EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 24.4.2017
COM(2017) 192 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
Gennemførelse og evaluering af forordning (EF) nr. 1224/2009 om oprettelse af en kontrolordning for Unionen med henblik på at sikre overholdelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik som krævet i henhold til artikel 118
REFIT
Evaluering af, hvordan fiskerikontrolordningen virker
{SWD(2017) 134 final}
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
Gennemførelse og evaluering af forordning (EF) nr. 1224/2009 om oprettelse af en kontrolordning for Unionen med henblik på at sikre overholdelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik som krævet i henhold til artikel 118
REFIT
Evaluering af, hvordan fiskerikontrolforordningen virker
1.indledning
Den fælles fiskeripolitiks 1 succes afhænger i høj grad af gennemførelsen af et effektivt kontrolsystem. Formålet med de foranstaltninger, der er fastlagt i Rådets forordning (EF) nr. 1224/2009 2 om oprettelse af en EF-kontrolordning med henblik på at sikre overholdelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik (herefter benævnt "kontrolforordningen"), er at oprette et EU-system til kontrol, inspektion og håndhævelse baseret på en overordnet og integreret fremgangsmåde i overensstemmelse med princippet om proportionalitet og administrativ omkostningseffektivitet.
Med dette dokument opfyldes den retlige forpligtelse, der er fastsat i artikel 118 i kontrolforordningen, ifølge hvilken Kommissionen dels hvert femte år skal rapportere til Europa-Parlamentet og Rådet om, hvordan det går med gennemførelsen af kontrolforordningen i medlemsstaterne (artikel 118, stk. 2), dels fem år efter kontrolforordningens ikrafttrædelse skal evaluere dens indvirkning på den fælles fiskeripolitik (artikel 118, stk. 3).
Evalueringen af kontrolforordningen er også omfattet af Kommissionens program for målrettet og effektiv regulering (REFIT) 3 , og målet var at bedømme, om forordningen er egnet til formålet, ved at fokusere på aspekterne forenkling og nedbringelse af den reguleringsmæssige byrde.
Evalueringen blev udført i henhold til de fem kriterier om relevans, EU-merværdi, sammenhæng, virkningsfuldhed og effektivitet i overensstemmelse med Kommissionens retningslinjer for bedre regulering fra maj 2015 4 . Som led i evalueringen blev der også foretaget en analyse af aspekterne forenkling og nedbringelse af den reguleringsmæssige byrde.
I denne forbindelse er de centrale bestemmelser i kontrolforordningen blevet holdt op imod de generelle målsætninger om at fremme ensartede spilleregler og udvikle en lovlydighedskultur i henseende til reglerne i den fælles fiskeripolitik. Derudover har Kommissionen også undersøgt, hvor godt de instrumenter virker, som den i henhold til kontrolforordningen har fået til at sikre gennemførelsen af den fælles fiskeripolitik i medlemsstaterne. Det var på disse områder, den forrige kontrolordning havde svagheder og mangler, som der nu specifikt er blevet taget højde for gennem nye instrumenter i den nuværende kontrolforordning.
Desuden kan evalueringen af en sådan retlig ramme ikke foretages uden hensyntagen til det politiske miljø, den finder anvendelse i. Ud over sammenhængen og de målsætninger, der blev fastlagt ved vedtagelsen, er kontrolforordningen blevet evalueret i lyset af den nylige reform af den fælles fiskeripolitik, hvor nye målsætninger og retlige forpligtelser blev indført, f.eks. landingsforpligtelsen. Der er også blevet set på udviklingen i kontrolaspekterne, som er indført i kraft af anvendelsen af IUU-forordningen 5 , Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF) 6 i perioden 2014-2020 (hvorved der bl.a. blev indført nye bestemmelser om økonomiske sanktioner), forordningen om den fælles markedsordning 7 samt de igangværende drøftelser om en forordning om en bæredygtig forvaltning af de eksterne fiskerflåder 8 og EU's indsats for at forme international havforvaltning. Endelig omfattede evalueringen forandringerne i institutionelle og politiske scenarier, især ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten og etableringen af et europæisk samarbejde om kystvagtfunktioner 9 .
