EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 12.4.2017
COM(2017) 212 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, DET EUROPÆISKE RÅD OG RÅDET
Ellevte rapport om omfordeling og genbosætning
x0009
1Indledning
Den ellevte rapport om omfordeling og genbosætning indeholder en redegørelse af situationen for gennemførelsen af omfordelings- og genbosætningsordningerne i forhold til den foregående rapport fra den 2. marts 1 samt en beskrivelse af de foranstaltninger, der stadig mangler at blive truffet for at efterleve forpligtelserne under begge ordninger.
Selv om der fortsat ankommer færre migranter til Europa, er Grækenland stadig under et stort pres, idet der fortsat befinder sig 62 200 migranter i landet, heraf 14 000 på øerne og omkring 48 200 på fastlandet. Siden begyndelsen af året er der ankommet omkring 24 672 til Italien, hvilket er en stigning på 36 % i forhold til samme tidspunkt i 2016. Antallet af ankomne eritreere, som er den største gruppe, der kan komme i betragtning til omfordeling i Italien, er faldet betydeligt i 2017: I 2016 lå Eritrea som nummer to over ophavslande og tegnede sig for 11,5 % af ankomsterne, men i marts 2017 var landet faldet til en tiendeplads og tegnede sig for kun 2,4 % af ankomsterne. Til trods for det markante fald befinder der sig imidlertid stadig mange eritreere, som for størsteparten ankom i 2016 (11 000), og som bør omfordeles til andre medlemsstater. Omfordeling er derfor stadig en af de vigtigste foranstaltninger til at lette presset på Italien og Grækenland ved at dele ansvaret for at håndtere de migranter, der har et klart behov for international beskyttelse.
Som tidligere meddelt er antallet af personer i Italien og Grækenland, som kan komme i betragtning til omfordeling, lavere, end hvad der er fastsat i Rådets afgørelser. Der er indtil videre registreret 26 997 personer med henblik på omfordeling i Grækenland og 8 000 i Italien. I Grækenland, hvor antallet af omfordelingsberettigede ventes at ligge stabilt, mangler omkring 14 000 personer stadig at blive omfordelt. Det er således muligt – og bør være en prioritet – at få omfordelt alle de berettigede migranter inden for de tilbageværende måneder. Formålet med de månedlige mål 2 om en omfordeling af mindst 1 500 personer fra Italien og 3 000 personer fra Grækenland er at lette og øge tempoet for en effektiv og velordnet omfordeling af alle berettigede migranter inden for de frister, der er fastsat i Rådets afgørelser, og således opfylde målsætningen med denne nødforanstaltning.
Kommissionen har konsekvent opfordret medlemsstaterne til at øge deres indsats for at opfylde de fastlagte omfordelingsmål og er parat til at bistå medlemsstaterne med at komme videre med opfyldelsen af deres retlige forpligtelser. Det maltesiske rådsformandskab arrangerede en særlig samling på mødet i Rådet (retlige og indre anliggender) den 27. marts 2017 for at drøfte mulighederne for at intensivere omfordelingen. Dette er begyndt at give resultater. Nogle medlemsstater havde nedtrappet deres deltagelse i ordningen, men har nu genoptaget omfordelingen. Takket være alle de relevante interessenter er der gjort fremskridt, som har resulteret i en ny rekord for omfordelinger (over 1 600 for Grækenland og over 800 for Italien), som således samlet er nået op på 16 340 pr. 10. april 2017 (5 001 fra Italien og 11 339 fra Grækenland). Det svarer til en forbedring på 27 % i forhold til den bedste foregående måned.
Det kræver imidlertid en stærkere og mere koordineret indsats fra alle medlemsstaterne, navnlig dem der endnu ikke har taget imod omfordelinger, samt et solidt samarbejde mellem alle de berørte aktører at få omfordelt alle de personer, der er berettiget hertil i Italien og Grækenland, inden september 2017. Som det allerede er anført i de foregående rapporter, er forhåndsbetingelserne og den operationelle infrastruktur, der skal muliggøre omfordelingen, nu fuldt indført. Italien, Grækenland, EU-agenturerne og de internationale organisationer har alle øget deres kapacitet med henblik på at opfylde de fastlagte mål, men nogle medlemsstater har stadig vanskeligt ved at overholde de frister, der er fastlagt for visse etaper i omfordelingsprotokollerne, og der opstår derfor flaskehalse, som forhindrer en øget omfordeling. Denne ellevte rapport indeholder målrettede anbefalinger til specifikke medlemsstater med henblik på at fjerne de flaskehalse, der hæmmer den fælles indsats for at lette og optrappe omfordelingen.
For så vidt angår genbosætning følger gennemførelsen af tilsagnene i konklusionerne fra juli 2015 om at genbosætte 22 504 personer tidsplanen, idet 15 492 personer med behov for international beskyttelse indtil videre er blevet genbosat, hvilket er mere end to tredjedele af det aftalte antal. Siden den 28. februar 2017 er 1 070 personer fra primært Tyrkiet, Jordan og Libanon blevet genbosat. En del af genbosætningerne under denne europæiske ordning bidrager desuden til at gennemføre genbosætningen under EU's og Tyrkiets erklæring. Siden startdatoen den 4. april 2016 er 4 618 syrere, herunder 1 053 siden den foregående rapport, blevet genbosat fra Tyrkiet til EU.
