EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 29.6.2017
COM(2017) 366 final
2017/0151(NLE)
Forslag til
RÅDETS AFGØRELSE
om den holdning, der skal indtages på vegne af Den Europæiske Union ved det sjette møde mellem parterne i Århuskonventionen for så vidt angår overholdelsessag ACCC/C/2008/32
BEGRUNDELSE
1.BAGGRUND FOR FORSLAGET
(1)Indledning
I 1998 undertegnede Den Europæiske Union (EU) Århuskonventionen. Den var allerede dengang af stor betydning for EU og medlemsstaterne samt for de lande i Østeuropa og de tidligere sovjetstater, der er parter i konventionen. Hovedsigtet med konventionen er at give offentligheden mulighed for i højere grad at blive inddraget i miljøspørgsmål og aktivt bidrage til en bedre bevarelse og beskyttelse af miljøet.
Århuskonventionen er den direkte årsag til vedtagelsen af Århusforordningen, og samtidig har tidligere EU-regler om aktindsigt bidraget til at forme konventionen. Århuskonventionen og EU har således gensidigt forstærket og udviklet hinanden gennem årene.
Overvågningskomitéens konklusioner i sagen (ACCC/C/2008/32) er problematiske for EU, fordi de ikke anerkender EU's særlige retsorden.
EU støtter fortsat Århuskonventionens vigtige mål.
(2)Århuskonventionen
Konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet ("Århuskonventionen") 1 er en multilateral aftale under De Forenede Nationers Økonomiske Kommission for Europa (UNECE).
Den garanterer offentlige rettigheder vedrørende adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet Disse vigtige værktøjer bidrager til at styrke effektive miljøbeskyttelsespolitikker.
Århuskonventionen trådte i kraft i 2001 og tæller nu 47 parter, herunder EU og dets medlemsstater. Det Europæiske Fællesskab godkendte konventionen den 17. februar 2005 2 .
EU fremsatte en erklæring ved undertegnelsen og efter godkendelsen af Århuskonventionen (herefter "EU-erklæringen"), hvor man meddelte Århuskonventionens organer om "Fællesskabets institutionelle og juridiske rammer" og opgavefordelingen mellem EU og medlemsstaterne på de områder, der er omfattet af konventionen 3 .
Forpligtelserne i henhold til konventionen er blevet gennemført med hensyn til EU's institutioner og organer, navnlig ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6. september 2006 om anvendelse af Århus-konventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer ("Århusforordningen) 4 .
(3)Sagens baggrund
Komitéen til overvågning af overholdelse af Århuskonventionen ("komitéen") fører tilsyn med parternes overholdelse af forpligtelser i henhold til konventionen. Den 17. marts 2017 offentliggjorde komitéen sine konklusioner i sag ACCC/C/2008/32, der var anlagt af den ikkestatslige organisation (NGO) ClientEarth vedrørende adgang til klage og domstolsprøvelse på EU-plan 5 . Komitéen fandt, at traktatens regler om adgang til klage og domstolsprøvelse ved EU's retsinstanser, sådan som fortolket af disse retsinstanser, og kriterierne for adgang til administrativ prøvelse i henhold til Århusforordningen er i strid med konventionen.
(4)Den juridiske kontekst
Komitéen konstaterede en overtrædelse af artikel 9, stk. 3 og 4, i Århuskonventionen. Stk. 3. foreskriver, at hver part sikrer, "at medlemmer af offentligheden, der opfylder eventuelle kriterier i national ret, har adgang til administrative eller retslige procedurer for at anfægte private personers og offentlige myndigheders handlinger og undladelser, der er i strid med de bestemmelser i national ret, der vedrører miljøet". Ifølge stk. 4 skal disse procedurer være "tilstrækkelige og effektive […] rimelige og retfærdige, betimelige og ikke uoverkommeligt dyre".
