2.2.2017   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 34/8

Ordfører:

José Antonio MORENO DIAZ

Medordfører:

Ákos TOPOLÁNSZKY

1.1.

Den Europæiske Union er ikke blot et fælles marked. Det er en union med fælles værdier, som erklæret i traktatens artikel 2. Desuden anerkender EU de rettigheder, friheder og principper, der er fastsat i EU's Charter om Grundlæggende Rettigheder. Værdierne, som Den Europæiske Union bygger på, udgør fundamentet for integration og er en del af den europæiske identitet. Kriterierne for tiltrædelse skal efter tiltrædelsen overholdes i praksis af medlemsstaterne. Det er derfor vigtigt, at procedurerne i traktaten bliver anvendt, når disse værdier angribes. EØSU mener, at de europæiske institutioner bør anlægge en proaktiv og forebyggende tilgang i deres politiske aktiviteter for at forudse og undgå problemer.

1.2.

I lighed med mange europæiske civilsamfundsorganisationer er EØSU bekymret over forringelsen af menneskerettighederne, den populistiske og autoritære tendens, der breder sig, og over den risiko, som dette medfører for kvaliteten af demokratiet og beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder, der er garanteret af både Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og Den Europæiske Unions Domstol, og som udgør generelle principper i EU-lovgivningen (1).

1.3.

Værdierne, der henvises til ovenfor, er under angreb i hele Europa. Mange civilsamfundsorganisationer fordømmer situationen i flere medlemsstater og håber, at EØSU vedtager nye initiativer, så EU-institutionerne kan reagere beslutsomt. Ikke alene er Den Europæiske Union i fare, men også borgernes tillid til nationale og europæiske demokratiske institutioner er i fare. EØSU mener, at risikoen er meget alvorlig og af systemisk karakter.

1.4.

Det konkrete indhold af de principper og standarder, der stammer fra retsstatsprincippet, kan variere på nationalt plan afhængigt af det forfatningsmæssige system i den enkelte medlemsstat. Men retspraksis i Den Europæiske Unions Domstol og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol samt dokumenter udarbejdet af Europarådet, især Venedigkommissionen, har fastlagt disse principper og EU's værdier. Principperne omfatter lovlighed, hvilket indebærer en gennemsigtig, ansvarlig, demokratisk og pluralistisk lovgivningsproces, forbud mod vilkårlighed for gennemførselsbeføjelser, uafhængige og upartiske domstole, effektiv domstolsprøvelse, herunder respekt for de grundlæggende rettigheder, lighed for loven og beskyttelse af menneskerettighederne, herunder for personer, der tilhører mindretal.

1.5.

Både Den Europæiske Unions Domstol og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har bekræftet, at disse principper ikke er rent formelle og proceduremæssige krav, men i stedet udgør midler til at sikre overholdelsen af og respekten for demokrati og menneskerettigheder. Retsstatsprincippet er et konstitutionelt princip med både processuelle og materielle elementer.

1.6.

Respekten for retsstatsprincippet er uløseligt knyttet til respekt for demokratiet og beskyttelse af de grundlæggende rettigheder: Der kan ikke være et demokrati og respekt for de grundlæggende rettigheder uden respekt for retsstatsprincippet, og vice versa: grundlæggende rettigheder er kun effektive, hvis de kan håndhæves. Demokratiet beskyttes af retsvæsenets, herunder forfatningsdomstolenes, centrale rolle. Det skal tilføjes, at der er tale om rettigheder for mennesker, ikke for medlemsstater eller regeringer. Det bør derfor gives højeste prioritet at forsvare disse rettigheder.

1.7.

I lyset af det arbejde, der udføres i Europa-Parlamentets Udvalg om Konstitutionelle Anliggender og under hensyntagen til Kommissionens rapporter og Europa-Parlamentets beslutning af 27. februar 2014 om de grundlæggende rettigheder i Den Europæiske Union mener EØSU, at artikel 51 (2) i EU's Charter om Grundlæggende Rettigheder i rette tid bør ændres, så dens anvendelsesområde udvides og det sikres, at alle bestemmelser i chartret gælder for medlemsstaterne (3).

