UDTALELSE Nr. 10/2018

(artikel 322, stk. 1, TEUF)

om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af instrumentet for naboskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde (COM(2018) 460 final)

(2019/C 45/01)

INDHOLD

	Punkt	Side
Resumé	I-IV	2
Baggrund	1-9	2
DEL I: GENERELLE BEMÆRKNINGER	10-19	4
Forenkling og sammenhæng	13-14	4
Fleksibilitet	15-16	5
Ansvarlighed	17-18	5
Særlige ordninger for EUF	19	5
DEL II: SÆRLIGE BEMÆRKNINGER	20-68	5
Afsnit I — Almindelige bestemmelser (artikel 1-9)	20	5
Kapitel I — Programmering (artikel 10-15)	21-29	5
Kapitel II — Særlige bestemmelser for naboskabet (artikel 16-18)	30-38	6
Kapitel III — Handlingsplaner, foranstaltninger og gennemførelsesmetoder (artikel 19-25)	39-48	7
Kapitel IV — EFSD+, budgetgarantier og finansiel bistand til tredjelande (artikel 26-30)	49-57	8
Kapitel V — Overvågning, rapportering og evaluering (artikel 31-32)	58-65	9
Forudsætninger for Revisionsrettens attestation	66-68	10
BILAG — Analyse af Kommissionens forslag og Revisionsrettens forslag		11

REVISIONSRETTEN FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 322, stk. 1,

under henvisning til den flerårige finansielle ramme (FFR) for perioden 2021-2027 som beskrevet i meddelelsen »Et moderne budget for en Union, der beskytter, styrker og forsvarer — Den flerårige finansielle ramme for 2021-2027« (1),

under henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 af 18. juli 2018 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget (2),

under henvisning til Revisionsrettens udtalelse nr. 1/2017 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget (3),

under henvisning til Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af instrumentet for naboskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde (4),

under henvisning til Rådets anmodning af 9. juli 2018 om en udtalelse om dette forslag, og

under henvisning til, at formålet med forslaget er at samle en række instrumenter i et bredt instrument, hvilket vil give mulighed for at rationalisere forvaltnings- og overvågningssystemerne og dermed mindske den administrative byrde for alle interessenter —

VEDTAGET FØLGENDE UDTALELSE:

Resumé

I.

Forslaget fremsættes i forbindelse med den flerårige finansielle ramme (FFR) for perioden 2021-2027 (5). I forslaget påtænkes en større omstrukturering af EU's udenrigspolitiske instrumenter ved at samle flere af dem i et nyt bredt instrument, nemlig instrumentet for naboskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde (NDICI), der vil finde anvendelse pr. 1. januar 2021.

II.

Begrundelsen for forslaget er at »forenkle arbejdsmetoder« og samtidig øge sammenhængen og konsekvensen i forslagets interventioner samt at reagere mere fleksibelt på uforudsete udfordringer og kriser. Overordnet set opfylder forslaget disse mål.

III.

Integreringen af EUF i NDICI adresserer en uoverensstemmelse mellem EUF's budgetprocedure og ansvarlighedsprocessen. Som led i dette forslag vil Europa-Parlamentet få budget- og lovgivningsmæssige beføjelser. Derfor vil det demokratiske tilsyn med EU's udviklingsbistand blive bedre.

IV.

I denne udtalelse fremsættes der forslag til, hvordan der kan skabes klarhed i forslaget ved delvis at omstrukturere nogle af bestemmelserne og gøre andre mere specifikke.

Baggrund

1.

Den 14. juni 2018 offentliggjorde Kommissionen et forslag (i det følgende benævnt »forslaget«) om et instrument for naboskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde (6) (NDICI) samt bilag til forslaget om et instrument for naboskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde (7).

2.

Forslaget fremsættes i forbindelse med den flerårige finansielle ramme (FFR) for perioden 2021-2027 (8) som beskrevet i meddelelsen »Et moderne budget for en Union, der beskytter, styrker og forsvarer — Den flerårige finansielle ramme for 2021-2027«. I meddelelsen fastlægges de vigtigste prioriteter og den overordnede budgetramme for EU's programmer vedrørende foranstaltninger udadtil under udgiftsområdet »Naboområder og verden«, herunder oprettelsen af instrumentet for naboskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde.

3.

