EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 29.6.2018
COM(2018) 507 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET
om midtvejsevalueringen af gennemførelsen af programmet for retlige anliggender for perioden 2014-2020
{SWD(2018) 356 final}
{SWD(2018) 357 final}
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET
om midtvejsevalueringen af gennemførelsen af programmet for retlige anliggender for perioden 2014-2020
Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde bestemmer, at der skal skabes et europæisk område med frihed, sikkerhed og retfærdighed baseret på gensidig anerkendelse af retsafgørelser og gensidig tillid mellem medlemsstaterne, hvor personer frit kan bevæge sig og regne med, at deres grundlæggende rettigheder samt fælles principper overholdes (f.eks. ikkeforskelsbehandling, ligestilling mellem kønnene, effektiv adgang til retsvæsenet for alle, retsstatsprincippet og velfungerende, uafhængige retssystemer).
Disse ambitiøse mål, der er fastsat i traktaten, er også blevet bekræftet af Det Europæiske Råd i Stockholmprogrammet 1 . Skabelsen af et Europa for ret og retfærdighed er en af EU's politiske prioriteter, og programmet for retlige anliggender for perioden 2014-2020 er et af de instrumenter, der bidrager til at nå dette mål.
Denne rapport indeholder midtvejsresultaterne af programmet for retlige anliggender og redegør for de kvalitative og kvantitative aspekter af programmets gennemførelse i henhold til artikel 14, stk. 2, litra b), i forordningen om oprettelse af programmet for retlige anliggender for perioden 2014-2020 2 .
Referenceperioden for midtvejsevalueringen er den første halvdel af programmets gennemførelsesperiode, dvs. fra 2014 til medio 2017. Evalueringen dækkede de årlige arbejdsprogrammer for 2014, 2015 og 2016. Til gengæld er arbejdsprogrammet for 2017 primært blevet analyseret med hensyn til udformning og struktur og ikke til gennemførelsen.
Denne rapport bygger på resultaterne af den evaluering 3 , som Europa-Kommissionen har udarbejdet med støtte i en eksternt gennemført evaluering 4 .
1.Indledning og baggrund
Programmet for retlige anliggender for perioden 2014-2020 er oprettet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1382/2013.
Programmets generelle mål ifølge forordningen er:
·at bidrage til at videreudvikle et europæisk område med retfærdighed baseret på gensidig anerkendelse og gensidig tillid, navnlig ved at fremme det retslige samarbejde i civil- og strafferetlige spørgsmål.
Programmets specifikke mål er:
·at fremme og støtte det retslige samarbejde i civil- og strafferetlige spørgsmål
·at støtte og fremme retslig uddannelse af retsvæsenets aktører (såsom dommere, anklagere, notarer, fængselspersonale og advokater) i civil- og strafferetlige EU-instrumenter, grundlæggende rettigheder, retsetik og retsstatsprincippet, herunder uddannelse i juridisk terminologi, med henblik på at fremme en fælles retlig og retslig kultur
·at lette en effektiv adgang til retsvæsenet for alle, herunder at fremme og støtte rettigheder for personer, der er ofre for kriminalitet, og proceduremæssige rettigheder for mistænkte og tiltalte i straffesager
·at støtte initiativer inden for narkotikapolitikken hvad angår det retslige samarbejde og forebyggelse af kriminalitet, for så vidt denne type initiativer ikke er dækket af instrumentet for finansiel støtte til politisamarbejde, forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet samt krisestyring som en del af Fonden for Intern Sikkerhed eller af Sundhed for Vækst-programmet 5 .
Programmet gennemføres af Europa-Kommissionen via direkte central forvaltning.
Geografisk er programmet åbent for alle EU-medlemsstater (Det Forenede Kongerige og Danmark deltager ikke) og endvidere for EFTA-medlemsstater, som er med i Det Europæiske Økonomiske Område (EØS), kandidatlande, potentielle kandidatlande og lande, der tiltræder Unionen, såfremt de indgår en aftale med Unionen, der fastlægger detaljerne vedrørende deres respektive deltagelse i programmet. Albanien tilsluttede sig programmet pr. 2017.
2.Programmets hovedelementer og gennemførelse
Ifølge forordningens artikel 6 finansierer programmet en lang række aktiviteter såsom analyseaktiviteter, gensidige læringsprocesser, samarbejde, bevidstgørelse og formidling, uddannelsesaktiviteter og aktioner til støtte for de centrale aktører, hvis aktiviteter bidrager til gennemførelsen af programmets specifikke mål. Programmet støtter organisationer, der er aktive på området for retsligt samarbejde, retslig uddannelse, adgang til retsvæsenet og narkotikabekæmpelse i hele Europa såsom europæiske netværk, offentlige eller private organisationer, der som regel er nonprofitorganisationer, nationale, regionale og lokale myndigheder i EU's medlemsstater, ikkestatslige organisationer, højere læreanstalter og forskningsinstitutioner samt internationale organisationer.
Med hensyn til målgrupper, som er dem, der direkte (ved at deltage i retsprojektaktiviteterne) eller indirekte nyder godt af gennemførelsen af programmet, er alle EU-borgere potentielt i målgruppen, eftersom programmet for retlige anliggender har til formål at skabe et europæisk område med retfærdighed, hvor alle borgere kender og kan udøve deres rettigheder.
Som fastsat i forordningen anvender programmet aktivitetstilskud, driftstilskud og indkøbsaktiviteter som de primære finansieringsmekanismer til at støtte aktiviteter vedrørende programmets mål.