1.8.

En dialog finder regelmæssigt sted mellem Den Europæiske Unions Domstol og Menneskerettighedsdomstolen. En sådan dialog vil kunne styrkes, hvis EU tiltræder konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (EMRK). EØSU foreslår, at Kommissionen i den første halvdel af 2017 fremsætter et forslag om, at EU tiltræder denne konvention som anført i traktatens artikel 6, stk. 2.

1.9.

De forpligtelser, der er pålagt kandidatlande i henhold til Københavnskriterierne, bør fortsat gælde for medlemsstaterne efter optagelse i EU i medfør af artikel 2 i TEU, og EØSU er derfor af den overbevisning, at alle medlemsstater bør vurderes løbende for at verificere den fortsatte overholdelse af EU's grundlæggende værdier og for at undgå, at den gensidige tillid bliver ødelagt.

1.10.

EØSU mener, at EU-institutionerne skal styrke de procedurer og mekanismer, der beskytter og forsvarer demokratiet, retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder i alle medlemsstater. I de senere år og især før 2014 har vi med bekymring bemærket, at Kommissionen, selv om den har indledt overtrædelsesprocedurer, i visse tilfælde har undladt at udføre sin rolle som traktaternes vogter effektivt og ikke har været i stand til at fremlægge en fyldestgørende reaktion på de krænkelser af de europæiske principper og værdier, der har fundet sted i flere medlemsstater.

1.11.

EØSU opfordrer Kommissionen til at gøre en aktiv indsats for at beskytte og forsvare EU's værdier og principper, som fastsat i EU-traktatens artikel 2, i alle medlemsstater og anvende den bestående 2014-ramme i videst muligt omfang.

1.12.

EØSU foreslår, at der vedtages en fælles tilgang for de tre vigtigste EU-institutioner (Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet). Dialog og samarbejde mellem institutionerne er afgørende for så vigtigt et emne. EØSU anbefaler, at Rådet støtter Kommissionens eksisterende ramme ved at vedtage Rådets afgørelse om at styrke rammen og støtte en yderligere styrkelse af retsstatsprincippet.

1.13.

Civilsamfundsorganisationer spiller en central rolle i forbindelse med fremme af demokratiske værdier i en velfungerende retsstat og beskyttelse af de grundlæggende rettigheder. I betragtning af det skrumpende demokrati og de begrænsninger, som ngo'er står over for i medlemsstaterne, er den positive rolle, som ngo'erne på græsrodsniveau spiller, prisværdig. Udvalget arbejder meget aktivt sammen med arbejdsmarkedets parter og ngo'erne om beskyttelse af de grundlæggende rettigheder og rettigheder for mindretal, flygtninge og indvandrere.

1.14.

EØSU, der som organ repræsenterer europæiske civilsamfundsorganisationer, ønsker at indlede en dialog med Rådet, Kommissionen og Europa-Parlamentet med henblik på at forbedre forvaltningen og styrke den politiske koordinering mellem EU-institutionerne og medlemsstaterne, og at indføre et system for tidlig varsling.

1.15.

EØSU finder det afgørende at oprette en juridisk bindende europæisk mekanisme, en ramme med aktiv inddragelse af Kommissionen, Europa-Parlamentet og Rådet, hvor EØSU spiller en vigtig rolle som repræsentant for civilsamfundet. Denne mekanisme vil supplere Kommissionens ramme og den mellemstatslige dialog, der blev lanceret af Rådet. Mekanismen kunne kaldes den »nye Københavnmekanisme« (4) og bør underlægges demokratisk og retsligt tilsyn (5).

