23.3.2017   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 91/1

I.

Finansforordningen fastsætter principperne og procedurerne for fastlæggelsen og anvendelsen af Den Europæiske Unions (EU's) budget og for kontrollen af EU-midlerne.

II.

Vi mener, at Kommissionen bør benytte revisionen af finansforordningen til at bringe sine forvaltningsordninger i overensstemmelse med bedste internationale praksis. Vi beskæftiger os navnlig med den integrerede rapportering, den anslåede fejlforekomst og revisionsudvalget (punkt 7-15).

III.

Kommissionen foreslår en ændring af den måde, vi præsenterer vores særberetninger på, men vi mener, at ændringen vil gøre dem mindre læservenlige. Dette forsøg på at regulere et forhold af grundlæggende betydning for vores uafhængighed finder vi bekymrende (punkt 18-22).

IV.

Vi støtter generelt de foreslåede forenklinger for modtagere af EU-midler (punkt 28-34) og foreslår, at Kommissionen præciserer forslagene om kombination af budgetgennemførelsesinstrumenter eller -metoder (punkt 35-41). Vi bemærker, at de foreslåede ændringer vedrørende finansielle instrumenter er potentielt positive, men at de bør præciseres (punkt 42-50).

V.

Kommissionen foreslår detaljerede ændringer af forvaltningen af budgettransaktioner uden at overveje, om de eksisterende mekanismer stadig er hensigtsmæssige. Vi mener, at der er mulighed for en væsentlig forenkling af budgetordningerne (punkt 51-63). Vi støtter ikke de foreslåede ændringer vedrørende anvendelsen af formålsbestemte indtægter og anser det for unødvendigt at beholde kategorien interne formålsbestemte indtægter (punkt 69-76).

VI.

Forslaget om at udvide anvendelsen af trustfonde til at omfatte interne politikker kommer for tidligt og rejser spørgsmål vedrørende administration, omkostninger og regnskabspligt (punkt 64-68).

VII.

Vi støtter den bredere anvendelse af betalinger baseret på opfyldte betingelser eller opnåede resultater og opfordrer til yderligere præcisering af den foreslåede resultatramme (punkt 77-89).

VIII.

Vi glæder os over udsigten til, at Kommissionen vil konsolidere sine rapporter, men mener ikke, at følgerne af de foreslåede ændringer er blevet vurderet til bunds. »Den integrerede regnskabsaflæggelsespakke«, som Kommissionen foreslår, ville blive på flere tusinde sider og indeholde mange gentagelser (punkt 90-99).

IX.

Vi behandler også andre foreslåede ændringer, som ikke er fremhævet i Kommissionens begrundelse, herunder ændringer af sektorspecifikke regler (punkt 109-148).

1.

Finansforordningen fastsætter principperne for EU's almindelige budget. Revisionen af den vil påvirke opstillingen af budgettet og anvendelsen af midlerne og giver mulighed for at forbedre EU's økonomiske forvaltning.

2.

Nogle af de ændringer, Kommissionen foreslår, såsom at fremme anvendelsen af forenklede former for bidrag og betalinger baseret på betingelser eller mål ved alle forvaltningsmetoder, kan føre til forenklinger i forbindelse med forvaltning og modtagelse af EU-midler. Mange af disse ændringer afspejler anbefalinger fremsat i Revisionsrettens seneste årsberetninger. Detaljerede regler kan imidlertid ikke erstatte forsvarlig ledelse og forvaltning. For at få den ønskede effekt skal disse ændringer føres ud i praksis af ansvarsbevidste ansatte og overvåges af de styrende organer.

3.

Kommissionen beskriver sit forslag som »en ambitiøs revision af de generelle finansielle regler, ledsaget af tilsvarende ændringer af de sektorspecifikke finansielle regler« (17). Den anfører også, at forslaget bidrager til to af de overordnede mål for midtvejsevalueringen af FFR: forenkling og fleksibilitet. Forslaget indeholder et stort antal detaljerede ændringer, der navnlig vedrører:

4.

Den første del af vores udtalelse (punkt 7-27) omhandler emner, som vi mener burde have figureret i den foreslåede finansforordning. Punkt 28-148 omhandler ændringer foreslået af Kommissionen og følger strukturen i forslagets begrundelse.

5.

Ifølge den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning skal Kommissionen foretage konsekvensanalyser af sine lovgivnings- og ikkelovgivningsinitiativer, delegerede retsakter og gennemførelsesforanstaltninger, som forventes at få betydelige økonomiske, miljømæssige eller sociale indvirkninger. Vi mener, at Kommissionen burde have foretaget en konsekvensanalyse, før den offentliggjorde forslaget (18).

6.

For at bidrage til at opfylde den interinstitutionelle aftales mål foreslår vi, at det indføres som et krav i finansforordningen, at der foretages konsekvensanalyser af lovgivnings- og ikkelovgivningsinitiativer, delegerede retsakter og gennemførelsesforanstaltninger, som forventes at få betydelige økonomiske, miljømæssige eller sociale indvirkninger.

7.

Kommissionen har ikke implementeret en anerkendt forvaltningsramme og angiver ikke i sine årlige rapporter, i hvilket omfang en sådan ramme bliver anvendt (20). Regnskabet opstilles i overensstemmelse med de internationale regnskabsstandarder for den offentlige sektor (IPSAS), men der udarbejdes ingen ledsagende rapport, som giver et samlet overblik over Kommissionens forvaltning, præstationer og strategi sammenholdt med de risici, der er forbundet med at opnå dens mål. Kommissionen anslår omfanget af ulovlige og regelstridige transaktioner (jf. også punkt 12) i den årlige forvaltnings- og effektivitetsrapport (indtil 2015 i »den sammenfattende rapport«), men denne rapport sendes først til interessenterne, herunder os, når den årlige revision er afsluttet. Oplysningerne er spredt (og bliver somme tider gentaget) i dokumenter på kommissions- og generaldirektoratniveau, der forelægges særskilt gennem hele året (og ofte for sent til, at de kan blive taget i betragtning sammen med revisionen af årsregnskabet eller blive behandlet i vores årsberetning).

8.

Vi mener, at Kommissionen bør benytte revisionen af finansforordningen som en anledning til at ajourføre sine forvaltningsordninger. Den foreslåede finansforordning indeholder nogle ændringer vedrørende forvaltningen, men de er ikke altid i overensstemmelse med bedste internationale praksis, og der er en række centrale forvaltningselementer, som forslaget ikke behandler.

9.

Kommissionen bør strømline sin rapportering yderligere ved (helst) at udarbejde én enkelt ansvarlighedsrapport eller (som alternativ) en serie af rapporter. Dechargemyndigheden bør have ét enkelt klart dokument, hvor Kommissionen redegør for sine handlinger, for sin anvendelse af budgettet og for de opnåede resultater. Vi glæder os over, at Kommissionen har samlet en række rapporter i »den integrerede regnskabsaflæggelsespakke« (IFRP). Hvis denne pakke skal blive til én enkelt ansvarlighedsrapport (og udgøre en egentlig integreret pakke), skal den imidlertid:

10.