I FFR for 2014-2020 sameksisterer en række finansieringsinstrumenter under udgiftsområde 4 (»Et globalt Europa«), hvoraf størstedelen udløber den 31. december 2020. I henhold til FFR for perioden 2021-2027 indebærer forslaget en større omstrukturering af EU's udenrigspolitiske instrumenter ved at samle flere af dem i et bredt instrument, nemlig instrumentet for naboskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde, der vil finde anvendelse pr. 1. januar 2021. De nuværende instrumenter/programmer, som samles/integreres, er: — Instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde (9) (DCI) — Den Europæiske Udviklingsfond (10) (EUF) — Det europæiske initiativ for demokrati og menneskerettigheder (11) (EIDHR) — Det europæiske naboskabsinstrument (12) (ENI) — Partnerskabsinstrumentet (13) (PI) — Instrumentet, der bidrager til stabilitet og fred (14) (IcSP) — Instrumentet for samarbejde om sikkerhed på det nukleare område (15) (INSC) — Det eksterne lånemandat (16) (ELM) — En garantifond for aktioner i forhold til tredjeland (17) — Den Europæiske Fond for Bæredygtig Udvikling (EFSD), dens garantier og dens garantifond (18). — Makrofinansiel bistand (19) (MFA) — Den fælles gennemførelsesforordning (20).

4.

I henhold til betragtning 8 i forslaget bør gennemførelsen af NDICI bygge på de fem prioriteter, der er fastlagt i den globale strategi for Den Europæiske Unions udenrigs- og sikkerhedspolitik (den globale strategi) (21). Desuden fremhæver betragtning 9 vigtigheden af den nye europæiske konsensus om udvikling (22) (i det følgende benævnt »konsensus«), som udstikker rammen for Unionens og dens medlemsstaters fælles tilgang til udviklingssamarbejde. Formålet med den nye konsensus er at gennemføre 2030-dagsordenen for bæredygtig udvikling (23) og Addis Abeba-handlingsplanen (24).

5.

Målet med instrumentet for naboskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde er »at fastholde og fremme Unionens værdier og interesser på verdensplan for at forfølge målene og principperne i Unionens optræden udadtil« (25).

6.

Det foreslås, at der i perioden 2021-2027 afsættes 89,2 milliarder euro til at gennemføre NDICI (26).

7.

En af de største ændringer af NDICI er integreringen af EUF, som i øjeblikket er uden for budgettet. Med et budget på 30,5 milliarder euro for perioden 2014-2020 er EUF det største eksterne instrument (27). Den aktuelle og de øvrige europæiske udviklingsfonde (28) og NDICI vil løbe parallelt, indtil midlerne er opbrugt.

8.

Kommissionen foreslår, at forslaget skal støtte rammen for gennemførelsen af det partnerskab, der skal følge efter den gældende Cotonouaftale (29). Denne tilgang er modsat den nuværende, hvor Cotonouaftalen har støttet EUF'erne.

9.

Vores analyse indeholder en række generelle bemærkninger (del I), specifikke bemærkninger (del II) og en oversigt over konkrete ændringsforslag (bilag).

DEL I: GENERELLE BEMÆRKNINGER

10.

NDICI er et ambitiøst forslag, som: a) samler en række programmer og instrumenter (i og uden for budgettet) i ét instrument b) omfatter geografiske programmer, tematiske programmer og foranstaltninger vedrørende hurtig reaktion c) omfatter mange forskellige former for finansiering (tilskud, offentlige kontrakter, budgetstøtte, bidrag til trustfonde, finansielle instrumenter, budgetgarantier, blandet finansiering og gældslettelse). Det gør NDICI til et meget omfattende og komplekst instrument.

11.

Begrundelsen for forslaget er at »forenkle arbejdsmetoder« og samtidig øge sammenhængen og konsekvensen i forslagets interventioner samt at reagere mere fleksibelt på uforudsete udfordringer og kriser (30).

12.

Overordnet vil forslaget forenkle den lovgivningsmæssige ramme på området for ekstern bistand. Det vil gøre budgetinstrumenterne mere fleksible og tilsvarende øge fleksibiliteten for så vidt angår de poster, der tidligere hørte under EUF.

Forenkling og sammenhæng

13.

Den forenkling, Kommissionen tilstræber, indebærer i det væsentlige at samle en række budgetinstrumenter og EUF'en i et bredt instrument.

14.

Selv om forslaget går i den rigtige retning og reducerer mangler og overlapninger (31), afhænger sammenhæng og konsekvens af de valgte gennemførelsesordninger og af Kommissionens tilsyns- og forvaltningsordninger. F.eks. kan kapacitetsopbygning på freds- og sikkerhedsområdet ifølge forslaget finansieres geografisk og tematisk og gennemføres af forskellige tjenestegrene i Kommissionen, EU-delegationer eller EU-trustfonde. Desuden kan tilsvarende aktioner også finansieres via FUSP (uddannelsesmissioner under FUSP er ikke omfattet af »Athenamekanismen«) eller den foreslåede europæiske fredsfacilitet.

Fleksibilitet

15.

I meddelelsen om den nye FFR for 2021-2027 (32) blev det understreget, at »det desuden er væsentligt, at reglerne om instrumentet for naboskab, udvikling og internationalt samarbejde indeholder fleksibilitetsbestemmelser, som svarer til dem, der gælder for Den Europæiske Udviklingsfond i sin nuværende form.«

16.