2Omfordeling
Tempoet for omfordelingen steg yderligere i denne måned, og en skærpet indsats vil bidrage til at opfylde de fastlagte mål.
I absolutte tal er Tyskland nu det land, der indtil videre har omfordelt flest ansøgere (3 511), efterfulgt af Frankrig (3 157) og Nederlandene (1 636). Lige nu er Malta og Finland de eneste medlemsstater, der er godt på vej til at opfylde deres forpligtelser for både Italien og Grækenland inden for fristen (se bilag 3). Luxembourg, Nederlandene og Portugal viser også en støt fremgang mod at leve op til deres forpligtelser for Grækenland og Italien. Norge er tæt på at opfylde sine omfordelingsforpligtelser.
For andre medlemsstater er udsigterne dog noget mere skuffende. Ungarn og Polen deltager stadig ikke i omfordelingsordningen og opfylder således ikke deres retlige forpligtelser 3 . Tjekkiet har ikke afgivet tilsagn siden maj 2016 og har ikke foretaget nogen omfordelinger siden august 2016. Landet har opfyldt mindre end 1 % af sin kvote. Bulgarien, Kroatien og Slovakiet har gennemført en meget begrænset omfordeling (2 % af deres tildelte kvoter).
Samtidig har Belgien, Tyskland og Spanien til trods for de seneste bestræbelser på at intensivere omfordelingen indtil videre kun omfordelt lidt over 10 % af deres kvote.
Kommissionens fastlagte mål skal sikre, at alle omfordelingsberettigede personer, der i øjeblikket befinder sig i Italien og Grækenland, omfordeles effektivt og rettidigt, og således forhindre, at der opstår operationelle og logistiske flaskehalse, hvilket ville blive resultatet, hvis flertallet af de tilbageværende overførsler skulle gennemføres i løbet af de sidste uger op til september. Opfyldelsen af målene kræver en ekstra indsats og øget fleksibilitet på alle trin af omfordelingsproceduren, fra afgivelsen af tilsagn og op til overførslen, herunder tilstrækkelig modtagelseskapacitet i de medlemsstater, der tager imod omfordelte personer. Vurderingen af den aktuelle situation og anbefalingerne i den forbindelse følger derfor disse trin. En lille indsats fra alle sider på hvert trin kan gøre en stor forskel i det samlede antal omfordelte personer pr. måned. Det skal bemærkes, at de første to trin (afgivelse af tilsagn og identifikation) skal foregå samtidigt.
Afgivelse af tilsagn: Behov for større tilsagn og for et større antal pr. måned
Siden den foregående rapport er Rumænien og Spanien atter begyndt at afgive tilsagn. Samtidig er Sverige, hvis etårige omfordelingssuspension ophører i juni 2017, begyndt at afgive tilsagn med henblik på at opfylde hele sin retlige forpligtelse inden for fristen i Rådets afgørelser. Derudover har Litauen genoptaget sine tilsagn for Italien, mens Bulgarien, Cypern og Kroatien er blevet mere aktive med hensyn til Grækenland. Østrig bebudede for nylig sin hensigt om snart at påbegynde omfordeling, især af sårbare ansøgere fra Italien.
Der er imidlertid behov for flere tilsagn på månedlig basis for at nå målene om at omfordele alle dem, der er berettiget hertil, fra Italien og Grækenland. Et tilstrækkeligt antal tilsagn er også afgørende for at garantere kvaliteten af matchningsproceduren (hvorved Italien og Grækenland "matcher" en ansøger med en bestemt medlemsstat). I den forbindelse bør:
-Ungarn og Polen straks begynde at afgive tilsagn og foretage omfordelinger. Kommissionen er parat til at drøfte, hvordan den kan bistå disse medlemsstater med at komme videre med opfyldelsen af deres retlige forpligtelser, i betragtning af hvor vigtigt det er, at alle medlemsstater udviser solidaritet over for Italien og Grækenland
-Østrig snarest muligt begynde at afgive tilsagn vedrørende Italien og Grækenland, og Tjekkiet og Portugal bør genoptage deres tilsagn for både Italien og Grækenland
-Bulgarien, Cypern, Estland, Irland og Slovakiet genoptage deres tilsagn for Italien snarest muligt
-Kroatien og Slovenien øge regelmæssigheden af deres tilsagn og afgive tilsagn på månedsbasis for både Italien og Grækenland, mens Luxembourg bør begynde at afgive månedlige tilsagn for Grækenland og Letland for Italien
-Belgien og Spanien øge deres månedlige tilsagn for Italien og Grækenland, mens Tyskland og Slovakiet bør øge deres månedlige tilsagn for Grækenland. Frankrig bør øge sine tilsagn for Italien og afgive månedlige tilsagn og samtidig opretholde sine nuværende månedlige tilsagn for Grækenland.
Finland, Litauen, Malta og Nederlandene bør som minimum fortsætte deres nuværende månedlige indsats.