Som vi anbefalede i særberetning nr. 27/2016, bør en sådan rapport indeholde:

Nogle af disse oplysninger foreligger allerede. I bilag II giver vi en oversigt over de eksisterende rapporter, Kommissionens forslag og vores forslag.

11.

Kommissionen bør fremlægge denne ansvarlighedsrapport eller serie af ansvarlighedsrapporter rettidigt i forbindelse med revisionen af regnskabet og revisors kontrol af, at andre oplysninger, der fremlægges heri, stemmer overens med regnskabsoplysningerne. I det følgende behandler vi andre potentielle ændringer af Kommissionens forslag, der kan give EU-rapporteringen en bedre (og mere integreret) struktur.

12.

Hvor der er en høj risiko for regelstridighed, er det bedste praksis (21) både at drøfte risikoen og at kvantificere graden af den og dens sandsynlige virkning. Kommissionen har mange ansatte, der arbejder inden for revision og kontrol, og EU-lovgivningen kræver ligeledes omfattende kontroller af udgifterne for de organer, der forvalter EU-midlerne. Kommissionens rapportering om dette emne retter en væsentlig opmærksomhed mod den »korrigerende kapacitet« (Kommissionens mulighed for at udelukke udgiftsanmeldelser efter oprindelig at have godkendt dem) frem for mod kvantificering og analyse af karakteren af de fejl, som den finder frem til. Det centrale dokument om dette (»Beskyttelse af EU-budgettet«) giver ikke et skøn over omfanget af regelstridige udgifter i oprindelige eller i godkendte anmodninger om godtgørelse.

13.

Vi anbefaler, at det indføres som et krav i den foreslåede finansforordning, at Kommissionen (22) som en del af årsregnskabet eller de ledsagende oplysninger offentliggør en anslået fejlforekomst baseret på en konsekvent metode og fremlægger den for os sammen med det foreløbige regnskab (dvs. i udkastet til ansvarlighedsrapporten).

14.

Det er bedste praksis for styrende organer i den offentlige sektor at oprette et revisionsudvalg eller en tilsvarende gruppe eller funktion (23). Det er vores vurdering, at Kommissionens revisionsopfølgningsudvalg fraviger bedste praksis, da kun et lille mindretal af dets medlemmer er uafhængige af institutionen (24), og dets ansvarsområde ikke omfatter regnskabsaflæggelse, uregelmæssigheder og risikostyring (25).

15.

Kommissionen bør benytte revisionen af finansforordningen som en anledning til at fastsætte specifikke krav om oprettelse og anvendelse af et revisionsudvalg i EU-institutioner med udgiftsansvar og fastlægge dets sammensætning og opgaver i overensstemmelse med bedste internationale praksis.

16.

Det er vigtigt, at vi rettidigt og på en hensigtsmæssig måde får adgang til de oplysninger, vi skal bruge til vores revision. Vi har brug for direkte adgang til Kommissionens data samt mulighed for, hvor det er påkrævet, at analysere disse data i vores egne lokaler med vores egne dataanalyseværktøjer. De dokumenter, vi skal undersøge, bør forelægges tidligt (og som udkast), så vi kan sikre rettidig rapportering.

17.

Artikel 249 i den nuværende finansforordning indeholder bestemmelser om vores adgang til dokumenter og data, der opbevares elektronisk. Vi mener, at der er behov for yderligere præciseringer, navnlig af bestemmelserne om adgangsretten til IT-systemer. I bilag I giver vi vores forslag til ændring af artikel 249.

18.

I artikel 250 stiller Kommissionen forslag om at reducere den tid, vi har til at meddele de bemærkninger, der skal medtages i årsberetningen, ved at ændre fristen fra den 30. juni til den 15. juni. Der foreslås imidlertid ikke en tilsvarende ændring vedrørende de oplysninger, vi skal have fra Kommissionen. For at gøre det muligt at gentage forløbet fra 2016, hvor vores årsberetning blev offentliggjort en måned tidligere end krævet, bør fristerne for Kommissionens og de andre institutioners fremsendelse af årsregnskaber og dertil relaterede oplysninger justeres. F.eks. bør fristen for fremsendelse af det endelige konsoliderede årsregnskab (artikel 238, stk. 5) ændres fra den 31. juli til den 30. juni, og fristen for modtagelse af institutionernes svar til de bemærkninger, der skal medtages i årsberetningen, bør ændres fra den 15. oktober til den 15. juli (artikel 250, stk. 1) (jf. også bilag II).

19.

For bedre at afspejle formålet og arten af »den kontradiktoriske procedure« foreslår vi, at de to første sætninger i artikel 250 ændres som vist i bilag I.

20.

Med hensyn til placeringen af institutionernes svar i vores beretninger mener vi, at Revisionsretten i kraft af sin administrative uafhængighed må være beføjet til at afgøre, hvordan den vil præsentere sine beretninger i overensstemmelse med de internationale revisionsstandarder. Vi mener, at offentliggørelsen af de enkelte institutioners svar »ved siden af« vores bemærkninger gør teksten mindre flydende og læsbar, navnlig når svarene er længere end vores egen tekst. Derfor foreslår vi, at svarene til årsberetningen offentliggøres i de enkelte kapitler efter vores tekst, svarende til den aktuelle praksis i forbindelse med særberetninger.

21.

Vores kommentar vedrørende »den kontradiktoriske procedure« (jf. punkt 19) gælder også omtalen af særberetninger i artikel 251. Med hensyn til den frist på seks uger, som de reviderede institutioner har til at meddele deres svar, mener vi ikke, at der i lovgivningen på dette niveau er nogen grund til at omtale, at denne frist kan suspenderes, eller angive en mulig årsag til at gøre det.

22.

Med hensyn til den foreslåede ændring i afsnittet om placeringen af svar i særberetninger gentager vi vores synspunkt fra punkt 20 om, at denne bestemmelse strider mod Revisionsrettens legitime administrative uafhængighed. Endvidere skal det bemærkes, at vi efter for nylig at være gået over til papirløs offentliggørelse er ved at udvikle nye måder at præsentere vores revisionsresultater på. Bl.a. undersøger vi de forskellige muligheder inden for elektronisk offentliggørelse, herunder at give læseren fleksibilitet med hensyn til, hvordan teksten skal vises. Vi foreslår derfor, at den nuværende ordlyd »offentliggøres sammen med særberetningen« bevares.

23.

Artikel 69, stk. 6, i den foreslåede finansforordning indeholder en bestemmelse om, at regnskaberne for de organer, der er nedsat i henhold til TEUF og Euratomtraktaten og modtager bidrag fra EU-budgettet (dvs. agenturerne), fortsat skal revideres af uafhængige eksterne revisorer, inden de konsolideres i EU-regnskabet. Vi ville således fortsætte med at tage resultaterne af deres revision i betragtning ved udarbejdelsen af vores egne beretninger. Det ville være en god forbedring af den tidligere ordning, hvis det ikke kun var regnskaberne, men også de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed, der blev undersøgt af uafhængige eksterne revisorer.

