MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DEN EUROPÆISKE CENTRALBANK, DET ØKONMISKE OG SOCIALE UDVALG, REGIONSUDVALGET OG DEN EUROPÆISKE INVESTERINGSBANK

om evaluering af fleksibiliteten inden for rammerne af stabilitets- og vækstpagten

Den 13. januar 2015 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse om "optimal udnyttelse af fleksibiliteten inden for rammerne af stabilitets- og vækstpagten" 1 . Den indeholdt ny vejledning i, hvordan de gældende bestemmelser i stabilitets- og vækstpagen (herefter "pagten") kan anvendes til at styrke forbindelsen mellem hovedprioriteten i den nye Kommissions trestrengede økonomiske strategi, dvs. investeringer, strukturreformer og finanspolitisk ansvarlighed til støtte for vækst og beskæftigelse, samt til at tage større hensyn til ændringer af de økonomiske forhold. Kommissionens præciseringer blev udførligt drøftet med medlemsstaterne. Det resulterede i offentliggørelsen af Det Økonomiske og Finansielle Udvalgs fælles holdning, som Økofinrådet tilsluttede sig den 12. februar 2016.

I afsnit 2.2 og 5 i den fælles holdning til fleksibilitet anmodes Kommissionen om at evaluere effektiviteten af de nye præciseringer inden udgangen af juni 2018. Evalueringen skal navnlig fokusere på to centrale spørgsmål, nemlig effektiviteten af justeringen af den finanspolitiske indsats over konjunkturforløbet og anvendelsen af fleksibiliteten i forbindelse med strutkurreformer og investeringer. Et teknisk bilag indeholder de beregninger og nærmere enkeltheder, der ligger til grund for resultatet af evalueringen.

1. De vigtigste elementer af fleksibilitet i stabilitets- og vækstpagten

Meddelelsen fra januar 2015 blev vedtaget på et tidspunkt, hvor Europa var ved at komme sig over den økonomiske tilbagegang, der begyndte i 2008, men stadig stod over for en svag og sårbar genopretning, som tog sig meget forskelligt ud i de forskellige lande. Navnlig var arbejdsløsheden stadig meget høj, omfanget af private og offentlige investeringer var beskedent, og en række medlemsstater kæmpede med høje gældsniveauer som følge af krisen. Inflationen var meget afdæmpet og langt under Den Europæiske Centralbanks mål.

På den baggrund bidrog Kommissionens meddelelse og den fælles holdning med praktisk vejledning i, hvordan de gældende regler kunne anvendes på en ansvarlig, differentieret og vækstfremmende måde.

Præciseringerne vedrører udelukkende pagtens forebyggende del, som har til formål at sikre sunde budgetstillinger i alle medlemsstater på mellemlang sigt. Kommissionen stadfæstede således det grundlæggende princip om finanspolitisk ansvarlighed. Samtidig gav Kommissionen mulighed for, at den budgetmæssige tilpasning, som kræves i henhold til henstillingerne til medlemsstaterne, kan variere afhængigt af i) ændringer af de økonomiske forhold og ii) behovet for at fremme strukturreformer og offentlige investeringer.

Justeringen af den finanspolitiske tilpasning over konjunkturforløbet følger den såkaldte "kravsmatrix" (herefter blot "matrix"). Det indebærer, at der kræves en større finanspolitisk indsats i medlemsstater, der oplever økonomisk gode tider og/eller har en høj offentlig gæld, mens der kræves en mindre finanspolitisk indsats i medlemsstater, der oplever økonomisk dårlige tider og/eller har en lav offentlig gæld (se tekstboksen).

Der blev givet mulighed for en midlertidig og begrænset lempelse af den påkrævede finanspolitiske indsats til støtte for strukturreformer og investeringer. Pagten giver en medlemsstat mulighed for at afvige fra sin sunde budgetstilling (eller tilpasningsstien i retning heraf) for at tilgodese de kortsigtede omkostninger ved at gennemføre strukturreformer, der vil have positive virkninger på lang sigt. 2 Det er den såkaldte "klausul om strukturreformer". En medlemsstats finanspolitiske kurs kan også tage hensyn til betydelige offentlige investeringer, som foretages på nationalt plan, men medfinansieres af Unionen. Det er den såkaldte "investeringsklausul". Begge klausuler er omfattet af nogle sikkerhedsforanstaltninger, som kan skabe balance mellem fleksibilitet og behovet for at sikre en forsvarlig finanspolitik. Tekstboksen indeholder nærmere oplysninger om, hvordan de to klausuler fungerer.

Tekstboks: Centrale elementer i meddelelsen fra januar 2015

Meddelelsen fra den 13. januar 2015 omhandler to spørgsmål: Den redegør for, hvordan fleksibiliteten i stabilitets- og vækstpagtens forebyggende del kan anvendes til at i) tage hensyn til konjunkturudsving i økonomien og ii) skabe råderum til gennemførelsen af strukturreformer og investeringer.