Nogle medlemsstater har ikke deltaget i omfordelingen fra Italien, (Estland og Irland), eller har kun gjort det i meget begrænset omfang, (Frankrig), hvilket delvis skyldes Italiens strenge regler om medlemsstaternes supplerende sikkerhedsinterviews på sit territorie. Som nævnt i den foregående rapport er der indført ordninger med Europol og de italienske myndigheder for at tilbyde supplerende sikkerhedstjek, herunder supplerende sikkerhedsinterviews. Samtidig kan specialister fra Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO) også foretage mere dybtgående interviews på anmodning fra den modtagende medlemsstat med henblik på at afdække eventuelle udelukkelsesgrunde. Det er afgørende, at Italien er åben for at tillade supplerende sikkerhedsinterviews, herunder om nødvendigt gennem bilaterale ordninger med de berørte medlemsstater. Det vil hjælpe med at øge tempoet for omfordelingen. Samtidig bør de modtagende medlemsstater omgående begynde at foretage omfordelinger og udvise større fleksibilitet med hensyn til behovet for supplerende sikkerhedsinterviews.
Identifikation og registrering af migranter med henblik på omfordeling: Italien opfordres til at gøre mere
Grækenland har afsluttet registreringen ("indgivelse af ansøgning om international beskyttelse") af alle personer, for hvem der var foretaget forudgående registrering, herunder også dem, der er berettiget til omfordeling. I alt 26 997 personer har indgivet en ansøgning inden for rammerne af omfordelingsordningen – 11 339 er allerede blevet omfordelt, mens 13 845 stadig mangler at blive omfordelt 4 . Det samlede antal personer, som registreres med henblik på omfordeling, ventes generelt at forblive stabilt, selv om der stadig kan blive registreret ansøgninger frem til den 26. september 2017, og nogen kan blive udelukket fra omfordelingsordningen.
Italien har indtil videre registreret omkring 8 000 personer med henblik på omfordeling. Ifølge de italienske myndigheder ventes yderligere 1 000 at blive registreret. Der ankom imidlertid 20 700 eritreere til Italien i 2016. Italien bør optrappe registreringsproceduren og så hurtigt som muligt og løbende identificere og registrere alle dem, der kan komme i betragtning til omfordeling. Italien bør med henblik herpå og om nødvendigt med støtte fra EASO øge antallet af medarbejdere, der behandler ansøgninger om omfordeling og anmodninger om overtagelse i Dublinenheden. Landet bør desuden gøre udnytte hele sin territoriale forvaltning og de allerede eksisterende mobile teams under EASO for at nå ud til, informere og registrere de mange omfordelingsberettigede migranter, der er indlogeret uden for de oprindelige omfordelingscentre. Italien bør derfor bestræbe sig på agt øge kendskabet til omfordelingsordningen blandt de lokale politimyndigheder og i modtagelsescentrene. Det er også vigtigt, at alle omfordelingsberettigede, som ankommer til Italien via hotspots eller andre ilandsætningshavne, ledes videre til særligt udpegede omfordelingscentre på en velordnet måde som beskrevet i køreplanen for Italien, som blev vedtaget i september 2015 og senere ændret i marts 2016. Den nuværende praksis, hvorved migranter, som kan komme i betragtning til omfordeling, fordeles over hele Italien, skal så vidt muligt undgås for nyankomne, da det bl.a. skaber store logistiske udfordringer og forhindrer hurtige omfordelingsoverførsler.
Matchningsproceduren: Medlemsstaterne bør undgå alt for restriktive præferencer
Den græske asyltjeneste og den italienske dublinenhed har matchet ansøgere med tilflytningsmedlemsstaterne inden for den frist, der er fastlagt i omfordelingsprotokollerne, idet der så vidt muligt er taget hensyn til tilflytningsmedlemsstaternes præferencer med henblik på at lette de omfordelte personers integration i tilflytningsmedlemsstaten. I forbindelse med visse medlemsstater er matchningsproceduren imidlertid blevet meget byrdefuld og tidskrævende på grund af deres overrestriktive præferencer (f.eks. kun enlige mødre med børn), som kan være negerende (f.eks. ingen enlige mænd, ingen eritreere), eller på grund af ekstra krav såsom særlige lister over personer, der er udpeget af en NGO i tilflytningsmedlemsstaten, som arbejder i Italien eller Grækenland. Disse overrestriktive præferencer er blevet en metode til at udelukke kandidater eller til kun at udvælge en meget begrænset gruppe af ansøgere i stedet for at give mulighed for bedre matchning, som kan lette integrationen.
Denne praksis, som ikke er i overensstemmelse med proceduren i Rådets omfordelingsafgørelser og forsinker processen, bør ophøre. De italienske og græske myndigheder har ansvaret for at foretage matchningen under hensyntagen til familiære, sproglige, sociale, kulturelle eller andre forbindelser, der måtte være mellem den enkelte ansøger og den potentielle tilflytningsmedlemsstat. I sidste instans er de græske og italienske myndigheder de eneste ansvarlige for den endelige beslutning. Det er hverken op til ansøgernes eller tilflytningsmedlemsstaternes valg.
EASO's matchningsredskab vil være klar til brug i maj og vil i vid udstrækning rette op på disse problemer. Grækenland bør med henblik herpå hurtigst muligt sikkerhedsgodkende endnu en specialist fra EASO. EASO's redskab vil behandle et stort antal ansøgninger og samtidig sørge for automatisk matchning af ansøgernes registreringsoplysninger (f.eks. ansøgerprofil) med tilflytningsmedlemsstaternes mange forskellige tilsagn og præferencer. For at redskabet kan fungere effektivt, kræver det imidlertid, at medlemsstaterne meddeler tilstrækkeligt fleksible præferencer 5 .
