Kommissionens fortolkningsmeddelelse om erhvervelse af landbrugsjord og EU-retten

I nogle medlemsstaters lovgivning ydes der beskyttelse til landbrugsjord. Eftersom der er tale om en knap og helt særlig ressource, er erhvervelse af landbrugsjord ofte underlagt visse betingelser og begrænsninger. Sådan nationale jordlovgivning, som findes i en række EU-medlemsstater, tjener forskellige formål fra bevarelse af landbrugsjorden til landbrugsformål til begrænsning af koncentrationen af jordbesiddelser. De har det til fælles, at de har til formål at undgå overdreven spekulation i jord. Nogle af de problemer, der ligger til grund for disse love, navnlig koncentration af jordbesiddelser og spekulation, er for nylig blevet mere synlige på den politiske dagsorden. Den 27. april 2017 vedtog Europa-Parlamentet en betænkning om koncentrationen af jordbesiddelser og adgang til jord for landbrugere (1).

Erhvervelse af landbrugsjord falder inden for rammerne af EU-retten. Intra-EU-investorer er omfattet af de grundlæggende friheder, først og fremmest kapitalens frie bevægelighed og etableringsfriheden. Disse friheder er en integrerende del af det indre marked, hvor varer, personer, tjenesteydelser og kapital kan bevæge sig frit. Det indre marked omfatter ligeledes landbruget (2). Kommissionen har for nylig understreget, at formålet med den fælles landbrugspolitik er at bidrage til dens ti prioriteter, som omfatter et dybere og mere retfærdigt indre marked (3). Samtidig skal man i EU's lovgivning også anerkende landbrugsjordens særlige karakter. Traktaterne tillader restriktioner på udenlandske investeringer i landbrugsjord, hvis de er proportionale med henblik på at beskytte legitime offentlige interesser såsom forebyggelse af overdreven spekulation i jord, bevarelse af lokalsamfund eller opretholdelse og udvikling af et levedygtigt landbrug. Dette fremgår tydeligt af retspraksis fra Den Europæiske Unions Domstol (EU-Domstolen). I modsætning til de øvrige grundlæggende friheder i henhold til traktaten omfatter kapitalens frie bevægelighed — med de evt. legitime restriktioner, som EU-Domstolen har knæsat — også investorer fra tredjelande. Denne fortolkningsmeddelelse omfatter således både erhvervelse af landbrugsjord fra inden for EU og fra uden for EU.

Denne fortolkningsmeddelelse fra Kommissionen drejer sig om fordelene og udfordringerne ved udenlandske (4) investeringer i landbrugsjord (1). Den indeholder desuden en beskrivelse af gældende EU-ret (2) samt den tilhørende retspraksis ved EU-Domstolen (3). Endelig udleder man i meddelelsen en række generelle konklusioner fra retspraksis om, hvordan man kan sikre legitime offentlige interesser i overensstemmelse med EU-retten (4). Formålet med meddelelsen er således at danne grundlag for debatten om udenlandske investeringer i landbrugsjord og støtte medlemsstater, der er i gang med at justere deres lovgivning, eller som evt. ønsker at gøre dette på et senere tidspunkt, samt bidrage til at fremme en større udbredelse af bedste praksis inden for dette komplekse område. Den er samtidig en reaktion på Europa-Parlamentets anmodning om, at Kommissionen bør offentliggøre en vejledning om regulering af markederne for landbrugsjord i overensstemmelse med EU-retten (5).

Landbrugsjord er et særligt aktiv. I 2012 opfordrede De Forenede Nationer staterne til at sikre en ansvarlig styring af jordbesiddelse. Med henblik på dette udsendte FN's Fødevare- og Landbrugsorganisation (FAO) »Voluntary Guidelines« (frivillige retningslinjer) om forvaltning af jordbesiddelse (6). I retningslinjerne understreger man jordens centrale betydning for »gennemførelse af menneskerettigheder, fødevaresikkerhed, fattigdomsbekæmpelse, bæredygtige levevilkår, social stabilitet, sikkerhed for en bolig, udvikling af landdistrikterne samt social og økonomisk vækst« (7). Landbrugsarealer dækker næsten halvdelen af EU's område, og landbrugsjorden er under pres fra ikkelandbrugsmæssige anvendelser samt i visse perioder stigende efterspørgsel på fødevarer, energi og biomasse. Hvert år mister man i Europa arealer, der dækker et større område end Berlin, til byspredning og transportinfrastrukturer (8).

Visse nationale forfatninger (9) og den nationale jordlovgivning i mange lande sikrer landbrugsjord særlig beskyttelse. Navnlig i den senere tid har beskyttelsen af landbrugsjord stået højt på den politiske dagsorden i en række lande. Siden 2013 og navnlig efter udløbet af de overgangsperioder, som blev indrømmet i tiltrædelsestraktaterne (10), har Ungarn, Slovakiet, Letland, Litauen, Bulgarien, Rumænien og Polen vedtaget jordlove for at imødegå en uønsket udvikling på deres markeder for jord.

I dag kan behovet for at regulere markedet for landbrugsjord være særligt presserende i de lande, der har gennemført omfattende jordreformer i de seneste år (11). Tilbagegivelse og privatisering af statsejet jord er allerede sket eller er undervejs i nogle medlemsstater (12). Desuden er priserne på landbrugsjord i disse medlemsstater stadig lave sammenlignet med andre medlemsstater (se Figur 1 i bilaget) trods den stigning, der har været gennem det seneste årti (se Figur 2 i bilaget) (13). På denne baggrund har landbrugerne givet udtryk for betænkeligheder ved andre investorers mulige interesser i landbrugsjord.

Bestemmelser om salg af jord har generelt til formål at bevare aktivernes landbrugsmæssige kendetegn, den egentlige dyrkning af jorden, levedygtigheden af eksisterende bedrifter og sikkerhedsforanstaltninger mod spekulation. Med henblik herpå kræver sådanne bestemmelser ofte administrativ tilladelse til salg af jord, og at de kompetente myndigheder eller organer får beføjelse til at gøre indsigelse mod et salg, som strider mod formålet med bestemmelserne. Dette kan ofte være tilfældet, når jorden sælges til en ikkelandbruger, når en lokal landbruger, der har behov for jord, er interesseret i den. De kompetente myndigheder kan også gribe ind, hvis de mener, at salgsprisen ikke står i rimeligt forhold til arealets værdi. Nogle bestemmelser om salg af jord giver fortrinsret til de offentlige myndigheder eller organer, således at de kan videresælge den til en anden køber eller bortforpagte den i overensstemmelse med den fælles landbrugspolitik. En anden metode til at afhjælpe den lokale konsolidering af jordbesiddelser er at give fortrinsret til visse kategorier af interesserede såsom forpagteren eller ejeren af den tilstødende jord (14).

I Europa er udenlandske investeringer i landbrugsjord tilsyneladende af begrænset omfang. Navnlig i EU15 (15) er indgående investeringer i landbrugsjord fortsat undtagelsen (16). Interessen hos de udenlandske investorer har i højere grad været fokuseret på de central- og østeuropæiske lande, hvor landbruget siden 1989 har gennemgået en bemærkelsesværdig forandringsproces fra statslandbrug eller kooperativer til private landbrug i en markedsøkonomi.

Det er vanskeligt at skaffe pålidelige data om udenlandske investeringer i landbrugsjord. Oplysninger indsamlet af Kommissionen på grundlag af Land Matrix-databasen (17) viser f.eks., at siden 2004 har udenlandske investorer erhvervet brugsrettigheder til eller kontrol med omkring 68 000 ha i Bulgarien, 8 000 ha i Litauen og 84 000 ha i Rumænien. Disse skønnede opkøb udgør en andel af det samlede landbrugsareal på 1,3 % i Bulgarien, 2,3 % i Litauen og 0,4 % i Rumænien (18). Situationen ser ikke ud til at være væsentligt anderledes i andre central- og østeuropæiske lande. I det omfang de foreligger, viser officielle statistikker fra Ungarn og Polen eller undersøgelser fra Slovakiet og Letland, at udlændinge ejer eller kontrollerer omkring 1 % af den udnyttede landbrugsjord (19).

Men de udenlandske investorers interesse for landbrugsjord ser imidlertid ud til at være stigende. Det lader til, at især den globale finanskrise har påvirket investeringerne i landbrugsjord. De finansielle investorer har ledt efter alternativer i en tid med turbulente finansmarkeder og har anbragt kapital i landbrugsjord (20). I det samme tidsrum har bekymring for fødevaresikkerheden sammen med programmer for biobrændstof og biogas bidraget til at øge investorernes interesse (21).

Bekymringer over udenlandske investeringer i landbrugsjord er ikke noget nyt. Men den seneste stigning i investeringerne i landbrugsjord har skabt øget bekymring i nogle medlemsstater. For det første har man undertiden haft en opfattelse af, at de udenlandske investorer fortrænger de lokale producenter. For det andet har der på det seneste været bekymring for, at de (stedse mindre) arealer med landbrugsjord er blevet sårbare over for spekulanter eller skrupelløse investorer. Man har udtrykt frygt over stigende koncentration af jordbesiddelser og spekulation og de negative virkninger, dette har på fødevaresikkerhed, beskæftigelse, miljø, jordbundskvalitet og udvikling af landdistrikterne (22). Nogle kritikere stiller spørgsmålstegn ved fordelene ved udenlandske opkøb i EU og hævder, at store internationale investeringsfonde og -selskaber afskærer små og fattige landbrugere fra jordressourcer og griber forstyrrende ind i udviklingen af landdistrikterne (23).