For at kunne reagere mere fleksibelt på uforudsete udfordringer og kriser omfatter forslaget to overordnede tiltag, nemlig indførelsen af en »stødpude til nye udfordringer og prioriteter« på 11 % (artikel 6, stk. 3) og en lempelse af reglerne om etårighed ved at gøre det nemmere at fremføre forpligtelser og genopføre frigørelser på den oprindelige budgetpost (artikel 25).

Ansvarlighed

17.

I vores årsberetning om EUF for 2017 (33) gjorde vi opmærksom på en uoverensstemmelse mellem EUF's budgetprocedure og ansvarlighedsprocessen. Europa-Parlamentet griber ikke ind i opstillingen af EUF's budget og regler eller i tildelingen af relevante ressourcer. Men det afgør, om Kommissionen skal meddeles decharge på grund af den måde, hvorpå den har forvaltet EUF, som led i en specifik årlig dechargeprocedure. Integreringen af EUF i NDICI adresserer denne uoverensstemmelse og styrker Europa-Parlamentets demokratiske tilsyn med EU's udviklingsbistand. Derfor er det demokratiske tilsyn med EU's udviklingsbistand blevet bedre. Som led i dette forslag vil Europa-Parlamentet få budget- og lovgivningsmæssige beføjelser.

18.

I betragtning 44 understreges Kommissionens forpligtelse til at medtage i »(…) aftaler med lande og territorier uden for EU og med internationale organisationer, og enhver anden kontrakt eller aftale, der følger af denne forordnings gennemførelse, bestemmelser, som udtrykkeligt giver Kommissionen, Revisionsretten og OLAF beføjelse til at foretage revision og inspektion på stedet i overensstemmelse med deres respektive beføjelser, og som sikrer, at tredjeparter, der er involveret i gennemførelsen af EU-midler, gives tilsvarende rettigheder.« Kommissionen og lovgiverne bør i sådanne aftaler overveje at styrke forpligtelsen om, at alle dokumenter eller oplysninger, som Revisionsretten anmoder om, skal fremsendes, for at denne kan udføre sin opgave.

Særlige ordninger for EUF

19.

En række væsentlige punkter vedrørende EUF, f.eks. anvendelsen af resterende midler, særlige reserver og frigjorte beløb, fremtiden for Cotonouaftalen og AVS-investeringsfaciliteten, er ikke omfattet af forslaget og vil afhænge af en beslutning fra medlemsstaternes side, når den nuværende Cotonouaftale udløber i 2020, og af en eventuel senere aftale med AVS-landene. Dette skaber usikkerhed for partnerlandene.

DEL II: SÆRLIGE BEMÆRKNINGER

Afsnit I — Almindelige bestemmelser (artikel 1-9)

20.   I betragtningerne understreges betydningen af ligestilling mellem kønnene og styrkelse af kvinders stilling, klimaændringer, migration og civilsamfundsorganisationer. Men ligestilling mellem kønnene og klimaændringer er ikke nævnt udtrykkeligt i de specifikke mål i artikel 3, stk. 2.

Kapitel I — Programmering (artikel 10-15)

21.   Med hensyn til programmering er forslaget hovedsagelig baseret på DCI-forordningen (34), bortset fra et kapitel om naboskabsrelaterede spørgsmål (kapitel II), der er inspireret af de relevante bestemmelser for ENI (35). Dette gælder især de geografiske programmer.

22.   For så vidt angår tematiske programmer tager forslaget også højde for programmeringsbestemmelser fra andre eksisterende instrumenter (f.eks. instrumentet, der bidrager til stabilitet og fred (36) og partnerskabsinstrumentet (37)). Da disse instrumenter primært er af tematisk karakter og i visse henseender omfatter meget lignende bestemmelser, medfører forslaget betydeligt enklere bestemmelser (især i forbindelse med programmeringsdokumenter).

23.   I forslagets artikel 11 indføres en række programmeringsprincipper, som udelukkende er rettet mod geografiske programmer. Der er klart, at nogle principper på grund af selve deres karakter kun gælder denne type af programmer (f.eks. med hensyn til synkronisering af programmeringsperioden med partnerlandenes strategicyklusser), men andre principper finder ikke udelukkende anvendelse på geografiske programmer. Et eksempel herpå er princippet om, at programmeringsdokumenter for geografiske programmer bør være resultatbaserede (artikel 11, stk. 5); efter vores opfattelse bør dette også gælde tematiske programmer.

24.    Kommissionen og lovgiverne bør overveje:

også at anvende princippet om, at programmeringsdokumenter for geografiske programmer skal være resultatbaserede, for tematiske programmer.

25.   Forslagets artikel 11, stk. 1, opfordrer til dialog mellem EU, medlemsstaterne og partnerlandene med henblik på programmeringstiltag. Men vi kan ikke finde henvisninger til denne dialog hverken i beskrivelsen af processen for vedtagelse, godkendelse, ændring og/eller evaluering af de flerårige vejledende programmer (artikel 14) eller i definitionen af programmeringsdokumenters indhold (artikel 12 og 13), f.eks. medtagelsen af en henvisning til de vigtigste interessenter, som er blevet hørt i programmeringsproceduren.