Konjunkturbestemt justering af den påkrævede budgettilpasning

Størrelsen af den årlige påkrævede finanspolitiske tilpasning fastsættes ud fra den såkaldte "kravsmatrix". Matrixen indeholder en udspecificering af den påkrævede årlige tilpasning, når der tages hensyn til konjunkturforhold, gældsniveauer og behov for holdbarhed i den enkelte medlemsstat, samt den retning økonomien tager.

Konjunkturforholdene måles primært ved produktionsgabet, dvs. forskellen mellem den faktiske produktion og den anslåede potentielle produktion. Jo større det positive (negative) produktionsgab, des større (mindre) den krævede indsats. En samlet set ugunstig budgetstilling kræver en hurtigere budgettilpasning, navnlig hvis den finanspolitiske holdbarhed er truet, eller hvis gældskvoten ligger over traktatens referenceværdi på 60 % af BNP.

Fleksibilitet til at fremme strukturreformer og investeringer

Bestemmelserne i pagtens forebyggende del sikrer den nødvendige fleksibilitet uden at gøre indrømmelser på den finanspolitiske ansvarlighed. Hvad angår strukturreformer og investeringer indebærer det en budgetmargen (teknisk set en midlertidig afvigelse fra den mellemfristede målsætning eller tilpasningsstien i retning heraf) svarende til deres budgetvirkning på kort sigt.

Såvel strukturreformer som investeringer skal have positive budgetvirkninger på lang sigt og øge den potentielle vækst. Strukturreformerne skal være af større omfang og gennemføres fuldt ud. Investeringerne skal overvejende medfinansieres af Unionen, men der tages kun hensyn til den nationale del af finansieringen.

Begge klausuler vedrørende strukturreformer og investeringer indeholder foranstaltninger til at sikre en forsvarlig finanspolitik. De kan f.eks. kun anvendes én gang i en periode med tilpasning i retning af en sund budgetstilling. Anvendelsen af klausulerne bør ikke medføre, at grænseværdien for det offentlige underskud på 3 % af BNP overskrides, og der bør opretholdes en sikkerhedsmargen til denne grænseværdi. Det er kun medlemsstater, der oplever et økonomisk tilbageslag, der kan anmode om at anvende investeringsklausulen. Endvidere bør det samlede niveau for offentlige investeringer ikke falde.

2. Evalueringens vigtigste resultater

I evalueringen søger Kommissionen i overensstemmelse med den opgave, den har fået pålagt, at belyse to spørgsmål. For det første, om matrixen med specificeringen af den årlige budgettilpasning har fungeret med hensyn til at justere den påkrævede budgettilpasning over konjunkturforløbet. Og for det andet, om den ekstra fleksibilitet rent faktisk fører til flere strukturreformer og investeringer. De vigtigste resultater (se bilaget for en komplet analyse) kan opsummeres som følger:

Den konjunkturbestemte justering af den påkrævede budgettilpasning har fungeret effektivt. Matrixen har dannet grundlag for at fastsætte og bestemme størrelsen af den budgettilpasning, der stilles krav om i de landespecifikke henstillinger, som Kommissionen har fremsat inden for rammerne af det europæiske semester siden 2015. Matrixens udformning giver mulighed for at foretage en reel justering af den påkrævede finanspolitiske indsats afhængigt af konjunkturerne og størrelsen af den offentlige gæld i medlemsstaterne. Justeringen har ikke reduceret det generelle tempo for den nødvendige finanspolitiske tilpasning. Den understøtter derfor opnåelsen af en sund budgetstilling på mellemlang sigt og fremmer en gældsnedbringelse i et tilfredsstillende tempo.

Fire medlemsstater har siden 2015 anmodet om at anvende klausulen om strukturreformer og/eller investeringsklausulen: Italien, Letland, Litauen og Finland til strukturreformer og Italien og Finland til investeringer. Knap halvdelen af medlemsstaterne var berettiget til at anmode om anvendelse af klausulen om strukturreformer, men langt størsteparten gjorde det ikke. Betingelsen om, at en medlemsstat skal opleve økonomisk dårlige tider for at kunne anvende investeringsklausulen, har derimod væsentligt begrænset anvendelsen heraf. Nødvendigheden af at sikre en sikkerhedsmargen til underskudsloftet på 3 % i tre år har også virket som en hindring for nogle medlemsstater.

Reformernes og investeringernes positive virkning på den finanspolitiske holdbarhed skal måles over en længere periode, end den der er omfattet af denne evaluering. Det skal også bemærkes, at det kan være vanskeligt præcist at anslå, hvordan mængden af offentlige investeringer er blevet påvirket.

3. Konklusion: Den nye tilgang har virket og har skabt resultater

Overordnet set viser evalueringen, at de primære målsætninger i Kommissionens meddelelse og den fælles holdning til fleksibilitet i vid udstrækning er blevet opfyldt. De danner en forudsigelig og gennemsigtig ramme, som har givet Kommissionen mulighed for at anvende pagtens gældende regler på en landespecifik og afbalanceret måde. Det europæiske finanspolitiske råds første årsrapport 3 henviste også til en afbalanceret gennemførelse af pagten.