Mekanismen bør bl.a. undersøge aspekter såsom lovlighed, retsreglernes rangfølge, retssikkerhed, lighed, ikke-forskelsbehandling, fri adgang til domstolsprøvelse og retten til en retfærdig rettergang, forebyggelse af misbrug af loven og offentlige myndigheders vilkårlige afgørelser, magtens deling, respekt for og beskyttelse af politisk pluralisme, minoriteter samt social og seksuel mangfoldighed osv., respekt for ytringsfriheden og pressefriheden med henblik på at identificere aktuelle mangler og opfordre til at afhjælpe dem.

1.16.

Udvalget ønsker, at det udkast til betænkning, der drøftes i LIBE-udvalget i Europa-Parlamentet bliver vedtaget og håber på en vedtagelse og en interinstitutionel aftale om gennemførelsen af EU-pagten om demokrati, retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder. EØSU støtter i store træk forslaget, da det indeholder grundlaget for gennemførelsen af en interinstitutionel aftale, der er juridisk bindende, og som styrker styreformerne i EU og retningslinjerne for politikker mellem EU-institutionerne og medlemsstaterne. EØSU bør indgå i denne pagt, som muliggør en civilsamfundsdebat i EØSU, og EØSU bør have en rolle i det foreslåede semester for demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder.

1.17.

Mekanismen bør baseres på indikatorer baseret på kvantitative og kvalitative data:

1.18.

Udvalget understreger vigtigheden af afsnit I, II, III og IV i chartret for udarbejdelse af indikatorer, der tager hensyn til, at de grundlæggende, økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder er »udelelige« fra civile og politiske rettigheder.

1.19.

Det er vigtigt, at både medlemsstaterne og EU's institutioner, organer og agenturer selv respekterer de grundlæggende rettigheder, herunder sociale rettigheder, navnlig i krisetider. Dette bør også gælde for forbindelser og aftaler med tredjelande, ikke blot med hensyn til overholdelse af disse rettigheder, men også sikring af, at de håndhæves.

1.20.

Mekanismen kræver lancering af et overvågnings- og evalueringssystem, der anvender gennemsigtige procedurer. FRA bør udtrykkeligt gives mandat til at bistå en sådan mekanisme. EØSU støtter Europa-Parlamentets forslag om at oprette en gruppe af uafhængige eksperter (6) under ledelse af Den Videnskabelige Komité for FRA.

1.21.

Udvalget foreslår, at det kommer til at udgøre en del af denne gruppe. Det foreslår desuden, at de eksperter, der udpeges af de respektive regeringer, er de enkelte medlemsstaters ombudsmænd.

1.22.

På grundlag af indikatorerne og ved anvendelse af gennemsigtige procedurer vil ekspertgruppen gennemgå og vurdere situationen i de enkelte medlemsstater. Her kan EØSU bidrage ved at tilrettelægge besøg i medlemsstaterne for at vurdere situationen i samarbejde med de lokale civilsamfund og udarbejde rapporter.

1.23.

EØSU støtter gennemførelsen af semesteret for demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder. Med udgangspunkt i eksperternes rapporter vil Kommissionen hvert år udarbejde landespecifikke rapporter, herunder anbefalinger. Europa-Parlamentet vil afholde en interparlamentarisk debat og udarbejde en beslutning. Rådet vil afholde den årlige dialog og vedtage konklusioner. Mekanismen skal fungere i forbindelse med en ny årlig politisk cyklus med henblik på at sikre en fælles og sammenhængende strategi i EU.

1.24.

Udvalget ønsker at bidrage til forberedelsen af den interinstitutionelle aftale og vil eventuelt overveje at etablere en permanent gruppe til afholdelse af høringer med civilsamfundet og udarbejdelse af forslag til udtalelser og rapporter i denne sammenhæng.

1.25.

I samarbejde med civilsamfundsorganisationer kan udvalget afholde et årligt forum som en del af semesteret for demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder, hvor man gennemgår demokratiets, retsstatens og de grundlæggende rettigheders tilstand, og der vil kunne udarbejdes forslag og anbefalinger, som sendes til Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet. Udvalget kunne også samarbejde med de andre institutioner om udarbejdelsen af konsekvensanalyser.