Alle medlemsstaterne bør følge eksemplet blandt de medlemsstater (såsom Kroatien, Malta, Slovenien og Rumænien), der har meddelt nyttige præferencer (f.eks. erhverv, kvalifikationer, der kan lette integrationen), og bør samtidig være rede til at modtage alle typer af migranter (store familier, uledsagede mindreårige, enlige mænd). Medlemsstater med meget strenge/restriktive præferencer, eller som stiller ekstra krav, bør genoverveje deres praksis, da det sænker udviklingen. Navnlig bør:
-Slovakiet udvide sine præferencer og stoppe med at afvise lovmæssigt berettigede omfordelingsanmodninger, fordi ansøgeren ikke lever op til de meddelte præferencer. Litauen bør også udvide sine præferencer, og Frankrig bør gøre det med hensyn til Italien
-Bulgarien stoppe med at udelukke eritreere
-Spanien overveje så vidt muligt at stoppe med at indgive specifikke navne til omfordeling
-Tyskland øge fleksibiliteten med hensyn til beviser for tilknytning til udvidet familie. Omfordelingsproceduren kræver ikke den samme grad af sikkerhed som familiesammenføring under Dublin-proceduren. Desuden skal familiemæssig tilknytning tolkes bredere, idet der skal tages hensyn til, at familiesammenføring med kernefamilien falder ind under Dublin-proceduren. Omfordelingsansøgninger bør ikke afvises med henvisning til manglende bevis for tilknytning til udvidet familie, eller fordi ansøgerne har familierelationer i Italien eller Grækenland (særligt når Italien og Grækenland også sender omfordelingsanmodninger vedrørende disse medlemmer af den udvidede familie)
-Alle medlemsstaterne bør undlade at udelukke sårbare ansøgere gennem deres præferencer, eftersom disse skal prioriteres i forbindelse med omfordelingen. Medlemsstaterne opfordres til at anføre de økonomiske sektorer, hvor der er mangel på arbejdstagere, i det felt i formularen for afgivelse af tilsagn, der er afsat hertil.
Tiltag i tilflytningsmedlemsstaterne: Positive fremskridt, men der kan gøres mere
Medlemsstaterne har generelt nedbragt deres svartid på omfordelingsanmodninger. Derudover har medlemsstater, der har afgivet store månedlige tilsagn, generelt fulgt Kommissionens anbefaling om at sende et mindre antal godkendelser ad gangen (50 eller lignende) for at sikre en løbende svarstrøm og lette logistikken i anmeldelsesfasen og forud for afrejsen. Trods disse fremskridt har kun få medlemsstater (Letland, Litauen, Malta, Nederlandene, Norge og Slovenien) overholdt de fastlagte frister i omfordelingsprotokollerne. Den gennemsnitlige svartid er på 35 dage for Italien og 26 dage for Grækenland i stedet for de 10 arbejdsdage, der er fastsat i omfordelingsprotokollerne.
Der har været positiv fremgang med hensyn til afvisninger af omfordelingsanmodninger. Medlemsstaterne afviser normalt kun sager på grundlag af de årsager, der er fastlagt i rådsafgørelserne, og gør nu brug af de kanaler, som Europol og de græske myndigheder har indført, til på sikker vis at meddele den specifikke årsag til afvisningerne. Nogle medlemsstater tolker dog stadig "fare for den nationale sikkerhed" for bredt og har derfor flere afvisninger end gennemsnittet.
Anbefalinger:
-Medlemsstaterne bør styrke deres kapacitet til at behandle ansøgninger og besvare disse inden for den frist på 10 arbejdsdage, der er fastsat i omfordelingsprotokollerne
-Frankrig bør se på muligheden for at sende et færre antal godkendelser ad gangen
-Estland bør se på muligheden for en snævrere fortolkning af "fare for den nationale sikkerhed"
-Alle medlemsstaterne opfordres til at følge Finlands eksempel og i mindre grad henvise til betænkeligheder vedrørende den nationale sikkerhed, navnlig når det kommer til gifte mindreårige (se det særlige afsnit om uledsagede mindreårige).
Anmeldelse, fasen forud for afrejse og overførsel: Supplerende sikkerhedsinterviews og manglende modtagelseskapacitet i tilflytningsmedlemsstaterne er blandt de vigtigste årsager til forsinkelser
4 347 personer i Grækenland og 588 i Italien venter stadig på at blive overført, og det er i denne fase af omfordelingsproceduren, at der i øjeblikket opstår de største flaskehalse. I omfordelingsprotokollerne er det fastlagt, at overførslen bør finde sted senest to uger efter anmeldelsen fra de græske eller italienske myndigheder (eller ca. tre uger fra tilflytningsmedlemsstatens accept), men i øjeblikket går der i snit 37 (Italien) eller 52 (Grækenland) dage fra accept til overførsel. Denne forsinkelse i overførslerne påvirker ordningen meget negativt, idet det undergraver ordningens troværdighed og effektivitet og øger risikoen for spændinger mellem migranterne, eller for at de forsvinder.
