Det Europæiske Regionsudvalgs udtalelse — Det europæiske semester og samhørighedspolitikken: tilpasning af strukturreformer til langsigtede investeringer

(2019/C 275/01)

Ordfører	:	Rob Jonkman (NL/ECR), medlem af kommunalbestyrelsen i Opsterland
Basisdokument	:	Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Den Europæiske Centralbank, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg, Regionsudvalget og Den Europæiske Investeringsbank — Årlig vækstundersøgelse 2019: For et stærkere Europa i en tid med global usikkerhed (COM(2018) 770 final)

POLITISKE ANBEFALINGER

DET EUROPÆISKE REGIONSUDVALG

Indledning

1.

På EU-niveau er det europæiske semester det vigtigste instrument til koordinering af medlemsstaternes (samfunds-)økonomiske politikker og finanspolitik, og i forbindelse hermed forventes medlemsstaterne at afstemme deres økonomiske politikker og finanspolitikker med de landespecifikke henstillinger, der er fastlagt på EU-niveau. I den forbindelse fungerer Europa 2020-strategien som politisk ramme for henstillingerne. Med henstillingerne tilskynder Kommissionen medlemsstaterne til at gennemføre strukturreformer for at styrke økonomien, stimulere beskæftigelsen og den sociale inklusion og forbedre investeringsklimaet.

2.

På grundlag af henstillingerne udarbejder medlemsstaterne deres egne nationale investeringsstrategier, som sammen med de årlige nationale reformprogrammer skal danne grundlag for prioriterede investeringsprojekter, som støttes med nationale midler og EU-midler. Det europæiske semester påvirker derigennem de offentlige myndigheders politikudformning på EU-, nationalt, regionalt og lokalt niveau hele året igennem.

3.

I indeværende programmeringsperiode (2014-2020) iværksætter EU en tættere koordinering mellem det europæiske semester og samhørighedsprogrammerne i medlemsstater og regioner. En nylig undersøgelse foretaget af Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion (GD EMPL) viser, at de nuværende europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fonde) er relevante for omkring 60 % af de landespecifikke henstillinger.

4.

I den følgende programmeringsperiode (2021-2027) vil Kommissionens satse på en mere bindende koordinering mellem de landespecifikke henstillinger og samhørighedsprogrammerne med det formål at maksimere effektiviteten af de interventioner, der finansieres inden for rammerne af samhørighedspolitikken, og opnå mere varige resultater. Derfor skal det europæiske semester 2019 være mere fokuseret på at vurdere investeringsbehovene som en rettesnor for programmeringsperioden 2021-2027. Analysen i landerapporterne for 2019 vil se på behovet for investeringer i de enkelte lande, og også — hvor det er relevant — på de sektorspecifikke og regionale dimensioner. Med udgangspunkt i denne analyse vil et nyt bilag til landerapporten vise, hvilke investeringsbehov der er relevante for samhørighedspolitikken i perioden 2021-2027.

5.

Med hensyn til de nye samhørighedsprogrammer foreslår Kommissionen i forslaget til forordning om fælles bestemmelser, at der tages hensyn til de landespecifikke henstillinger i mindst to tilfælde, nemlig i begyndelsen af programmeringsperioden og i forbindelse med midtvejsgennemgangen. Denne gennemgang skal efter planen foretages i 2025.

6.

Både i forbindelse med godkendelsen af partnerskabsaftalen og programmerne under ESI-fondene tager Kommissionen udtrykkeligt hensyn til de landespecifikke henstillinger.

7.

Udvalget beklager, at Kommissionen forud for fremlæggelsen af sine forslag til forordninger om de nye EU-finansieringsprogrammer for perioden efter 2021 og af den nye styringscyklus, som begynder efter valget til Europa-Parlamentet i maj 2019, endnu ikke har fremsat forslag til en efterfølger for Europa 2020-strategien trods gentagne anmodninger fra udvalget og Parlamentet og kritiske bemærkninger fra Den Europæiske Revisionsret. Udvalget bifalder dog offentliggørelsen af Kommissionens oplæg »Mod et bæredygtigt Europa i 2030« den 30. januar 2019, som RU vil behandle i særskilte udtalelser om forvaltningsrelaterede aspekter og om gennemførelsen af de miljø- og klimaorienterede målsætninger. Hvis Europa skal have held med sit paradigmeskift og blive bæredygtig inden 2030, vil det være nødvendigt at inddrage de lokale og regionale myndigheder fuldt ud, eftersom de har ansvaret for opfyldelsen af 65 % af målene for bæredygtig udvikling.