2.1.

De sidste par år har understreget manglen på passende mekanismer, der kan beskytte værdierne, der er beskrevet i artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union (TEU), hvori det fastsættes, at »Unionen bygger på værdierne respekt for den menneskelige værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal. Dette er medlemsstaternes fælles værdigrundlag i et samfund præget af pluralisme, ikke-forskelsbehandling, tolerance, retfærdighed, solidaritet og ligestilling mellem kvinder og mænd.«

2.2.

Unionen bygger på disse værdier, som omfatter respekt for demokratiet, retsstatsprincippet og beskyttelse af menneskerettighederne. EU har mulighed for at verificere overholdelsen af disse værdier i perioden op til en stats tiltrædelse af EU, også kendt som »Københavnskriterierne« eller »tiltrædelseskriterierne« (7). For at opnå medlemskab skal ansøgerlandet sikre stabile institutioner, der kan garantere demokratiet, retsstatsprincippet, menneskerettighederne og respekten for og beskyttelsen af mindretal.

2.3.

Der er dog ingen lignende mekanisme, som kan finde anvendelse efter medlemsstatens tiltrædelse. Manglen på en mekanisme, der overvåger demokratiet, retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder, benævnes »Københavnsdilemmaet«.

2.4.

Et velfungerende EU bygger på »gensidig tillid« mellem EU-institutionerne og medlemsstaterne samt mellem de enkelte medlemsstater og på tillid til, at lovene og den politiske beslutningstagning respekterer de samme principper, hvad angår retsstatsprincippet, demokrati og de grundlæggende rettigheder. Det skaber lige vilkår for medlemsstaternes fri bevægelighed for personer, varer, tjenesteydelser og kapital. Det åbner også op for samarbejde mellem regeringer om retsanliggender og indre anliggender, herunder strafferet, asyl og indvandring.

2.5.

Den Europæiske Union blev dannet for at sikre fred og velstand i medlemsstaterne og forbedre borgernes velfærd. Unionen er baseret på både frihandel og beskyttelse af EU's grundlæggende værdier. Disse grundlæggende værdier sikrer, at EU's borgere kan leve uden intolerance og undertrykkelse med demokratisk valgte og ansvarlige regeringer, der handler i overensstemmelse med retsstatsprincippet.

2.6.

I løbet af de senere år har forskellige politiske beslutninger og lovgivningsbeslutninger i medlemsstaterne givet anledning til debatter og tvister med de europæiske institutioner og andre medlemsstater, og den »gensidige tillid« er blevet brudt. I mange tilfælde er der ikke taget behørigt hensyn til de demokratiske regler, retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder, og Den Europæiske Union har ikke leveret nogen hensigtsmæssige løsninger.

2.7.

EØSU bemærker med stor bekymring, at der i flere medlemsstater er blevet vedtaget og gennemført love og politiske beslutninger, der tyder på en alvorlig kvalitetsforringelse af demokratiet: Krænkelse af menneskerettigheder, især minoriteters rettigheder, mangel på domstolenes og forfatningsdomstolenes uafhængighed, restriktioner for magtens tredeling, begrænsninger i pressefrihed, ytringsfrihed, forsamlingsfrihed, foreningsfrihed, informationsfrihed, kollektive konsultationer og forhandlinger samt begrænsninger af andre grundlæggende borgerrettigheder og sociale rettigheder. Ved flere lejligheder har Den Europæiske Union reageret på kriser i visse medlemsstater grundet specifikke problematikker, der var relateret til retsstatsprincippet, og Kommissionen har håndteret disse hændelser ved at udøve politisk pres og indlede overtrædelsesprocedurer.

2.8.