Årsagerne til disse forsinkelser er mangeartede. I Grækenland er en af hovedårsagerne til forsinkelserne de supplerende sikkerhedstjek, herunder interviews, som nogle tilflytningsmedlemsstater gennemfører. Disse supplerende tjek fører også til afvisningen af ansøgere, der allerede er blevet meddelt en afgørelse om omfordeling. Nogle af disse afvisninger sker meget tæt på selve overførslen og har derfor en meget negativ virkning på ordningen. I disse tilfælde er det endnu vigtigere, at tilflytningsmedlemsstaten giver Italien og Grækenland en velbegrundet årsag til afvisningen.
Den næstvigtigste årsag til forsinkelserne i både Italien og Grækenland er de operationelle problemer, der skyldes tilflytningsmedlemsstaternes specifikke overførselspræferencer. Medlemsstaterne foretrækker typisk flyvninger i slutningen af måneden. De medlemsstater, der tager imod flere månedlige overførsler, bl.a. Tyskland og Frankrig, foretrækker engangsoverførsler med chartrede flyvninger, mens medlemsstater med færre eller mellemstore tildelinger foretrækker mindre overførsler fordelt på hele måneden med kommercielle flyvninger (hvilket gør det vanskeligere at foretage overførsler i feriesæsonen). Derudover anmoder nogle medlemsstater om flyvninger på meget specifikke ugedage og specifikke tidspunkter. Disse forskelle og krav indvirker negativt på de sidste faser af omfordelingsproceduren, fra de græske eller italienske myndigheders meddelelse om beslutningen til Den Internationale Organisation for Migrations (IOM) organisering af helbredstjek og indføringskurser i national kultur og forberedelse inden afrejsen. Der kunne derfor ønskes større fleksibilitet fra og bedre koordinering mellem tilflytningsmedlemsstaterne i perioden mellem deres godkendelse og tilrettelæggelsen af flyvninger. Kommissionen er parat til at hjælpe med at overvinde disse udfordringer med den logistiske koordinering.
Den tredje årsag er den manglende modtagelseskapacitet i tilflytningsmedlemsstaterne. IOM har måttet udskyde overførsler, da nogle medlemsstater (Portugal) ikke havde kapacitet til hurtigt at indlogere alle godkendte ansøgere om omfordeling. Medlemsstaterne skal sikre en tilstrækkelig modtagelseskapacitet til at indlogere omfordelte ansøgere.
En yderligere stor hindring i Italien er det forhold, at de migranter, der kan komme i betragtning til omfordeling, er fordelt over hele landet som tidligere nævnt. Dette system skaber store udfordringer med hensyn til at underrette migranterne, gennemføre de administrative formaliteter og supplerende helbredstjek og afholde indføringskurser om den nationale kultur.
Endelig er kvaliteten, mængden og relevansen af de oplysninger, som tilflytningsmedlemsstaterne giver på kurserne om indføring i den nationale kultur, og forbindelsesofficerernes aktive deltagelse på de forskellige stadier fortsat afgørende for at øge ansøgernes accept af beslutningen om at omfordele dem til en bestemt medlemsstat. Det er ikke alle medlemsstater, der nødvendigvis råder over de fornødne midler til at tilbyde individuel kulturel indføring eller få deres eget personale til at udføre disse opgaver (f.eks. Estland, Frankrig, Irland og Nederlandene). Imidlertid kan forbindelsesofficererne spille en vigtig rolle (og gør det rent faktisk) med hensyn til at skabe en personlig forbindelse mellem ansøgerne og tilflytningsmedlemsstaterne ved at deltage i den kulturelle indføring, der arrangeres af IOM, eller på anmeldelsesstadiet (god praksis i Finland, Letland, Litauen, Portugal og Rumænien). Det er også vigtigt at ledsage ansøgerne til lufthavnen, så de kan bevare kontakten med tilflytningsmedlemsstaten. Godt informationsmateriale såsom videoer er også med til at øge accepten (f.eks. har Rumæniens videoer målrettet syrere, der omfordeles fra Grækenland, skabt gode resultater). Oplysningerne til ansøgerne efter deres ankomst bør desuden stemme overens med de oplysninger, de har modtaget før afrejsen.
EASO samarbejder nu med bestemte tilflytningsmedlemsstater (Portugal og Litauen) om at udvikle nyt informationsmateriale, herunder videoer med oplysninger om modtagelsesforholdene og vidnesbyrd fra omfordelte ansøgere. EASO er desuden i færd med at gennemgå tilflytningsmedlemsstaternes brochurer og foldere om omfordeling rettet til ansøgerne. IOM har arrangeret særlig uddannelse til forbindelsesofficerer i Grækenland for at forbedre den kulturelle indføring. I Grækenland spiller EASO også en vigtig rolle gennem sin hotline og de mobile teams med hensyn til at give nøjagtig og pålidelig information om omfordelingsproceduren i området omkring Athen og i det nordlige Grækenland til godt 14 000 ansøgere, som venter på at blive omfordelt. EASO's hotlines er stadig aktive og modtager omkring 100 opkald om ugen. Kontakten til EASO's specialister og tolke modarbejder de mange rygter og vildledende oplysninger, der cirkulerer bredt blandt ansøgerne. EASO-asylstøtteholdenes fortsatte tilstedeværelse er med til at øge tilliden til omfordelingsordningen ved at holde ansøgerne opdateret. Det bidrager på sin side til at forebygge, at ansøgerne følger smuglernes vildledende forslag og stikker af fra processen.