2.1.Programmets specifikke mål
·Specifikt mål nr. 1: Retsligt samarbejde
Programmet støtter aktiviteter, som bidrager til den effektive og sammenhængende anvendelse af EU's regelværk vedrørende retsligt samarbejde i civil- og strafferetlige spørgsmål, herunder ved at opbygge og/eller forbedre dataindsamling og statistikker over anvendelsen af EU's regelværk. Finansierede aktiviteter bidrager også til håndhævelsen af EU's instrumenter og retsafgørelser, navnlig som følge af grænseoverskridende tvister. Programmet finansierer desuden projekter, der sigter mod at forbedre informationsudvekslingen mellem retsvæsenets aktører for at styrke det operationelle samarbejde og den gensidige tillid i EU.
·Specifikt mål nr. 2: Retslig uddannelse
Programmet støtter aktiviteter, som tilskynder retsvæsenets aktører til at uddanne sig i EU-ret, herunder uddannelse i juridisk terminologi, med henblik på at fremme en fælles retlig og retslig kultur i EU. Retslig uddannelse kan omfatte "basale" emner som sproglige færdigheder og terminologi og mere specialiserede emner som seminarer om specifikke aspekter af både civil- og strafferetten, e-læring og udveksling af personale og erfaring. De finansierede aktiviteter støtter primært uddannelse af personer inden for den dømmende magt og retspersonalet, men også andre af retsvæsenets aktører, der er knyttet til domstolene, samt udviklingen af værktøjer til uddannelsesudbyderne.
·Specifikt mål nr. 3: Adgang til retsvæsenet
Aktiviteter, der finansieres på dette område, har til formål at sikre EU-borgerne effektive retsmidler i tilfælde af overtrædelse af EU-retten, især når nationale procedurer er for vanskelige for borgerne at iværksætte. Navnlig fremmer programmet anvendelsen af andre typer retsmidler og ikkeretslige midler, der er udviklet i EU, og som kan sikre en hurtig, effektiv og mindre bekostelig løsning af tvister, som f.eks. e-justice-portalen. Programmet skal også tilskynde til et tæt samarbejde mellem nationale myndigheder eller administrative organer, hvilket er særlig vigtigt for visse EU-rettigheders virkningsfuldhed.
·Specifikt mål nr. 4: Narkotikapolitikken
På det narkotikapolitiske område fremmer programmet for retlige anliggender initiativer, som fokuserer på retsligt samarbejde og forebyggelse af kriminalitet. De primære prioriteter er at fremme den praktiske anvendelse af narkotikarelateret forskning, støtte civilsamfundsorganisationer og centrale interessenter samt udbygge videnbasen og udvikle innovative metoder til imødegåelse af fænomenet med nye psykoaktive stoffer.
2.2.Budget
Det første samlede budget for programmet for retlige anliggender for perioden 2014-2020 er på 377 604 000 EUR. Den højeste forpligtelsesgrad blev nået i 2016 (94,60 %).
Der er planlagt 143 mio. EUR i de årlige arbejdsprogrammer for 2014-2016. Ifølge tilgængelige kilder har det samlede EU-bidrag, som er ansøgt og forpligtet, endnu ikke nået det planlagte beløb (se tabel 1). Generelt er de fleste midler, der er tildelt som tilskud, blevet forpligtet (med en forpligtelsesgrad tæt ved 90 %), mens forpligtelsesgraden for indkøbsaktiviteterne var meget lavere og lå på 60-70 %.
Tabel 1: Programmets årlige forpligtelse 2014-2016
|
År |
Forpligtet beløb (EUR) |
|
2014 |
36 671 240,16 |
|
2015 |
39 675 719,11 |
|
2016 |
47 535 032,81 |
|
I alt 2014-2016 |
123 881 992,08 |
Kilder: Årlige overvågningsrapporter (rapporter om gennemførelsen af de årlige arbejdsprogrammer og data udtrukket fra Sygma for 2016).
Navnlig er det budget, der er forpligtet til tilskud, blevet fordelt mellem programmets specifikke mål som illustreret i figur 1.
Figur 1: Forpligtet budget pr. aktionstype pr. specifikt mål
Kilde: Overvågningsrapporter om det årlige arbejdsprogram for 2014 og 2015, projektdatabasen for 2016. AG (action grant – aktivitetstilskud), OG (operating grant – driftstilskud), PROC (procurement – indkøb), JCOO (judicial cooperation – retsligt samarbejde), JTRA (judicial training – retslig uddannelse), JACC (access to justice – adgang til domstolsprøvelse), JDRU (drugs policy – narkotikapolitik).
De specifikke mål "narkotikapolitik" og "retslig uddannelse" er dem, der ligger tættest op ad de tilsvarende årlige arbejdsprogrammer med hensyn til forpligtede udgifter, og det specifikke mål "retslig uddannelse" har desuden opnået den højeste forpligtelsesgrad. Forpligtelsesgraden for det specifikke mål "effektiv adgang til retsvæsenet" var forholdsvis lav i starten, men situationen er blevet bedre med årene. Endelig var det specifikke mål med den største forskel mellem planlagte og forpligtede midler det retslige samarbejde i civil- og strafferetlige spørgsmål på grund af indkøbsaktiviteternes store andel.
2.3.Modtagne ansøgninger og udvalgte projekter
Data for 2014 og 2015 om både aktivitets- og driftstilskud har vist, at efterspørgslen efter midler oversteg den tilgængelige mængde betydeligt vedrørende initiativer inden for det specifikke mål narkotikapolitik (se figur 2).