24.

Agenturernes samlede budgetter udgør under 2 % af EU-budgettet som helhed. Trods deres begrænsede udgifter spiller agenturerne en væsentlig rolle i forbindelse med udviklingen og gennemførelsen af EU's politikker, og en mere effektiv ordning vedrørende de tilbagevendende aspekter af den årlige revision ville give os mulighed for at koncentrere os mere om agenturernes resultater.

25.

I øjeblikket udarbejder vi en særlig årsberetning om hvert agentur. Beretningen indeholder en revisionserklæring (en erklæring om regnskaberne og om transaktionernes lovlighed og formelle rigtighed) og, hvis det er påkrævet, bemærkninger om emner af særlig betydning. I 2016 blev der offentliggjort 41 af disse beretninger med 82 erklæringer og ca. 90 specifikke bemærkninger. For at øge effektiviteten foreslår vi en ændring af reglerne om årlig rapportering. Vi foreslår, at vi fremover får mulighed for at overveje at udarbejde en enkelt konsolideret revisionsberetning, der omfatter samtlige agenturer.

26.

Vi foreslår følgende ordning for revisionen af disse organer. Ud over at efterprøve regnskaberne skulle uafhængige eksterne revisorer også efterprøve de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed, men vi skulle fortsat være ansvarlige for at afgive endelige revisionserklæringer om samtlige organer. Denne model ville give os mulighed for i videst muligt omfang at basere os på arbejde udført af uafhængige eksterne revisorer og arbejde udført af Den Interne Revisionstjeneste. I bilag I giver vi vores forslag til ændring af de relevante artikler.

27.

Den valgte løsning bør også anvendes i forbindelse med de offentlig-private partnerskabsorganer, der er omhandlet i artikel 70.

28.

De foranstaltninger, Kommissionen foreslår, vedrører tilskud og forenklede former for EU-bidrag.

29.

De væsentligste ændringer tager sigte på:

30.

Den foreslåede finansforordning indeholder ingen instrukser om udgiftsordningernes udformning. Det gør det vanskeligt at fastslå, hvilke typer projekter denne forenkling vil gavne. Tilsvarende står det på nuværende tidspunkt ikke klart, hvordan Kommissionen i praksis vil opfylde sit mål om at lægge mere vægt på kvaliteten af resultater (output) og kvaliteten af den anvisningsberettigedes vurdering af praksis for omkostningsberegning.

31.

I øjeblikket gør Kommissionen sjældent brug af sin ret til at inkassere fortjenester. Kommissionen bemærker (27), at indtægtsskabende projekter som udgangspunkt bør støttes ved hjælp af finansielle instrumenter snarere end tilskud.

32.

Anerkendelse af frivilligt arbejde som støtteberettigede omkostninger i forbindelse med medfinansiering vil tilskynde støttemodtagerne til at gøre mere brug af denne form for input, hvilket vil betyde, at de vil få alle andre omkostninger godtgjort fuldt ud, og at risikoen for, at midler anvendes uretmæssigt, fuldt ud vil blive båret af EU-budgettet. Forslaget vil både kunne komplicere Kommissionens kontrol af medfinansieringen og beregningen af indirekte omkostninger. I lyset af forslaget om mere resultatbaseret finansiering i stedet for godtgørelse af støtteberettigede omkostninger betragter vi dette forslag som en unødvendig komplikation, der øger risikoen for fejl.

33.

Forslaget lægger op til at forenkle forvaltningen af de tilskud til fysiske personer, der er omtalt i artikel 185, ved at tillade, at bestemte typer støttemodtagere modtager mere end ét tilskud, og at EU-budgettet finansierer de samme omkostninger mere end én gang.

34.

På baggrund af vores analyse:

35.

Kommissionen forslår at anvende et enkelt sæt regler:

36.

Ændringerne af de sektorspecifikke forordninger giver også mulighed for at kombinere midler fra de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene) med finansielle instrumenter støttet af Den Europæiske Fond For Strategiske Investeringer (EFSI).

37.

Kommissionen foreslår, at de finansielle partnerskabsrammeaftaler skal omfatte direkte og indirekte gennemførelse. Dette ville gøre det muligt at indgå revisionsaftaler med personer og enheder, der forvalter EU-midler, eller med tilskudsmodtagerne.

38.

Kommissionen har indført et nyt afsnit kaldet »Fælles regler« med det formål at samle alle de regler, der gælder for flere budgetgennemførelsesmetoder. Vi støtter hensigten bag dette. Men det gælder for dette ligesom for andre afsnit (udbud, tilskud — jf. punkt 120-123), at emnerne også behandles andre steder i forslaget. Den ønskede forenkling af teksten opnås derfor ikke.

39.

Kombinationer af forskellige finansieringsinstrumenter kan være forbundet med risici, f.eks. for dobbeltfinansiering eller fortrængning af private investeringer, som det så vil være nødvendigt at håndtere. Endvidere vil Kommissionen være nødt til at sikre, at sådanne kombinationer er i overensstemmelse med princippet om medfinansiering og statsstøttereglerne. For at sikre gennemsigtighed og ansvarlighed mener vi, at kombinationer af finansieringsinstrumenter bør overvåges tilstrækkeligt, bl.a. hvad angår de opnåede resultater og mål og bogføres og rapporteres korrekt.

40.

Vi forstår, at forslaget i artikel 126, stk. 3, om revisionsaftaler vedrører Kommissionen. Af klarhedshensyn bør det præciseres, at revisions- eller verificeringsaftaler ikke begrænser vores adgang til de oplysninger, der er nødvendige for revisionen af Unionens midler. Endvidere mener vi, at henvisningen i sidste sætning af artikel 126, stk. 3, til trepartsaftalen mellem Den Europæiske Revisionsret, Den Europæiske Investeringsbank (EIB) og Kommissionen (i medfør af artikel 287, stk. 3, i TEUF) er overflødig og bør udgå.

41.

Vi anbefaler:

42.

De centrale ændringer på dette område omfatter:

43.

Artikel 203 fastlægger EU's maksimale finansielle forpligtelse i forbindelse med de tre typer finansielle transaktioner. Vi bemærker, at budgetgarantier og finansiel bistand også kan påføre EU eventualforpligtelser, og at det beløb, der besiddes i finansielle aktiver, ikke nødvendigvis vil være tilstrækkeligt til at dække de finansielle forpligtelser.

44.

De finansielle risici, som følger af en budgetgaranti eller finansiel bistand, er dækket af en hensættelse, der er fastsat som en procentdel (tilførselssats) af den bevilgede finansielle forpligtelse. Hensættelserne til finansielle instrumenter vedrører de fremtidige betalinger i forbindelse med instrumenternes budgetmæssige forpligtelse. Det foreslås, at disse hensættelser indsættes på en fælles hensættelsesfond, som forvaltes direkte af Kommissionen (artikel 205). Den foreslåede finansforordning gør det også muligt at overføre overskud mellem budgetgarantier og foranstaltninger til finansiel bistand (artikel 206, stk. 3, litra a)).