Anbefalinger:
-De lande, som foretager supplerende sikkerhedstjek, opfordres til at styrke deres behandlingskapacitet (særligt Estland, Frankrig, Irland og Schweitz) for at overholde tidsplanen i omfordelingsprotokollerne og undgå unødvendige forsinkelser. Det bør så vidt muligt undgås at afvise ansøgninger i sidste øjeblik.
-Alle medlemsstaterne bør udvise den fornødne fleksibilitet med hensyn til datoer og arrangering af flyvninger i de kommende måneder. Medlemsstater med store månedlige overførsler (Belgien, Tyskland, Spanien, Frankrig, Irland, Nederlandene og Sverige) bør koordinere dem internt (f.eks. ved at fastsætte forskellige slots) for at forhindre logistiske flaskehalse og overveje at chartre flyvninger, når det er muligt.
-Portugal bør styrke sin modtagelseskapacitet med henblik på at omfordele alle de ansøgere, landet allerede har accepteret. Nogle af ansøgerne har ventet på at blive overført siden november 2016. Portugal bør sammen med EASO færdiggøre den nye video om omfordeling.
-Italien bør samle ansøgerne i nogle få særligt udpegede omfordelingscentre. Dette vil effektivisere fasen forud for afrejsen, herunder de nødvendige helbredsundersøgelser og den kulturelle indføring, og bidrage til at reducere risiciene for, at migranter stikker af, fordi omfordelingsansøgningerne vil blive behandlet hurtigere.
-EASO bør hurtigst muligt færdiggøre den nye folder om omfordeling såvel som videoerne og det øvrige informationsmateriale i samarbejde med de berørte medlemsstater.
-De medlemsstater, der ikke kan tilrettelægge deres egne indføringskurser i den nationale kultur, bør følge Rumæniens, Letlands og Portugals eksempel og sørge for, at forbindelsesofficererne er med til at meddele ansøgerne om beslutningen og deltager i den kulturelle indføring, der organiseres af IOM. Medlemsstaterne bør også tilrettelægge indføringskurser i national kultur ved ankomsten.
Særlige udfordringer med hensyn til omfordelingen af uledsagede mindreårige
Ifølge Rådets omfordelingsafgørelser bør uledsagede mindreårige og andre sårbare grupper af ansøgere prioriteres i omfordelingen. I praksis er omfordelingen af uledsagede mindreårige imidlertid præget af udfordringer af flere årsager.
I Grækenland blev der ved den forudgående registrering identificeret 1 225 uledsagede mindreårige, hvoraf 568 tilhører en af de nationaliteter, der kan komme i betragtning til omfordeling (36 % syrere og 12 % irakere). Pr. 2. april 2017 er alle de 568 uledsagede mindreårige (efter definitionen i græsk lov) blevet registreret, men kun 341 er blevet omfordelt. Indtil videre er det primært Finland, der har taget imod uledsagede mindreårige (130 omfordelte) Medlemsstater med større tildelinger tager ikke imod uledsagede mindreårige (f.eks. Frankrig) eller tager kun imod få (f.eks. Belgien og Spanien), eller de anvender særlige krav vedrørende familiemæssig tilknytning til tilflytningsmedlemsstaten, således at adskilte mindreårige og deres familie befinder sig i et juridisk tomrum, da de både afvises under Dublinforordningen og under omfordelingsproceduren (f.eks. Tyskland). Endelig tager størsteparten af de medlemsstater, der accepterer uledsagede mindreårige, ikke imod gifte mindreårige (især dem under 17), eftersom der i mange medlemsstater findes juridiske hindringer for omfordeling af denne gruppe af adskilte børn (f.eks. kan den voksne, der gifter sig med et barn, blive dømt). Kun Finland har udvist tilstrækkelig fleksibilitet til at tage imod alle.
Der er derfor et presserende behov for, at medlemsstaterne tilvejebringer 163 pladser 6 til omfordeling af de uledsagede mindreårige og følger Finlands eksempel ved at udvise så stor fleksibilitet som muligt. I den forbindelse bør medlemsstaterne undersøge mulighederne for at lette omfordelingen af gifte mindreårige under streng hensyntagen til barnets tarv. Det bør understreges, at De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR), den græske asyltjeneste og IOM alle har foretaget vurderinger af, hvad der er i barnets tarv på forskellige stadier, før de sender anmodningerne om omfordeling. Muligheden for at adskille den mindreårige fra den voksne, som vedkommende er gift med, er således allerede blevet undersøgt.
I 2016 ankom der et rekordstort antal uledsagede mindreårige (25 772, dvs. 91,6 % af de 28 129 mindreårige) til Italien, herunder 3 806 eritreere, 218 syrere, 394 irakere og 13 yemenitter (alle nationaliteter, der kan komme i betragtning til omfordeling). I 2017 er der pr. 7. april ankommet yderligere 3 557 uledsagede mindreårige til Italien, hvoraf omkring 250 tilhører en nationalitet, der er omfattet af omfordelingsordningen.