De overordnede resultater, der fremlægges i dette dokument, bygger på en omfattende proces med høring af relevante interessenter. Der findes flere oplysninger om de gennemførte høringer, anvendte datakilder og oplysninger, den fulgte metodologi og de opnåede resultater i det ledsagende arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene "REFIT – Evaluering af, hvordan fiskerikontrolforordningen virker".
2.Gennemførelse – status
Med baggrund i data indberettet af medlemsstaterne i henhold til artikel 118 i kontrolforordningen og i Kommissionens egne iagttagelser fra revision, kontroller og inspektioner udført i overensstemmelse med afsnit X i kontrolforordningen mener Kommissionen, at medlemsstaterne har efterlevet de primære forpligtelser i kontrolforordningen og oprettet de nødvendige instrumenter, procedurer og standarder til at sikre overvågning og inspektion af fiskeriaktiviteterne i hele EU. De har etableret moderne og effektive fiskeriovervågningscentre, som sammen med risikobaserede kontrolstrategier og nationale kontrolprogrammer har forbedret overvågningen og sporingen af fiskerfartøjer i EU og internationale farvande samt indsamlingen og overførslen af pålidelige data. Fartøjsovervågningssystemer (FOS) og elektroniske indberetningssystemer (EIS) bruges i alle fiskerflåder af fartøjer på over 12 meter, hvilket forbedrer overvågningen, kontrollen og pålideligheden af fangstdata. Fiskerikapaciteten på EU-plan var faldende i overensstemmelse med de fastsatte mål, kvaliteten af fangstdataene blev forbedret sammenlignet med den tidligere ordning, og det er almindeligt anerkendt, at reglerne i den fælles fiskeripolitik overholdes bedre, både af erhvervet og medlemsstaterne.
Selv om der er dukket mange positive elementer op i den undersøgte femårsperiode, har analysen også afdækket mangler i gennemførelsen og mangler i nogle af bestemmelserne i kontrolforordningen, primært vedrørende sanktioner og pointsystem, opfølgning på overtrædelser, dataudveksling og -deling mellem medlemsstaterne, sporbarhed, kontrol af vejepraksis og overvågnings- og fangstrapporteringsværktøjer til fartøjer på under 12 meter.
3.Resultater af evalueringen
Evalueringen bekræfter relevansen og EU-merværdien af kontrolforordningen, som fremstår som en solid retsakt, der danner en sammenhængende regelramme for kontrol, inspektion og håndhævelse til sikring af overholdelsen af den fælles fiskeripolitik. Den anses også for afgørende for sikringen af ensartede spilleregler for de erhvervsdrivende.
Kontrolforordningen forenklede og rationaliserede det tidligere kontrolsystem. Trods eksistensen af andre parallelle retsakter med kontrolforanstaltninger (f.eks. forordningen om fiskeritilladelser 10 , forordningen om tekniske foranstaltninger 11 og forordningen om Middelhavet 12 ) er der ikke identificeret særlige problemer med den samtidige gennemførelse heraf. Kontrolforordningen hænger også sammen med andre fiskerilove og retsakter (f.eks. med forordningen om den fælles markedsordning og forordningen om EHFF). Den bragte EU i overensstemmelse med vores internationale forpligtelser på kontrolområdet, især ved at befordre en ikkediskriminerende gennemførelse af IUU-forordningen over for tredjelande. Sammenhængen med andre EU-politikker, f.eks. om miljø, hav, innovation (blå vækst), hygiejne, told og handel, anfægtes heller ikke. Trods denne sammenhæng er interessenterne alligevel bekymrede over de aktuelle bestemmelser om kontrollen af visse af de nye forpligtelser, der er fastlagt i den fælles fiskeripolitik, f.eks. landingsforpligtelsen. Også mangler vedrørende sporbarhed kan være til hinder for en effektiv gennemførelse af den fælles markedsordning. Desuden giver bestemmelserne i kontrolforordningen ikke den synergieffekt, der skal til for at opnå en virkningsfuld og effektiv gennemførelse af havstrategirammedirektivet 13 og det nyoprettede europæiske samarbejde om kystvagtfunktioner.