45.

Vi glæder os over Kommissionens forslag om at lade finansforordningen omfatte budgetgarantier og finansiel bistand og om at samle EU's forskellige typer finansielle transaktioner i samme afsnit.

46.

I forslaget om oprettelse af en fælles hensættelsesfond forklares det ikke, hvordan denne fond skal fungere, hvordan den effektive tilførselssats skal beregnes, og hvilket forhold der skal være mellem den tilførselssats, der fastsættes i basisretsakten, og den effektive tilførselssats.

47.

Vi mener, at indførelsen af resultatbaserede gebyrer (artikel 202, stk. 1, litra g)) er en positiv udvikling, men bemærker, at aftaler og resultatmålinger vil skulle udformes hensigtsmæssigt og gennemføres med omhu. Kommissionen bør imidlertid ikke give mulighed for, at administrationsgebyrer kan beregnes som en procentdel af det kumulerede bevilgede EU-bidrag (inklusive uudnyttede budgetforpligtelser).

48.

Vi støtter indførelsen af kravet om forudgående vurderinger af EU's finansielle transaktioner og mener, at der bør gives mulighed for at foretage mellemliggende vurderinger, så der kan tages højde for ændringer i markedsvilkårene (29).

49.

På nuværende tidspunkt kan oplysningerne om EU's finansielle transaktioner findes i forskellige rapporter (30). Vi glæder os over Kommissionens forslag om at samle alle rapporteringskrav (undtagen kravet om fremlæggelse af årsregnskabet og de ledsagende oplysninger) i ét enkelt dokument, der vedlægges budgetforslaget (31). Vi antager, at det mindst vil have samme informationsniveau som de nuværende rapporter, og at det vil beskrive situationen pr. 30. juni i året for offentliggørelsen.

50.

Vi anbefaler:

51.

Kommissionen har foreslået foranstaltninger til at forbedre den budgetmæssige »fleksibilitet«. De kan sammenfattes som følger:

52.

Forslaget øger budgetsystemets kompleksitet ved at oprette endnu en reserve og tilføje endnu en undtagelse til artikel 12, stk. 2, der omhandler fremførsler (jf. også punkt 57-60).

53.

Den »negative reserve« er kun blevet brugt i 2011. Forslaget indeholder ingen stærk begrundelse for anmodningen om at fordoble dens kapacitet til 400 millioner euro.

54.

Uden denne nye bestemmelse ville de pågældende midler blive tilbagebetalt til EU-budgettet, hvis de ikke anvendes inden for fristen. Overførsler fra instrumenter under delt gennemførelse til instrumenter under direkte eller indirekte gennemførelse kunne i praksis udgøre overførsler ikke blot mellem medlemsstater (34), men også mellem budgetafsnit, og ændre fordelingen af midlerne mellem udgiftsområderne i FFR.

55.

Der synes ikke at være taget højde for inddragelse af budgetmyndigheden. Da denne bestemmelse vil kunne betragtes som en overførselsmekanisme, bør den være omfattet af de samme procedurer, gennemsigtighedskrav og muligheder for offentlig kontrol, som gælder for sådanne mekanismer.

56.

Kommissionen foreslår i samme artikel at øge EFSI's risikobærende kapacitet. Det står ikke klart, hvordan dette vil skulle opnås.

57.

I øjeblikket er den generelle regel, at bevillinger, der ikke er udnyttet ved udgangen af regnskabsåret, bortfalder. Der er imidlertid en række undtagelser fra denne regel. Der gælder særlige bestemmelser for ikke-opdelte bevillinger til byggeprojekter og for betalingsbevillinger til tidligere indgåede forpligtelser eller fremførte forpligtelsesbevillinger, når de pågældende budgetposter for det følgende år ikke dækker behovet.

58.

Den foreslåede finansforordning fjerner i artikel 12, stk. 3, reglen om, at det indeværende års betalingsbevillinger skal bruges før fremførte bevillinger. Det vil dermed være op til den anvisningsberettigede at afgøre, hvilke betalingsbevillinger der skal bruges først. Hvis denne bestemmelse havde været gældende i 2014 og 2015, ville de pågældende beløb ifølge oplysninger fra Kommissionen have været ubetydelige, og vi kan ikke se noget behov for den foreslåede ændring.

59.

Den væsentligste ændring i artikel 12, stk. 2, vedrører ikke-opdelte bevillinger, som hovedsagelig er beregnet til administrationsudgifter. I henhold til den nuværende finansforordning er det kun ikke-opdelte bevillinger til byggeprojekter, der på bestemte betingelser kan fremføres, hvis den pågældende institution beslutter det. Ifølge forslaget skal institutionerne kunne fremføre alle ikke-opdelte bevillinger ved at træffe afgørelse om det. Hvis denne nye bestemmelse fandt bred anvendelse, ville den i væsentlig grad underminere administrationsudgifternes etårighed. Det fremgår ikke klart af forslaget, hvilke specifikke fordele denne ændring ville bringe, og hvor store udgiftsbeløb den sandsynligvis ville komme til at vedrøre. Endvidere komplicerer det teksten, at opdelte og ikke-opdelte bevillinger samt de specifikke forhold vedrørende byggeprojekter behandles i samme artikel.

60.

Fremførselsreglerne i artikel 12 skaber en kompliceret og langvarig procedure, der kan føre til forsinkelser i budgetproceduren. Vi mener, at den foreslåede finansforordning burde have forenklet denne procedure, f.eks. baseret på en analyse af, om der kunne indføres en generel (men ikke-kumuleret) ret til at fremføre bevillinger vedrørende budgetposter, der ikke har med personale at gøre (f.eks. op til 5 % af den pågældende budgetpost). Dette kunne knyttes til en reduktion af budgetterne til administration for at tage højde for den ekstra fleksibilitet.

61.

Den foreslåede ændring i artikel 27 ville give de andre institutioner de samme budgetmæssige beslutningsbeføjelser som Kommissionen med hensyn til overførsler mellem budgetafsnit eller -kapitler. Ændringen i artikel 28 ville give Kommissionen mulighed for at flytte midler mellem budgetposter uden at fremsætte anmodninger til budgetmyndigheden, når posterne vedrører samme program eller ordning og er omfattet af samme basisretsakt (dvs. når mere end ét GD er involveret i at drive ordningen). Vi anser de foreslåede ændringer for at være rimelige.

62.

Kommissionen kvantificerer ikke de sandsynlige budgetmæssige følger af sit forslag. Vi bemærker endvidere, at den sigter mod at øge fleksibiliteten, men at den også skaber risici med hensyn til EU-budgettets etårighed, specificering og gennemsigtighed. Forslaget imødegår ikke i tilstrækkelig grad disse risici. Den nuværende rapportering om den budgetmæssige forvaltning giver ikke tilstrækkelige oplysninger om beholdninger og strømme af reserverede midler, fremførsler eller formålsbestemte indtægter, og det ville derfor blive nødvendigt at forbedre den.