2.PROBLEMSTILLINGEN
(1)Komitéens konklusioner
Ifølge komitéen giver hverken EU-Domstolens retspraksis, hvorved fortolkningen af traktatens betingelser for privatpersoners adgang til EU's retsinstanser i henhold til artikel 263, stk. 4, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) fastlægges, eller Århusforordningen, der fastlægger bestemmelser for administrativ prøvelse af miljølovgivning fra Kommissionen, NGO'er og offentligheden tilstrækkelig adgang til domstolsprøvelse.
Komitéen mener, at artikel 263, stk. 4, i TEUF om privatpersoners mulighed for at anlægge annullationssøgsmål, således som denne bestemmelse fortolkes af EU-Domstolen, er for snæver, eftersom den er begrænset til regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart og ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger 6 .
Komitéen tilføjer, at Århusforordningen ikke kan kompensere for disse mangler, da den ligeledes er i strid med konventionen på følgende punkter:
–Århusforordningens prøvelsesmekanisme bør være åben for medlemmer af offentligheden, ikke blot NGO'er
–prøvelsen bør omfatte generelle akter og ikke blot dem, der umiddelbart berører den enkelte
–enhver forvaltningsakt, der blot "vedrører" miljøet, bør kunne anfægtes, ikke kun akter "i henhold til" miljølovgivningen
–akter, der ikke har bindende og eksterne virkninger, bør også kunne prøves 7 .
Komitéen fandt ligeledes, at der ikke er sket noget skift i EU-retsinstansernes retspraksis, som vil kunne sikre overholdelsen af konventionen 8 .
Endelig anbefalede komitéen, at Domstolens retspraksis bør tage fuldt hensyn til konventionen, eller subsidiært, at EU bør ændre Århusforordningen eller vedtage ny lovgivning 9 .
(2)Kommissionens holdning til konklusionerne
Som nævnt ovenfor er Aarhuskonventionens organer i EU-erklæringen blevet gjort opmærksom på de særlige kendetegn ved Unionens retsorden.
EU-erklæringen er imidlertid slet ikke taget i betragtning i konklusionerne.
Prøvelsessystemet er af særlig karakter og er faktisk omhyggeligt udformet i EU's traktater, således at alle EU-borgere har adgang til klage og domstolsprøvelse. Adgangen til retslig prøvelse af EU-foranstaltninger er ikke begrænset til direkte klager ved EU-Domstolen, disse kan også indbringes for nationale domstole, som kan – og i visse tilfælde skal – rejse et spørgsmål om lovlighed over for EU-Domstolen, som kan erklære en EU-retsakt eller EU-foranstaltning for ugyldig.
Med hensyn til sager indbragt for EU's retsinstanser af fysiske eller juridiske personer vedrørende EU-foranstaltninger vedtaget i henhold til miljølovgivningen fastlægges det navnlig ved artikel 263, stk. 4, i TEUF, at de kan "[…] indbringe klage med henblik på prøvelse af retsakter, der er rettet til vedkommende, eller som berører denne umiddelbart og individuelt, samt af regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger."
De betingelser, der er fastsat i denne bestemmelse og dens forgængere, er blevet fortolket i EU-Domstolens retspraksis, og den centrale sag for så vidt angår fortolkningen af "berøres individuelt" er Plaumann-sagen 10 , hvor EU-Domstolen fastslog følgende: "andre personer end en beslutnings adressater vil kun kunne påstå, at de berøres individuelt, hvis denne beslutning rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten". EU-Domstolen har siden udviklet sin retspraksis på grundlag af Plaumann-dommen og anvendt og tilpasset den til specifikke retlige eller faktiske omstændigheder, og dette uanset hvilken type sagsøger der har været tale om 11 .
Lissabontraktaten udvidede reglerne for kompetence med hensyn til annullationssøgsmål i sager anlagt af private parter ved at tilføje det sidste sætningsled i stk. 4 ("[…] samt af regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger). Hvor disse betingelser er gældende, foreligger der ikke et krav om, at sagsøgeren skal vise, at vedkommende berøres individuelt af den anfægtede retsakt.
Den sekundære EU-lovgiver må ikke ændre reglerne i artikel 263, stk. 4, i TEUF og skal respektere den retspraksis, der er udviklet af Unionens retsinstanser, som fastlægger den korrekte fortolkning af traktaten. Århuskonventionen kan heller ikke muliggøre undtagelser fra artikel 263, stk. 4, i TEUF 12 .