Hvad angår virkningsfuldhed og effektivitet, har indførelsen af fartøjsovervågningssystemet, det elektroniske indberetningssystem og brugen af risikobaserede kontrolstrategier vist sig at være afgørende redskaber til overvågning af aktiviteterne og forbedring af kvaliteten af de indberettede fangstdata. Det anerkendes også, at brugen af elektroniske fiskeriinformationssystemer og standardkontrolprocedurer har nedbragt den administrative byrde, der hviler på de erhvervsdrivende og de offentlige myndigheder (flere detaljer følger i afsnittet "Forenkling og nedbringelse af den administrative byrde"). Dog førte visse reglers kompleksitet og den nye fremgangsmåde sammenlignet med den tidligere ordning til forsinkelser i gennemførelsen. Da ikrafttrædelsen af en række bestemmelser også blev spredt over tre år fra 2010 og frem, er det først nu, at omfanget af fordelene på bestemte områder er ved at materialisere sig, og det er først på længere sigt, at fordelene vil vise sig til fulde. Det bør imidlertid bemærkes, at selv om visse forsinkelser i gennemførelsen skyldes den tid, der nødvendigvis medgår til teknisk udvikling (f.eks. til indførelse af nye teknologier og it-systemer) eller til omsætning i national lov, henviser visse interessenter også til manglende politisk vilje til at sikre rettidig gennemførelse, og medlemsstaterne understreger systematisk, at der mangler menneskelige ressourcer.
Manglen på klarhed i visse bestemmelser, forældede bestemmelser og skønsbaseret gennemførelse i medlemsstaterne (f.eks. undtagelser og sanktioner) gør også denne retsakts mindre virkningsfuld og effektiv.
Ensartede spilleregler
Alle interessenter gav udtryk for, at EU's fiskeripolitik skal prioritere et ensartet, harmoniseret og overordnet fiskerikontrolsystem på EU-plan. En af søjlerne i en effektivt fungerende fælles fiskeripolitik er, at der på kontrolområdet findes ensartede spilleregler for medlemsstaterne, for de forskellige typer fiskeri, for EU's flåder i og uden for EU-farvande og for både EU's og tredjelandes flåder i EU-farvande. Selv om der er opnået meget takket være den nye kontrolordning, er der stadig plads til forbedring, og medlemsstaterne må investere et yderligere engagement i at sikre en sammenhængende og ensartet anvendelse af forordningen for erhvervet på EU-plan.
Analysen bekræftede, at udviklingen af EU-standarder, en harmoniseret tilgang til kontrolaktiviteter og en fælles it-platform for dataudveksling er afgørende redskaber for tilvejebringelsen af solide, ensartede spilleregler. Det blev anerkendt, at EU-Fiskerikontrolagenturet (EFCA) og Europa-Kommissionen i denne henseende spillede en grundlæggende rolle i udviklingen og styrkelsen af en harmoniseret og sammenhængende tilgang med kompatible systemer til indberetning, udveksling af data og sporbarhed for fiskeriprodukter.
Sporbarheden for fiskeriprodukter på tværs af medlemsstaterne vækker bekymring. Selv om der har kunnet iagttages en betydelig forbedring i alle medlemsstater, og kontrollerne efter landing har øget pålideligheden og kvaliteten af dataene, er der stadig problemer med kontrol ved første salg og under transport. De centrale problemer skyldes et tab af sporbarhed i de to faser af produktionskæden, hvor partierne kan komme på markedet uden forudgående kontrol af deres oprindelse. Kontrolmyndighederne mener, at den aktuelle ramme for kontrol af vejning og transport giver plads til misvisende indberetning, mens vejningsbestemmelserne i praksis overfører kontrollen fra flagstaten til kyststaten. Erfaringen viser, at transport er den ideelle katalysator for misvisende indberetning af fangstdata. Heller ikke det papirbaserede sporbarhedssystem hjemlet af kontrolforordningen anses for effektivt. Som følge heraf udvikler medlemsstaterne på frivilligt grundlag elektroniske sporbarhedssystemer, men de forskellige fremgangsmåder, man vælger på nationalt plan, hindrer dataudveksling, krydskontrol og validering. På den anden side bør det bemærkes, at vanskelighederne ved dataudveksling i visse tilfælde kan tilskrives modvilje mod dataudveksling, herunder mellem medlemsstaterne, Kommissionen og EU-Fiskerikontrolagenturet.