Figur 2: Antal aktivitetstilskud og driftstilskud tildelt og antal ansøgninger pr. specifikt mål og år (2014, 2015 og 2016)
Kilde: Årlige rapporter om gennemførelsen af de årlige arbejdsprogrammer for 2014 og 2015, analyse af støttede projekter i 2016 og Sygma-data (der var ingen fuldstændige data om ansøgninger for 2016). JCOO (judicial cooperation – retsligt samarbejde), JTRA (judicial training – retslig uddannelse), JACC (access to justice – adgang til domstolsprøvelse), JDRU (drugs policy – narkotikapolitik).
Når man ser på tildelingsprocenten blandt indkaldelser af forslag i 2014 og 2015, ligger den i gennemsnit på ca. 16-47 % for næsten alle de specifikke mål. Dog blev næsten halvdelen af de indsendte ansøgninger imødekommet vedrørende målene om retsligt samarbejde og retslig uddannelse.
Et beskedent fald i antal modtagne tilskudsansøgninger (som også blev imødekommet) blev registreret i 2015 for næsten alle specifikke mål. Desuden skete der et betydeligt fald i antal ansøgninger (næsten 51 %) i forbindelse med forslagsindkaldelsen i 2016. I alt blev kun 127 ansøgninger om aktivitetstilskud modtaget sammenlignet med 262 ansøgninger i forbindelse med 2015-indkaldelsen. Dette kan til dels forklares ved udrulningen af deltagerportalen, som ifølge evalueringsresultaterne ikke er tilpasset de typiske ansøgere til programmet for retlige anliggender (såsom uddannelsesudbydere), idet portalen indledningsvis blev udformet med tanke på forskningsinstitutioner og meget store tilskud 6 .Uagtet dette fald i antal ansøgninger forblev antallet af støttede projekter generelt stabilt for alle fire specifikke mål og steg endda betydeligt hvad angår projekter om retsligt samarbejde. Faldet førte også til en stigning i tildelingsprocenten 7 .
2.4.Programmets vigtigste resultater
Indførelsen af et system med indikatorer for det aktuelle program for retlige anliggender har vist sig at være tilstrækkeligt til at måle dets resultater.
Indikatoren for "retslig uddannelse" måles ved antallet og andelen af personer inden for den dømmende magt og retspersonalet, som deltog i uddannelsesaktiviteterne, personaleudvekslinger, studiebesøg, workshopper og seminarer, som blev finansieret af programmet. Indikatorerne for "retsligt samarbejde i civil- og strafferetlige spørgsmål" fokuserer på den strømlinede anvendelse af EU-instrumenter inden for strafferetten (gennemsnitlig varighed af overgivelsesproceduren i forbindelse med europæiske arrestordrer) og anvendelsen af IT-systemer (antal informationsudvekslinger i ECRIS – det europæiske informationssystem vedrørende strafferegistre 8 ). Indikatorerne for "adgang til domstolsprøvelse" er ligeledes rettet mod den rolle, som IT-systemerne spiller (antal hits på e-justice-portalen 9 ), og mod ofres rettigheder (antal organisationer pr. medlemsstat, der tilbyder støttetjenester til ofre). Endelig fokuserer indikatorerne for "narkotikapolitikken" på antallet af nye psykoaktive stoffer, der efterforskes, og antallet af opioidbrugere i stofbehandling.
Vedrørende opfyldelsen af programmets generelle mål (nemlig "at bidrage til at videreudvikle et europæisk område med retfærdighed baseret på gensidig anerkendelse og gensidig tillid, navnlig ved at fremme det retslige samarbejde i civil- og strafferetlige spørgsmål") har den primære indikator (dvs. andelen af retsvæsenets aktører, der bliver uddannet, ikke kun gennem dette program, i EU-ret eller i en anden medlemsstats ret, herunder civilretten, strafferetten og grundlæggende rettigheder) vist konstante, betydelige fremskridt mod opfyldelsen af programmets mål (dvs. 700 000 af retsvæsenets aktører er uddannet inden 2020). Antallet af uddannede aktører i retsvæsenet har nemlig været støt stigende fra 2013 til 2016, og 2020-målet blev næsten nået allerede i 2017.
Desuden har også den primære indikator til måling af opfyldelsen af det specifikke mål om retslig uddannelse (dvs. antallet og andelen af medlemmer af den dømmende magt og retspersonalet, som deltog i uddannelsesaktiviteterne, personaleudvekslinger, studiebesøg, workshopper og seminarer, som blev finansieret af programmet) vist relevante fremskridt, og målet om uddannelse af 20 000 aktører (for hele Kommissionen) inden 2020 blev allerede nået i 2015. I denne henseende har programmet for retlige anliggender ydet det væsentligste enkeltbidrag til opfyldelsen af uddannelsesmålene inden 2020. Pr. 2016 uddannes årligt ca. 14 000 medarbejdere blandt retspersonalet under programmet for retlige anliggender (data for 2017 er ikke tilgængelige endnu).
Alle disse resultater afspejler programmets prioritering af retslig uddannelse.
Med hensyn til programmets specifikke mål afspejler indikatorerne generelt i tilstrækkelig grad de prioriteter, der er fastsat for hvert specifikke mål, og kan måles i forhold til deres referencegrundlag. Desuden viser evalueringen, at der er sket betydelige fremskridt på flere fronter, idet flere mål næsten er nået.