63.

Vi anbefaler:

64.

Forslaget ville gøre det muligt for trustfonde at operere inden for EU finansieret af instrumenter under interne politikker. Denne udvidede anvendelse af trustfonde skal opnås ved at flytte artiklen om trustfonde (artikel 227) fra det afsnit, der udelukkende omhandler foranstaltninger udadtil, til afsnit XII »Andre instrumenter til gennemførelse af budgettet«, der finder generel anvendelse.

65.

I udtalelse nr. 6/2010 gjorde vi opmærksom på spørgsmål vedrørende administration, omkostninger, revision og regnskabspligt i forbindelse med oprettelsen af trustfonde til foranstaltninger udadtil. Disse spørgsmål er stadig relevante. Der findes på nuværende tidspunkt kun tre trustfonde, og de har kun fungeret i en begrænset periode. Derfor mener vi, at det er for tidligt at betragte brugen af dem som en succes.

66.

Der bør tages behørigt hensyn til at sikre tilstrækkelige bestemmelser om offentlig rapportering, overvågning og revision af deres aktiviteter og resultater, eftersom de opererer uden for budgettet. Vi glæder os over rapporteringskravene i artikel 244 og det nye krav i artikel 39, stk. 6, om fremlæggelse af oplysninger om trustfondes gennemførelse og resultater i proceduren for vedtagelse af budgettet. Omfattende brug af trustfonde vil imidlertid underminere princippet om EU-budgettets enhed.

67.

Det anføres i artikel 227, at der også kan oprettes trustfonde med henblik på tematiske foranstaltninger. Det fremgår ikke klart, hvad der skal forstås ved tematiske foranstaltninger i forbindelse med interne politikker.

68.

Vi støtter ikke forslaget om at udvide anvendelsen af trustfonde.

69.

I overensstemmelse med princippet om bruttoopgørelse må budgetindtægter ikke have til formål at finansiere specifikke udgifter, og indtægter og udgifter må ikke modregnes indbyrdes. Det betyder, at indtægterne uden sondring anvendes til finansiering af samtlige udgifter.

70.

Som undtagelse giver den nuværende finansforordning mulighed for at formålsbestemme visse typer indtægter. Sådanne indtægter fører til nye betalingsbevillinger på samme budgetpost (35) og kan generelt kun fremføres et enkelt år (36). Den nuværende finansforordning sondrer mellem »eksterne formålsbestemte indtægter« (fra medlemsstater, tredjelande osv.) og »interne formålsbestemte indtægter«, f.eks. indtægter fra salg af køretøjer og materiel, forsikringserstatninger og tilbagebetalinger til finansielle instrumenter.

71.

I den foreslåede finansforordning ønsker Kommissionen at udvide anvendelsen af sådanne tilbageførsler og give mulighed for at bruge dem til at afsætte betalingsbevillinger på andre budgetposter (artikel 30).

72.

Indtægter fra salg af bygninger er også inkluderet som interne formålsbestemte indtægter (artikel 20), og sådanne indtægter skal fremføres, indtil de er fuldt anvendt (artikel 12, stk. 3).

73.

Indtægter og tilbagebetalinger som følge af finansielle transaktioner er også inkluderet som interne formålsbestemte indtægter, og Kommissionen foreslår, at sådanne indtægter skal anvendes til det samme finansielle instrument eller den samme budgetgaranti i den samlede periode for gennemførelse af operationen, og at eventuelle udestående beløb med oprindelse i EU-budgettet skal tilbageføres til budgettet ved udløbet af denne periode (artikel 202).

74.

Formålsbestemte indtægter er en undtagelse fra princippet om bruttoopgørelse. Som vi konkluderede i 2010 (37), spiller eksterne formålsbestemte indtægter en nyttig rolle, men det er unødvendigt at beholde en kategori af interne formålsbestemte indtægter. Indtægter, der genereres internt, kan behandles i den almindelige budgetprocedure. Det aktuelle forslag indeholder langt større undtagelser fra princippet om bruttoopgørelse, fordi det giver mulighed for at anvende interne formålsbestemte indtægter til andre formål end de oprindelige.

75.

Det ville indebære en væsentlig forenkling, hvis interne formålsbestemte indtægter blev afskaffet, og alle sådanne tilbageførsler dermed blev behandlet som ordinære indtægter. Så ville budgetmyndigheden skulle træffe afgørelse om anvendelsen af sådanne ressourcer i overensstemmelse med de aktuelle prioriteter.

76.

Vi anbefaler, at anvendelsen af interne formålsbestemte indtægter ikke udvides, og at alle interne formålsbestemte indtægter opføres som ordinære indtægter.

77.

Kommissionen foreslår i artikel 121, stk. 1, litra e), at der indføres en ny form for finansiering, som baseres på opfyldte betingelser eller opnåede resultater uden krav om udgiftsopgørelser, og som kan anvendes i forbindelse med programmer under direkte, indirekte og fælles gennemførelse foruden de allerede eksisterende muligheder for godtgørelse af udgifter og anvendelse af forenklede omkostninger.

78.

Levering af konkrete output vil være den standardbetingelse, der udløser betaling af de forenklede former for tilskud, der tildeles under direkte gennemførelse (artikel 175, stk. 4, litra f)) og indirekte gennemførelse (artikel 150, stk. 3), undtagen i tilfælde, hvor en sådan metode ikke er egnet, hvilket skal begrundes. Kontrol og tjek af tilskudsmodtagere i relation til forenklede former for tilskud skal fokusere på output (artikel 177), og en betaling kan ikke længere underkastes en efterfølgende kontrol, når den anvisningsberettigede på forhånd har vurderet den sædvanlige praksis for omkostningsberegning og i sin afgørelse givet tilladelse til at anvende den (artikel 179).

79.

I artikel 176 angiver Kommissionen faste engangsbeløb som en ny mulighed for at finansiere tilskud under direkte og indirekte gennemførelse på grundlag af et budgetoverslag over de samlede støtteberettigede omkostninger, hvis efterlevelse af principperne om sparsommelighed, produktivitet og effektivitet vurderes på forhånd.

80.

Den nye artikel 219, stk. 1, litra e), giver mulighed for også i forbindelse med bidrag til europæiske politiske partier at anvende former for finansiering, der ikke er knyttet til omkostningerne ved de pågældende transaktioner, men baseret på opfyldelse på forhånd af visse betingelser eller opnåelse af resultater.

81.

Resultaterne af vores revisioner (38) har vist, at godtgørelsesudgifter, hvor EU godtgør støtteberettigede omkostninger vedrørende støtteberettigede aktiviteter, er behæftet med meget højere fejlforekomster end rettighedsbaserede udgifter, hvor der afholdes betaling på grundlag af opfyldelse af visse betingelser.

82.