Disse bekymringer er også blevet taget op af de europæiske institutioner. Den 21. januar 2015 offentliggjorde Det Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) sin udtalelse om »Land grabbing — et advarselssignal for Europa og en alvorlig trussel mod familielandbrug« (24). Heri identificeres kapitalens frie bevægelighed som en drivkraft bag opkøb af jord, som man betragter som »land grabbing«.

Europa-Parlamentet har også vist interesse for emnet. Det bestilte en undersøgelse om omfanget af land grabbing af landbrugsjord i EU, som blev offentliggjort i maj 2015 (25). Den 27. april 2017 vedtog Parlamentet »Betænkning om situationen omkring koncentrationen af ejendomsretten til landbrugsjord i EU: Hvordan kan landmændene nemmere få adgang til jord« (26). I betænkningen peger man på graden af koncentration af landbrugsjord hos nogle få virksomheder i og uden for landbruget og de iboende risici som f.eks., at landbrugerne har svært ved at få adgang til landbrugsjorden (navnlig små og familiedrevne landbrug). Derfor opfordrer Parlamentet til bedre overvågning af udviklingen på markederne for salg af jord. Det opfordrer navnlig Kommissionen til at overvåge alle relevante politikområder, navnlig landbrug, finansiering og investering »for at se, om de fremmer eller modvirker koncentrationen af landbrugsjord i EU«. Parlamentet opfordrer også Kommissionen til at »offentliggøre et klart og omfattende sæt af kriterier«, der »gør det klart for medlemsstaterne, hvilke regulerende foranstaltninger det er tilladt at foretage på markedet for jord« i henhold til EU-retten.

Med hensyn til den bredere politiske dagsorden opfattes andre politikker som en potentiel faktor af betydning. I svarene på den nylige offentlige høring om forenkling og modernisering af den fælles landbrugspolitik fremhævede man en række spørgsmål, herunder administrative krav, jordlovgivning og navnlig de høje priser på landbrugsjord i visse medlemsstater som et stort problem for landbrugerne. Derudover har man tidligere udtrykt bekymring over de forskellige niveauer af direkte betalinger mellem medlemsstaterne, som muligvis ikke altid har sikret lige vilkår for så vidt angår adgangen til landbrugsjord. Forskellen på de direkte betalinger er blevet taget op i den seneste flerårige finansielle ramme (FFR 2014-2020) via den såkaldte eksterne konvergens af direkte betalinger, og det kan være et spørgsmål, som igen vil tiltrække sig opmærksomhed.

Dertil kommer, at også andre EU-foranstaltninger kan være relevante med hensyn til erhvervelse af landbrugsjord. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/849 (27), der trådte i kraft for nylig. Direktivet tager sigte på at forbedre gennemsigtigheden med hensyn til, hvem der reelt ejer selskaber og truster, hvilket også vil kunne afhjælpe problemer, som i øjeblikket løses gennem indførelse af restriktioner på erhvervelse af landbrugsjord i visse lande, hvor myndighederne frygter, at overførsler af aktier mellem retlige enheder, som ejer landbrugsjord, kan anvendes til at omgå betingelserne for købere. Kommissionens seneste forslag om ændring af dette direktiv vil yderlige øge gennemsigtigheden.

Endelig, hvad angår investorer fra tredjelande, har Kommissionens nylige forslag om en ramme for screening af udenlandske direkte investeringer til formål at yde retssikkerhed til medlemsstater, der har etableret eller ønsker at etablere mekanismer til at screen direkte investeringer fra tredjeland, for så vidt angår EU's enekompetence vedrørende den fælles handelspolitik, som omfatter udenlandske direkte investeringer (28). Med forslaget opstilles der en ramme for medlemsstaterne, og i visse tilfælde for Kommissionen, med henblik på at gennemgå direkte investeringer fra tredjelande i EU, samtidig med at medlemsstaterne får mulighed for at tage hensyn til deres individuelle situationer og nationale omstændigheder med henblik på at beskytte væsentlige interesser af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed. De nye regler sætter medlemsstaterne i stand til at vedtage eller opretholde relevante mekanismer til gennemgang af udenlandske direkte investeringer, forudsat at visse betingelser i forordningen overholdes (29).

d) Fordelene ved udenlandske investeringer i korrekt regulerede markeder for landbrugsjord

I sin forskning konkluderer FAO, at samlet set gavner udenlandske investeringer i landbrug de nationale økonomier, lokalsamfundene og landbrugssektoren, når de nationale institutioner og regler sikrer passende reelle incitamenter for alle aktører på markedet (30). I Europa har udenlandske investeringer også udgjort en vigtig kilde til stærkt tiltrængt kapital, teknologi og viden og har bidraget til at forbedre landbrugets produktivitet og produkternes kvalitet (31).

Den fri bevægelighed for kapital er afgørende for at fremme grænseoverskridende investeringer og lokale virksomheders adgang til finansiering. Det er værd at bemærke, at landbrugsbedrifterne ofte har problemer med at finde finansiering til nødvendige investeringer. Som andre mindre virksomheder har mindre landbrugsbedrifter begrænsede lånemuligheder, og der er tegn på, at landbruget er underkapitaliseret i mange lande (32).

De gavnlige virkninger af udenlandske investeringer er blevet påvist i en række undersøgelser bestilt af Kommissionen, hvor man gennemgår overgangsperioderne (33), samt i eksterne undersøgelser (34). I den udstrækning at udenlandske investeringer har været tilladt (f.eks. gennem forpagtning af jord, etablering, juridiske enheder eller investeringer i fødevareindustrien), har de vist sig at stimulere produktivitetsgevinster i landbrugssektoren (35). Derfor virker det rimeligt at konkludere, at udenlandske investeringer kan tilføre merværdi til underudnyttede arealer og bringe landbrugsjord, der er blevet opgivet, tilbage i dyrkning. Sådanne investeringer kan både forbedre markedsadgangen for landbrugerne og arbejdsvilkårene for arbejdstagere i landbruget. Endelig kan udenlandske investeringer øge eksportmulighederne for landbrugsprodukter.

De seneste ændringer af lovgivningen i Ungarn, Slovakiet, Letland, Litauen, Bulgarien og Rumænien falder sammen med afslutningen på overgangsperioderne, hvor tiltrædelsestraktaterne gav dem mulighed for at begrænse EU-investorers køb af landbrugsjord.

Med de nye love ophæves restriktionerne, som er omhandlet i tiltrædelsestraktaterne. Samtidig har de medført visse begrænsninger, der har som deres erklærede mål at forhindre koncentrationen af jordbesiddelser og spekulation, at sikre, at jorden er i god og effektiv landbrugsmæssig anvendelse, at opretholde befolkningen i landdistrikterne, at afhjælpe opsplitningen af jordarealer eller at fremme bæredygtige, mellemstore bedrifter. Med henblik på dette indfører den pågældende lovgivning visse betingelser for erhvervelse af jord. De omfatter forudgående administrativ godkendelse og navnlig krav som f.eks., at køberen af landbrugsjord selv er i besiddelse af kvalifikationer inden for landbrug og har været bosat eller driver forretning i det pågældende land. Desuden begunstiger den nye lovgivning visse kategorier af købere (f.eks. forpagtere, nabolandmænd eller lokale) eller forbyder salg til juridiske personer.

Kommissionen anerkender gyldigheden af de ovennævnte mål som sådan. Efter at have gennemgået de nye love var den imidlertid bekymret for, at visse af bestemmelserne strider mod EU's grundlæggende principper, navnlig fri bevægelighed for kapital. Efter Kommissionens opfattelse er der navnlig tale om forskelsbehandling, ikke formelt, men for så vidt angår deres praktiske virkninger, i forhold til statsborgere fra andre EU-lande eller indførelse af andre begrænsninger, som vil påvirke investeringerne negativt. Derfor indledte Kommissionen i 2015 traktatbrudsprocedurer mod Bulgarien, Ungarn, Litauen, Letland og Slovakiet (36). Eftersom ingen af disse lande var i stand til at bortvejre de omtalte bekymringer, gik Kommissionen den 26. maj 2016 videre med procedurerne til det andet og sidste skridt før en eventuel anlæggelse af sag ved EU-Domstolen (37).

Der findes ikke nogen afledt EU-ret vedrørende erhvervelse af landbrugsjord. Medlemsstaterne har kompetence og beføjelser til at regulere deres markeder for jord. I denne forbindelse skal de dog respektere de grundlæggende principper i traktaten, først og fremmest de grundlæggende frihedsrettigheder og forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.

Retten til at erhverve, udnytte eller afhænde landbrugsjord hører under principperne for den frie bevægelighed for kapital i artikel 63 ff. i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) (38). Disse traktatbestemmelser giver både investor og modtager af investeringerne eksigible rettigheder. Som hovedregel er alle restriktioner på kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne, men også mellem medlemsstater og tredjelande forbudt. EU-Domstolen har fortolket begrebet restriktion som alle foranstaltninger, der begrænser investeringer, eller som kan tænkes at hindre, begrænse eller gøre dem mindre attraktive (39).