Mere specifikt kan der iagttages vigtige resultater med hensyn til det specifikke mål "retsligt samarbejde i civil- og strafferetlige spørgsmål", hvor 2020-målet (dvs. antal informationsudvekslinger i ECRIS) sandsynligvis vil blive nået. Også vedrørende det specifikke mål "adgang til retsvæsenet" er 2020-målet (dvs. antal hits på e-justice-portalen og antal organisationer pr. medlemsstat, der tilbyder støttetjenester til ofre) allerede nået og overskredet.
Sommetider er de udvalgte indikatorer dog vanskelige at måle, fordi de f.eks. påvirkes af ydre faktorer (forskellige grader af indarbejdelse af EU-direktiver på nationalt plan, forskellige nationale prioriteter og nødberedskaber, makroøkonomiske vilkår osv.), hvorfor det er vanskeligt at anslå programmets nøjagtige bidrag til opfyldelsen af målene.
Der er fortsat plads til forbedringer, også på grund af manglen på tilstrækkelige værktøjer (f.eks. findes der ikke en tilfredshedsundersøgelse til måling af opfattelsen hos deltagerne i uddannelsesaktiviteterne). Desuden opfanger nogle indikatorer, f.eks. vedrørende programmets geografiske dækning, ikke visse underliggende dynamikker såsom det forhold, at programmet hidtil har været domineret af tilskudsmodtagere fra et mindre antal medlemsstater.
2.5.Deltagere og partnere
Data indsamlet til midtvejsevalueringen tyder på, at det er lykkedes at tiltrække flere tværnationale partnerskaber til programmet, og at det er en af hovedvektorerne for støtte til et europæisk område med retfærdighed.
Ifølge tilskudsmodtagerne har partnerskaber udviklet gennem driftstilskud og aktivitetstilskud fra programmet for retlige anliggender haft gavnlige virkninger for deres respektive organisationers evner, især til at sikre bæredygtige resultater og gennemføre projekterne. Gennem driftstilskuddene finansierer programmet primært europæiske netværk, der arbejder inden for befordring af og støtte til retsligt samarbejde i civil- og/eller strafferetlige spørgsmål og adgang til domstolsprøvelse, og som har indgået partnerskabsrammeaftaler med Kommissionen.
En række organisationer, der deltager i programmet for retlige anliggender, er også aktive i programmet for rettigheder, ligestilling og unionsborgerskab. Det ser således ud til, at programmet for retlige anliggender har befordret væksten i bæredygtige europæiske netværk inden for retspolitikken, og at der også findes strukturerede samarbejdsnetværk i forbindelse med andre EU-finansieringsprogrammer.
Det har dog vist sig, at programmet for retlige anliggender ikke inddrog alle medlemsstater på en ensartet måde. Omkring 25 % af alle tilskudsmodtagere kom da også fra enten Italien eller Belgien, og omkring halvdelen af partnerorganisationerne kom fra fem lande. De resterende 50 % er organisationer fra de øvrige 21 medlemsstater. Dette udløser en ujævn fordeling af programmets midler, især til organisationer i central- og østeuropæiske medlemsstater.
3.Hvad har programmet for retlige anliggender opnået?
Som evalueringen har påvist, har programmet for retlige anliggender generelt opnået gode resultater midtvejs med sine specifikke mål med hensyn til virkningsfuldhed, effektivitet, relevans, sammenhæng, komplementaritet, synergier og EU-merværdi. Der er brug for forbedringer, navnlig med hensyn til rimelighed.
3.1.Virkningsfuldhed 10
Analysen af indikatorerne har vist, at der er opnået betydelige fremskridt på flere fronter, eftersom nogle mål er tæt på at blive nået, og andre allerede er det. Derfor bidrager programmet for retlige anliggender positivt til sit generelle mål gennem fremskridtene med sine specifikke mål.
De programspecifikke indikatorer er tilstrækkelige til at overvåge fremskridtene med programmets mål, men til tider er de vanskelige at måle eller trænger til visse forbedringer.
Overordnet opfattes programmet for retlige anliggender 2014-2020 af ansøgere, tilskudsmodtagere og interessenter som en forbedring i forhold til de tre foregående programmer (nemlig civilretsprogrammet, strafferetsprogrammet og programmet for forebyggelse af narkotikamisbrug og information af offentligheden) både med hensyn til bedre politisk målretning og bedre inddragelse af de rette interessentgrupper.
På grund af den store rækkevidde af programmets generelle mål har en lang række ydre faktorer påvirket dets virkningsfuldhed såsom flygtningekrisen (især af det specifikke mål "adgang til domstolsprøvelse") og generelt det ujævne tempo, hvori medlemsstaterne omsætter og håndhæver EU's regelværk. Dette underminerede dog ikke programmets interventionslogik og dets operationelle fleksibilitet, idet det årlige arbejdsprogram let kan tilpasses nye behov på retsområdet (se mere under "relevans").
Endelig er projekternes bæredygtighed ud over deres livscyklus (med deres resultater og output) sammenlignet med perioden 2007-2013 blevet en stadig vigtigere faktor at medtage i evalueringen. Imidlertid har projekter med fokus på at danne nye værktøjer/output sværere ved at blive bæredygtige, idet bæredygtigheden i disse tilfælde afhænger af, om organisationerne bag projekterne kan sikre de fornødne midler til at opretholde værktøjerne, når EU-finansieringen er ophørt.