Ud over at udvide den direkte adgang til EU's retsinstanser i artikel 263, stk. 4, i TEUF, indrømmede Lissabontraktaten de nationale parlamenter en særlig vigtig rolle i artikel 19, stk. 1, andet punktum, i TEU: "Medlemsstaterne tilvejebringer den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten." I forlængelse heraf udgør systemet med præjudicielle afgørelser fra EU-Domstolen kernen i EU's retsorden, hvilket fremgår af EU-Domstolens udtalelse 2/13 om Den Europæiske Unions tiltrædelse af den europæiske menneskerettighedskonvention 13 .
Dette er særlig relevant med hensyn til EU's miljølovgivning, som påpeget af EU-Domstolens store afdeling i to domme fra 2015 om Århuskonventionens relevans i EU's retsorden, idet administrative eller retslige procedurer på EU-rettens nuværende stade "i det væsentlige" henhører under medlemsstaternes ret 14 .
Efter Kommissionens opfattelse anerkender komitéens konklusioner hverken den centrale rolle, som nationale domstole har som almindelige EU-domstole 15 , eller systemet med præjudicielle spørgsmål i henhold til artikel 267 i TEUF som en gyldig retlig klagemulighed.
I modsætning til hvad komitéen hævder i sine konklusioner, indeholder EU's retsorden et fuldstændigt retligt klagesystem 16 . Enkeltpersoner, der således ikke opfylder søgsmålskriterierne i artikel 263, stk. 4, i TEUF selv i Lissabontraktatens udvidede udgave, har stadig effektiv adgang til klage og domstolsprøvelse og retlig beskyttelse af deres rettigheder mod EU-retlige foranstaltninger. De kan afhængigt af sagen enten henvende sig til de nationale domstole ved at bede dem om at anmode EU-Domstolen om en præjudiciel afgørelse med hensyn til gyldighed, som foreskrevet i artikel 267 i TEUF, eller indirekte påberåbe sig, at en almengyldig retsakt er ugyldig over for EU's retsinstanser i henhold til artikel 277 i TEUF.
For så vidt angår administrativ prøvelse har komitéen for det første anmodet EU om at tillade prøvelse af akter med generel anvendelse i forbindelse med miljøspørgsmål. I Århuskonventionen er der imidlertid ikke noget krav om, at disse akter skal underkastes en administrativ prøvelse, og det er heller ikke klart, i hvilket omfang en sådan administrativ prøvelse er meningsfuld at gennemføre for denne særlige kategori af akter.
For det andet kan Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, ikke fortolkes således, at der kan anmodes om administrativ prøvelse af ikkebindende akter uden eksterne virkninger. Ved foranstaltninger, der udelukkende har interne retsvirkninger i forvaltningen og ikke indrømmer tredjeparter rettigheder, er der ikke tale om afgørelser, der er bebyrdende for enkeltpersoner.
I den forbindelse er det også værd at minde om, at Domstolens store afdeling i 2015 fastslog, at Århusforordningen, der alene vedrører EU's institutioner og alene omhandler et af de midler, hvormed borgerne kan sikre overholdelsen af Unionens miljøret, ikke har til formål at gennemføre de forpligtelser, der følger af Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, med hensyn til de nationale administrative eller retslige procedurer, der på EU-rettens nuværende stade i det væsentlige henhører under medlemsstaternes ret. Eftersom hensigten med Århusforordningen som EU-retsakt ikke var at gennemføre artikel 9, stk. 3, i Århuskonventionen, kan overholdelsen af denne bestemmelse sikres inden for EU's retsorden på andre måder end ved ændring af Århusforordningen, uanset at komitéen slår til lyd for en sådan ændring i sine anbefalinger.
(3)Konklusionernes implikationer
Komitéen har anbefalet, at man på partsmødet vedtager retningslinjer, som EU-Domstolen bør følge i sin fortolkning af Århuskonventionen.