Når investeringer i landbrugsjord gavner landbrugsbedrifternes aktiviteter, kan de også være omfattet af etableringsfriheden: I artikel 49 i TEUF forbydes alle restriktioner på statsborgeres (juridiske eller fysiske personer) etablering på en anden medlemsstats område med henblik på udøvelse af selvstændig erhvervsvirksomhed som f.eks. landbrug.

Et væsentligt element i alle grundlæggende frihedsrettigheder er princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Det forbyder både direkte og indirekte forskelsbehandling (skjulte former for forskelsbehandling). Sidstnævnte henviser til nationale bestemmelser vedrørende udøvelsen af de grundlæggende friheder, hvor der ikke udtrykkeligt er tale om forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, men som i realiteten fører til et tilsvarende resultat.

Det fastsættes i artikel 345 i TEUF: »De ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne berøres ikke af traktaterne.« Nationale regler for erhvervelse eller udnyttelse af landbrugsejendom vedrører ejendomsrettigheder, men artikel 345 i TEUF er ikke til hinder for, at de grundlæggende frihedsrettigheder eller andre grundlæggende principper i traktaten finder anvendelse. I fast retspraksis ved EU-Domstolen har man afvist en bred fortolkning af artikel 345 i TEUF. I Konle-dommen vedrørende erhvervelse af fast ejendom præciserede Domstolen f.eks. for så vidt angår denne artikel, som dengang var artikel 222: »… selv om de ejendomsretlige ordninger vedbliver at henhøre under den enkelte medlemsstat i henhold til traktatens artikel 222, fører bestemmelsen ikke til, at en sådan ordning ikke er omfattet af traktatens grundlæggende principper« (40). Som følge heraf bevarer artikel 345 i TEUF medlemsstaternes beføjelser til at træffe afgørelser om de ejendomsretlige ordninger, men med forbehold af kravene i EU-retten.

Generelt kan nationale foranstaltninger, der kan hæmme udøvelsen af de grundlæggende friheder, kun tillades, hvis en række betingelser er opfyldt: Foranstaltningerne udgør ikke forskelsbehandling, de er begrundet i en tungtvejende offentlig interesse, de er velegnede til at virkeliggøre det tilstræbte mål, og de går ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål og kan ikke erstattes af mindre restriktive alternative metoder (proportionalitetsprincippet, se nærmere herom i 3b nedenfor). Hertil kommer, at de nationale foranstaltninger skal være i overensstemmelse med de øvrige generelle principper i EU-retten, såsom retssikkerhedsprincippet.

For så vidt angår den frie bevægelighed for kapital, bestemmes det i artikel 65 i TEUF, at denne frihed ikke griber ind i visse af medlemsstaternes rettigheder. Disse omfatter retten til at anvende specifikke nationale beskatningsregler, til at træffe forholdsregler og indføre tilsynsforanstaltninger, navnlig på områderne beskatning og tilsyn med finansielle institutioner. Desuden er det af mere generel betydning, at man i artikel 65, stk. 1, litra b), i TEUF bevarer medlemsstaternes ret til »at træffe foranstaltninger, der er begrundet i hensynet til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed«.

Der gælder andre betragtninger vedrørende kapitalbevægelser til og fra tredjelande. EU-Domstolen understregede, at de foregår »i en anden retlig sammenhæng« end kapitalbevægelser, som finder sted inden for Fællesskabet. Dette betyder, at i henhold til traktaten kan yderligere begrundelser accepteres i forbindelse med restriktioner for tredjelande (41). Begrundelser kan også fortolkes mere bredt (42). Desuden er det i praksis endnu vigtigere, at eventuelle restriktioner, der eksisterede før liberaliseringen af kapitalbevægelser, er omfattet af overgangsbestemmelser i henhold til artikel 64, stk. 1, i TEUF. Den relevante dato er den 31. december 1993 for alle medlemsstater undtagen Bulgarien, Estland og Ungarn (den 31. december 1999) og Kroatien (den 31. december 2002). Dette betyder, at restriktionerne, der er indført inden disse datoer, og som berører tredjelandsstatsborgere, ikke kan anfægtes på grundlag af princippet om kapitalens frie bevægelighed i henhold til traktaten.

c) Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (chartret om grundlæggende rettigheder)

Endelig kan andre bestemmelser i EU-retten være relevante i forbindelse med erhvervelse, udnyttelse eller afhændelse af landbrugsjord, f.eks. ejendomsretten (artikel 17 i chartret om grundlæggende rettigheder), erhvervsfrihed (artikel 15 i chartret) og frihed til at oprette og drive egen virksomhed, herunder aftalefrihed (artikel 16 i chartret).

Desuden skal principperne om retssikkerhed og om beskyttelse af den berettigede forventning også overholdes. Disse principper kræver navnlig, at regler, der medfører negative konsekvenser for den enkelte, skal være klare og præcise, og at deres anvendelse er forudsigelig for borgerne (43). Retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af berettigede forventninger omfatter også enhver person i en situation, hvor en offentlig myndighed har givet vedkommende anledning til at have begrundede forventninger (44). Endelig skal de grundlæggende rettigheder overholdes.

Nogle nationale jordlove, der begrænser den frie bevægelighed for kapital, er blevet indbragt for nationale domstole, som har henvendt sig til EU-Domstolen for at få en korrekt fortolkning af EU-retten. Domstolen har således allerede haft lejlighed til i sine præjudicielle afgørelser at præcisere, hvordan EU-lovgivningen påvirker grænseoverskridende investeringer i landbrugsjord.

a) Landbrugspolitiske mål, der kan begrunde begrænsninger af de grundlæggende friheder

EU-Domstolen har anerkendt, at landbrugsjord har en særlig karakter. I sine afgørelser vedrørende erhvervelse af landbrugsjord har Domstolen anerkendt en række mål for den offentlige politik, som i princippet kan begrunde begrænsninger af investeringer i landbrugsjord, som f.eks.:

EU-Domstolen har ved flere lejligheder understreget, at de pågældende mål er i overensstemmelse med målene for den fælles landbrugspolitik i henhold til artikel 39 i TEUF. Denne bestemmelse har bl.a. til formål at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, idet der tages hensyn til landbrugserhvervets særlige karakter (f.eks. social struktur og de strukturelle og naturbetingede forskelle mellem de forskellige landbrugsområder). Det er vigtigt at bemærke, at EU-Domstolen har fastlagt sin retspraksis fra sag til sag og i hvert enkelt tilfælde har vurderet foranstaltningerne inden for rammerne af de særlige omstændigheder i hver enkelt sag. I henhold til fast retspraksis skal undtagelser fra de grundlæggende frihedsrettigheder fortolkes snævert. Under alle omstændigheder kan rent økonomiske hensyn ikke begrunde fravigelser fra de grundlæggende frihedsrettigheder.

Selv om EU-Domstolen på dette område har fastslået, at flere politikmål kan være legitime, har den foretaget en tilbundsgående undersøgelse, når det drejer sig om det forholdsmæssige ved de nationale foranstaltninger, der begrænser de grundlæggende frihedsrettigheder. Ved vurderingen af proportionaliteten bør alle de faktiske og retlige omstændigheder i sagen tages i betragtning, både i forbindelse med sælgernes og de potentielle køberes udøvelse af de grundlæggende friheder og i henhold til den offentlige interesse, der forfølges. Proportionalitetsprincippet kræver, at de restriktive bestemmelser er egnede til at nå det ønskede mål, herunder det forhold, at de skal tjene legitime mål på en sammenhængende og systematisk måde (50). De må heller ikke være mere restriktive, end hvad der er nødvendigt for at sikre den offentlige interesse. Endelig er en restriktiv foranstaltning ikke forholdsmæssig, hvis der findes en alternativ foranstaltning, der kan sikre de offentlige interesser på en måde, der er mindre indgribende i de frie kapitalbevægelser eller etableringsfriheden (51).

Det påhviler de nationale myndigheder at påvise, at deres lovgivning er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Dette betyder, at lovgivningen skal være egnet til og nødvendig for at kunne nå det tilsigtede mål, og at målet ikke kan nås ved hjælp af forbud eller restriktioner, der er mindre omfattende, eller som udgør et mindre indgreb i samhandelen i Den Europæiske Union (52). I denne henseende skal de årsager, som medlemsstaten kan påberåbe sig som begrundelse, ledsages af hensigtsmæssig dokumentation eller en analyse af det hensigtsmæssige og forholdsmæssige ved den restriktive foranstaltning (53).

I denne fortolkningsmeddelelse fra Kommissionen henvises der til forskellige behov og forskellige former for regulering af landbrugsjord. Mange af dem har eksisteret i mange år, mens andre er af nyere dato. I dette sidste kapitel behandles nogle af de aspekter, som findes i lovgivningen om køb og salg på markederne for jord, og som kræver særlig opmærksomhed. Nogle af konklusionerne er hentet fra retspraksis og kan vejlede medlemsstaterne om, hvordan de skal regulere markedet for handel med landbrugsarealer i overensstemmelse med EU-retten på en måde, der skaber balance mellem behovet for at tiltrække kapital til landdistrikterne og forfølgelsen af legitime politikmål.