3.2.Effektivitet 11
Programmet for retlige anliggender har været omkostningseffektivt i henseende til de aktiviteter, det hidtil har finansieret. Resultaterne af evalueringen har da også vist, at tilskudsmodtagerne har en positiv opfattelse af programmets effektivitet. Dette gælder programmet som helhed, men især det specifikke mål om retslig uddannelse.
Et af programmets vigtigste resultater sammenlignet med forgængerne har været den mindre byrde, der er lagt på tilskudsmodtagerne med hensyn til tid og finansielle ressourcer. Ikke desto mindre er der stadig plads til forbedring med hensyn til lettelse af kravene og forpligtelserne for at gøre programmet endnu mere effektivt i gennemførelsen (se mere under "Muligheder for forenkling").
Ifølge tilskudsmodtagerne er de aktuelle instrumenter (aktivitetstilskud, driftstilskud og indkøbsaktiviteter) tilstrækkelige til programmets behov, hvorfor det ikke er nødvendigt at benytte alternative og innovative finansieringsinstrumenter. Gennemførelsens effektivitet bør dog fortsat forbedres, især med hensyn til indkøbsaktiviteter, for at sikre, at de tildelte midler faktisk bliver anvendt.
3.3.Relevans 12
Ifølge alle interviewede tilskudsmodtagere er programmet særdeles relevant for imødekommelsen af de udvalgte målgruppers behov. Et af programmets centrale træk er da også dets evne til at tilpasse og ændre prioriteterne efter eventuelle nye behov. F.eks. blev der efter en række terrorhandlinger i Europa udsendt to indkaldelser af forslag vedrørende bekæmpelse af radikalisering af indsatte i fængsler. Dette er muligt takket være den enestående struktur i programmet for retlige anliggender, idet programmet er blevet udformet med brede specifikke mål, fordi det har samlet tre programmer fra den tidligere programmeringsperiode. De generelle og specifikke mål har gjort det muligt for Kommissionen at tilpasse programmet til nye behov i EU, især i forbindelse med det retslige samarbejde. Det specifikke mål om initiativer inden for narkotikapolitikken kan imidlertid være vanskeligt at forene med prioriteterne i andre programmer, såsom retsligt samarbejde og adgang til domstolsprøvelse, idet narkotikarelaterede forebyggelsespolitikker ofte har en større rækkevidde.
Generelt er de behov, der blev identificeret på tidspunktet for programmets vedtagelse, stadig aktuelle og relevante, især det generelle mål om videreudvikling af et europæisk område med retfærdighed baseret på gensidig anerkendelse og gensidig tillid.
Med hensyn til interessenternes behov er der stadig plads til yderligere at øge programmets relevans gennem systematiske analyser af hver primær interessenttype og af hvert specifikke mål og hver medlemsstat for at sikre, at prioriteterne vedrørende hvert specifikt mål for hver indkaldelse, som de er fastsat i de årlige arbejdsprogrammer, er i overensstemmelse med interessenternes aktuelle centrale behov. Endvidere kunne programmet omfatte yderligere målgrupper, som er relevante for opfyldelsen af programmets generelle mål. Disse grupper omfatter tilsynsmyndigheders personale og retsvæsenets unge aktører og studerende samt retsvæsenets aktører i kandidatlande og lande inden for den europæiske naboskabspolitik. Dette er imidlertid ikke muligt i øjeblikket ifølge retsgrundlaget for programmet for retlige anliggender.
3.4.Sammenhæng, komplementaritet, synergier 13
Programmet har en tilfredsstillende grad af sammenhæng og komplementaritet med andre af EU's instrumenter, programmer og foranstaltninger (f.eks. er der en meget høj grad af sammenhæng med EU's dagsorden for retlige anliggender 2020 14 ), og risikoen for overlapninger eller manglende sammenhæng er meget lav. Især med hensyn til retslig uddannelse har samlingen af de foregående programmer øget sammenhængen med andre EU-initiativer og mellem de forskellige uddannelsesmål og reduceret risikoen for overlapninger, både i omfang og med hensyn til finansiering. Der er en stærk sammenhæng og komplementaritet mellem det specifikke mål om adgang til retsvæsenet og Connecting Europe-faciliteten inden for programmet for telenet, som også bidrog til udviklingen af e-justice-portalen og e-CODEX.
Visse undtagelsesvise overlapninger med hensyn til mål, målgrupper og foranstaltninger forekommer stadig som en naturlig konsekvens af de brede mål og målgrupper, der er omfattet af programmet, lige fra retsligt samarbejde i civil- og strafferetlige spørgsmål (dermed faktisk det fulde spektrum af retslige aktiviteter) til narkotikapolitikken og retslig uddannelse, eftersom det er målrettet mod alle EU-borgere.
Under alle omstændigheder er der stadig potentiale til at styrke synergierne med andre EU-finansieringsprogrammer og EU-initiativer. Dette er tilfældet på f.eks. det narkotikapolitiske område, hvor koordineringen med Sundhed for Vækst-programmet kunne skærpes.
Ifølge de interviewede interessenter er der en høj grad af sammenhæng med nationale politikker og initiativer, der har lignende mål og /eller målområder. Programmet fylder hullerne ud efter de nationale foranstaltninger, og omvendt supplerer eksisterende nationale projekter og initiativer programmet frem for at stå i modsætning til det eller blot være en kopi. Når både programmet for retlige anliggender og nationale initiativer har de samme (eller lignende) mål og målgrupper, er der da også altid en forskel mellem dem med hensyn til geografisk omfang (og større omfang med hensyn til målgrupper), tilgængelige midler og antal finansierede projekter.