Udvalgets synspunkter om det europæiske semester i relation til samhørighedspolitikken

8.

Regionsudvalget henviser til sine tidligere udtalelser og resolutioner fra 2017 og 2018 om det europæiske semester og de lokale og regionale myndigheders rolle heri, koblingen med samhørighedspolitikken og anvendelsen af principperne om nærhed, partnerskab og flerniveaustyring.

9.

Udvalget støtter EU's bestræbelser på at sikre reformer i medlemsstaterne med det formål at øge konkurrenceevne og vækst, styrke økonomisk, social og territorial samhørighed og økonomisk konvergens og øge modstandsdygtigheden over for eksterne chok for dermed at forbedre stabiliteten i euroområdet (1).

10.

Med henblik på disse reformer anmoder udvalget om en ny strategisk ramme, der kan afløse Europa 2020-strategien. Denne nye strategi vil også være en god lejlighed til at reformere forvaltningen af det europæiske semester, eftersom regioner og kommuner — på nær enkelte positive undtagelser — generelt ikke eller kun på marginal vis er involverede i udarbejdelsen af de nationale reformprogrammer (2). Dette underminerer det demokratiske indhold i det europæiske semester og dets territoriale legitimitet.

11.

Udvalget påpeger, at der indtil videre er gjort for lidt for at inddrage de lokale og regionale myndigheder i hhv. fastlæggelsen af nye strategiske rammer og udarbejdelsen af nationale reformprogrammer. En af måderne til at rette op på dette kunne f.eks. være at mobilisere den ekspertise, der ligger i netværket af regionale knudepunkter, som under udvalgets koordinering i 2019-2020 indsamler feedback fra tyve regioner om gennemførelsen af EU's politikker.

12.

Hvad angår det europæiske semester opfordrer udvalget til, at der fokuseres på det manglende medejerskab og den manglende administrative kapacitet på alle forvaltningsniveauer, som lægger hindringer i vejen for en vellykket gennemførelse af de landespecifikke henstillinger. Manglen på en klar definition af begrebet strukturreformer er heller ikke befordrende for processen vedrørende det europæiske semester. I tråd med nærheds- og proportionalitetsprincippet bør strukturreformer kun være støtteberettigede, for så vidt som de er relevante for gennemførelsen af målene i traktaterne, og i øvrigt bør indsatsen stå i et rimeligt forhold til, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål og have en direkte tilknytning til Unionens beføjelser (3).

13.

Medejerskabet af de landespecifikke henstillinger kan ifølge udvalget styrkes ved at øge inddragelsen af regioner og kommuner og dermed give det europæiske semester en territorial dimension — både på analytisk niveau (ved at udvide den årlige vækstundersøgelse, de nationale reformprogrammer og de landespecifikke henstillinger med analyser af territoriale tendenser og EU-politikkernes territoriale indvirkning) og på operationelt niveau (ved at sørge for en bredere og mere systematisk inddragelse af de lokale og regionale myndigheder, baseret på partnerskab og flerniveaustyring) (4).

14.

Hvad angår koordineringen mellem det europæiske semester, de landespecifikke henstillinger og samhørighedspolitikken påpeger udvalget, at samhørighedspolitikken principielt er en selvstændig politik, og at formålet med den (økonomisk, social og territorial samhørighed) til enhver tid skal fastholdes. Dette kræver fokus på graden af sammenhæng mellem de landespecifikke henstillinger og samhørighedsprogrammerne og betydningen af samarbejde mellem nationale, regionale og lokale myndigheder, for så vidt angår både de nationale reformprogrammer og samhørighedsprogrammerne (5).

De lokale og regionale myndigheders rolle i det europæiske semester og samhørighedspolitikken

15.

Udvalget konstaterer, at der på trods af koblingen mellem det europæiske semester og de nuværende samhørighedsprogrammer stadig ikke findes nogen mekanisme på EU-plan, der kan sikre en struktureret inddragelse af de lokale og regionale myndigheder i udformningen af de nationale reformprogrammer og investeringsstrategier. Der er imidlertid udarbejdet en europæisk adfærdskodeks for partnerskab i forbindelse med udarbejdelsen, gennemførelsen og evalueringen af programmer under ESI-fondene og partnerskabsaftalerne. På grundlag af denne adfærdskodeks er de lokale og regionale myndigheder direkte partnere for Kommissionen og medlemsstaterne i den delte forvaltning af samhørighedspolitikken.