Det kan udledes af retspraksis, at hvis overdragelse af landbrugsjord underkastes forudgående administrativ godkendelse, begrænses den frie bevægelighed for kapital, men det kan stadig under visse omstændigheder være berettiget i henhold til EU-retten. EU-Domstolen har anerkendt, at ethvert tilsyn efter at overdragelsen af landbrugsjord har fundet sted, ikke vil hindre en overdragelse, som har været i strid med det tilstræbte landbrugsmæssige mål. Alternativer til ordninger med forudgående godkendelse vil sandsynligvis skabe ringere retssikkerhed for køb af jord. Foranstaltninger, der træffes efterfølgende, såsom annullation af transaktionen, vil undergrave retssikkerheden, som er af grundlæggende betydning for ethvert system for overdragelse af jord (54). På dette grundlag kan ordninger med forudgående godkendelse derfor godtages under bestemte omstændigheder.

EU-Domstolen har navnlig også understreget, at en ordning med forudgående godkendelse ikke må give skønsmæssige beføjelser, der kan føre til vilkårlig anvendelse og vilkårlige afgørelser fra de kompetente myndigheder. Den må med EU-Domstolens ord »ikke begrunde, at de nationale myndigheder træffer skønsmæssige afgørelser, som kan føre til, at EU-rettens bestemmelser (…) mister deres effektive virkning«. For at en sådan ordning skal være forenelig med EU-retten, »må den imidlertid bygge på objektive kriterier, der ikke er udtryk for forskelsbehandling, og på forinden kendte forhold, som sikrer, at den er egnet til i tilstrækkeligt omfang at lægge en ramme for de nationale myndigheders skønsudøvelse« (55). Kriterierne skal være præcise (56). Desuden skal alle berørte personer kunne indbringe sagen til efterprøvelse (57).

For så vidt angår en ordning med forudgående godkendelse, hvor godkendelsen kan gives under »andre særlige omstændigheder«, har EU-Domstolen fastslået, at sådanne kriterier for godkendelse var for ubestemte og ikke gav borgerne mulighed for at kende omfanget af deres rettigheder og forpligtelser i henhold til principperne om kapitalens frie bevægelighed (58). Tilsvarende fastslog EU-Domstolen, at det er uforholdsmæssigt som betingelse for erhvervelsen at pålægge en forpligtelse om en »tilstrækkelig tilknytning« til kommunen, som i den i denne sag omhandlede lov defineres således, at erhververen »på grund af en væsentlig og langvarig omstændighed (…) [har] etableret en arbejdsmæssig, familiemæssig, social eller økonomisk tilknytning (…) [med] kommunen« (59).

EU-Domstolens retspraksis viser, at fortrinsret til fordel for visse kategorier af købere (såsom forpagtere) under visse omstændigheder kan være berettiget af hensyn til de landbrugspolitiske mål. I Ospelt (60) behandlede EU-Domstolen en ordning med forudgående godkendelse af erhvervelse af landbrugsjord. EU-Domstolen undersøgte proportionaliteten af foranstaltninger, der forbød ikkelandbrugere at købe, med det formål at bevare et levedygtigt landbrugssamfund og opretholdelse af den landbrugsmæssige drift af arealerne.

Den undersøgte, hvorvidt der her var tale om foranstaltninger, der er mindre begrænsende for kapitalens frie bevægelighed end et forbud mod, at ikkelandbrugere erhverver arealet. I denne særlige sammenhæng konkluderede EU-Domstolen, at der kan indføres mekanismer, der sikrer fortrinsret til forpagtere. Hvis forpagteren ikke køber ejendommen, kan ikkelandbrugere få tilladelse til at erhverve landbrugsjorden på betingelse af, at de forpligter sig til at opretholde den landbrugsmæssige drift af arealerne.

Hvis målet er at fremme landbrugeres erhvervelse af jord, kan fortrinsret til forpagtere eller landbrugere mere generelt overvejes som en forholdsmæssig begrænsning af kapitalens frie bevægelighed, for så vidt som dette er mindre restriktivt end et forbud mod ikkelandbrugeres erhvervelse af jorden.

Statslig indgriben for at forhindre uforholdsmæssigt høje priser på landbrugsarealer kan under visse omstændigheder være berettiget i henhold til EU-lovgivningen. Dette gælder navnlig regler, som gør det muligt for nationale myndigheder at forbyde salg af jord, hvis prisen i henhold til objektive kriterier kan betragtes som værende uforholdsmæssigt spekulativ.

Selv om det ikke er automatisk, at en prisregulering vil begrænse udenlandske investeringer i landbrugsjord, i lyset af EU-Domstolens definition, betegnes begrænsninger af parternes frihed til at fastsætte priserne normalt som restriktioner (61). Både den grænseoverskridende investor og modtageren af en investering får i princippet begrænset deres frihed, hvis de ikke frit kan fastsætte prisen i henhold til reglen om udbud og efterspørgsel. En begrænsning af friheden til at fastsætte prisen kan imidlertid være berettiget under visse omstændigheder (62). Forebyggelse af urimelige (uforholdsmæssigt spekulative) priser, uanset om de er alt for høje eller for lave, er tilsyneladende en legitim begrundelse i lyset af de landbrugspolitiske mål, som EU-Domstolen har anerkendt. Prisregulering, der er baseret på objektive, ikkediskriminerende, præcise og skræddersyede kriterier, kan være velegnede til at begrænse uforholdsmæssig spekulation i jord eller spare professionelle landmænd for udgifter ved køb, der kan bringe rentabiliteten af deres bedrifter i fare. Samtidig kan de også være nødvendige, hvis det viser sig, at de ikke er mere vidtgående, end hvad der er nødvendigt for at dæmpe uhæmmet spekulation eller bevare landbrugets levedygtighed. Det skal herefter undersøges, om der ikke findes mindre indgribende foranstaltninger, der kan forhindre urimelige priser, end priskontrol. Proportionaliteten af en national lov om prisregulering skal afgøres på grundlag af alle de faktiske og retlige omstændigheder i den konkrete sag. Argumenterne for proportionalitetsprincippet må forventes at være stærkere for markeder, der er sårbare over for uforholdsmæssig spekulation, såsom markedet for handel med landbrugsarealer.

Konklusionerne vedrørende priskontrol bekræftes i EU-Domstolens retspraksis om statsstøtte i forbindelse med privatisering af landbrugsjord. EU-Domstolen fastslog, at salg af offentlige jordgrunde til en lavere pris end markedsprisen kan udgøre statsstøtte (63). Årsagen til dette er, at et sådant salg indebærer en fordel for køberen og samtidig medfører mistede indtægter og dermed et tab for statsbudgettet. Så for at undgå tildeling af statsstøtte og dermed overholde artikel 107 i TEUF skal privatisering af landbrugsjord derfor ske til en pris, der ligger så tæt på markedsværdien som mulig. Med henblik på dette skal vurderingsmetoden for jorden omfatte en ajourført ordning, der tager højde for den seneste udvikling på markedet (f.eks. voldsomt stigende priser) (64).

I en nyere dom har EU-Domstolen videreudviklet denne retspraksis. Den kom med en række præciseringer om den markedsværdi, hvortil offentligt ejet jord skal sælges. I den foreliggende sag benyttede den kompetente myndighed en bestemmelse i national ret som begrundelse for ikke at godkende salget af en grund til højestbydende inden for rammerne af en offentlig udbudsprocedure med den begrundelse, at tilbuddet stod i åbenbart misforhold til grundens værdi. EU-Domstolen anerkendte, at et salg til højestbydende ikke nødvendigvis fører til en pris, der afspejler markedsværdien, dvs. at det højeste bud kan være uforholdsmæssigt. Dette kan være tilfældet, når buddet ligger markant højere end alle de øvrige bud eller vurderinger foretaget af sagkyndige (65). Den henviste til en detaljeret gennemgang fra generaladvokaten om vurdering af markedsværdien (66). EU-Domstolen konkluderede, at en prisregulering, der forbyder salg af offentligt ejet jord til højestbydende, ikke kan klassificeres som statsstøtte, forudsat at anvendelsen fører til en pris, der ligger så tæt som muligt på markedsværdien af jorden (67).

Selv om EU-Domstolen har anerkendt, at behovet for at sikre landbrugsjorden primært ejes af dem, der dyrker den, som et legitimt offentligt formål (68), accepterer den i sin nuværende retspraksis ikke et generelt krav om selveje ved erhvervelse af landbrugsjord som en forholdsmæssig foranstaltning. I Ospelt-dommen tog EU-Domstolen stilling til en særlig national restriktion på erhvervelse af landbrugsjord med det formål at opretholde den landbrugsmæssige anvendelse af jorden. I henhold til den pågældende lov var det kun tilladt at erhverve landbrugsjord, hvis erhververen blandt andre betingelser forpligtede sig til selv at dyrke den (69). I den foreliggende sag blev tilladelsen afslået på trods af den omstændighed, at erhververen (en juridisk person) indvilligede i at fortsætte bortforpagtningen af jordlodderne til de samme landbrugere som tidligere. EU-Domstolen fastslog, at forpligtelsen til selveje som et krav for erhvervelse af landbrugsjord var uforholdsmæssig, idet denne betingelse begrænsede muligheden for at forpagte jord for landbrugere, der ikke selv har ressourcer til at erhverve jord. Det tilstræbte mål kan nås med mindre restriktive foranstaltninger, f.eks. ved at gøre erhvervelsen betinget af, at erhververen forsikrer, at jorden fortsat vil blive anvendt til landbrugsformål (70).