Princippet om magtadskillelse og princippet om institutionel ligevægt gør det imidlertid ikke muligt at gennemføre udvalgets konklusioner gennem EU-Domstolens retspraksis, eftersom domstolene er uafhængige i deres retlige funktion.
For så vidt angår Århusforordningen fandt komitéen, at kriteriet for, hvem der kan bede om prøvelse (den omfattede personkreds, ratione personae), og hvad der kan prøves (det materielle anvendelsesområde, ratione materiae), er for snævert. En udvidelse af anvendelsesområdet, således som komitéen anmoder om, ville indebære at åbne den retslige prøvelsesmekanisme – og i sidste ende adgangen til EU-Domstolen – for et potentielt enormt antal sagsøgere og for akter, der ikke har nogen retsvirkninger og rækker ud over miljøområdet.
Skulle Århusforordningen ændres for at udvide anvendelsesområdet for administrativ prøvelse, ville denne løsning faktisk i betydelig grad øge den adgang til EU's retsinstanser, som er fastlag i TEUF og konsolideret i retspraksis. Foranstaltninger, som ikke kan anfægtes i henhold til artikel 263, stk. 4, som f.eks. afgørelser rettet til medlemsstaterne, hvorved de får tilladelse til foreløbig gratistildeling af drivhusgasemissioner, ville blive omfattet af en administrativ prøvelsesprocedure. Til gengæld vil den afgørelse, der bliver truffet som svar på anmodningen om administrativ prøvelse, kunne blive genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263, stk. 4, i TEUF, og i den forbindelse ville sagsøgeren også kunne rejse spørgsmål om lovlighed vedrørende den EU-foranstaltning, der er blevet anfægtet af en anmodning om administrativ prøvelse, hvilket Retten tidligere har fastslået 17 .
På samme måde er den opfattelse, at en forvaltningsakt kan være "individuel" (hvilket udgør en betingelse for, at den administrative prøvelse i Århusforordningens artikel 10 kan finde sted), af Retten indtil nu blevet fortolket som et begreb, der ikke adskiller sig væsentligt fra en anfægtelig retsakt i henhold til artikel 263, stk. 4, i TEUF 18 . Det følger heraf, at en udvidelse af den kategori af akter, der kan gøres til genstand for en administrativ prøvelse, ville gøre disse indirekte anfægtelige i henhold til artikel 263, stk. 4, i TEUF.
I materiel forstand ville EU's retsinstanser gennem ændringer af sekundær lovgivning blive tillagt kompetence i en helt ny kategori af sager, hvori de tilgrundliggende akter, der gøres til genstand for administrativ prøvelse, ikke ville kunne anfægtes i henhold til artikel 263, stk. 4, i TEUF. Disse ændringer vil skabe en betydelig skævhed i det system af retlig beskyttelse, som er fastlagt i traktaterne.
3.Videre skridt i Århusproceduren
Komitéens konklusioner vil blive fremlagt til godkendelse ved det sjette møde mellem parterne i Århuskonventionen, som finder sted den 11. til den 14. september i Budva, Montenegro, hvorved disse konklusioner vil kunne opnå status som officiel fortolkning af Århuskonventionen og således blive bindende for de kontraherende parter og konventionens organer.
På partsmødet træffes beslutninger normalt ved konsensus. Hvis alle bestræbelser på at opnå konsensus er udtømt, træffes beslutninger om væsentlige spørgsmål med et trefjerdedeles flertal af de parter, der er til stede og afgiver deres stemme 19 .
4.Konklusion
Komitéens konklusioner stiller spørgsmål ved forfatningsretlige principper i EU-retten, som er så grundlæggende, at det for EU retligt vil være umuligt at følge og overholde disse konklusioner.
I forbindelse med overholdelsesproceduren har EU anmodet komitéen om en ny høring med henblik på yderligere at forklare Unionens institutionelle rammer. Komitéen har imidlertid afslået denne anmodning. Det er ikke muligt at anfægte komitéens konklusioner. Den eneste måde, hvorpå EU fuldt ud kan sikre sin specifikke institutionelle forhold og EU's retsordens autonomi, er at stemme imod godkendelse af disse konklusioner på partsmødet.