Til dags dato har man ikke anvendt de forebyggende og strafbaserede mekanismer, der er beskrevet i artikel 7 i EU-traktaten, som er den eneste artikel i traktaterne, der beskæftiger sig med overtrædelser af demokratiet, retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder inden for områder, der ligger uden for EU's lovgivningskompetence. Der er to fremgangsmåder, nemlig den forebyggende og den strafbaserede. De er dog aldrig blevet brugt i praksis på grund af de politiske konsekvenser og de strenge krav, der regulerer deres gennemførelse — kun hvis der er en »klar risiko« for en »grov og vedvarende overtrædelse«.

2.9.

Kommissionen og Europa-Parlamentet kan intervenere i den forebyggende fase. I anden fase kan Rådet straffe medlemsstaten ved at annullere visse rettigheder, bl.a. deres repræsentanters stemmerettigheder i Rådet.

2.10.

I denne forbindelse har Rådet imidlertid en stor skønsmargin, da der ikke er nogen specifikke og gennemsigtige kriterier for aktivering af proceduren, for de indikatorer det vil bruge, eller hvordan evalueringsprocedurerne bliver. Europa-Parlamentet, Kommissionen og Den Europæiske Unions Domstol (EU-Domstolen) har et meget begrænset mandat i disse situationer (8). Der er tilsvarende ingen bestemmelser for at høre EØSU.

3.1.

Kommissionen vedtog i marts 2014 en meddelelse om »En ny EU-retlig ramme for at styrke retsstatsprincippet« (COM(2014) 158). Rammen vil blive aktiveret i de sager, hvor medlemsstaterne træffer foranstaltninger eller tolererer situationer, der har en systematisk og sandsynligvis negativ indflydelse på integriteten, stabiliteten eller institutionernes virke og de beskyttelsesmekanismer, der er etableret på nationalt niveau for at sikre retsstatsprincippet. Det ville inkludere problematikker, der er relateret til deres forfatningsmæssige strukturer, magtens tredeling, uafhængighed eller upartiskhed eller deres domstolskontrol, herunder forfatningsmæssig retfærdighed.

3.2.

Hensigten med Kommissionens ramme er at håndtere trusler mod retsstatsprincippet i medlemsstaterne, inden betingelserne for aktivering af mekanismerne som beskrevet i artikel 7 i EU-traktaten opfyldes. Rammen er Kommissionens ansvar, og den er udformet med henblik på at lukke et hul. Den er ikke et alternativ, men en mekanisme, der går forud for og supplerer mekanismerne i artikel 7. I de tilfælde, hvor der er klare beviser for eksistensen af en systemisk trussel mod retsstatsprincippet i en medlemsstat, vil denne ramme lette en struktureret dialog mellem Kommissionen og medlemsstaten. Udvekslingsprocessen vil indebære tre hovedfaser: Kommissionens udtalelse, Kommissionens anbefaling og en opfølgning på anbefalingen. Kommissionen kan rådføre sig med eksperter i forbindelse med udtalelsen (9).

3.3.

Udvalget bifalder rammen til styrkelse af retsstatsprincippet som vedtaget af Kommissionen. Rammen har imidlertid visse begrænsninger.

3.3.1.

Evalueringen medfører ikke løbende komparative analyser af problemerne og tvisterne i medlemsstaterne, hvad angår demokrati, retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder. Rammen kan pr. definition kun blive aktiveret, når problemet er blevet »systemisk«, hvilket er en høj tærskel. En »systemisk« trussel kan opstå, når domstolene ikke længere kan sikre, at regeringer handler inden for lovens rammer, hvilket allerede er ret sent i processen.

3.3.2.

Kommissionens analyse af informationerne skal være gennemsigtig med specifikke indikatorer eller objektive procedurer. Kommissionen skal desuden etablere protokoller for høring af civilsamfundet og EØSU.

3.3.3.

Rammen omfatter ingen særlig rolle for Europa-Parlamentet, selv om dette fremsætter sine egne politiske initiativer i denne forbindelse.

3.3.4.

Rammen indeholder heller ikke nogen model for et tættere interinstitutionelt samarbejde.

3.4.