26.    Kommissionen og lovgiverne bør overveje:

at medtage den manglende henvisning til dialogen mellem EU, medlemsstaterne og partnerlandene i forslaget.

27.   Ordlyden af artikel 14, stk. 3 og 4, afviger for så vidt kun ved, at det ene, stk. 3, vedrører geografiske programmer, mens det andet, stk. 4, vedrører tematiske programmer, hvilket den sidste del af stk. 3 også gør (det omfatter desuden »som følge af en krise eller en efterkrisesituation«). I bilaget foreslås en omformulering.

28.   Artikel 15 omhandler »stødpuden til nye udfordringer og prioriteter«. Det er uklart, hvorfor denne artikel hører under »Programmering« (kapitel I).

29.    Kommissionen og lovgiverne bør overveje:

at flytte artikel 15 »stødpude til nye udfordringer og prioriteter« til afsnittet »Almindelige bestemmelser« efter artikel 6. Denne ændring vil gøre rækkefølgen af artiklerne mere logisk, da artikel 15 henviser til artikel 6.

Kapitel II — Særlige bestemmelser for naboskabet (artikel 16-18)

30.   I forslaget handler et særskilt kapitel om »Særlige bestemmelser for naboskabet«, der består af tre artikler vedrørende programmering. Den foreslåede udformning gør forslaget sværere at læse.

31.   Artikel 16, stk. 2, vedrører programmeringsprincipperne for »Naboskab«. Selv om indholdet af dette stykke omhandler programmeringsprincipper, har artiklen overskriften »Programmeringsdokumenter«. Dette er ikke i overensstemmelse med den udformning, som er anvendt i kapitel I, hvor programmeringsprincipper (artikel 11) og programmeringsdokumenter (artikel 12) er i hver sin artikel.

32.   Artikel 16, stk. 2, fremfører »Uanset artikel 11, stk. 2, …«. Indholdet af de to stykker og partnerlandets kriterier, som anvendes til programmering, er dog til dels ens.

33.   I artikel 17 foreslår Kommissionen en »performanceorienteret tilgang«. Men det vedrører kun »naboskabslande« i det omfang, de blot har karakteristika, som kan sammenlignes ved hjælp af performanceindikatorer.

34.   Selv om der også indgik en lignende mekanisme i den 11. EUF (38), »så der gives incitament til resultatorienterede reformer«, er dette ikke tilfældet under det nuværende forslag.

35.   Desuden fremgik det af rapporten om midtvejsrevision vedrørende ENI (39), at: gennemførelsen af den incitamentbaserede tilgang, som er defineret i ENI, stillede betydeligt større økonomiske ressourcer til rådighed for de partnere, som har gjort størst fremskridt med hensyn til politiske reformer, men dens indvirkning med hensyn til at tilvejebringe yderligere reformer, især i andre lande, kan endnu ikke påvises. ENI har ikke har været i stand til at tilvejebringe tilstrækkelige incitamenter til de lande, som afholder sig fra at deltage i politiske reformer. Forslaget har ikke ændret den nuværende mekanisme for den performanceorienterede tilgang.

36.    Kommissionen og lovgiverne bør overveje:

at anvende en mekanisme, der svarer til den »performanceorienterede tilgang«, i hele forslaget. Denne ændring vil sikre, at den »performanceorienterede tilgang« ikke begrænses til »naboskabslande«.

37.   Begrebet »performanceorienteret tilgang« i artikel 17 er det samme som for den incitamentbaserede tilgang for ENI (40); der er kun terminologien til forskel. Begrebet er ikke blevet justeret for at afspejle finansforordningens fokus på performance og resultater (41).

38.    Kommissionen og lovgiverne bør overveje:

at fjerne kapitel II »Særlige bestemmelser for naboskabet« og indsætte artiklerne i kapitel I »Programmering«, så de særlige bestemmelser for naboskabet begrænses til et absolut minimum. Denne ændring vil gøre forslaget lettere at læse.

Kapitel III — Handlingsplaner, foranstaltninger og gennemførelsesmetoder (artikel 19-25)

39.   Med hensyn til gennemførelse er forslaget primært baseret på den fælles gennemførelsesforordning (42), og det inddrager gennemførelsesbestemmelserne for nogle af de nuværende instrumenter.

40.   I forhold til de nuværende rammer omfatter forslaget en betydeligt mere enkel række af typer af foranstaltninger, der kan vedtages (individuelle foranstaltninger, særlige foranstaltninger, støtteforanstaltninger og ekstraordinære bistandsforanstaltninger). Efter vores opfattelse vil en beskrivelse af (nogle af) de situationer, hvor der skal vedtages individuelle foranstaltninger, gøre forslaget mere klart.