Det er en positiv udvikling, at finansiering af projekter ved hjælp af tilskud som standard baseres på opfyldelse af betingelser eller opnåelse af resultater, der er fastsat på forhånd, og dermed ikke kædes sammen med de omkostninger, støttemodtagerne har afholdt.

83.

Vi støtter dette skift som beskrevet i punkt 78 og mener, at artikel 121 bør ændres, så den afspejler prioriteringen af bidrag baseret på resultater.

84.

På grundlag af vores bemærkninger ovenfor anbefaler vi, at betalinger baseret på opfyldte betingelser eller opnåede resultater gøres til den foretrukne metode i forbindelse med hele EU-budgettet.

85.

Kommissionen foreslår bl.a. følgende ændringer af artiklerne om forsvarlig økonomisk forvaltning:

86.

Forslaget indfører begrebet »resultater«, men definerer det ikke, så der er usikkerhed om, hvorvidt det skal betragtes som identisk med forsvarlig økonomisk forvaltning.

87.

Den terminologi, der bruges om evaluering, er ikke fuldt ud tilpasset den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning fra 2016 og retningslinjerne for bedre regulering.

88.

Artikel 32 indfører mere fleksibilitet i udførelsen af evalueringer ved at give Kommissionen mulighed for at træffe bedre valg vedrørende evalueringernes omfang og timing. I nogle henseender bidrager dette imidlertid ikke til at opfylde det erklærede mål om at skabe et budget med fokus på resultater:

89.

Vi anbefaler:

90.

Programerklæringer ledsager budgetforslaget og indeholder resultatoplysninger som begrundelse for aktionsudgifterne. Artikel 39, stk. 3, litra h), foreskriver formel ajourføring (af »programerklæringer« i stedet for »aktivitetserklæringer«) samt ændringer af programerklæringernes indhold: De skal give oplysninger om programmets bidrag til EU-politikker og -mål samt rapportere om opfyldelse af programmålene. Kravet om en oversigt over evalueringsresultater udgår.

91.

Kommissionens forslag til artikel 73, stk. 9, følger den tilgang, som den allerede er begyndt at implementere, ved at indføre strategiske planer for hvert GD og ajourføre årsberetningens (40) rolle med en bestemmelse om, at den skal indeholde resultaterne af de gennemførte transaktioner.

92.

Artikel 239, stk. 1, litra b), indfører den årlige forvaltnings- og effektivitetsrapport i den foreslåede finansforordning som del af den integrerede regnskabs- og ansvarlighedsrapportering til Europa-Parlamentet og Rådet. Den årlige forvaltnings- og effektivitetsrapport skal bestå af:

93.

I princippet er det unødvendigt at omtale årsberetningen i finansforordningen. Årsberetningen er grundlæggende et internt dokument og kan som sådan udarbejdes og ændres efter Kommissionens egne ønsker i overensstemmelse med princippet om administrativ uafhængighed. Det er ikke ønskeligt, at udarbejdelsen af dette dokument bremser udarbejdelsen af rapporter, der omfatter hele Kommissionen.

94.

I artikel 73, stk. 9, i den foreslåede finansforordning fjernes kravet om, at årsberetningen skal redegøre for »resultaterne af de gennemførte transaktioner i forhold til de opstillede mål« og indeholde »oplysninger om disse transaktioners overordnede resultater«, sådan som det er fastsat i den nuværende finansforordnings artikel 66, stk. 9. I stedet omtaler den engelske udgave »information on the operations carried out«, hvilket er mindre specifikt og kan forstås på den måde, at der i årsberetningen kan rapporteres mere begrænset om resultater (o.a. bemærkningen vedrører ikke den danske udgave).

95.

Selv om Kommissionen ændrer årsberetningens rolle og har udtalt, at »tilsynet [med tjenestegrenenes arbejde] føres ved hjælp af klar rapportering fra de […] anvisningsberettigede til Kommissionen gennem [årsberetninger] og forvaltningserklæringer« (41), udvider artikel 73, stk. 1, i den foreslåede finansforordning ikke de anvisningsberettigedes ansvar til at omfatte pålideligheden, fuldstændigheden og rigtigheden af de rapporterede resultatoplysninger.

96.

I den foreslåede form er kravene om resultatoplysninger i programerklæringerne ikke tilstrækkelig specifikke, eftersom:

97.

Ved at offentliggøre »den integrerede regnskabsaflæggelsespakke« senest den 31. juli efter det afsluttede regnskabsår (artikel 239) vil Kommissionen forsinke offentliggørelsen af:

Retten betragter forslagene om rapportering som uhensigtsmæssige. »Den integrerede regnskabsaflæggelsespakke« ville blive på flere tusinde sider og indeholde mange gentagelser.

98.

Vi anbefaler, at finansforordningen fastsætter:

99.

Hvis disse ændringer foretages, vil der være skabt en fuldstændig rapporteringspakke, som indeholder de oplysninger fra årsberetningerne, der er væsentlige for eksterne interessenter. Dermed vil der være opnået en væsentlig forenkling af rapporteringen.

100.

Artikel 123 foreslår, at Kommissionen skal sætte sin lid til tidligere revisioner, hvis de:

101.

Kommissionens hovedargument for denne ændring er, at man undgår flere revisioner af de enheder, der modtager EU-bidrag, især internationale organisationer, der revideres af uafhængige eksterne revisorer. Vi er enige i, at Kommissionen bør forenkle sit forhold til internationale organisationer ved så vidt muligt at sætte sin lid til deres revisionsordninger. Derved kan man undgå, at de samme projekter revideres flere gange, og muliggøre en mere hensigtsmæssig anvendelse af de finansielle og menneskelige ressourcer.

102.

Det bør prioriteres at etablere et resultatbaseret forhold til de internationale organisationer og indgå aftaler, der knytter Kommissionens finansielle bidrag til resultaterne af afsluttede aktiviteter. Vi støtter målet om at forenkle kontrollen så vidt muligt og sikre, at Kommissionen gør brug af andre organers interne kontrolmekanismer. Dette kan også kræve, at Kommissionens støttebetingelser tilpasses de generelle betingelser, der gælder i den relevante internationale organisation.

103.

Vi mener ikke, at bestemmelserne i artikel 123 er klare nok. Artiklen kan forstås på den måde, at hvis de fire krav er opfyldt, er gensidig tillid obligatorisk (»skal den pågældende revision danne grundlag for den generelle sikkerhed«) og muligheden for yderligere revision udelukket, uafhængigt af den oprindelige revisions resultat.

104.

Vi bemærker imidlertid, at artiklen ikke sikrer adgang til revisorernes arbejdspapirer, så det kan vurderes, i hvilket omfang kravene er opfyldt, og om revisionsarbejdet er tilstrækkeligt til at dække alle de aspekter, der sædvanligvis dækkes.

105.

Vi anbefaler:

106.