Ud over eventuelle retlige klagepunkter med hensyn til kapitalens frie bevægelighed synes forpligtelsen til selveje også at udgøre et indgreb i de grundlæggende rettigheder. Hvis erhververen af landbrugsjord skal indvillige i selv at dyrke jorden, vil det påvirke den pågældendes muligheder for at udøve andre erhvervsaktiviteter og derved den pågældendes frihed til at oprette og drive egen virksomhed (artikel 16 i chartret). Det samme kan være tilfældet for den pågældendes ret til at udøve et frit valgt eller accepteret erhverv (artikel 15 i chartret).

Ved at gøre erhvervelsen betinget af, at erhververen er i besiddelse af specifikke kvalifikationer inden for landbrug, indføres der en begrænsning, som giver anledning til tvivl med hensyn til proportionalitet.

For det første forekommer det ikke nødvendigt, at erhververen selv besidder de hensigtsmæssige kvalifikationer, så længe han kan garantere, at jorden vil blive dyrket korrekt (71).

For det andet og vigtigere forekommer det, at kravet om kvalifikationer generelt går ud over, hvad der er nødvendigt for at sikre en korrekt dyrkning af jorden eller en høj landbrugsmæssig produktivitet og kvalitet. »Landbruger« er rent faktisk ikke et reguleret erhverv i nogen medlemsstater i den forstand, at der kræves specifikke kvalifikationer (72). Man kan således ikke konkludere, at en effektiv landbrugssektor forudsætter obligatoriske erhvervsmæssige kvalifikationer. På denne baggrund kræver det særlige kvalifikationskrav for erhvervelse af jord en særlig begrundelse i enhver national lovgivning, da det ellers vil være en ubegrundet og uforholdsmæssig begrænsning af kapitalens frie bevægelighed. For at nå frem til en anden konklusion ville medlemsstaterne skulle godtgøre, hvorfor der kræves bestemte kvalifikationer for erhvervelse af jord, mens landbrugsvirksomhed generelt er tilladt uden nogen formel dokumentation for kompetencer. Disse betragtninger anfægter ikke, at et vellykket og bæredygtigt landbrug kræver passende erhvervsuddannelse.

EU-Domstolen har ved flere lejligheder skullet afsige domme om nationale regler, der kræver, at køberen af landbrugsjord er bosat på eller i nærheden af det pågældende areal. I en præjudiciel afgørelse afsagt på et tidspunkt, hvor traktatens bestemmelser om fri bevægelighed for kapital endnu ikke var umiddelbart gældende, fastslog EU-Domstolen, at et sådant krav, på ganske bestemte betingelser, er foreneligt med etableringsfriheden (73). Det fremgår imidlertid af nyere retspraksis, at bopælskrav er uforenelige med principperne om fri bevægelighed for kapital.

I Ospelt fastslog EU-Domstolen, at ethvert krav om, at erhververen skal bosætte sig på jorden, er ulovligt (74). Fire år senere, i 2007, vurderede EU-Domstolen, at kravet om, at erhververen skal tage fast bopæl på ejendommen, der er genstand for salget, er uforholdsmæssigt. EU-Domstolen fandt, at et sådant bopælskrav er meget restriktivt, eftersom det ikke blot påvirker kapitalens frie bevægelighed og etableringsfriheden, men ligeledes erhververens ret til frit at vælge sin bopæl (75).

I dette tilfælde var en af årsagerne bag tanken om at indføre et krav om fast bopæl på ejendommen, at man ønskede at modvirke ejendomsspekulation. EU-Domstolen foretog en detaljeret gennemgang af de forskellige begrundelser for et sådant krav og forkastede dem alle. Den konkluderede, at man må overveje foranstaltninger, der er mindre hæmmende for kapitalens frie bevægelighed og de grundlæggende rettigheder, end bopælskrav for at begrænse jordspekulation. EU-Domstolen kom med eksempler som højere skatter på videresalg af jord kort tid efter erhvervelsen eller krav om en betydelig minimumsvarighed af forpagtningsaftaler om landbrugsjord (76).

Med hensyn til forpligtelsen til at tage bopæl på ejendommen, man ønsker at erhverve, gælder det samme for et krav om, at man skal være bosiddende i det land eller den kommune, hvor jorden er beliggende. Ethvert bopælskrav udgør rent faktisk en indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. EU-Domstolen har konsekvent fastslået, at nationale bestemmelser, »hvorefter der sondres på grundlag af bopæl, således at der ikke indrømmes ikke-hjemmehørende visse skattemæssige fordele, som til gengæld indrømmes personer, der er hjemmehørende på statens område, navnlig rammer borgere fra andre medlemsstater. Ikke-hjemmehørende er således som oftest statsborgere i andre stater« (77). I denne forbindelse skal det bemærkes, at ethvert krav om kendskab til sproget i det pågældende land vil give anledning til lignende klagepunkter.

En national regel, der forbyder salg af landbrugsjord til juridiske personer, udgør en begrænsning af den frie bevægelighed for kapital og i givet fald etableringsfriheden. Det følger af EU-Domstolens retspraksis, at en sådan begrænsning efter al sandsynlighed ikke er berettiget. Ved behandlingen af et krav om, at erhververen selv skal dyrke jorden, fandt EU-Domstolen, at en sådan begrænsning har den virkning, at juridiske personer udelukkes fra at erhverve landbrugsjord. I den pågældende sag satte EU-Domstolen spørgsmålstegn ved, hvorvidt dette er nødvendigt for at opfylde målsætningen med den pågældende lov, nemlig at sikre den landbrugsmæssige anvendelse af landbrugsjord. Når formålet for en juridisk person er at drive landbrug, er forbuddet mod at sælge til juridiske personer en hindring for transaktioner, som ikke i sig selv påvirker den landbrugsmæssige anvendelse (78). Man kan konkludere af EU-Domstolens overvejelser, at et sådant forbud ikke er berettiget, fordi det ikke er nødvendigt for at nå det anførte mål. I denne forbindelse henviste EU-Domstolen også til eksempler på mindre restriktive foranstaltninger, navnlig at overdragelsen til en juridisk person gøres betinget af, at jorden vil blive bortforpagtet på en langtidskontrakt (79).

Øvre grænser for størrelsen af ejendomsret til jord, som man kan erhverve eller være indehaver af, udgør en begrænsning af den frie bevægelighed for kapital, da de begrænser investorernes beslutning om at erhverve landbrugsjord. Selv om de kan være begrundet i specifikke politiske mål, kan deres proportionalitet anfægtes, afhængigt af de nationale forhold. Nogle købsbegrænsninger synes at stride mod målsætninger, som EU-Domstolen har anerkendt som værende i offentlighedens interesse, nemlig at øge størrelsen af jordbesiddelser, så de kan udnyttes rentabelt, eller at give mulighed for udvikling af levedygtige bedrifter. Ud fra en anden synsvinkel, eftersom landbrugsjord er en begrænset ressource, synes andre købsbegrænsninger at være velegnede til at undgå overdreven koncentration af ejendomsretten til jord med henblik på at støtte familielandbrug og udviklingen af mellemstore landbrug. Det vil i så fald skulle undersøges, om de ikke går ud over, hvad der er nødvendigt, og om de kan erstattes af mindre indgribende foranstaltninger. Selve berettigelsen og proportionaliteten af sådanne begrænsninger skal derfor undersøges i de enkelte nationale sammenhænge i lyset af alle de faktiske og retlige omstændigheder i sagen.

Kommissionen har hidtil bemærket to typer af begrænsninger i de nationale lovgivninger. I nogle medlemsstater kræves en særlig tilladelse fra en tilsynsmyndighed ved erhvervelser over en vis størrelse. Andre medlemsstater har indført eller bekræftet absolutte lofter, der allerede fandtes tidligere.

Hvis det begrundes med legitime hensyn til offentlige interesser (såsom at nå frem til en mere afbalanceret ejerstruktur) og er i overensstemmelse med EU's grundlæggende rettigheder og EU-rettens generelle principper såsom ikkediskrimination og proportionalitet, kan nationale købsbegrænsninger anses for forenelige med EU-retten. Vurderingen vil også i høj grad afhænge af, om de nationale regler er baseret på objektive og veldefinerede kriterier, og om de berørte personer har adgang til retsmidler.