EØSU er bekymret over Rådets manglende opfølgning på rammen, der skal styrke retsstatsprincippet.

3.4.1.

På mødet den 16. december 2014 vedtog Rådet for Almindelige Anliggender konklusioner om Rådets rolle med hensyn til at sikre respekten for retsstatsprincippet. Rådet påtog sig at holde en årlig dialog med medlemsstaterne, som skal finde sted i Rådet for Almindelige Anliggender med forberedelse af COREPER. I november 2015 indledte det luxembourgske formandskab denne dialog, som skal dække forskellige specifikke emner, der endnu ikke er blevet offentliggjort. Regeringerne blev bedt om at tale om selvvalgte aspekter af retsstatsprincippet og om at give et eksempel på, hvor det gik godt, og et eksempel på en udfordring. Resultaterne var en række monologer frem for en dialog. Staterne engagerede sig ikke i hinanden ved at yde støtte, hjælp eller kritik. Der blev ikke givet eller modtaget nogen anbefalinger, og man var ikke forpligtet til at følge op for bedre at kunne håndtere de kortlagte udfordringer. Ved udgangen af 2016, under det slovenske formandskab, vil Rådet gennemføre en evaluering af aktiviteten.

3.4.2.

Rådets konklusioner tog ikke højde for eller refererede til Kommissionens ramme for retsstatsprincippet. Konklusionerne giver ikke et klart billede af den præcise rolle, som Kommissionen, Europa-Parlamentet og EØSU spiller i forbindelse med dialogen.

3.5.

Juncker-kommissionen har retsstatsprincippet som en af sine prioriteter og har udpeget Timmermans som næstformand med ansvar for retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder. Det vides dog ikke, om Kommissionen vil udvikle kriterier og indikatorer for gennemførslen af rammen for retsstatsprincippet.

3.6.

Kommissionen har for første gang aktiveret denne ramme ved at åbne en procedure mod Polen for overtrædelse af EU-lovgivningen under hensyntagen til en kritisk evaluering af situationen ved Venedigkommissionen, et organ under Europarådet (10).

3.7.

Europa-Parlamentets LIBE-udvalg drøfter i øjeblikket et udkast til betænkning på eget initiativ (11) med »henstillinger til Kommissionen om oprettelse af en EU-mekanisme for demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder« (2015/2254 (INL) — Ordfører: Sophia in 't Veld), der blandt andet »anmoder om, at Kommissionen senest ved udgangen af 2016 på grundlag af artikel 295 i TEUF fremlægger forslag til indgåelse af en EU-pagt for demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder (»de grundlæggende principper«) i form af en interinstitutionel aftale, der fastsætter regler til lettelse af samarbejde mellem Unionens institutioner og medlemsstaterne inden for rammerne af artikel 7 i TEU, der integrerer, afstemmer og supplerer de eksisterende mekanismer ud fra de detaljerede henstillinger, der er fremsat i bilaget til denne betænkning«.

3.7.1.

Bilaget indeholder udkast til interinstitutionel aftale: Den Europæiske Unions pagt om demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder, som skal aftales mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen.

3.7.2.

Pagten indeholder en resultattavle, en årlig interparlamentarisk debat og ordninger til afhjælpning af mulige risici og overtrædelser og til aktivering af de forebyggende eller korrigerende dele af artikel 7.

3.7.3.

Europa-Parlamentet foreslår at lancere et semester for interinstitutionelt demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder, der medtager Kommissionens ramme, Rådets årlige dialog og den interparlamentariske debat. Det europæiske semester skal bistås af et sekretariat og en gruppe eksperter under ledelse af formanden for Den Videnskabelige Komité for FRA, som vil udarbejde indikatorer og vurdere situationen i medlemsstaterne og anbefalingerne.

3.7.4.

Den politiske cyklus for semesteret for demokrati, retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder vil omfatte de årlige rapporter fra Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet, og der vil blive oprettet en interinstitutionel arbejdsgruppe om konsekvensanalyser.