Programmet for retlige anliggender hænger også sammen med internationale forpligtelser såsom FN's 2030-dagsorden for bæredygtig udvikling. Visse generelle principper for FN's dagsorden kan nemlig knyttes til mål og målområder, der er omfattet af programmet for retlige anliggender. Dette er tilfældet med FN's mål om fred og sikkerhed, der skal opnås gennem retfærdige og inkluderende samfund, som sikrer lige adgang til retfærdighed, effektiv retssikkerhed og åbne og effektive retslige institutioner. Alle disse elementer kan findes som integrerede dele af programmet for retlige anliggender, både med hensyn til adgangen til retsvæsenet og retslig uddannelse. Desuden er EU part i Haagerkonferencen om International Privatret og forfølger sin internationale indsats på det civilretlige område gennem denne internationale organisation.
3.5.EU-merværdi 15
Al indsamlet dokumentation bekræfter programmets høje merværdi, hvilket reelt anses for en god og effektiv opfyldelse af målene på det retlige område.
Resultaterne af evalueringen viser, at undersøgelsens respondenter ikke blot er enige om, at de finansierede aktiviteter ikke ville have været mulige at gennemføre uden EU's støtte, men bekræfter også, at de samme resultater ikke ville være nået med medlemsstaternes indsats alene målt på dannelsen af partnerskaber, realiserede output, finansiering af innovative tiltag, bæredygtige resultater og især gennemførelse af projekter af tværnational størrelse og målestok. EU-merværdien af programmet for retlige anliggender er da også frem for alt tydelig i arbejdet med at fremme de tværnationale projekter med en europæisk dimension for at håndtere grænseoverskridende spørgsmål og i tilvejebringelsen af finansielle midler til at finansiere aktiviteter på centrale områder, som af mangel på politisk vilje ikke nødvendigvis står højt på medlemsstaternes dagsorden (ifølge interessenterne gælder dette især det specifikke mål om adgang til retsvæsenet).
Ifølge de interviewede tilskudsmodtagere kan programmet påvirke og i det mindste i moderat grad ensrette nationale tiltag på målområderne.
Programmet sætter også tilskudsmodtagerne i stand til at samarbejde med partnere i andre medlemsstater, hvilket er en mulighed, som har øget deres viden om og forståelse af de spørgsmål, der er omfattet af programmet, udbygget deres tilgang og vifte af kompetencer og givet dem adgang til eksempler på god praksis og værktøjer, der er udviklet i andre medlemsstater. Som allerede nævnt er partnerskaber et centralt element i et vellykket program og forekommer i størstedelen af projekterne.
Manglen på national finansiering er en af de primære grunde til, at de programfinansierede aktiviteter ikke ville have været mulige for en enkelt medlemsstat alene. Dette gælder i særlig grad for initiativer inden for narkotikapolitikken, hvor nationale politikker ofte mangler en afgørende tværnational dimension, som er central på dette område, og for retslig uddannelse på EU-plan, som normalt ikke udbydes på nationalt plan. Desuden sikrer programmet for retlige anliggender de europæiske netværks fortsatte eksistens, f.eks. Det Europæiske Netværk for Uddannelse af Dommere og Anklagere (EJTN).
Den opfattede betydning af programmet kan også forklares ved det høje antal projekter, der er tildelt midler efter kun tre år, sammenlignet med de tre foregående programmer 16 , og stigningen i antallet af årlige ansøgninger fra potentielle tilskudsmodtagere tyder på, at programmet fortsat er en central finansieringskilde i hele EU.
Desuden er retslig uddannelse mere fremtrædende i interventionslogikken for programmet for retlige anliggender sammenlignet med de foregående programmer. Dette er et vigtigt fremskridt for programmets EU-merværdi, idet retslig uddannelse er afgørende for at opbygge gensidig tillid, forbedre samarbejdet mellem retslige myndigheder og retsvæsenets aktører i medlemsstaterne og øge sammenhængen i anvendelsen af EU-retten.
Resultaterne af evalueringen viser, at de spørgsmål og områder, der er genstand for programmet for retlige anliggender, ville kræve en større indsats og inddragelse på EU-plan. Efterspørgslen efter en EU-indsats på disse områder og det forhold, at antallet af ansøgninger til programmet stadig er højere end antallet af tildelte tilskud, viser da også, at der er en klar interesse i de prioriteter, som programmet forfølger.
3.6.Rimelighed 17
Arbejdet med at fremme tværgående prioriteter vedrørende ligestilling mellem kønnene, børns rettigheder og rettigheder for personer med handicap har stor betydning for programmet for retlige anliggender og er indskrevet i programmets retsgrundlag. Navnlig evalueres principperne om integrationen af ligestillingsaspektet og børns rettigheder i evalueringsprocessen i forhold til forslagenes kvalitet. Spørgsmålet om integration af ligestillingsaspektet nævnes specifikt i ansøgningsskemaets del B. Imidlertid viste evalueringen, at kønsaspekter og ligestilling ikke er noget større tema i de fleste af de udviklede projekter. Der henvises ikke desto mindre til kvinder og ligestilling i 5-6 projekter, som uden at fokusere direkte på emnet tager hensyn til disse elementer under gennemførelsen.