41.   Artikel 19, stk. 4, vedrører ekstraordinære bistandsforanstaltninger. Analogt med støtteforanstaltningerne, som er omfattet af én specifik artikel (artikel 20), bør ekstraordinære bistandsforanstaltninger behandles i en særskilt artikel, netop fordi de er ekstraordinære.

42.   I artikel 21 foreslår Kommissionen lofter (henholdsvis 10 og 20 millioner euro), hvorunder handlingsplaner og foranstaltninger ikke skal vedtages »ved hjælp af gennemførelsesretsakter, der er vedtaget efter undersøgelsesproceduren.« Disse lofter er fordoblet i forhold til den 11. EUF (43). I tilfælde af programmer, der i forvejen finansieres via budgettet, er lofterne også fordoblet. Hvis tærsklerne hæves for de undtagelser, hvor der ikke kræves en gennemførelsesretsakt, vil det svække tilsynsordningerne.

43.   Forslagets artikel 25 går videre end finansforordningen ved:

a)	at tillade, at uudnyttede forpligtelser og betalingsbevillinger automatisk fremføres, og at der kan indgås forpligtelser for disse beløb indtil den 31. december i det følgende regnskabsår

b)	at genopføre de forpligtelsesbevillinger, som svarer til det beløb af frigørelser, der er foretaget som følge af manglende eller ufuldstændig gennemførelse af en foranstaltning

c)	ikke at anvende det tredje afsnit i finansforordningens artikel 114, stk. 2 (44)

d)	at indføre en undtagelse fra finansforordningens artikel 209, stk. 3, vedrørende tilbagebetalinger og indtægter, der er frembragt via et finansielt instrument.

44.   I begrundelsen angiver Kommissionen, at disse bestemmelser er nødvendige for at indarbejde EUF'ens fleksibilitet, dvs. ikketildelte midler og flerårighed. Ved at foretage undtagelser fra finansforordningen indføres et element af yderligere kompleksitet i forbindelse med anvendelse af lovgivning.

45.   Artikel 25, stk. 1, indeholder bestemmelsen om, at det »fremførte beløb først anvendes i det følgende regnskabsår.« Men i finansforordningens artikel 12, stk. 2, hedder det, at institutionen først skal »anvende de for det løbende regnskabsår godkendte bevillinger og ikke må anvende de fremførte bevillinger, før førstnævnte bevillinger er opbrugt.«

46.   Forslagets artikel 25, stk. 2, tilføjer en undtagelse til bestemmelserne i finansforordningens artikel 15 (45) ved at tillade, at frigørelser, der er foretaget som følge af manglende eller ufuldstændig gennemførelse af en foranstaltning, genopføres på den oprindelige budgetpost.

47.   Bestemmelserne i artikel 25 giver mere fleksibilitet i forbindelse med NDICI's budget. Virkningen af en mere fleksibel forvaltning af midlerne skal dog vurderes i lyset af det potentielle tab af ansvarlighed, dvs. mindre ansvar for korrekt forvaltning af bevillinger.

48.   Midler, der er frigjort fra tidligere EUF'er, kan genforpligtes via den aktuelle EUF, afhængigt af en specifik afgørelse truffet af Rådet. Hvis der ikke træffes en specifik afgørelse, tildeles midlerne en særlig reserve i afventning af tildeling (46). I det almindelige budget annulleres frigjorte midler fra den foregående programmeringsperiode. Det er uklart, om artikel 25, stk. 2, også gælder midler, som frigøres efter udløbet af FFR (47). Hvis det er tilfældet, bør der indsættes en særlig bestemmelse i forslaget.

Kapitel IV — EFSD+, budgetgarantier og finansiel bistand til tredjelande (artikel 26-30)

49.   Kapitel IV omhandler EFSD+ og garantien for foranstaltninger udadtil.

50.   Vi bemærker, at budgetgarantien kan forvaltes mere effektivt med en fælles hensættelsesfond.

51.   Selv om EIB var den eneste bank med ansvar for det eksterne lånemandat og hovedpartner i EFSD, er det uklart, hvad dens fremtidige rolle bliver (48).

52.   I artikel 27, stk. 2, anføres tre betingelser, som garantien for foranstaltninger udadtil skal opfylde. Det indgår ikke i kriterierne at opnå en løftestangseffekt og en multiplikatoreffekt med et målinterval af værdier baseret på en forudgående evaluering for budgetgarantien (49).

53.    Kommissionen og lovgiverne bør overveje:

at tilføje opnåelse af løftestangseffekt til de betingelser, som garantien for foranstaltninger udadtil skal opfylde. Denne ændring ville gøre listen over betingelser for garantien for foranstaltninger udadtil mere komplet.

54.   I henhold til artikel 26, stk. 4, skal tilførselssatsen være mellem 9 % og 50 %. Selv om det fremgår, hvornår der anvendes en tilførselssats på 9 %, er der ingen oplysninger om, hvornår der anvendes en højere sats (op til maks. 50 %).