Kun et enkelt adskilt barn er indtil videre blevet omfordelt fra Italien (til Nederlandene i november 2016). Italien har i løbet af de seneste måneder arbejdet på at lette omfordelingen af uledsagede mindreårige, og den italienske Dublinenhed meddelte på mødet for forbindelsesofficerer i Rom den 28. marts, at der efter afslutningen af de udpegede værgers vurdering af børnenes tarv er adskillige anmodninger om omfordeling af uledsagede mindreårige under udarbejdelse, og der er allerede sendt en anmodning til en tilflytningsmedlemsstat. Italien bør straks præcisere procedurerne for at give fuld mulighed for at omfordele uledsagede mindreårige (herunder ved at lette udpegelsen af værger), gøre brug af EASO's vejledning og støtte og oprette et eller flere særlige omfordelingscentre for uledsagede mindreårige for at fremskynde procedurerne.
Den 12. april 2017 vedtog Kommissionen en meddelelse om beskyttelse af migrantbørn 7 , som beskriver en række foranstaltninger, der bør træffes omgående for at øge beskyttelsen af alle migrantbørn. Det fremhæves også i denne meddelelse, at alle medlemsstaterne bør prioritere omfordelingen af uledsagede børn i overensstemmelse med Rådet afgørelser om omfordeling.
3Genbosætning
Der sker fortsat store fremskridt med hensyn til genbosætning, og mere end to tredjedele af de 22 504 genbosætninger, der blev aftalt i konklusionerne af 20. juli 2015, er allerede blevet gennemført. Siden den 28. februar 2016 er 1 070 personer primært fra Tyrkiet, Jordan og Libanon blevet genbosat.
Pr. 10. april 2017 var 15 492 personer blevet genbosat i 21 stater (Belgien, Tjekkiet, Danmark, Tyskland, Estland, Frankrig, Island, Irland, Italien, Letland, Liechtenstein, Litauen, Nederlandene, Norge, Østrig, Portugal, Spanien, Finland Sverige, Schweiz og Det Forenede Kongerige). Estland, Finland, Irland, Nederlandene, Sverige og Det Forenede Kongerige og de associerede stater (Island, Liechtenstein og Schweitz) har allerede opfyldt deres tilsagn.
Et flertal af de stater, der deltager i ordningen, har meddelt, at deres genbosætningsindsats primært, men ikke udelukkende, har været rettet mod syrere, der opholder sig i Jordan, Libanon og Tyrkiet. Dette omfatter medlemsstaternes indsats for at genbosætte syrere fra Tyrkiet som aftalt i EU's og Tyrkiets erklæring af 18. marts 2016. Siden den 4. april 2016 er 4 618 syrere blevet genbosat fra Tyrkiet som led i genbosætningsordningen inden for rammerne af erklæringen fra EU og Tyrkiet. Tempoet for genbosætningen er steget i de seneste uger, og 1 053 personer er blevet genbosat under mekanismen siden den forrige rapporteringsperiode. Det resterende antal samlede tilsagn er også steget betragteligt og er nu oppe på 26 112 og afspejler navnlig Tysklands beslutning om at øge sit tilsagn markant. Genbosætningen inden for rammerne af erklæringen fra EU og Tyrkiet er indtil videre sket til Belgien, Estland, Finland, Frankrig, Tyskland, Italien, Letland, Litauen, Luxembourg, Nederlandene, Portugal, Spanien og Sverige. Desuden har Norge indtil videre genbosat 203 syrere fra Tyrkiet siden den 4. april.
Medlemsstaternes genbosætning under erklæringen fra EU og Tyrkiet skrider planmæssigt fremad, idet der forberedes yderligere genbosætningsforanstaltninger, inklusive tjenesterejser til Tyrkiet for at interviewe kandidater til genbosætning. Østrig og Rumænien er i færd med at forberede deres første genbosætninger under ordningen. Nogle medlemsstater modtog imidlertid allerede sager fra UNHCR i sommeren 2016, men har siden ikke truffet nogen foranstaltninger (Bulgarien, Kroatien og Tjekkiet). Samtidig er der medlemsstater, som hverken har foretaget genbosætning eller gjort tiltag for at tage imod genbosætninger fra Tyrkiet (Cypern, Danmark, Grækenland, Ungarn, Irland, Malta, Polen, Slovakiet, Slovenien og Det Forenede Kongerige). Disse bør optrappe indsatsen for at gennemføre genbosætningsprocessen hurtigst muligt og således bidrage til opfyldelsen af erklæringen fra EU og Tyrkiet.
I mellemtiden har 671 syrere, som har fået tilbud om genbosætning, ændret mening og besluttet i stedet at blive i Tyrkiet pr. 10. april 2017. Det svarer til omkring 11 % af de personer, der er blevet genbosat eller forhåndsudvalgt til genbosætning. Beslutningen om at blive i Tyrkiet blev meddelt, efter at UNHCR havde underrettet de pågældende personer om deres genbosætningsland, samt på forskellige stadier af medlemsstaternes kontrol (kontrolinterviews, kulturel indføring, forud for afrejse). Årsagerne hertil er af både personlig, kulturel og religiøs karakter eller bunder i en forventning om at vende tilbage til Syrien eller at forblive i Tyrkiet. Samtidig lader manglen på eller de mangelfulde oplysninger om genbosætningsmedlemsstaten til at være en faktor. For at rette op på situationen arbejder EU's koordineringsteam i Ankara på at sikre, at de oplysninger, som de syriske kandidater modtager om modtagelsesforholdene og de kulturelle, sociale og juridiske normer i EU-medlemsstaterne, bliver mere udførlige.