Fortrinsrettigheder og andre privilegier til fordel for lokale købere kræver særlig opmærksomhed og nøje kontrol. Privilegier for lokale kan betyde, at man begunstiger egne statsborgere i en medlemsstat. De kan således udgøre en skjult forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, hvilket er forbudt i henhold til artikel 63 (og artikel 49) i TEUF, eftersom de begunstiger landets egne statsborgere, også selv om det ikke er formelt, men er et resultat af deres praktiske virkninger. Det kan næppe bestrides, at langt størstedelen af de lokale købere er statsborgere i den pågældende medlemsstat, og at det derfor er langt mindre sandsynligt, at udlændinge kan nyde godt af privilegierne for de lokale end statsborgere i det pågældende land (80). Det gælder desuden og under alle omstændigheder, at selv om de anses for at finde anvendelse uden forskel, vil sådanne foranstaltninger stadig begrænse den fri bevægelighed for kapital og i givet fald etableringsfriheden, fordi de efter al sandsynlighed vil hindre ikkelokale i at investere i landbrugsjord eller gøre det mindre attraktivt (81).

For at være forenelig med kapitalens frie bevægelighed skal fortrinsret for lokale købere, ligesom andre begrænsninger, forfølge legitime mål i den almene interesse på en forholdsmæssig måde. Det kan ikke udelukkes, at medlemsstaterne påberåber sig offentlige interesser, som EU-Domstolen har anerkendt som berettigede, f.eks. at øge størrelsen af landbrugsbedrifter for at udvikle levedygtige bedrifter i lokalsamfundene eller bevare en permanent landbrugsbefolkning. I den forbindelse er det en betingelse, at fortrinsrettighederne skal afspejle de planlagte måls socioøkonomiske aspekter. Dette kunne være tilfældet i forbindelse med fortrinsret til lokale landbrugere for at imødegå opsplitning af ejerstrukturen til jord, eller hvis lokale tildeles andre særlige rettigheder for at afhjælpe problemer, der skyldes deres geografiske beliggenhed (f.eks. mindre udviklede regioner).

Fortrinsrettigheder til lokale, som ikke er nødvendige for at nå det forfulgte mål, er naturligvis ikke berettigede (82). Dette følger navnlig af EU-Domstolens retspraksis i Libert. I denne sag undersøgte Domstolen proportionaliteten af en national ordning, hvor arealerne i en bestemt kommune kun kunne erhverves på følgende betingelser: For det første kravet om, at en person, som fast ejendom skal overdrages til, skal have haft bopæl i kommunen eller en nærliggende kommune uafbrudt i mindst seks år forud for overdragelsen. For det andet, at den potentielle erhverver eller forpagter på datoen for overdragelsen skal udøve aktiviteter i den pågældende kommune, der i gennemsnit svarer til mindst halvdelen af en arbejdsuge. For det tredje at den potentielle erhverver eller forpagter har familiemæssig, social eller økonomisk tilknytning til kommunen som følge af en væsentlig omstændighed af længere varighed. EU-Domstolen fandt, at denne nationale regel var uforholdsmæssig. Den forklarede, at ingen af disse betingelser direkte afspejler de socioøkonomiske aspekter vedrørende det formål, som medlemsstaten har fremført, nemlig udelukkende at beskytte den mindre kapitalstærke del af lokalbefolkningens adgang til boligmarkedet. Betingelserne i lovgivningen opfyldes nemlig ikke kun af den mindre kapitalstærke del af lokalbefolkningen, men ligeledes af andre personer, der råder over tilstrækkelige midler, og som dermed ikke har behov for særlig beskyttelse på boligmarkedet. Disse betingelser går således ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det forfulgte mål. Det skal desuden bemærkes, at andre og mindre restriktive foranstaltninger end dem i den pågældende nationale ordning skulle overvejes (83).

Medlemsstaterne må ikke gøre EU-borgere i en anden medlemsstats erhvervelse af landbrugsjord betinget af, at dens egne statsborgere får tilladelse til at erhverve landbrugsjord i oprindelseslandet for EU-borgeren fra den anden medlemsstat. Kravet om gensidighed er længe blevet afvist af Domstolen som værende uforeneligt med principperne i EU-retten. Forpligtelsen til at overholde EU-lovgivningen er ikke afhængig af andre medlemsstaters overholdelse (84). Hvis en medlemsstat overtræder EU-retten, har enhver anden medlemsstat ret til at indklage den pågældende medlemsstat for EU-Domstolen (artikel 259 i TEUF). Desuden overvåger Kommissionen som traktatens vogter medlemsstaternes overholdelse af EU-retten og har beføjelse til om nødvendigt at indlede overtrædelsesprocedurer mod medlemsstaterne ved EU-Domstolen.

Det fremgår af ovenstående, at medlemsstaterne i henhold til EU-retten kan tage hensyn til legitime politiske bekymringer. De kan fastlægge en passende politik for deres markeder for landbrugsarealer. EU-Domstolen har anerkendt en række landbrugspolitiske mål, der kan begrunde begrænsninger af de grundlæggende friheder. Den vigtigste betingelse er, at målsætningerne er klart fastlagt, og at de valgte instrumenter står i rimeligt forhold til disse mål i den forstand, at de ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt, og at de ikke er diskriminerende.

Kommissionen har som traktaternes vogter pligt til at sikre, at de nationale foranstaltninger er i overensstemmelse med EU-retten. Kommissionen står til rådighed for at bistå medlemsstaternes myndigheder med at sikre, at nationale lovgivningsmæssige foranstaltninger er i overensstemmelse med EU-retten. I første omgang er der planlagt et møde med eksperter fra medlemsstaterne i november 2017 med henblik på at fremlægge og drøfte denne meddelelse. Disse kontakter kan være nyttige for medlemsstaterne med henblik på at opnå en bedre forståelse og korrekt fortolkning af EU-retten. De kan også hjælpe Kommissionens tjenestegrene med bedre at forstå de specifikke omstændigheder, der gør sig gældende i de enkelte lande. Desuden agter Kommissionen fortsat at bistå medlemsstaterne med udveksling af bedste praksis om regulering af markedet for handel med landbrugsarealer.

(1) Se Europa-Parlamentets »Betænkning om situationen omkring koncentrationen af ejendomsretten til landbrugsjord i EU: Hvordan kan landmændene nemmere få adgang til jord«, 2016/2141(INI).

(2) Jf. artikel 38, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

(3) IP/17/187 af 2. februar 2017: https://ec.europa.eu/commission/priorities_da.

(4) Ved »udenlandske investorer« forstås i denne meddelelse EU-interne investorer og, i det omfang kapitalens frie bevægelighed finder anvendelse, også investorer fra tredjelande (jf. kapitel 2 a)). Som bekendt finder de fleste erhvervelser af landbrugsland fra et praktisk synspunkt sted i en EU-interne kontekst.

(5) Se Europa-Parlamentets »Betænkning om situationen omkring koncentrationen af ejendomsretten til landbrugsjord i EU: Hvordan kan landmændene nemmere få adgang til jord«, 2016/2141(INI), punkt 37.

(6) »Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests in the Context of National Food Security«.

(7) Jf. punkt 2.4.1 i de frivillige retningslinjer. Jordens afgørende betydning for fødevaresikkerheden, eftersom den er en begrænset ressource, fremhæves også i: Udtalelse fra Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg af 21.1.2015 om Land grabbing – et advarselssignal for Europa og en alvorlig trussel mod familielandbrug (initiativudtalelse), punkt 6.3.

(8) http://ec.europa.eu/agriculture/events/2015/outlook-conference/brochure-land_en.pdf

(9) Ifølge artikel 21, stk. 1, i den bulgarske forfatning gælder det f.eks., at »[j]ord er et grundlæggende nationalt formuegode, der står under statens og samfundets særlige beskyttelse«.

(10) Tiltrædelsestraktaterne rummede mulighed for overgangsordninger med undtagelser fra princippet om fri bevægelighed for kapital i forbindelse med erhvervelse af landbrugsjord. Tiltrædelsesstaterne fik tilladelse til at opretholde deres nationale ordninger i overgangsperioden, som forbød statsborgere fra andre EU-medlemsstater eller EØS-lande at købe jord. Disse undtagelser udløb den 1.1.2014 for Bulgarien og Rumænien, den 1.5.2014 for Ungarn, Letland, Litauen, Slovakiet og den 1.5.2016 for Polen (Kroatiens undtagelse udløber i 2020, og Kroatien har mulighed for at anmode om en forlængelse på tre år).

(11) Dette fremhæves f.eks. af landbrugsudvalget i den ungarske nationalforsamling i en initiativudtalelse af 26.5.2015 om den undersøgelse, som den har indledt af lovene vedrørende anvendelse og ejerskab af landbrugsjord i de nye medlemsstater: http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/relations/relations_other/npo/hungary/unsolicited_en.htm.

(12) M.H. Orbison, Land reform in Central and Eastern Europe after 1989 and its outcome in the form of farm structures and land fragmentation, 2013 http://www.fao.org/docrep/017/aq097e/aq097e.pdf

(13) P. Ciaian, D. Drabik, J. Falkowski, d'A. Kancs, Market Impacts of new Land Market Regulations in Eastern EU States, JRC Technical Reports, 2016.

(14) Se også: J. Swinnen, K. van Herck, L. Vranken, The Diversity of Land Markets and Regulations in Europe, and (some of) its Causes, The Journal of Development Studies, 2016, Vol. 52, No. 2, 186-205.