55.   De instrumenter, der er anført i artikel 27, stk. 3, indebærer forskellige risici. Lån i lokal valuta og egenkapitalinvestering indebærer i sig selv en meget høj risiko. F.eks. havde AVS-investeringsfaciliteten regler, som begrænsede egenkapitalinvestering til ikkekontrollerende mindretalsposter. Desuden var der eksponeringsgrænser for egenkapitalinvestering og lån i lokal valuta (højst 20 % af den samlede tildeling). Operationelle aftaler bør indeholde lignende bestemmelser.

56.   Det hedder i forslagets betragtning 35, at garantien bør prissættes for at undgå markedsforvridninger. Tilsvarende hedder det i finansforordningens artikel 209, stk. 2, litra c), at vederlaget for garantier for foranstaltninger udadtil ikke må forvride konkurrencen på det indre marked. Det hedder i forslagets artikel 29, stk. 3, litra d), at aftaler om garantien for foranstaltninger udadtil bør indeholde »vederlaget for garantien«, men der kan medtages en præcisering for at understrege, at konkurrenceforvridning på markedet skal undgås. Desuden indeholder forslaget ikke oplysninger om, hvordan garantien bør prissættes, og under hvilke omstændigheder den kan ydes støtte. Ved operationelle aftaler er der brug for en yderligere præcisering af, hvordan garantien bør prissættes, og under hvilke omstændigheder den kan ydes støtte.

57.   Den anvendte terminologi er ikke konsekvent, f.eks. finansiel bistand, makrofinansiel bistand og makrofinansiel bistand i form af lån.

Kapitel V — Overvågning, rapportering og evaluering (artikel 31-32)

58.   Artikel 31 »Overvågning og rapportering« henviser primært til instrumentet; artikel 32 »Evaluering« drejer sig kun om, hvordan det evalueres. Forslaget skelner ikke mellem evaluering af instrumentet og evaluering af foranstaltninger.

59.   I forslagets artikel 31, stk. 2, fastslås det, at »fremskridt i forhold til de forventede resultater bør overvåges på grundlag af klare, gennemsigtige og, hvis det er hensigtsmæssigt, målbare indikatorer.« Indikatorer kan være kvantitative eller kvalitative, med bør altid være målbare for at være brugbare. Derfor bør »hvis det er hensigtsmæssigt« udelades.

60.    Kommissionen og lovgiverne bør overveje:

at skelne klart mellem evaluering af foranstaltninger og NDICI-forordningen. Denne ændring vil gøre forslaget mere klart ved at præcisere, hvilke artikler der gælder for foranstaltninger, og hvilke foranstaltninger der gælder for selve NDICI-forordningen.

61.   Forslagets bilag VII indeholder en liste over de vigtige performanceindikatorer som en »hjælp til at måle Unionens bidrag til opfyldelsen af de specifikke mål.«

62.   En række vigtige performanceindikatorer henviser til flere specifikke mål, mens det for andre indikatorers vedkommende ikke er klart, hvilket specifikt mål de vedrører. Med hensyn til andre specifikke mål findes der ingen indikatorer overhovedet.

63.    Kommissionen og lovgiverne bør overveje:

at forbinde specifikke mål og vigtige performanceindikatorer bedre. Når vigtige performanceindikatorer er tydeligt forbundet med specifikke mål, kan der følges mere effektivt op på opfyldelsen af disse mål.

64.   Artikel 32, stk. 1, indeholder bestemmelser om en foreløbig evaluering af forslaget, men der gives ikke oplysninger om formålet med og indholdet af den.

65.    Kommissionen og lovgiverne bør overveje:

at udvide kravene i artikel 32, stk. 2, vedrørende den endelige evaluering af forordningen til den foreløbige evaluering, hvor det er relevant. Denne ændring vil præcisere de krav, som en foreløbig evaluering skal opfylde.

Forudsætninger for Revisionsrettens attestation

66.   I vores strategi for 2018-2020 gjorde vi opmærksom på vores mål om at overgå til en »attestationstilgang« i forbindelse med vores revisionserklæring.

67.   Vi anerkender, at målet med forslaget ikke er at definere eller beskrive forvaltnings- og kontrolsystemet eller den samlede ramme for intern kontrol og dens obligatoriske elementer (50).

68.   Vi bemærker imidlertid, at det nuværende forslag ikke i tilstrækkelig grad sikrer, at forvaltnings- og kontrolsystemerne indeholder en ramme for intern kontrol, der er udformet således, at den giver Revisionsretten mulighed for at overgå til at anvende en attestationstilgang.

---

(1)  COM(2018) 321 final, Kommissionens meddelelse »Et moderne budget for en Union, der beskytter, styrker og forsvarer — Den flerårige finansielle ramme for 2021-2027« til Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd og Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget.

(2)  EUT L 193 af 30.7.2018, s. 1, »finansforordningen«.

(3)  EUT C 91 af 23.3.2017, s. 1.

(4)  COM(2018) 460 final.

(5)  COM(2018) 321 final som nævnt ovenfor.