16.

Udvalget understreger, at de henstillinger, der fremsættes i forbindelse med det europæiske semester, især vedrører politikområder, hvor EU og medlemsstaterne har delt kompetence, og hvor EU kun kan gribe ind for at støtte dem.

17.

Udvalget understreger, at en struktureret inddragelse af de lokale og regionale myndigheder skal blive et fast element i det europæiske semester. Det beklager, at der i den årlige vækstundersøgelse henvises til inddragelsen af arbejdsmarkedets parter og de nationale parlamenter, men ikke til de lokale og regionale myndigheder, som det var tilfældet i 2018.

18.

Udvalget bemærker, at dette er i strid med principperne om nærhed (artikel 5, stk. 3, i TEU og protokol nr. 2), flerniveaustyring og partnerskab (artikel 6 om partnerskab og flerniveaustyring i forslaget til forordning om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond Plus, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om finansielle regler for nævnte fonde og for Asyl- og Migrationsfonden, Fonden for Intern Sikkerhed og instrumentet for grænseforvaltning og visa, COM(2018) 375), eftersom de landespecifikke henstillinger gennem samhørighedspolitikken har en direkte indvirkning på den politiske beslutningstagning på lokalt og regionalt plan og dermed forpligter dette niveau på politikområder, hvor det har lovgivningsmæssige beføjelser. Dette er ligeledes i strid med principperne i Europarådets europæiske konvention om lokalt selvstyre.

19.

Udvalget henviser i den forbindelse til Kommissionens meddelelse om nærhedsprincippet af 23. oktober 2018 (6), som bl.a. anerkender, at de lokale og regionale myndigheder er forskellige fra andre interessenter, fordi de står i spidsen for gennemførelsen af EU-lovgivningen, og at der i mange tilfælde er mulighed for at tage større hensyn til synspunkterne hos de nationale og regionale parlamenter og de lokale og regionale myndigheder i den lovgivningsmæssige procedure.

20.

Udvalget henviser også til den fjerde henstilling fra Kommissionens taskforce om nærhedsprincippet, proportionalitetsprincippet og »mindre, men mere effektivt«, hvori det hedder, at »medlemsstaterne bør følge Europa-Kommissionens vejledning og sammen med de lokale og regionale myndigheder deltage på en meningsfuld måde ved udarbejdelsen af deres nationale reformprogrammer og udformning og gennemførelse af strukturelle reformer som led i det europæiske semester for at forbedre ejerskabet til og gennemførelsen af disse reformer« (7).

21.

Udvalget understreger derfor, at den bedste metode til at forebygge en overtrædelse af nærhedsprincippet og sikre en effektiv koordinering af politikken består i fuldt ud og på struktureret vis at inddrage de lokale og regionale myndigheder i det europæiske semester med udgangspunkt i principperne om partnerskab og flerniveaustyring. Derfor giver det anledning til bekymring, at der i forbindelse med Rådets forhandlinger om forordningen om fælles bestemmelser tales om at lempe principperne om partnerskab og flerniveaustyring, eftersom dette kan undergrave en effektiv koordinering mellem det europæiske semester og samhørighedspolitikken.

Landespecifikke henstillinger og nye samhørighedsprogrammer for perioden 2021-2027

22.

På foranledning af det rumænske EU-formandskabs anmodning om, at udvalget udarbejder en udtalelse om graden af fleksibilitet for regionerne i forbindelse med koblingen af samhørighedsprogrammer og landespecifikke henstillinger, og om hvordan regionerne kan få en mere central plads i det europæiske semester, fremsætter udvalget følgende synspunkter:

23.

Udvalget glæder sig over, at den årlige vækstundersøgelse for 2019 kommer ind på den regionale dimension af EU's investeringspolitik, men bemærker, at det kun sker i begrænset omfang.

24.

Udvalget bemærker, at landerapporterne for 2019 for første gang indeholder en vurdering af regionale forskelle og en »Investeringsvejledning vedrørende finansiering af samhørighedspolitikken 2021-2027« (bilag D) for alle medlemsstater som indledning på dialogen mellem Kommissionen og medlemsstaterne om programmeringen af samhørighedspolitikken i 2021-2027.

25.