(15) Disse lande udgjorde Den Europæiske Union frem til 2004: Belgien, Danmark, Det Forenede Kongerige, Finland, Frankrig, Grækenland, Irland, Italien, Luxembourg, Nederlandene, Portugal, Spanien, Sverige, Tyskland og Østrig.

(16) Der er f.eks. rapporter om nylige kinesiske investeringer i en række franske landbrugsbedrifter og vingårde: R. Levesque, Chinese purchases in the Berry, i: La revue foncière, maj-juni, 2016, s. 10.

(18) Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, The Movement of Capital and the Freedom of Payments, 5.3.2015, SWD(2015) 58 final, s. 21. Man skal dog huske på, at oplysningerne ikke altid er let tilgængelige, og derfor varierer de foreliggende skøn betydeligt. Det er f.eks. også blevet rapporteret, at udenlandsk ejerskab af landbrugsjord i Rumænien er steget med 57 % mellem 2010 og 2013 og udgør ca. 7 % af det samlede landbrugsareal i Rumænien i 2013: P. Ciaian, D. Drabik, J. Falkowski, d'A. Kancs, Market Impacts of new Land Market Regulations in Eastern EU States, JRC Technical Reports, 2016, s. 10.

(19) Europa-Parlamentet, Generaldirektoratet for Interne Politikker, Extent of Farmland Grabbing in the EU, undersøgelse, 2015, s. 19-20.

(20) Der findes en række eksempler i: Europa-Parlamentet, Generaldirektoratet for Interne Politikker, Extent of Farmland Grabbing in the EU, undersøgelse, 2015, s. 23 (f.eks. investeringer foretaget af den nederlandske Rabobank Group i Polen og Rumænien; det italienske forsikringsselskab Generali i Rumænien, det tyske Allianz i Bulgarien, den belgiske bank- og forsikringskoncern KBC i det østlige Tyskland og Litauen).

(21) Den finansielle og økonomiske krises indvirkning på landbrugsområdet er fortsat uklar. Selv om krisen kunne mærkes på landbrugsindkomsterne i 2009, kom sektoren sig hurtigt og indsnævrede kløften yderligere i forhold til den gennemsnitlige bruttoløn i økonomien. Samtidig skete der en midlertidig nedgang i udvandringen af arbejdskraft fra landbruget, og der forekom endog stagnation eller en stigning i visse medlemsstater.

(22) Maria Heubuch, De Grønne/EFA, Europa-Parlamentet (udgiver), Land Rush. The Sellout of Europe's Farmland, 2016; Friends of the Earth, Farming Money. How European Banks and private finance benefit from food speculation and land grabs, 2012 http://www.foeeurope.org/sites/default/files/publications/farming_money_foee_jan2012.pdf

(23) Franco, J.C. og Borras, S.M. (eds.) (2013), Land concentration, land grabbing and people's struggles in Europe, Amsterdam, Transnational Institute; Van der Ploeg, JD, Franco J.C. & Borras S.M. (2015) Land concentration and land grabbing in Europe: a preliminary analysis, Canadian Journal of Development Studies/Revue canadienne d'études du développement, 36:2, 147-162; Ecoruralis (2016) »Land Issues and Access to Land.« http://www.ecoruralis.ro/web/en/Programs_and_Activities/Land_Issues_and_Access_to_Lan%20d/ (tilgået i 2016).

(24) Udtalelse fra Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg af 21.1.2015 om Land grabbing – et advarselssignal for Europa og en alvorlig trussel mod familielandbrug (initiativudtalelse), punkt 1.9 og 1.12.

(25) Europa-Parlamentet, Generaldirektoratet for Interne Politikker, Extent of Farmland Grabbing in the EU, undersøgelse, 2015, s. 17, 24, 25.

(26) Se Europa-Parlamentets »Betænkning om situationen omkring koncentrationen af ejendomsretten til landbrugsjord i EU: Hvordan kan landmændene nemmere få adgang til jord«, 2016/2141(INI).

(27) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/849 af 20. maj 2015 om forebyggendeforanstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF samt Kommissionens direktiv 2006/70/EF (EUT L 141 af 5.6.2015, s. 73).

(30) http://www.fao.org/investment-in-agriculture/en/. Se også: OECD, Policy Framework for Investment in Agriculture, 2013.

(31) Rapport fra Kommissionen til Rådet, Revision af overgangsforanstaltningerne for erhvervelse af landbrugsejendom som fastsat i tiltrædelsestraktaten fra 2005, 14.12.2010, s. 2; Rapport fra Kommissionen til Rådet, Revision af overgangsforanstaltningerne for erhvervelse af landbrugsejendom som fastsat i tiltrædelsestraktaten fra 2003, 16.7.2008, s. 7; Kommissionens pressemeddelelse http://europa.eu/rapid/press-release_IP-10-1750_en.htm?locale=en; Kommissionens memo http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-11-244_en.htm?locale=en.

(32) Kristina Hedman Jansson, Ewa Rabinowicz, Carl Johan Lagerkvist, The Institutional Framework for Agricultural Credit Markets in the EU, i: Johan Swinnen and Louise Knops (ed.), Land, Labour and Capital Markets in European Agriculture, Centre for European Policiy Studies, 2013, s. 254; Sami Myyrä, Agricultural Credit in the EU, i: Johan Swinnen and Louise Knops (se citat ovenfor), s. 260. Manglerne på kapitalmarkedet, som er relevante for landbrugere, er blevet identificeret og drøftet af: Centre for European Policy Studies (CEPS) og Centre for Institutions og Economic Performance (LICOS) ved universitetet i Leuven: Review of the Transitional Restrictions Maintained by Member States on the Acquisition of Agricultural Real Estate, Final Report 2007, s. 13-17; Centre for European Policy Studies (CEPS): Review of the transitional restrictions maintained by Bulgaria and Romania with regard to the acquisition of agricultural real estate, Final Report, oktober 2010, s. 19-23.

(33) Se Centre for European Policy Studies (CEPS) og Centre for Institutions og Economic Performance (LICOS) ved universitetet i Leuven: Review of the Transitional Restrictions Maintained by Member States on the Acquisition of Agricultural Real Estate, Final Report 2007, resumé, s. ii; Centre for European Policy Studies (CEPS): Review of the transitional restrictions maintained by Bulgaria and Romania with regard to the acquisition of agricultural real estate, Final Report, oktober 2010, resumé.

(34) Se f.eks.: J.F.M. Swinnen, L. Vranken, Reforms and agricultural productivity in Central and Eastern Europe and the Former Soviet Republics: 1989-2005, Journal of Productivity Analysis, June 2010, volume 33, Issue 3, s. 241-258, kapitel 2 og 7 (afsluttende bemærkninger); L. Dries, E. Germenji, N. Noev, J.F.M. Swinnen, Farmers, Vertical Coordination, and the Restructuring of Dairy Supply Chains in Central and Eastern Europe, in World Development, 2009, Vol. 37, No. 11, s. 1755; L. Dries/J.F.M. Swinnen, Foreign Direct Investment, Vertical Integration. And Local Suppliers: Evidence from the Polish Dairy Sector, i: World Development, 2004, Vol. 32, No.9, s. 1525 ff., 1541.

(35) J. Swinnen, K. van Herck, L. Vranken, The Diversity of Land Markets and Regulations in Europe, and (some of) its Causes, The Journal of Development Studies, 2016, Vol. 52, No. 2, 202.

(38) Dette er blevet bekræftet af EU-Domstolen ved flere afgørelser, se f.eks. sag C-370/05, Festersen, præmis 21-23, sag C-452/01, Ospelt, præmis 24.

(39) Vedrørende definitionen af restriktioner på kapitalbevægelser: EU-Domstolen, sag C-112/05, Volkswagen, præmis 19; EU-Domstolen, forenede sager C-197/11 og 203/11, Libert, præmis 44; EU-Domstolen, sag C-315/02, Lenz, præmis 21.

(40) EU-Domstolen, sag C-302/97, Konle, præmis 38. Se også C-367/98, Kommissionen mod Portugal, præmis 48; Sag C-463/00, Kommissionen mod Spanien (»gyldne aktier«), præmis 56. Se også sag C-163/99, C-98/01, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (»gylden aktie i BAA«); C-452/01, Ospelt, præmis 24; C-174/04, Kommissionen mod Italien (»suspension af stemmeret i privatiserede virksomheder«); forenede sager C-463/04 og 464/04, Federconsumatori; C-244/11, Kommissionen mod Grækenland (»gyldne aktier i strategiske aktieselskaber«), præmis 15 og 16. Se også generaladvokat Roemers forslag til afgørelse af 27. april 1966 i forenede sager 56/64 og 58/64, Consten og Grundig, Sml. side 352 (366); sag C-105/12, Essent, præmis. 36.

(41) EU-Domstolen, sag C-101/05, Skatteverket, præmis 36; C-446/04, Test Claimants in the FII Group Litigation, præmis 171.

(48) Sag C-302/97, Konle, præmis 40; forenede sager C-519/99 til C-524/99 og C-526/99 til C-540/99, Reisch, præmis 34.

(50) Jf. EU-Domstolen, sag C-243/01, Gambelli, præmis 67; sag C-169/07, Hartlauer, præmis 55 og retspraksis nævnt i dommen.