(6)  Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af instrumentet for naboskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde (COM(2018) 460 final).

(7)  Bilag til forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af instrumentet for naboskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde (COM(2018) 460 final, bilag 1-7).

(8)  COM(2018) 321 final, Kommissionens meddelelse »Et moderne budget for en Union, der beskytter, styrker og forsvarer — Den flerårige finansielle ramme for 2021-2027« til Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd og Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget.

(9)  Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 233/2014 af 11. marts 2014 om oprettelse af et instrument til finansiering af udviklingssamarbejde for perioden 2014-2020. (EUT L 77 af 15.3.2014, s. 44).

(10)  Intern aftale om 11. EUF (EUT L 210 af 6.8.2013, s. 1), Rådets forordning (EU) 2015/322 af 2. marts 2015 om gennemførelse af 11. Europæiske Udviklingsfond (EUT L 58 af 3.3.2015, s. 1), Rådets afgørelse (EU) 2015/334 af 2. marts 2015 (EUT L 58 af 3.3.2015, s. 75).

(11)  Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 235/2014 af 11. marts 2014 om oprettelse af et finansieringsinstrument for demokrati og menneskerettigheder på verdensplan (EUT L 77 af 15.3.2014, s. 85).

(12)  Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 232/2014 af 11. marts 2014 om oprettelse af et europæisk naboskabsinstrument (EUT L 77 af 15.3.2014, s. 27).

(13)  Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr 34/2014 af 11. marts 2014 om oprettelse af et partnerskabsinstrument for samarbejde med tredjelande (EUT L 77 af 15.3.2014, s. 77).

(14)  Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 230/2014 af 11. marts 2014 om oprettelse af et instrument, der bidrager til stabilitet og fred (EUT L 77 af 15.3.2014, s. 1).

(15)  Rådets forordning (Euratom) nr. 237/2014 af 13. december 2013 om oprettelse af et instrument for samarbejde om sikkerhed på det nukleare område (EUT L 77 af 15.3.2014, s. 109). Det foreslås, at NDICI kun bør omfatte et begrænset antal aktiviteter vedrørende fredelig anvendelse af nuklear energi (jf. bilag II, stk. 6, litra i)). Der vil blive oprettet et supplerende instrument i overensstemmelse med de specifikke procedurer i Euratomtraktaten, nemlig det europæiske instrument for nuklear sikkerhed (EINS). Det foreslås, at dette instrument bør omfatte tiltag (og finansiering af nukleare aktiviteter) vedrørende nuklear sikkerhedskontrol, støtte til infrastruktur og uddannelse samt overførsel af EU-ekspertise.

(16)  Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse (EU) 2018/412 af 14. marts 2018 om ændring af afgørelse 466/2014/EU om en EU-garanti til Den Europæiske Investeringsbank mod tab i forbindelse med finansieringstransaktioner til støtte for investeringsprojekter uden for Unionen (EUT L 76 af 19.3.2018, s. 30).

(17)  Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 480/2009 af 25. maj 2009 om oprettelse af en garantifond for aktioner i forhold til tredjeland (EUT L 145 af 10.6.2009, s. 10).

(18)  Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2017/1601 af 26. september 2017 om oprettelse af Den Europæiske Fond for Bæredygtig Udvikling (EFSD), en EFSD-garanti og en EFSD-garantifond (EUT L 249 af 27.9.2017, s. 1).

(19)  Bortset fra makrofinansiel bistand. Makrofinansiel bistand aktiveres fra sag til sag efter behov.

(20)  Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 236/2014 af 11. marts 2014 om fælles regler og procedurer for gennemførelse af instrumenterne til finansiering af Unionens optræden udadtil (EUT L 77 af 15.3.2014, s. 95). Den fælles gennemførelsesforordning finder anvendelse på en række instrumenter under udgiftsområde 4 (»Et globalt Europa«) i FFR for 2014-2020.

(21)  »Fælles vision, fælles handling: Et stærkere Europa: en global strategi for Den Europæiske Unions udenrigs- og sikkerhedspolitik« af 19. juni 2016.

(22)  »Den nye europæiske konsensus om udvikling: Vores verden, vores værdighed, vores fremtid«, fælles erklæring fra Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet, Europa-Parlamentet og Europa-Kommissionen af 8. juni 2017.

(23)  »Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development«, en resolution, der blev vedtaget af FN's Generalforsamling den 25. september 2015 (A/RES/70/1).

(24)  »Addis Abeba-handlingsplanen fra den tredje internationale konference om udviklingsfinansiering«, der blev vedtaget den 16. juni 2015 og godkendt af FN's Generalforsamling den 27. juli 2015 (A/RES/69/313).

(25)  Artikel 3, stk. 5, artikel 8 og artikel 21 i den konsoliderede udgave af traktaten om Den Europæiske Union (TEU).

(26)  Forslagets artikel 6, stk. 1.

(27)  En stor del af fredsfaciliteten for Afrika, som i øjeblikket finansieres af EUF, vil fortsat være uden for budgettet. Til sammenligning er budgettet til udgiftsområde 4 (»Et globalt Europa«) for perioden 2014-2020 på 66,3 milliarder euro.

(28)  For 8., 9. og 10. EUF er forpligtelsesperioden udløbet, og forpligtelsesperioden for 11. EUF slutter i 2020, jf. artikel 1, stk. 5, i den interne aftale om 11. EUF (EUT L 210 af 6.8.2013; s. 1) og Rådets forordning (EU) 2015/322 (EUT L 58 af 3.3.2015, s. 1).

(29)  Jf. forslagets betragtning 20.

(30)  Begrundelse for forslaget, punkt 1 »Baggrund for forslaget«.

(31)  Konsekvensanalysen af forslaget (SWD(2018) 337 final) identificerer færre mangler og overlapninger mellem instrumenterne som en af begrundelserne for at ændre den nuværende opbygning af de eksterne instrumenter, s. 19.

(32)  COM(2018) 321 final, Et moderne budget for en Union, der beskytter, styrker og forsvarer. Den flerårige finansielle ramme for perioden 2021-2027, fodnote 16.

(33)  Årsberetning om 8., 9., 10. og 11. Europæiske Udviklingsfonds aktiviteter i regnskabsåret 2017, punkt. 45 (EUT C 357 af 4.10.2018, s. 315).

(34)  Forordning (EU) nr. 233/2014 som nævnt ovenfor.

(35)  Forordning (EU) nr. 232/2014 som nævnt ovenfor.

(36)  Forordning (EU) nr. 230/2014 som nævnt ovenfor.

(37)  Forordning (EU) nr. 234/2014 som nævnt ovenfor.

(38)  Artikel 7, stk. 2, i forordning (EU) 2015/322 som nævnt ovenfor.

(39)  SWD(2017) 602, arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene — Evaluation of the European Neighbourhood Instrument Accompanying the document — Report from the Commission to the European Parliament and the Council — Mid-term review of External Financing Instruments.

(40)  Artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning (EU) nr. 232/2014 som nævnt ovenfor.

(41)  »Begrebet »performance« for så vidt angår budgettet bør præciseres. Performance bør knyttes til den direkte anvendelse af princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning. Princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning bør også defineres, og der bør være en forbindelse mellem opstillede mål og performanceindikatorer, resultater samt sparsommelighed, produktivitet og effektivitet ved anvendelse af bevillinger. Af hensyn til retssikkerheden bør terminologi vedrørende performance, navnlig output og resultater, defineres, samtidig med at konflikter med eksisterende resultatrammer for de forskellige programmer undgås« (finansforordningen, betragtning 9).

(42)  Forordning (EU) nr. 236/2014 som nævnt ovenfor.

(43)  Artikel 9, stk. 4, i forordning (EU) 2015/322, som refereret ovenfor.

(44)  »I forbindelse med foranstaltninger udadtil, hvor den samlede budgetmæssige forpligtelse medfører indgåelse af en finansieringsaftale med et tredjeland, skal finansieringsaftalerne indgås senest den 31. december i år n+1. I så tilfælde skal den samlede budgetmæssige forpligtelse dække de samlede udgifter til retlige forpligtelser, der gennemfører den indgåede finansieringsaftale, i en periode på tre år fra datoen for indgåelse af finansieringsaftalen.«

(45)  Artikel 15, stk. 3, tillader kun, at frigørelser genopføres, hvis de vedrører forskningsprojekter.

(46)  Artikel 1, stk. 4, i den interne aftale om 11. EUF (EUT L 210 af 6.8.2013, s. 1) som nævnt ovenfor.

(47)  I lighed med EUF's mekanisme for en særlig reserve, artikel 1, stk. 4, i den interne aftale om 11. EUF (EUT L 210 af 6.8.2013, s. 1) som nævnt ovenfor.

(48)  Forslagets betragtning 33: »EFSD+ bør støtte den eksterne investeringsplan og kombinere blandings- og budgetgarantiforanstaltninger, der er omfattet af garantien for foranstaltninger udadtil, herunder dem, der dækker risici forbundet med statslige låntagere i forbindelse med långivningstransaktioner, og som tidligere blev foretaget inden for rammerne af Den Europæiske Investeringsbanks eksterne lånemandat. I betragtning af den rolle, Den Europæiske Investeringsbank har i henhold til traktaterne, og dens erfaringer i de seneste årtier med at støtte Unionens politikker, bør den forblive en naturlig partner for Kommissionen i forbindelse med gennemførelsen af foranstaltninger under garantien for foranstaltninger udadtil.«

(49)  Jf. finansforordningens artikel 209, stk. 2, litra d), og artikel 219, stk. 3.

(50)  Afsnit 2 i bilaget »Finansieringsoversigt« angiver, hvordan Kommissionen agter at indføre forvaltningsforanstaltninger.