Programmet for retlige anliggender støtter børns rettigheder både i programmeringsfasen (udformningen af forslagsindkaldelserne) og ved hjælp af aktiviteterne i de projekter, der er udvalgt til finansiering. Respekten for børns rettigheder skærpes derfor af, at ansøgende organisationer, som vil arbejde direkte med børn under projektgennemførelsen (og deres eventuelle partnere), skal sende Kommissionen en beskrivelse af deres børnebeskyttelsespolitik. Desuden indeholder forslagsindkaldelser, som finansieres af programmet for retlige anliggender, emner, som er relevante for målet. Resultaterne af evalueringen viser, at størstedelen af respondenterne er enige om yderligere integration og fremme af børns rettigheder i programmet.
Med hensyn til prioriteringen af rettigheder for personer med handicap synes det at træde lidt i baggrunden i forhold til de to førnævnte. Blandt de finansierede projekter var der da også kun ét, der var direkte målrettet til personer med handicap i forbindelse med det specifikke mål om adgangen til retsvæsenet 18 . Med hensyn til behovet for yderligere at fremme rettigheder for personer med handicap i programmet har interessenterne temmelig forskellige holdninger, men alle kategorier mener, at der som minimum er et "moderat" behov for det.
For at forstå, hvordan programmet fremmer rimelighed gennem finansierede aktiviteter, skal der indsamles data om deltagerne med hensyn til køn, handicap eller alder i henhold til forordningen. Det foregår imidlertid endnu ikke.
Endelig bør programmet som allerede nævnt i fremtiden sigte mod at fordele sine midler på en mere afbalanceret måde på tværs af de forskellige målgrupper af tilskudsmodtagere og medlemsstater.
3.7.Muligheder for forenkling 19
Evalueringen identificerede ikke klare muligheder for yderligere forenklinger vedrørende programmets forvaltningsmåde. Den aktuelle metode med direkte forvaltning forekommer tilstrækkelig set i forhold til programmets størrelse.
Uanset de forbedringer, der er gjort med det aktuelle program, udtrykte Kommissionens embedsmænd og tilskudsmodtagerne imidlertid kritik af gennemførelsesprocessen med hensyn til budgetforvaltning og rapporteringskrav. Blandt de anførte grunde finder tilskudsmodtagerne, at den finansielle rapportering er for detaljeret og ufleksibel sammenlignet med andre EU-programmer (f.eks. Horisont 2020 og Erasmus+).
Med hensyn til den administrative byrde opfattede næsten 70 % af tilskudsmodtagerne og ansøgerne stadig udarbejdelsen af forslag, tilvejebringelsen af de nødvendige administrative og finansielle oplysninger i forbindelse med forslagsindkaldelserne og overvågnings- og rapporteringskrav som en stor byrde. Generelt var tilskudsmodtagerne enige om, at ansøgnings- og rapporteringsprocedurerne var komplicerede og langvarige, men erkendte, at det sandsynligvis var vanskeligt at forenkle dem yderligere, idet der er behov for at sikre ansvarligheden med EU's midler.
Ifølge tilskudsmodtagerne kunne programfinansierede projekters varighed forlænges, især med hensyn til aktivitetstilskud. Navnlig blev en forlængelse til tre år anset for ideel, da det ville være en tidsramme, som passer til den gennemsnitlige varighed af videnskabelige partnerskaber mellem højere læreanstalter. Desuden nævnte tilskudsmodtagerne, at også driftstilskuddene kunne forlænges til at dække mindst to år (i stedet for ét) for at mindske den administrative byrde i henseende til ansøgning og rapportering. De årlige driftstilskud giver imidlertid Kommissionen mulighed for at få et overblik over de aktiviteter, der gennemføres af de finansierede organisationer, og giver den mere fleksibilitet til at tilpasse tilskudsmodtagernes arbejde efter nye behov inden for deres respektive ekspertiseområder.
Et andet centralt spørgsmål er ifølge de små civilsamfundsorganisationer, at det er vanskeligt at finde den krævede medfinansiering. Små ikkestatslige organisationer kunne derfor støttes mere af programmet for retlige anliggender 20 .
Selv om udrulningen af deltagerportalen indledningsvis skabte visse vanskeligheder, mener interessenterne nu, at indsendelsen af forslag via deltagerportalen er en forbedring i forhold til det tidligere IT-system, idet antallet af dokumenter til kontrol af støtteberettigelse er faldet og dermed også den tilhørende administrative byrde. Desuden vil disse dokumenter, når de først er registreret, kun blive krævet indsendt igen i tilfælde af ændringer. Da deltagerportalen imidlertid er blevet udformet med tanke på forskningsinstitutioner og meget store tilskud, forekommer den dårligt tilpasset til programmets typiske ansøgere. Der er derfor plads til visse forbedringer i denne henseende.
Endelig kunne overvågningskrav og indikatorer på både program- og projektniveau forenkles og strømlines.
4.Konklusioner og det videre forløb
Den afgørende rolle, som programmet for retlige anliggender spiller i udviklingen af et europæisk område med retfærdighed baseret på gensidig anerkendelse og gensidig tillid, var særlig vigtig i begyndelsen af selve programmet, hvor virkningerne af den økonomiske krise stadig kunne mærkes i mange medlemsstater.
Denne rapport om midtvejsevalueringen af programmet for retlige anliggender 2014-2020 bekræfter programmets relevans med dets bidrag til at opretholde EU's værdier (f.eks. retsstatsprincippet, retsvæsnets uafhængighed og dets effektivitet) og støtte medlemsstaterne i at opnå mere effektive retssystemer. Siden begyndelsen har programmet bevist sit potentiale til at fremme erhvervelsen af varig retlig viden og kompetence i medlemsstaterne.