Udvalget bifalder erklæringen i den årlige vækstundersøgelse 2019 om, at »Europa har brug for en langsigtet vision«. Det understreger, at et fælles sæt af langsigtede mål gør det lettere at nå frem til de nødvendige kompromisser mellem målene om bæredygtig vækst, samhørighed, social inklusion, modstandsdygtighed og makroøkonomisk stabilitet, så medlemsstaterne kan finde frem til en socialt accepteret kombination af investeringer og strukturreformer, der kan gennemføres i praksis.

26.

Kommissionen og medlemsstaterne bør derfor sikre, at alle forvaltningsniveauer inddrages i forberedelserne af landerapporter og landespecifikke henstillinger, navnlig kortlægningen af den kombination af investeringer og reformer, der er mest velegnet for deres lande og regioner, og udformningen af de relevante politikker under hensyntagen til de nationale rapporter.

27.

I den forbindelse gentager udvalget sin støtte til, at der oprettes en adfærdskodeks for inddragelsen af de lokale og regionale myndigheder med det formål at forbedre forvaltningen af det europæiske semester (8). Det er vigtigt, at de lokale og regionale myndigheder tildeles en formel rolle i det europæiske semester, hvorved de landespecifikke henstillinger gennem dialog og horisontal koordinering, hvor det er relevant, resulterer i investeringer i de nye samhørighedsprogrammer.

28.

Udvalget understreger, at programmeringen af de nye samhørighedsprogrammer reelt allerede er gået i gang med de landerapporter, som blev offentliggjort den 27. februar 2019 (9), og som baner vejen for de landespecifikke henstillinger og de nationale reformprogrammer, og at det derfor er nødvendigt, at de lokale og regionale myndigheder hurtigt tildeles en formel rolle i den politiske proces i tilknytning til det europæiske semester. Dette problem kunne eventuelt løses ved at udvide den nuværende adfærdskodeks for partnerskaber, så den kommer til at omfatte den politiske proces under det europæiske semester.

29.

Med henblik på at styrke de lokale og regionale myndigheders rolle i det europæiske semester støtter udvalget initiativer til at indsamle og udveksle gode eksempler på inddragelse af de lokale og regionale myndigheder i de nationale reformprogrammer og investeringsstrategier.

30.

På grund af den manglende formelle inddragelse af de lokale og regionale myndigheder i den politiske proces i tilknytning til det europæiske semester risikerer programmeringen af de nye samhørighedsprogrammer at blive baseret på en topstyret tilgang, hvor valgfriheden på lokalt og regionalt niveau indskrænkes uhensigtsmæssigt, og fleksibiliteten begrænses. Dette kan svække følelsen af medansvar for de landespecifikke henstillinger og lægge hindringer i vejen for en vellykket gennemførelse af de nye samhørighedsprogrammer. Dette er i modstrid med Kommissionens hensigt om at gøre samhørighedspolitikken mere resultatorienteret og øge merværdien af denne politik for EU og medlemsstaterne.

---

(1)  Det Europæiske Regionsudvalgs resolution — De økonomiske politikker i euroområdet og med henblik på den årlige vækstundersøgelse 2019 (EUT C 461 af 21.12.2018, s. 1).

(2)  Det Europæiske Regionsudvalgs resolution — De økonomiske politikker i euroområdet og med henblik på den årlige vækstundersøgelse 2019 (EUT C 461 af 21.12.2018, s. 1).

(3)  Det Europæiske Regionsudvalgs udtalelse om »Reformstøtteprogrammet og en europæisk investeringsstabiliseringsfunktion« (EUT C 86 af 7.3.2019, s. 335).

(4)  Det Europæiske Regionsudvalgs udtalelse »Forbedring af forvaltningen af det europæiske semester: En adfærdskodeks for inddragelsen af de lokale og regionale myndigheder« (EUT C 306 af 15.9.2017, s. 24).

(5)  Det Europæiske Regionsudvalgs udtalelse om »Forordningen om fælles bestemmelser« (EUT C 86 af 7.3.2019, s. 41).

(6)  COM(2018) 703 final.

(7)  Rapport fra taskforcen om nærhedsprincippet, proportionalitetsprincippet og »mindre, men mere effektivt«: Aktivt nærhedsprincip. En ny måde at arbejde på (juli 2018).

(8)  Det Europæiske Regionsudvalgs udtalelse om »Forbedring af forvaltningen af det europæiske semester: En adfærdskodeks for inddragelsen af de lokale og regionale myndigheder« (EUT C 306 af 15.9.2017, s. 24).

(9)  https://ec.europa.eu/info/publications/2019-european-semester-country-reports_da.