Anbefalinger:
-De medlemsstater, som endnu ikke har taget imod genbosætninger under EU's interne ordninger (Bulgarien, Cypern, Grækenland, Kroatien, Malta, Polen, Rumænien, Slovakiet og Slovenien), og dem, som ikke har gjort fremskridt og stadig er langt fra at nå deres mål (Tjekkiet, Danmark og Portugal), bør straks optrappe indsatsen for at opfylde deres forpligtelser i henhold til konklusionerne af 20. juli 2015.
-Bulgarien, Kroatien og Tjekkiet, som allerede modtog sager fra UNHCR inden for rammerne af erklæringen fra EU og Tyrkiet i sommeren 2016, bør optrappe indsatsen for at gennemføre genbosætningerne fra Tyrkiet så hurtigt som muligt.
-Der bør udarbejdes bedre information om genbosætningslandene til de syriske kandidater under erklæringen fra EU og Tyrkiet, så de kan træffe en kvalificeret beslutning, med henblik på at nedbringe frafaldet på de senere stadier af genbosætningsproceduren.
4Det videre forløb
De europæiske stats- og regeringschefer har gentagne gange anerkendt det presserende behov for at rette op på migrationssituationen i Europa og opfordret til at intensivere indsatsen for at sætte fart i gennemførelsen af omfordelingsordningen som et afgørende udtryk for solidaritet og lige ansvarsfordeling over for Grækenland og Italien.
Det fastsatte månedlige mål på mindst 3 000 omfordelinger fra Grækenland og mindst 1 500 fra Italien er nu ganske opnåelige i betragtning af de fremskridt, der gøres. Medlemsstaterne bør øge indsatsen og udnytte fleksibiliteten som anført i denne rapport for at opfylde målet.
Set i lyset af de nuværende tal i Grækenland og Italien vil det således være muligt at omfordele alle dem, der forventes at kunne komme i betragtning til omfordeling, inden september 2017. Kommissionen opfordrer derfor medlemsstaterne til at følge op på anbefalingerne i denne meddelelse og opfylde de fastsatte mål for at sikre flere koordinerede omfordelinger inden den næste rapport i maj 2017. Kommissionen er parat til at bistå med koordineringen af den intensiverede indsats.
Som det blev understreget i den foregående rapport, hvis medlemsstaterne ikke snart øger antallet af omfordelinger, og hvis presset på Grækenland og Italien ikke mindskes, vil Kommissionen ikke tøve med at gøre brug af sine beføjelser i henhold til traktaterne.
Medlemsstaternes juridiske forpligtelser i henhold til Rådets afgørelser ophører under alle omstændigheder ikke efter september 2017. Den omfordelingsprocedure, der er fastsat i disse afgørelser, skal derfor fortsat gennemføres af medlemsstaterne for de kandidater, der kan komme i betragtning til omfordeling, inden for en rimelig tidsfrist derefter.
Sideløbende hermed bør medlemsstaterne fortsat arbejde på at opfylde deres omfordelingstilsagn, navnlig bør de medlemsstater, der endnu ikke har foretaget genbosætninger, og dem, der fortsat ikke har nået deres mål i henhold til konklusionerne af 20. juli 2015, forstærke deres indsats.
-
(1)
COM(2017) 202 final.
-
(2)
COM(2017) 791 final.
-
(3)
Ungarn og Slovakiet har med støtte fra Polen anfægtet lovligheden af Rådets anden afgørelse om omfordeling. Et annullationssøgsmål har imidlertid ikke opsættende virkning. Høringen ved Den Europæiske Unions Domstol finder sted den 10. maj.
-
(4)
1 873 kandidater til omfordeling er blevet afvist af tilflytningsmedlemsstaterne, er blevet overført til Dublin-proceduren eller den græske nationale procedure (f.eks. fordi Grækenland tilbagekaldte ansøgningen af administrative årsager, eller fordi det græske politis sikkerhedstjek forud for anmodningen gav et negativt resultat osv.) eller er døde (et meget begrænset antal).
-
(5)
Redskabet indregner de mange forskellige matchningskriterier samtidigt (ansøgernes kvalifikationer og egenskaber, forrang for sårbare ansøgere, medlemsstaternes evne til at modtage sårbare personer, præferencer, frister). Det vil effektivisere matchningsprocessen takket være behandlingen af et stort antal sager og en hurtig identifikation af de ansøgere, der vil kunne omfordeles til en bestemt medlemsstat. Det vil også sikre processens gennemsigtighed, idet der holdes kontrol med de omfordelte personers profil, den rimelige fordeling af særligt sårbare ansøgere, og hvorvidt der gøres brug af matchningskriterierne (egenskaber og kvalifikationer, som kan lette integrationen). EASO har udviklet særlig vejledning og bestemte typer af 'præferencer':
-
(6)
Der er sendt 522 anmodninger om omfordeling, hvoraf 405 er blevet accepteret (og 341 personer er allerede blevet overført).
-
(7)
COM(2017) 211 final.