ofte er mere hensigtsmæssige.
Vi er stadig ikke overbevist om, at de typer af målbaserede tilgange til byrdereduktion, som Rådet og visse medlemsstater har opfordret os til at indføre, vil være særlig nyttige. Vi gjorde detaljeret rede for årsagerne til vores holdning i 2017, og de er stadig gældende 43 . Målbaserede tilgange tager ofte ikke hensyn til, at det er legitimt og nødvendigt at pålægge visse omkostninger for at opfylde vigtige samfundsmæssige mål. Kommissionen foretrækker at fokusere på de omkostninger, der er unødvendige for at nå målene for lovgivningen, på en evidensbaseret måde og ved at inddrage interessenterne. Dette er mere gennemsigtigt og mindre vilkårligt, og det vil sandsynligvis ikke føre til deregulerende virkninger, der underminerer gennemførelsen af de ønskede politiske målsætninger.
Kommissionen vil fortsat overveje, hvordan man bedst kan identificere forenklingspotentialet og omsætte det til Refit-målene, og hvordan man kan gøre vedtagelsen af forenklingsforanstaltninger lettere og mere synlig. Det ville også være en fordel med forbedringer, når det gælder om at identificere alt for høje omkostninger i forbindelse med evalueringer. Taskforcens rapport pegede på de kombinerede virkninger af lovgivning (herunder delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter), hvis konsekvenser ikke kan vurderes eller evalueres godt nok. Refit-programmet kunne sandsynligvis spille en større rolle med hensyn til at identificere og tackle den lovgivningsmæssige tæthed 44 ved hjælp af Refit-platformen.
Resultaterne af statusopgørelsen viser støtte til Refit-platformen. Platformen selv er tilfreds med sit bidrag til Refit-indsatsen og mener, at den bør fortsætte i sin nuværende form 45 . De fleste interessenter ønsker, at platformen bliver mere produktiv, at den samler flere forslag til forenkling, og at disse idéer hurtigere fører til konkrete ændringer. Kommissionen er enig i disse målsætninger.
Platformen er i stand til at mobilisere og formidle viden om EU-lovgivningens praktiske gennemførelse og konsekvenser. Det er dog nødvendigt med en større indsats for at udnytte dette potentiale fuldt ud på en mere effektiv og virkningsfuld måde. Platformen kræver betydelige investeringer af sine medlemmer og af Kommissionen. Enhver efterfølger bør således strømline sine arbejdsmetoder, være bedre kendt af den brede offentlighed og give rettidig feedback. Den bør sætte større fokus på spørgsmål som nærhedsprincippet, proportionalitetsprincippet og lovgivningsmæssig tæthed ud over det eksisterende fokus på forenkling 46 . Med henblik herpå kunne man undersøge, hvordan omfanget af kompetencerne og inddragelsen af de lokale og regionale myndigheder, der er ansvarlige for gennemførelsen af en stor del af EU-lovgivningen, kan øges.
Regionsudvalgets og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs aktiviteter kunne fremme platformens arbejde. Platformens medlemmer kunne selv indlede arbejdet i forbindelse med de planlagte evalueringer af lovgivningen og udnytte deres kontakter til de eksisterende netværk i medlemsstaterne. Bidragene til taskforcen kunne være et godt udgangspunkt 47 .
3.4.En fælles indsats for bedre regulering
Den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning fra 2016 48 afspejler Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens fælles ansvar for at levere EU-lovgivning af høj kvalitet, der bygger på principperne om bedre regulering, gennemsigtighed og samarbejde i hele lovgivningsprocessen. Aftalen er forholdsvis ny, men har givet nogle bemærkelsesværdige resultater. Den årlige fælles erklæring, der undertegnes af formændene for Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen, indeholder en liste over de forslag, som bør prioriteres i lovgivningsprocessen. Hvad angår delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter, er der gjort fremskridt med hensyn til at erstatte de gamle procedurer med de procedurer, der er fastsat i Lissabontraktaten 49 , nå til enighed om kriterierne for, hvornår delegerede retsakter eller gennemførelsesretsakter skal anvendes 50 , og indlede processen med at vedtage delegerede retsakter 51 . Kommissionen fremlægger nu en årlig undersøgelse af byrden i forbindelse med forenklingen af EU-lovgivningen.
På andre af aftalens områder er fremskridtene blandede. F.eks. giver Europa-Parlamentets Forskningstjeneste regelmæssigt indledende vurderinger af kvaliteten af Kommissionens konsekvensanalyser, og den har foretaget 40 konsekvensanalyser af væsentlige ændringer, som Europa-Parlamentet har foreslået. Rådet har oprettet sin egen kapacitet til at vurdere sine væsentlige ændringer, men har endnu ikke anvendt den.
Som nævnt ovenfor er der behov for et større samarbejde for at fastlægge grundlaget og tilvejebringe data til en bedre evaluering af EU-lovgivningen. Desuden rapporterer medlemsstaterne endnu ikke på en gennemsigtig måde, når de i deres nationale gennemførelsesforanstaltninger går længere end kravene i EU-lovgivningen (overregulering) 52 . Kommissionen har investeret i en IT-platform for at fremme større gennemsigtighed i den forbindelse, men kun to medlemsstater har anmeldt sådanne bestemmelser i løbet af de sidste tre år 53 . Det er vigtigt, at medlemsstaternes gennemførelse og gennemførelsesforanstaltninger ikke tilføjer et uberettiget kompleksitetslag.
Der er mulighed for at forbedre den måde, hvorpå procedurerne for bedre regulering på EU-plan og nationalt plan kan indgå i et positivt samspil. Som OECD bemærkede for nylig, var flere af medlemsstaterne bedre i stand til at informere deres interessenter om de muligheder, som Kommissionens høringer og feedbackmekanismer giver, og til at levere bedre dokumentation og information i forbindelse med udformningen af lovgivningen for at supplere Kommissionens eksisterende praksis 54 .
4.Konklusioner
Denne Kommission har givet bedre regulering en central plads i sin politiske beslutningstagning. Dette har bidraget til at levere bedre resultater med fokus på de 10 politiske prioriteter, vi fastsatte i starten af vores mandatperiode.
Behovet for evidensbaseret politisk beslutningstagning til støtte for EU's politiske prioriteter vil kun blive større i fremtiden. Bedre regulering er i stadig større grad en integreret del af Kommissionens institutionelle kultur og støttes i vid udstrækning af interessenter, som ønsker at blive involveret endnu mere i vores politiske beslutningstagning og på en mere meningsfuld måde. Der er dog plads til yderligere forbedringer i tilrettelæggelsen af processerne for bedre regulering. En stærkere fælles indsats med udgangspunkt i gennemførelsen af den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning vil også bidrage til yderligere at forbedre kvaliteten af EU-lovgivningen.
I denne meddelelse har vi derfor identificeret en række tværgående principper, som skal tages i betragtning, og kortlagt mulige veje til at fastholde vores engagement i bedre regulering i de kommende år.