I lyset af disse betragtninger bør EU afvise konklusionerne i sag ACCC/C/2008/32 på det forestående partsmøde.
EU's holdning i dette spørgsmål ændrer ikke på EU's tilslutning til principperne og målsætningerne i Århuskonventionen.
I modsætning til tidligere resultater vedrørende overholdelse kræver dette specifikke tilfælde en afgørelse fra Rådet i henhold til artikel 218, stk. 9, i TEUF.
2017/0151 (NLE)
Forslag til
RÅDETS AFGØRELSE
om den holdning, der skal indtages på vegne af Den Europæiske Union ved det sjette møde mellem parterne i Århuskonventionen for så vidt angår overholdelsessag ACCC/C/2008/32
RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR —
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 192, stk. 1, sammenholdt med artikel 218, stk. 9,
under henvisning til forslag fra Europa-Kommissionen, og
ud fra følgende betragtninger:
(1)Den 17. februar 2005 blev Århuskonventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet ("Århuskonventionen") 20 godkendt på vegne af Det Europæiske Fællesskab ved Rådets afgørelse 2005/370/EF 21 .
(2)Unionen gennemførte forpligtelserne i henhold til konventionen med hensyn til sine institutioner og organer, navnlig ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6. september 2006 om anvendelse af Århus-konventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer ("Århusforordningen) 22 .
(3)I medfør af artikel 15 i Århuskonventionen blev komitéen til overvågning af overholdelse af Århuskonventionen ("komitéen") oprettet, og denne har kompetence til at føre tilsyn med parternes overholdelse af bestemmelserne i konventionen.
(4)Den 17. marts 2017 modtog Unionen konklusionerne i sag ACCC/C/2008/32 vedrørende adgangen til klage og domstolsprøvelse på EU-niveau 23 . Komitéen fandt, at "den berørte part ikke overholder artikel 9, stk. 3 og 4, i konventionen med hensyn til adgang til klage og domstolsprøvelse for medlemmer af offentligheden, idet hverken Århusforordningen eller EU-Domstolens retspraksis gennemfører de forpligtelser, der følger af disse stykker." (punkt 123 i komitéens konklusioner).
(5)Århuskonventionens organer er ved den erklæring, som Unionen fremsatte ved undertegnelsen og gentog ved godkendelsen af konventionen, blevet gjort opmærksom på følgende: "[p]å baggrund af Fællesskabets institutionelle og juridiske rammer" […] hvorefter fællesskabsinstitutionerne vil anvende konventionen i overensstemmelse med deres nuværende og fremtidige regler om aktindsigt i dokumenter og andre relevante fællesskabsbestemmelser på det område, der omfattes af konventionen".
(6)I konklusionerne anerkendes hverken den centrale rolle, som nationale domstole har med henblik på at gennemføre Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, eller Unionens system med præjudicielle spørgsmål til EU-Domstolen som en gyldig retlig klagemulighed 24 .
(7)Konklusionerne anbefaler partsmødet at træffe foranstaltninger, som er i klar strid med de grundlæggende principper i Unionens retsorden og dens system for retlig prøvelse. I konklusionerne anerkendes Unionens særlige retsorden ikke.
(8)Unionen støtter fortsat fuldt ud Århuskonventionens vigtige mål.
(9)Konklusionerne vil blive fremlagt på det sjette møde mellem parterne i Århuskonventionen, som skal finde sted i september 2017 i Budva, Montenegro, og derigennem vil disse konklusioner kunne opnå status som officiel fortolkning af Århuskonventionen og således blive bindende for de kontraherende parter og konventionens organer —
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den holdning, der skal indtages af Unionen på det sjette møde mellem parterne i Århuskonventionen for så vidt angår overholdelsessag ACCC/C/2008/32 er følgende:
–negativ stemme med hensyn til godkendelse af konklusionerne.
Artikel 2
Denne afgørelse træder i kraft på dagen for vedtagelsen.
Udfærdiget i Bruxelles, den .
På Rådets vegne
Formand