Påberåbelse af fortrolighed, som det er sket i flere tilfælde, kunne også udgøre en alvorlig forhindring for gennemførelsen af andre relaterede politikker (f.eks. samarbejde om kystvagtfunktioner). Desuden er der stadig uløste problemer med brugen af videnskabelige data til kontrolformål og af kontroldata til forvaltningsformål, som skal løses, førend målsætningerne for den fælles fiskeripolitik reelt kan opfyldes. Analysen viser tydeligt, at nogle af bestemmelserne i kontrolforordningen om indsamling og udveksling af data og oplysninger ikke er tilstrækkeligt klare.
De specifikke regler, der gælder fartøjer på under 12 meter, anses ikke for helt hensigtsmæssige, idet erhvervsdrivende med større fartøjer opfatter fritagelser og undtagelser som manglende kontrol og en hindring for ensartede spilleregler, mens den ubøjelige anvendelse af visse bestemmelser af de erhvervsdrivende i det ikkeindustrielle fiskeri opfattes som en ubegrundet byrde, især på de sektorer, som blev hårdt ramt af den nylige økonomiske krise.
Kontrollen med den virksomhed, som drives af fartøjer på under 10 meter, der i øjeblikket er fritaget fra at føre logbog, er ikke blevet korrekt gennemført af medlemsstaterne (f.eks. stikprøvekontrol ved landing). I Middelhavet, hvor over 80 % af fartøjerne er små, er det et problem, som den gældende kontrolforordning ikke imødegår ordentligt. Lignende vanskeligheder ses i andre havområder, om end i mindre omfang.
Manglen på kontrolbestemmelser vedrørende lystfiskeri opfattes også som en forhindring for opstillingen af ensartede spilleregler, og de fleste borgere og relevante interessenter anser sådanne bestemmelser for at være nødvendige.
Mange interessenter udtrykte bekymring over kontrollen med landingsforpligtelsen. De erhvervsdrivende er især bekymrede for de ensartede spilleregler og søger at begrænse enhver yderligere byrde. Det bør bemærkes, at selv om kontrolforordningens ordlyd er blevet tilrettet efter den nye fælles fiskeripolitik via den såkaldte omnibusforordning 14 , er opfattelsen, at bestemmelserne om kontrol med landingsforpligtelsen ikke er tilstrækkelige, og at kontrollen med de nye forpligtelser (f.eks. kontrol med brug af fangster af arter under den bevarelsesmæssige mindstestørrelse og ikke til direkte konsum) bør udformes mere fyldestgørende for at undgå forvirring og tvivl hos mange offentlige og private interessenter.
Evalueringen viste også, at roller og ansvar ikke er klart fordelt på Kommissionen, EU-Fiskerikontrolagenturet og medlemsstaterne for visse opgavers vedkommende, hvilket medfører dobbeltarbejde.
Både industrielle erhvervsdrivende og fiskere udtrykte bekymring over visse tekniske bestemmelsers strenghed, fordi de var vanskelige at indføre (f.eks. vejningspraksis, tolerancer, transport, forudgående meddelelse og indsendelsesfrister for salgsnotaer).
Lovlydighedskultur
En hovedhjørnesten i kontrolpolitikken er at højne bevidstheden blandt alle aktører i den fulde vifte af fiskeriaktiviteter (fangst, forarbejdning, distribution og markedsføring) om betydningen af overholdelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik. Evalueringen viser, at de gældende retsregler bidrog til at opbygge en lovlydighedskultur blandt de erhvervsdrivende og medlemsstaterne, som igen udløste bedre overholdelse af forpligtelserne i den fælles fiskeripolitik. Det står imidlertid også klart, at det stadig er nødvendigt at styrke overholdelsen af reglerne i den fælles fiskeripolitik gennem et altomfattende og solidt overvågnings- og kontrolsystem og højne bevidstheden hos erhvervet om betydningen af at overholde bevaringsforanstaltningerne.