Programmets aktuelle struktur forekommer at være passende og tilstrækkelig fleksibel til at nå dets generelle og specifikke mål. I disse år har programmet vist sin høje EU-merværdi, både hvad angår dets positive indvirkning på deltagerne og målgrupperne og dets rolle som supplement til andre af EU's finansieringsinstrumenter og politiske initiativer.
I forbindelse med forberedelsen af det kommende EU-budget og finansieringsprogrammerne vil Kommissionen på grundlag af resultaterne fra midtvejsevalueringen behandle alle aspekter, der er blevet udpeget til forbedring, navnlig forøgelsen af programmets potentielle tilskudsmodtagere, revisionen af overvågningsindikatorerne, opnåelsen af en bedre geografisk balance mellem tilskudsmodtagerne og styrkelsen af synergierne med andre relevante EU-finansieringsprogrammer og EU-initiativer.
EUT C 115 af 4.5.2010, s. 1.
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1382/2013 af 17. december 2013 om oprettelse af et program for retlige anliggender for perioden 2014 til 2020 (EUT L 354 af 28.12.2013).
Interim evaluation of the Justice Programme 2014-2020, Ernst & Young Financial-Business Advisors, Final Report, april 2018.
Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, som ledsager rapporten om midtvejsevalueringen af gennemførelsen af programmet for retlige anliggender for perioden 2014-2020.
Læs mere her: https://ec.europa.eu/home-affairs/financing/fundings/security-and-safeguarding-liberties/internal-security-fund-police_en og https://ec.europa.eu/health/funding/programme/2014-2020_da .
Deltagerportalen er en elektronisk platform til forvaltning af modtagne ansøgninger til de indkaldelser, der er offentliggjort i forbindelse med programmet for retlige anliggender.
Se listen over alle projekter, der er finansieret af programmet, og eksempler på vellykkede projekter her: http://ec.europa.eu/justice/grants1/closed-calls/index_en.htm (vælg "Results: closed calls" → "selected projects" → "award decisions" og "summaries") og https://ec.europa.eu/research/participants/portal/desktop/en/opportunities/index.html (vælg "Justice Programme"). Se desuden bilag 4 til midtvejsrapporten (ibid) for at se fire casestudier af projekter knyttet til hvert specifikt mål for programmet for retlige anliggender.
Det europæiske informationssystem vedrørende strafferegistre er en database, der er oprettet for at forbedre udveksling af oplysninger i strafferegistre i hele EU. Alle EU-medlemsstater er i øjeblikket sluttet til dette system.
E-justice-portalen giver oplysninger om retssystemer og forbedrer og befordrer adgangen til domstolsprøvelse overalt i EU på 23 sprog. Læs mere her: https://e-justice.europa.eu/home .
Virkningsfuldhed: Hvorvidt og i hvilket omfang programmet for retlige anliggender har nået sit generelle mål og sine fire specifikke mål, og hvilke faktorer der har bidraget til disse resultater.
Effektivitet: Hvorvidt og i hvilket omfang programmets omkostninger stod i et rimeligt forhold til de gavnlige virkninger, der blev opnået, og hvilket parametre/faktorer der bidrog til disse resultater.
Relevans: Hvorvidt og i hvilket omfang programmet for retlige anliggender imødekommer behov og imødegår problemer hos de målgrupper, der blev identificeret ved konsekvensanalysen i 2011 og nævnt i programmets retsgrundlag (samt nye behov i forbindelse med dannelsen af et europæisk område med retfærdighed), og hvorvidt programmets mål stadig er relevante for tilskudsmodtagernes behov og problemer.
Sammenhæng/komplementaritet/synergier: Hvorvidt og i hvilket omfang programmet er sammenhængende med andre foranstaltninger på EU-plan og internationalt plan i lighed med de foregående EU-programmer på området, med aktiviteter støttet af andre EU-instrumenter og generelt med EU's prioriteter på de områder, der er omfattet af programmet.
De mål og områder, der er genstand for EU's dagsorden for retlige anliggender 2020, er i høj grad overensstemmende med programmet for retlige anliggender, især inden for retsligt samarbejde, selv om områder som terrorisme og cyberkriminalitet står højt på dagsordenen, mens de er mindre fremtrædende i programmet.
EU-merværdi: I hvilket omfang virkningerne af EU's indsats øger værdien af en rent national indsats.
Civilretsprogrammet, strafferetsprogrammet og programmet for forebyggelse af narkotikamisbrug og information af offentligheden støttede 806 projekter over syv år (2007-2013). Programmet for retlige anliggender støttede 418 projekter på kun tre år i perioden 2014-2016.
Rimelighed: Hvorvidt og i hvilket omfang programmet for retlige anliggender har fordelt de tilgængelige ressourcer rimeligt blandt tilskudsmodtagere i forskellige medlemsstater, taget hensyn til målgruppernes behov og fremmet integrationen af ligestillingsaspektet, børns rettigheder og rettigheder for personer med handicap.
Projektet "Enhancing Procedural Rights of Persons with Intellectual and/or Psychiatric Impairments in Criminal Proceedings: Exploring the Need for Actions".
Muligheder for forenkling: Hvorvidt og i hvilket omfang programmet for retlige anliggender kunne forenkles yderligere.
Det bemærkes, at det gennemsnitlige tilskudsbeløb er steget til det aktuelle niveau efter en efterfølgende evaluering af de foregående programmer, der som nævnt viste, at fordelingen af midlerne blandt mange små projekter havde haft en begrænset indvirkning og EU-dimension.