(51) Med hensyn til proportionalitetsprincippet, jf. navnlig: EU-Domstolen, sag C-543/08, Kommissionen mod Portugal, præmis 83.

(54) Se f.eks. sag C-452/01, Ospelt, præmis 43-45. I andre sager nåede EU-Domstolen frem til et andet resultat: I Reisch fastslog Domstolen f.eks., at pligten til at indhente forudgående godkendelse i den pågældende sag kunne erstattes af en ordning med forudgående erklæring, og at den derfor var uforholdsmæssig: Forenede sager C-515/99, Reisch m.fl., præmis 37-38 og den deri nævnte retspraksis. Det bemærkes i denne forbindelse, at pligten til at afgive en forudgående erklæring normalt udgør en begrænsning, som skal begrundes og skal være i overensstemmelse med principperne om proportionalitet og retssikkerhed samt de grundlæggende rettigheder, se f.eks. Reisch m.fl., cit., præmis 32; Sag C-213/04, Burtscher, præmis 43.

(57) Se EU-Domstolen, sag C-54/99, Eglise de Scientologie, præmis 17; C-205/99, Analir, præmis 38.

(59) Forenede sager C-197/11 og C-203/11, Eric Libert, præmis 57-59. Jf. også EU-Domstolens tvivl i: Sag C-567/07, Woningstichting Sint Servatius, præmis 37 og 38 vedrørende kriteriet den »almene boligsektors interesser«.

(61) Vedrørende definitionen af restriktioner på kapitalbevægelser: EU-Domstolen, sag C-112/05, Volkswagen, præmis 19; forenede sager C-197/11 og 203/11, Libert, præmis 44; Sag C-315/02, Lenz, præmis 21. Nationale regler, der begrænser parternes frihed til at fastsætte priserne på deres transaktioner, er også blevet anset for at være restriktioner af den frie etableringsret og den frie udveksling af tjenesteydelser (jf. f.eks. sag C-327/12, SOA, præmis 58; forenede sager C-94/04 og C-202/04, Cipolla m.fl., præmis 60). Hvad angår fri bevægelighed for varer, se EU-Domstolen, sag 82/77, van Tiggele, præmis 21; 231/83, Cullet, præmis 29; C-531/07, Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft mod LIBRO, præmis 2; C-333/14, Scotch Whisky Association, præmis 32, hvor EU-Domstolen fastslog vedrørende etableringsfriheden, at »kan den i hovedsagen omhandlede lovgivning, alene som følge af den omstændighed, at den udelukker, at den lavere kostpris for indførte varer kommer til udtryk i salgsprisen til forbrugerne, hindre adgangen til det britiske marked for alkoholholdige drikkevarer, der markedsføres lovligt i andre medlemsstater end Det Forenede Kongerige og Nordirland, og udgør således en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion som omhandlet i artikel 34 TEUF«.

(62) Jf. ovennævnte retspraksis samt EU-Domstolen, sag C-577/11, DKV Belgium SA, hvor EU-Domstolen fastslog, at Belgiens prisregulering af forsikringspræmier i sundhedssektoren var en velbegrundet og forholdsmæssig restriktion. EU-Domstolen understregede bl.a., at hospitalsforsikring er kendetegnet ved, at sandsynligheden for, at forsikringsselskabet skal træde til, er større, desto ældre forsikringstageren er (præmis 43). EU-Domstolen fandt således, at et system med stigende forsikringspræmier som fastlagt i den belgiske lovgivning i den foreliggende sag giver garanti for, at den forsikrede ikke vil stå over for store og uventede forsikringspræmiestigninger i netop den alder, hvor vedkommende har behov for forsikringen (præmis 49).

(63) Som hovedregel gælder det, at forekomst af statsstøtte kan udelukkes, hvis salg af offentligt ejet jord sker i henhold til normale markedsvilkår. Dette kan sikres, hvis salget sker efter en konkurrencepræget, gennemsigtig, ikkediskriminerende og betingelsesløs udbudsprocedure, hvor alle interesserede og kvalificerede tilbudsgivere har mulighed for at deltage i processen i henhold til principperne om offentlige indkøb i TEUF (jf. punkt 89 ff. i Kommissionens meddelelse om begrebet statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (EUT C 262 af 19.7.2016, s. 1) og den deri nævnte retspraksis). Ellers vil man for at undgå statsstøtte og dermed overholde artikel 107 i TEUF skulle benytte andre metoder til at sikre, at privatiseringen af landbrugsjorden sker til en pris, der svarer til den pris, som en privat sælger ville have accepteret under normale markedsøkonomiske vilkår.

(64) EU-Domstolen sag C-239/09, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, præmis 35, 43, 54.

(66) Generaladvokat Cruz Villalóns forslag til afgørelse af 17. marts 2015 i sag C-39/14, præmis 69-79.

(69) Visse andre betingelser var gældende, navnlig vedrørende kvalifikationer inden for landbrug (jf. sag C-452/01, Ospelt, præmis 13).

(71) I henhold til argumentationen i Ospelt, sag C-452/01, Ospelt, præmis 49-53.

(75) Sag C-370/05, Festersen, præmis 35, 40. Retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område er en grundlæggende rettighed i henhold til protokol nr. 4 til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, som blev undertegnet i Rom den 4. november 1950, og ligeledes i henhold til artikel 45 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

(77) Sag C-279/93, Finanzamt Köln-Altstadt mod Schumacker, præmis 28; C-513/03, van Hilten-van der Heijden, præmis 44; C-370/05 Festersen, præmis 25; I sag C-11/07, Eckelkamp, præmis 46 (højere skat på ikke-hjemmehørende).

(80) Jf. i denne forbindelse: EU-Domstolen, sag C-279/93, Finanzamt Köln-Altstadt mod Schumacker, præmis 28; C-513/03, van Hilten-van der Heijden, præmis 44; C-370/05 Festersen, præmis 25; C-11/07, Eckelkamp, præmis 46 (højere beskatning på ikke-hjemmehørende).

(81) Vedrørende definitionen af restriktioner på kapitalbevægelser: EU-Domstolen, sag C-112/05, Volkswagen, præmis 19; forenede sager C-197/11 og 203/11, Libert, præmis 44; Sag C-315/02, Lenz, præmis 21.

(82) EU-Domstolen afviste f.eks. særlige rettigheder for købere med »en tilstrækkelig tilknytning« til kommunen i form af en langvarig »arbejdsmæssig, familiemæssig, social eller økonomisk tilknytning«, som er indført for at beskytte den mindre kapitalstærke del af lokalbefolkningens adgang til boligmarkedet. EU-Domstolen forklarede dette med, at sådanne betingelser ikke udelukkende opfyldes af den mindre kapitalstærke del af lokalbefolkningen, men ligeledes af andre personer, der råder over tilstrækkelige midler, som ikke har behov for særlig social beskyttelse på boligmarkedet (forenede sager C-197/11 og C-203/11, Eric Libert, præmis 54-56).

(84) Sag C-118/07, Kommissionen mod Finland, præmis 48; C-266/03, Kommissionen mod Luxembourg, præmis 35: »en medlemsstat [kan] (…) ikke påberåbe sig en manglende overholdelse af gensidighedsprincippet eller en anden medlemsstats eventuelle tilsidesættelse af traktaten som begrundelse for sit eget traktatbrud«.

BILAG

Figur 1

Niveauet for forpagtningsafgifter som indikator for priserne på jord (1)

Figur 2

Langsigtede udviklingstendenser i jordværdi/ha (gennemsnitligt i EUR) (2)

(1) Den årlige leje, som landbrugerne skal betale for en hektar jord, anses normalt for den bedste indikator for prisen på jord. Kortet viser, at niveauet af forpagtningsafgifter varierer betydeligt på tværs af EU's regioner, ikke kun som følge af udbuds- og efterspørgselsfaktorer, men også på grund af forskelle i det generelle prisniveau (købekraft) landene imellem og i de lovgivningsmæssige rammer. I 2013 fandt man den højeste gennemsnitlige forpagtningsafgift pr. ha på De Kanariske Øer og i Nederlandene (henholdsvis 1 300 EUR og 780 EUR). Forpagtningsafgiften var ligeledes meget høj i Hamburg-regionen (670 EUR) og i Danmark (610 EUR). På den anden side var forpagtningsafgiften meget lav i Letland og Estland (under 30 EUR pr. ha) og i mange regioner med ugunstige betingelser for intensiv landbrugsproduktion — EU-INLB, informationsnettet for landøkonomisk bogføring, der er omhandlet i Figur 1 og 2), indsamler årlige data om værdien af aktiver (herunder jord) og forpagtningsafgifter for en stikprøve på 87 000 markedsorienterede bedrifter i hele EU. Der arbejdes på Eurostats årlige indsamling af nationale data om jordpriser og forpagtningsafgifter.

(2) »Jordværdi« måles i henhold til afslutningsstatus for jord; »ha« udtrykkes i henhold til jord, som drives direkte for egen regning; »EU-N 10«: de 10 lande, der tiltrådte EU i 2004 (Cypern, Tjekkiet, Estland, Ungarn, Letland, Litauen, Malta, Polen, Slovakiet og Slovenien); »EU-N 2«: landene, der tiltrådte i 2007 (Bulgarien og Rumænien).