De specifikke kontrol- og inspektionsprogrammer og de fælles ressourceanvendelsesplaner, hvis indførelse er koordineret af EFCA, er effektive redskaber, og de blev opfattet som fremragende til at forbedre samarbejdet og informationsudvekslingen blandt medlemsstaterne. EFCA's formidlings- og uddannelsesaktiviteter har også været yderst værdifulde med hensyn til at forklare de nye gældende regler og højne bevidstheden blandt de erhvervsdrivende om bevaringsspørgsmål.
Evalueringen viser, at en lovlydighedskultur er stærkt afhængig af en retfærdig og ensartet anvendelse af kontrolreglerne på tværs af de forskellige typer fiskeri og medlemsstaterne, herunder tredjelandes fartøjer, der fisker i EU-farvande, og af en nøje og konsekvent opfølgning på konstaterede overtrædelser. Den effektive gennemførelse af sanktionssystemet, herunder pointsystemet for alvorlige overtrædelser, anerkendes som en garanti for ligebehandling af fiskerne. Selv om kontrolforordningen danner, hvad der anses for at være en tilstrækkelig retlig ramme i overensstemmelse med traktaten, er der store forskelle mellem de nationale systemer og anvendelsen af dem i medlemsstaterne. Det nuværende pointsystem for alvorlige overtrædelser anvendes ikke efter ensartede kriterier af medlemsstaterne 15 . Samarbejde mellem medlemsstaterne er absolut nødvendigt for at behandle fiskerne retfærdigt, så de kan have tillid til systemet og overholde reglerne. Desuden er det afgørende at iværksætte tilstrækkelige sanktioner for overtrædelser på en konsekvent og ensartet måde, hvis de skal have en afskrækkende virkning og desuden bidrage til opfyldelsen af EU's internationale forpligtelser.
Kommissionens beføjelser til sikring af, at medlemsstaterne gennemfører den fælles fiskeripolitik
De nye beføjelser, som er fastlagt i kontrolforordningen til sikring af, at medlemsstaterne gennemfører den fælles fiskeripolitik, er generelt blevet godt modtaget af interessenterne. Europa-Kommissionens udvidede beføjelser til at kontrollere medlemsstaternes kontrolaktiviteter, foretage revision og udføre autonome inspektioner skærpede også medlemsstaternes holdning til at overholde reglerne i den fælles fiskeripolitik.
De handlingsplaner, som Kommissionen har udarbejdet i samarbejde med de berørte medlemsstater for afhjælpning af identificerede systemiske mangler i deres kontrolsystem, har vist sig at være effektive samarbejdsværktøjer.
Forenkling og nedbringelse af den administrative byrde
Kontrolforordningen har strømlinet og rationaliseret de tidligere kontrolregler, forenklet kommunikationen mellem aktørerne og nedbragt den administrative byrde.
Kontrolforordningen er dog fortsat kompleks, og en række bestemmelser kræver juridisk præcisering. Da visse forpligtelser kan fortolkes og dermed anvendes meget forskelligt af medlemsstaterne, anmodes Kommissionen desuden ofte om at yde vejledning for at undgå flere forskellige fortolkninger.
Det var meningen, at brugen af moderne teknologier og udviklingen af elektroniske fiskeriinformations- og dataudvekslingssystemer på langt sigt skulle mindske den administrative byrde. Dette har ikke fuldt ud materialiseret sig endnu, idet udviklingen af disse systemer har taget tid, og i visse tilfælde er de elektroniske platforme fortsat under udvikling. Ikke desto mindre er den administrative byrde sammenlignet med det tidligere kontrolsystem blevet anslået til at være 28 % mindre for de erhvervsdrivende. Det anerkendes, at de fleste fordele og omkostningsreduktioner hidtil er kommet de offentlige myndigheder til gode og fortsat vil gøre det, men de tilgængelige oplysninger har ikke gjort det muligt at bestemme omfanget nærmere 16 .