En ny sætning indsat sidst i artikel 247, stk. 1, fastsætter, at der ved Revisionsrettens undersøgelse af lovligheden og den formelle rigtighed af indtægterne og udgifterne skal »tages hensyn til programmernes og de tilknyttede tilsyns- og kontrolsystemers flerårige karakter«.

107.

Det er op til den uafhængige revisor at afgøre, hvilken revisionstilgang og hvilket revisionsbevis der skal anvendes for at opnå rimelig sikkerhed. Kommissionens forslag berører vores revisionsmetode, som i overensstemmelse med de internationale revisionsstandarder alene er Revisionsrettens ansvar. Kommissionen giver i øjeblikket oplysninger om finansielle korrektioner og inddrivelser i fem forskellige rapporter, der forelægges på forskellige datoer: rapporten om forebyggende og korrigerende foranstaltninger, der omfatter EU-budgettet, regnskabsredegørelsen og -analysen, årsberetningerne, bemærkningerne til årsregnskabet og den årlige forvaltnings- og effektivitetsrapport (42), som foreligger på forskellige datoer.

108.

Den effekt, som programmernes og de tilknyttede tilsyns- og kontrolsystemers flerårige karakter kan have på vores revision, skal vurderes af os som uafhængig ekstern revisor og bør ikke figurere i finansforordningen. Vi anbefaler, at Kommissionen pålægges at konsolidere samtlige oplysninger om inddrivelser og korrektioner i ét dokument, der skal forelægges for os sammen med det foreløbige årsregnskab (artikel 237).

109.

Kommissionen foreslår en ændring i artikel 234, som fremover vil definere årsregnskabet som bestående af regnskaber, bevillingsregnskaber og det konsoliderede årsregnskab. Den indfører også en henvisning til princippet om væsentlighed i relation til konsolideringsprocessen.

110.

Vi mener ikke, at den nye struktur er klar.

111.

Som vi allerede har nævnt i vores årsberetninger (43), ville et langsigtet likviditetsoverslag gøre det lettere for interessenterne at vurdere deres fremtidige betalingsbehov og budgetprioriteringer. Det ville også gøre det lettere for Kommissionen at træffe afgørelser med henblik på at sikre, at de nødvendige betalinger kan dækkes af godkendte årlige budgetter. Endvidere kunne der indføres et særligt konsolideret regnskab for agenturerne med henblik på både at forbedre gennemsigtigheden og rationalisere revisionsindsatsen. Der kunne indføres tilsvarende særlige regnskaber for fællesforetagenderne og for trustfondene.

112.

Vi anbefaler:

113.

I det kapitel, der omhandler budgetprincippet om bruttoopgørelse, har Kommissionen indført en ny artikel 24, som fastsætter, at der mellem en juridisk enhed og institutionerne kan indgås en ny type aftale, hvorved en juridisk person i form af naturalydelser støtter et arrangement eller en aktivitet med sigte på fremstød eller virksomhedernes sociale ansvar.

114.

Vi mener, at de retlige rammer for virksomhedssponsorering bør styrkes og indeholde flere sikkerhedsforanstaltninger. Etiske retningslinjer er ikke nok i denne sammenhæng. Mulige sikkerhedsforanstaltninger kunne være:

115.

Det bør også fastsættes, at sponsoraftalen ikke må have en aktuel eller fremtidig negativ finansiel indvirkning på de institutioner eller organer, der sponsoreres. Selv om sådanne naturalydelser ikke vil blive betragtet som indtægter i budgetsammenhæng, bør Kommissionen overveje:

116.

Vi anser det for usandsynligt, at virksomhedssponsorering er en omkostningseffektiv mekanisme, og støtter ikke de fremsatte forslag.

117.

Artikel 57 fastlægger et retsgrundlag for serviceleveranceaftaler mellem EU-institutioner eller andre EU-organer og indeholder en bestemmelse om, at disse aftaler skal gøre det muligt at kompensere for omkostninger som følge af deres gennemførelse.

118.

Serviceleveranceaftaler har relation til EU-institutionernes og -organernes interne funktion. Det er derfor tvivlsomt, om de bør figurere i finansforordningen. Det kunne overvejes at behandle dem særskilt og give yderligere vejledning om de tekniske detaljer vedrørende deres gennemførelse. Vi mener endvidere, at deres hovedformål bør være at fremme forsvarlig økonomisk forvaltning ved at skabe stordriftsfordele og ikke blot gøre det muligt at kompensere for omkostninger.

119.

Vi anbefaler, at Kommissionens forslag godkendes under hensyntagen til vores bemærkninger ovenfor.

120.

Den foreslåede finansforordning sikrer ikke, at de erklærede mål om præcisering og forenkling, opfyldes. De vigtigste bestemmelser er ikke samlet i afsnit VII »Offentlige udbud og koncessioner«, men spredt i forskellige afsnit i forslagets første del og i bilag I. Nogle emner behandles flere steder i teksten uden krydshenvisninger.

121.

Opdelingen af bestemmelserne mellem finansforordningen og bilag I gør fremstillingen af reglerne for offentlige udbud endnu mere kompliceret.

122.

I vores særberetning nr. 17/2016 påpegede vi, at den nuværende opdeling af bestemmelserne om offentlige udbud mellem henholdsvis finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne gør det endnu sværere at forstå de allerede komplicerede bestemmelser. Som vi påpegede i udtalelse nr. 1/2015 (45), er det kun ikke-væsentlige elementer i de finansielle bestemmelser, der kan gøres til genstand for en delegeret retsakt, jf. artikel 290 i TFEU. Visse centrale udtryk og begreber i bilag I (en delegeret retsakt) bør derfor indføres i finansforordningen. Vi mener endvidere, at alle de regler, der hidrører fra en tilpasning til direktiverne om offentlige udbud, er væsentlige elementer i de finansielle regler (46).

123.

Vi gentager vores anbefalinger fra særberetning nr. 17/2016, navnlig anbefaling 2 om:

124.

Forslaget sigter mod at sammenlægge det panel, der er nedsat vedrørende systemet for tidlig opdagelse og udelukkelse (artikel 108 i den nuværende finansforordning), med det panel, der beskæftiger sig med finansielle uregelmæssigheder (artikel 73, stk. 6, i den nuværende finansforordning), dvs. overtrædelser af bestemmelser i finansforordningen eller bestemmelser vedrørende den finansielle forvaltning eller tjek af transaktioner, der følger af en ansats handling eller undladelse. I henhold til forslaget skal dette ske for at forbedre effektiviteten.

125.

Det er berettiget at sikre, at EU-institutionerne har en fælles tilgang til suspensions- og udelukkelsessystemet samt til vurderingen af finansielle uregelmæssigheder, men vi kan ikke se nogen grund til at sammenlægge de to paneler, som har forskellige mål.

126.

Vi anbefaler, at der oprettes en specifik og særskilt fælles instans, hvilket allerede er muligt i medfør af artikel 73, stk. 6, i den nuværende finansforordning. Eftersom spørgsmålet om finansielle uregelmæssigheder er forbundet med den enkelte institutions disciplinære myndighed og dermed uløseligt forbundet med dens administrative uafhængighed, bør panelets interinstitutionelle karakter styrkes i kraft af dets sammensætning.