Analysen viser, at kontrolforordningen har potentiale til yderligere nedbringelse af den administrative byrde, f.eks. ved at fremme anvendelsen af it-værktøjer.
4.Konklusion
Kontrolforordningen er afgørende for at sikre overholdelsen af reglerne i den fælles fiskeripolitik. Denne retsakt anses for at være ét af de primære redskaber til at opfylde målsætningerne for den fælles fiskeripolitik og sikre, at bevarings- og forvaltningsforanstaltningerne håndhæves. Principperne og bestemmelserne heri afhjælper problemer, som hidtil har ført til omfattende overfiskning og ringe overholdelse af reglerne.
Medlemsstaterne har generelt gennemført de primære bestemmelser i kontrolforordningen, og der er ingen tvivl om, at de relevante interessenter efter nu seks år har taget denne retlige ramme til sig. På grund af reglernes kompleksitet og den tid, der går med at tilpasse sig, er gennemførelsen af nogle af bestemmelserne imidlertid i visse tilfælde blevet forsinket.
Evalueringen har bekræftet, at selv om kontrolforordningen uomtvisteligt har bidraget til at forbedre fiskerikontrolsystemet og øge overholdelsen af reglerne i den fælles fiskeripolitik, så er den nuværende retlige ramme ikke fuldstændig egnet til formålet. Interessenterne opfordrer kraftigt til en bedre tilpasning af kontrolsystemerne til den nye fælles fiskeripolitik, især med hensyn til landingsforpligtelsen, og til en forøgelse af synergien med andre politikker, især miljø- og markedspolitik.
Desuden var manglen på klarhed i visse af bestemmelserne en af de faktorer, som resulterede i sommetider forskellige tilgange til gennemførelsen på medlemsstatsniveau, hvilket er til hinder for ensartede spilleregler for de erhvervsdrivende og derfor hæmmer deres tillid til systemet. De gældende retsregler bliver desuden mindre virkningsfulde og effektive som følge af, at nogle af bestemmelserne er forældede, at der mangler fleksibilitet, og at medlemsstaterne sommetider ikke gennemfører reglerne effektivt. I denne henseende kræves der særlig opmærksomhed omkring bestemmelserne om sanktioner og pointsystemet, opfølgning på overtrædelser, dataudveksling og -deling, sporbarhed, overvågning og fangstrapporteringsværktøjer for fartøjer på under 12 meter.
5.Det videre forløb
Medlemsstaterne og andre interessenter understreger i deres bidrag til denne rapport en række centrale problemer, som EU og medlemsstaterne skal løse for at sikre et sammenhængende, virkningsfuldt og effektivt system til kontrol af fiskeriet, bevarings- og forvaltningsforanstaltningerne og overholdelsen af reglerne i den fælles fiskeripolitik. Blandt andet er der brug for en forbedring af kontrolforordningens overordnede resultater med henblik på at sikre et bæredygtigt fiskeri og samtidig forbedre synergieffekterne i forhold til andre politikker.
Kommissionen vil præsentere resultatet af evalueringen for medlemsstaterne og de relevante interessenter med henblik på at drøfte effektive løsninger.
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en bæredygtig forvaltning af de eksterne flåder og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1006/2008 (SWD(2015) 636 final – 2015/0289 (COD)).
Medlemsstaterne skal anvende et pointsystem for alvorlige overtrædelser som omhandlet i artikel 42, stk. 1, litra a), i forordning (EF) nr. 1005/2008, på grundlag af hvilket indehaveren af en fiskerilicens tildeles et passende antal point ved overtrædelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik.
Medlemsstatens kompetente myndigheder træffer afgørelse om den pågældende overtrædelses alvor under hensyntagen til, hvilken type skade der er tale om, skadens værdi, overtræderens økonomiske situation, overtrædelsens omfang og om, hvorvidt der er tale om gentagelser.