127.

Vi skal bemærke, at hvis de to paneler sammenlægges, er den arbejdsgang, der beskrives i artikel 90 i den foreslåede finansforordning, ikke i overensstemmelse med de bestemmelser om disciplinær forfølgning, der er fastsat i bilag IX til personalevedtægten. Der kan ikke indledes en disciplinær forfølgning, medmindre der er udarbejdet en OLAF-rapport eller foretaget en administrativ undersøgelse. I den foreslåede arbejdsgang afgør institutionen imidlertid på grundlag af udtalelsen fra panelet, om der skal træffes foranstaltninger med henblik på at fastslå, om disciplinært ansvar kan gøres gældende. I dette system skal disciplinærrådet høres i alle sager om uregelmæssigheder, men artikel 11 og 12 i bilag IX fastsætter, at ansættelsesmyndigheden afhængigt af sanktionens karakter kan afgøre, om disciplinærrådet skal høres.

128.

Vi støtter ikke forslaget om at sammenlægge panelerne.

129.

Den nye artikel 43a i forordning (EU) nr. 1303/2013 (forslagets artikel 265) indfører begrebet differentieret behandling af investorer. Dette åbner på bestemte betingelser mulighed for, at ESI-fondene kan have en underordnet stilling i forhold til en privat investor og EIB's finansielle produkter under EFSI's EU-garanti (47).

130.

Denne bestemmelse kan forstås som et incitament til private investorer og EIB, fordi den giver mulighed for at lade ESI-fondene bære eventuelle tab, før de private investorer og EIB påvirkes.

131.

Vi mener, at forslaget bør give en klar definition af den differentierede behandling og sikre, at der er balance mellem bestræbelserne på at tiltrække investeringer og risikoen for at overkompensere investorer.

132.

I april 2015 besluttede Kommissionen at forlænge støtteberettigelsesperioden for betalinger vedrørende finansielle instrumenter under delt forvaltning ved en kommissionsafgørelse i stedet for at bede Parlamentet og Rådet om at ændre den relevante forordning (48).

133.

De ændringer af forordning (EU) nr. 1303/2013, der indføres i det foreliggende forslag, behandler ikke spørgsmålet om ændring af støtteberettigelsesperioden.

134.

De nuværende bestemmelser i forordning (EU) nr. 1306/2013 fastsætter, at hvis tilbagebetaling af uretmæssigt udbetalte beløb ikke har fundet sted inden for bestemte frister, fordeles disse beløb ligeligt mellem Unionens budget og den pågældende medlemsstat (den såkaldte »50/50 regel«). I ændringen af artikel 54, stk. 2 (artikel 268 i COM(2016) 605), gentager Kommissionen sit forslag (49) om, at de finansielle konsekvenser af den manglende tilbagebetaling fuldt ud bæres af den pågældende medlemsstat.

135.

Som nævnt i vores udtalelse nr. 1/2012 (50) vil en sådan ændring medføre en risiko for, at medlemsstaterne styrer indberetnings- og afskrivningsprocessen for at undgå, at det nationale budget debiteres.

136.

For at minimere den administrative byrde kunne Kommissionen fastsætte en bagatelgrænse, så man undgår at skulle følge op på mange mindre gældsposter.

137.

Ændringerne af artikel 9 i forordning (EU) nr. 1307/2013 (artikel 269 i COM(2016) 605) giver medlemsstaterne mulighed for:

138.

I vores udtalelse nr. 1/2012 påpegede vi en risiko for, at de foranstaltninger, Kommissionen foreslog til bestemmelse af status som »aktiv landbruger«, ville pålægge forvaltningsmyndighederne og landbrugerne en alt for stor administrativ byrde. En reduktion af antallet af kriterier, der kan dokumentere, at en ansøgers er »aktiv landbruger«, imødekommer i nogen grad vores bekymringer. Forslaget om at give medlemsstaterne mulighed for ikke at anvende bestemmelserne om, at modtagerne skal være aktive landbrugere, stemmer imidlertid ikke overens med vores anbefaling i særberetning nr. 5/2011 (51).

139.

Vi mener, at forslaget om at forenkle anvendelsen af de kriterier, der kan dokumentere, at ansøgeren er »aktiv landbruger« er rimeligt, men støtter ikke et fuldstændigt ophør med at anvende bestemmelserne om, at modtagerne skal være aktive landbrugere.

140.

Kommissionen foreslår, at grænsen på 90 hektar eller betalingsrettigheder i forbindelse med betalinger til unge landbrugere fjernes fra artikel 50 i forordning (EU) nr. 1307/2013 (artikel 269 i COM(2016) 605). Medlemsstaterne bør kun fastsætte og anvende specifikke maksimumsgrænser for hektar og betalingsrettigheder, når de disponible midler ikke er tilstrækkelige til, at alle støtteansøgninger kan imødekommes.

141.

Hensigten med disse betalinger er at lette unge landbrugeres første etablering og den strukturelle tilpasning af deres bedrifter efter den første etablering. Efter vores mening er landbrugsbedrifter med over 90 hektar generelt ikke længere under etablering eller strukturel tilpasning. Sådanne landbrugsbedrifter bør være finansielt levedygtige nok til at bære omkostningerne ved en eventuel resterende strukturel tilpasning.

142.

Vi anbefaler, at der bevares en maksimumsgrænse for hektar eller betalingsrettigheder.

143.

I den foreslåede finansforordning indfører Kommissionen en række nye definitioner og ændrer en række eksisterende.

144.

Nogle af disse definitioner er ufuldstændige eller afviger fra andre kommissionsdokumenter eller almindeligt anerkendt bedste praksis.

145.

F.eks. lader definitionen af »budgetgaranti« (artikel 2, stk. 9) ikke til at afspejle det forhold, at en potentiel finansiel forpligtelse vil vare indtil forfaldstidspunktet for den sidste aftale, der underskrives med den endelige modtager af EU-garantien.

146.

Som allerede nævnt i vores særberetning nr. 19/2016 (52) er definitionen af »løftestangseffekt« ikke klar og ikke i overensstemmelse med internationalt anerkendte retningslinjer. Artikel 2, stk. 33, i den foreslåede finansforordning giver ikke den ønskede præcisering. Hertil kommer, at forslaget indfører en definition af »multiplikatoreffekt«, som ligger tæt på definitionen af løftestangseffekt. (I artikel 202, stk. 1, litra d), bruges de to udtryk i flæng, hvilket gør begrebet endnu mindre klart).

147.

Kommissionen foreslår både i finansforordningen og i de sektorspecifikke forordninger en række foranstaltninger, der sigter mod at sætte mere fokus på resultater og output. Resultaterne af vores seneste revisioner (53) har imidlertid vist, at der er stor forskel på, hvordan disse udtryk anvendes i forbindelse med Kommissionens aktiviteter.

148.

Vi anbefaler: